Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt III PO 13/15
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 15 grudnia 2015 r.
Sąd Najwyższy w składzie:
SSN Krzysztof Staryk (przewodniczący)
SSN Jolanta Frańczak (sprawozdawca)
SSN Maciej Pacuda
w sprawie z odwołania R. S.
od decyzji Prokuratora Generalnego z dnia 23 września 2015 r. w przedmiocie
odmowy wyrażenia zgody na dalsze zajmowanie stanowiska prokuratora,
po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Pracy, Ubezpieczeń
Społecznych i Spraw Publicznych w dniu 15 grudnia 2015 r.,
oddala odwołanie.
UZASADNIENIE
Decyzją z dnia 23 września 2015 r., wydaną na podstawie art. 62a ust. 2 i 3
ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (jednolity tekst: Dz.U. z 2011 r. Nr
270, poz. 1599 ze zm.) w związku z art. 69 § 1 i § 1a ustawy z dnia 27 lipca 2001 r.
– Prawo o ustroju sądów powszechnych (jednolity tekst: Dz.U. z 2015 r., poz. 133,
ze zm., dalej jako „Prawo o u.s.p”.), Prokurator Generalny nie wyraził zgody na
dalsze zajmowanie (po ukończeniu 65 lat i 9 miesięcy życia) przez R. S. stanowiska
prokuratora. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że ewentualne wyrażenie przez
2
Prokuratora Generalnego zgody na dalsze zajmowanie stanowiska
prokuratorskiego jest fakultatywne i zależy od całokształtu okoliczności konkretnego
przypadku. W ocenie Prokuratora Generalnego, możliwość dalszego pozostawania
na stanowisku prokuratora musi być traktowana jako wyjątek podyktowany
szczególnymi okolicznościami, mającymi oparcie w interesie służby lub leżącymi po
stronie prokuratora. Samo spełnienie wskazanych w przepisie art. 62a ust. 2
ustawy o prokuraturze warunków pozytywnych nie jest równoznaczne z
obowiązkiem wyrażenia zgody na dalsze pozostawanie przez prokuratora w
służbie. Tymczasem argumenty przywołane we wniosku o wyrażenie zgody na
dalsze zajmowanie przez R. S. stanowiska prokuratora - do dnia 11 marca 2020 r. -
nie są na tyle doniosłe, aby uzasadniały odstępstwo od ustawowej reguły
przechodzenia prokuratorów w stan spoczynku z chwilą ukończenia przez nich
ustawowego wieku ani też nie mogą być uznane za przesłanki automatycznie
przemawiające za potrzebą dalszego pozostawania na stanowisku prokuratora.
Prokurator Generalny w szczególności zwrócił uwagę, że wyróżniające
walory osobiste i wieloletnie doświadczenie prokuratora z pewnością zasługują na
uznanie, lecz nie stanowią wyjątkowych okoliczności przemawiających za
uzyskaniem zgody na dalsze zajmowanie stanowiska prokuratora. Przy
podejmowaniu decyzji w sprawie R. S. miał na uwadze aktualną analizę potrzeb
kadrowych oraz stanu kadry orzeczniczej w okręgu […], opierającą się na
pokoleniowej wymianie kadr prokuratorskich, związanej z jednej strony z
osiąganiem przez prokuratorów wieku umożliwiającego im skorzystanie z przywileju
stanu spoczynku, a z drugiej strony z potrzebą umożliwienia przejęcia tej służby
przez innych doświadczonych prokuratorów, ale przede wszystkim zapewnieniem
etatów dla nowych kadr prokuratorskich. Zgodnie z zasadą racjonalnego
wykorzystania kadry prokuratorskiej i asesorskiej prowadzone są działania
zmierzające do umożliwienia asesorom po upływie okresu powierzenia czynności
prokuratorskich przystąpienie do konkursu na stanowiska prokuratorskie. Obecnie
na każde zwalniane stanowisko prokuratorskie lub asesorskie zgłasza się wielu
kandydatów, którzy spełniają kryteria uprawniające ich do mianowania na
stanowisko asesora prokuratorskiego lub powołania na stanowisko prokuratora. W
tej sytuacji wyrażenie zgody na dalsze zajmowanie stanowiska prokuratora
3
znacznie utrudniłoby, a wręcz uniemożliwiłoby awansowanie prokuratorów, którzy
ze względów merytorycznych w pełni zasługują na awans. Z danych
przedstawionych przez Biuro Kadr wynika, że Prokuratura Okręgowa w […]
dysponuje limitem 77 etatów orzeczniczych, z czego 4 nie są obsadzone, przy
czym na 3 z nich zostały już uruchomione procedury konkursowe. Natomiast wśród
13 prokuratorów prokuratury rejonowej delegowanych do Prokuratury Okręgowej w
[…], aż 12 spełnia wymogi do powołania na wyższe stanowisko służbowe. Ponadto
w samym okręgu […] aktualnie 17 asesorów spełnia wymogi formalne do powołania
na pierwsze stanowisko prokuratorskie.
Prokurator Generalny stwierdził, że zasadą pozostaje odejście prokuratora w
stan spoczynku z chwilą osiągnięcia wieku przewidzianego odpowiednio w art. 69 §
1a Prawa o u.s.p., który poprzez art. 62a ust. 1 ustawy o prokuraturze ma
zastosowanie do prokuratorów i odsyła do zapisów art. 24 ust. 1a pkt 61-84, art. 24
ust. 1b oraz art. 27 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach
z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (jednolity tekst: Dz.U. z 2015 r. poz. 748 ze
zm.). Przedmiotowe przepisy określają wiek emerytalny dla mężczyzn urodzonych
od dnia 1 stycznia 1950 r. do dnia 31 marca 1950 r., na 65 lat i 9 miesięcy. W
związku z tym prokurator R. S., urodzony w dniu 11 marca 1950 r., ma prawo do
pozostawania w służbie czynnej do dnia 10 grudnia 2015 r.
Mając na uwadze powyższe okoliczności, Prokurator Generalny wyraził
ocenę, że nieuwzględnienie wniosku prokuratora R. S. w przedmiocie zezwolenia
na dalsze pełnienie służby jest w pełni uzasadnione bowiem ukierunkowane jest na
stworzenie warunków dla pozyskiwania nowych kadr prokuratorskich a takie
stanowisko zbieżne jest z dotychczasowym orzecznictwem Sądu Najwyższego, a
mianowicie postanowieniem z dnia 6 czerwca 2003 r., III AO 25/02 (OSNP 2004 nr
13, poz. 236) oraz wyrokiem z dnia 14 stycznia 2010 r., III PO 7/09 (LEX nr
578147).
Od tej decyzji prokurator R. S. wniósł odwołanie do Sądu Najwyższego.
Zdaniem odwołującego się w zaskarżonej decyzji zaniechano obowiązku
należytego wyważenia, z poszanowaniem zasady proporcjonalności i równego
traktowania, szczególnych okoliczności mających umocowanie w interesie służby i
leżących po jego stronie. W konsekwencji nie zostało wskazane dlaczego jego
4
interes, jako prokuratora legitymującego się doświadczeniem zawodowym,
powinien ustąpić interesowi służby, polegającemu na nieokreślonej wymianie kadr
prokuratorskich. Odwołujący się zarzucił, że dane odnoszące się do stanu
kadrowego Prokuratury Okręgowej w […] są niepełne bowiem nie wiadomo jaka
jest struktura wieku w tej jednostce i ilu prokuratorów stara się o miejsce służbowe.
Powyższe okoliczności nie pozwalają na prawidłową ocenę sytuacji finansowej i
powodują, że zaskarżona decyzja ma charakter arbitralny, jako wydana z
przekroczeniem granic uznania wyznaczonych przez ustawę o prokuraturze.
Stawiając powyższe zarzuty, prokurator R. S. wniósł o uchylenie zaskarżonej
decyzji i przekazanie sprawy Prokuratorowi Generalnemu do ponownego
rozpoznania.
W uzasadnieniu odwołania podniesione zostało, że decyzje o pozostawieniu
prokuratora w służbie leżą w interesie Skarbu Państwa, bo nie powodują
dodatkowych kosztów finansowych. Natomiast przesłanka polegająca na wymianie
kadr, sprowadzająca się do potrzeby umożliwienia przejęcia tej służby przez innych
doświadczonych prokuratorów i przede wszystkim zapewnienia etatów dla nowych
kadr prokuratorskich, zawiera cechy naruszające zasadę równego traktowania ze
względu na wiek a właściwie staż pracy - im dłuższy tym gorzej. Prokurator
Generalny nie mówi bowiem o młodszych kadrach prokuratorskich, ale o nowych
czyli osobach z zewnątrz. Tymczasem zgodnie z dyrektywą Rady 2000/78 z dnia
27 listopada 2000 r. ustanawiającej ogólne warunki ramowe równego traktowania w
zatrudnieniu i pracy (Dz.U.UE.L.2000.303.16) wymiana pokoleniowa kadry
prokuratorskiej jest możliwa w zakresie, w jakim celem ustawy jest ustanowienie
korzystnej struktury wiekowej. Aby wykazać właściwy i konieczny charakter danego
środka, środek ten nie może okazać się nierozsądny z punktu widzenia
realizowanego celu. Odwołujący się wskazał, że od października 2015 r. do
stycznia 2016 r. w stan spoczynku przejdzie czterech prokuratorów Prokuratury
Okręgowej w […]. Jednocześnie stwierdził, że Prokurator Generalny ma obowiązek
w sposób racjonalny prowadzić politykę finansową. Gdyby decyzja Prokuratora
Generalnego była dla niego korzystna, to kontynuowałby służbę na
dotychczasowym stanowisku przy kosztach osobowych 100% pensji, zaś przy
przedwczesnym odejściu w stan spoczynku koszty te wzrastają do 175% i w
5
sposób nieuzasadniony dochodzi do uszczuplenia środków finansowych Skarbu
Państwa.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Odwołanie jest nieuzasadnione. Zgodnie z art. 62a ust. 2 ustawy o
prokuraturze, prokurator może dalej zajmować stanowisko, jeżeli Prokurator
Generalny na wniosek prokuratora, po przedstawieniu zaświadczenia
stwierdzającego, że jest zdolny, ze względu na stan zdrowia, do pełnienia
obowiązków prokuratora, oraz po zasięgnięciu opinii właściwego prokuratora
przełożonego, wyrazi prokuratorowi zgodę na dalsze zajmowanie stanowiska. W
utrwalonym orzecznictwie Sądu Najwyższego, w pełni aprobowanym przez Sąd
Najwyższy w obecnym składzie, przyjmuje się, że Prokurator Generalny podejmuje
decyzję na podstawie swobodnego uznania, a kontrola tej decyzji przez Sąd
Najwyższy jest ograniczona do oceny, czy nie zostały przekroczone granice tego
uznania. Inaczej rzecz ujmując, Sąd Najwyższy nie może wkraczać w ustawowe
kompetencje Prokuratora Generalnego i dokonywać oceny, czy zainteresowany
prokurator ma nadal sprawować swoją funkcję, lecz jedynie bada, czy decyzja
Prokuratora Generalnego nie jest arbitralna lub podjęta przy użyciu niedozwolonych
kryteriów (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 16 września 2004 r., III PO 60/04,
OSNP 2005 nr 8, poz. 120 oraz z dnia 22 listopada 2006 r., III PO 5/09, LEX nr
950627, z dnia 3 marca 2011 r., III PO 11/10, LEX nr 818599).
W orzecznictwie sądowym, które w tej mierze należy uznać za utrwalone,
podkreśla się, że wymiana pokoleniowa prokuratorów jest przesłanką, którą
Prokurator Generalny może brać pod uwagę przy ocenie zasadności wniosku
prokuratora o wyrażenie zgody na dalsze zajmowanie stanowiska (por. wyroki Sądu
Najwyższego: z dnia 13 maja 2010 r., III PO 1/10, OSNP 2011 nr 23-24, poz. 311; z
dnia 3 marca 2011 r., III PO 12/10, LEX nr 818600; z dnia 6 października 2011 r.,
III PO 3/11, LEX nr 1101329; z dnia 24 stycznia 2012 r., III PO 7/11, LEX nr
1129352; z dnia 14 lutego 2012 r., III PO 8/11, LEX nr 1171292; z dnia 27 stycznia
2014 r., III PO 14/13, LEX nr 1620553; z dnia 15 lipca 2015 r., III PO 6/15, LEX nr
1778873). Jest to przesłanka o podstawowym znaczeniu, mająca na celu
6
długofalowy interes służby, związana z jednej strony z osiąganiem przez
zasłużonych prokuratorów wieku umożliwiającego im skorzystanie z przywileju
prokuratorskiego stanu spoczynku, z drugiej zaś strony, z potrzebą umożliwienia
przejęcia tej służby przez innych doświadczonych prokuratorów, a także z
zapewnieniem etatów dla nowych kadr prokuratorskich.
Podkreślenia wymaga, że odpowiednio przeprowadzona „wymiana
pokoleniowa” jest przesłanką ustania stosunku pracy uznaną także w orzecznictwie
Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości. W wyroku z dnia 21 lipca 2011 r., w
połączonych sprawach C-159/10 i C-160/10, Gerhard Fuchs i Peter Kőhler
przeciwko Land Essen (Monitor Prawa Pracy 2011 nr 9, str. 502), odnoszącym się
do prokuratorów, Trybunał stwierdził wprost, że dyrektywa Rady 2000/78/WE z dnia
27 listopada 2000 r. ustanawiająca ogólne warunki ramowe równego traktowania w
zakresie zatrudnienia i pracy nie stoi na przeszkodzie obowiązywaniu regulacji
prawa krajowego (w tym wypadku chodziło o ustawę niemieckiego kraju
związkowego), która przewiduje przejście na emeryturę urzędników mianowanych
dożywotnio (w tej sprawie byli to prokuratorzy) z chwilą ukończenia przez nich 65
roku życia (z zastrzeżeniem możliwości kontynuowania przez nich pracy przez
dalszy kilkuletni okres, gdy wymaga tego interes służby) w zakresie, w jakim celem
tej regulacji jest ustanowienie „korzystnej struktury wiekowej”, mającej wspierać
zatrudnienie i awanse młodych pracowników, zoptymalizowanie zarządzania
zasobami ludzkimi i tym samym zapobieganie sporom dotyczącym zdolności
pracownika do wykonywania pracy po osiągnięciu przez niego pewnego wieku, i w
jakim przedmiotowa ustawa pozwala na osiągnięcie tego celu za pomocą
właściwych i koniecznych do tego środków. Podobnie w wyroku z dnia 6 listopada
2012 r. w sprawie C-286/12, Komisja Europejska przeciwko Węgrom (LEX nr
1226650) Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej - kontynuując tę linię
orzeczniczą - uznał, że Węgry - przez przyjęcie uregulowania krajowego, według
którego działalność zawodowa sędziów, prokuratorów i notariuszy miała ustawać
obligatoryjnie wraz z osiągnięciem przez nich wieku 62 lat - uchybiły swoim
zobowiązaniom wynikającym z art. 2 i art. 6 ust. 1 dyrektywy Rady 2000/78/WE z
dnia 27 listopada 2000 r. ustanawiającej ogólne warunki ramowe równego
traktowania w zakresie zatrudnienia i pracy, bo taka regulacja krajowa powodowała
7
odmienne traktowanie ze względu na wiek, niemające charakteru proporcjonalnego
w stosunku do zamierzonych celów. W tym wypadku okazało się bowiem, że
węgierskie przepisy krajowe nie umożliwiały przekazania doświadczenia przez
starszych przedstawicieli zawodów prawniczych młodszemu pokoleniu prawników
podejmującemu pracę w tych zawodach. Dlatego też podstawą uznaniowej decyzji
Prokuratora Generalnego odmawiającej wyrażenia zgody na dalsze zajmowanie
stanowiska prokuratorskiego nie mogą być względy abstrakcyjnie ujętej
„pokoleniowej wymiany kadr prokuratorskich”, lecz potrzeby i uwarunkowania
polityki kadrowej odniesione do sytuacji konkretnej jednostki organizacyjnej
prokuratury (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 13 maja 2010 r., III PO 1/10,
OSNP 2011 nr 23-24, poz. 311).
Warunek ten spełnia zaskarżona decyzja, bo w jej uzasadnieniu Prokurator
Generalny szczegółowo przedstawił sytuację kadrową, jaka aktualnie kształtuje się
w okręgu […] na szczeblu prokuratur rejonowych oraz w Prokuraturze Okręgowej
(w której odwołujący się pełni służbę). Prokurator Generalny szczegółowo wyjaśnił,
na jakim poziomie kształtuje się zapotrzebowanie kadrowe w jednostkach
organizacyjnych podległych Prokuratorowi Okręgowemu w […], w tym ilu jest
kandydatów pretendujących do obsady wyższych stanowisk prokuratorskich w
drodze awansu zawodowego oraz jaka jest aktualna liczba wolnych etatów i jak
przebiega procedura naboru na wolne stanowiska prokuratorskie. Prokurator
Generalny szczegółowo uzasadnił na czym polega „pokoleniowa” wymiana kadr
prokuratorskich, wykazując, że bez odchodzenia uprawnionych prokuratorów w
stan spoczynku nie można powierzać ich stanowisk innym doświadczonym
prokuratorom. Przekonujący w tym zakresie jest argument, że dalsze zatrudnianie
osób uprawnionych do stanu spoczynku znacznie utrudnia, a niekiedy uniemożliwia
awans prokuratorom, którzy nie tylko spełniają wymogi formalne, ale też ze
względów merytorycznych w pełni zasługują na taki awans.
Jak wynika z danych zawartych w zaskarżonej decyzji na 236 prokuratorów z
tytułem prokuratora prokuratury rejonowej wymogi formalne na powołanie na
wyższe stanowisko spełnia 194 osoby, a wszystkich etatów orzeczniczych w
Prokuraturze Okręgowej w […] jest 77, z czego 4 nie są obsadzone, przy czy w
stosunku do 3 etatów zostały już uruchomione procedury konkursowe. Natomiast
8
wśród 13 prokuratorów prokuratury rejonowej delegowanych do Prokuratury
Okręgowej w […], aż 12 spełnia wymogi do powołania na wyższe stanowisko
służbowe. Jednocześnie w okręgu, spośród 21 zatrudnionych asesorów, obecnie
aż 14 asesorów posiada uprawnienia do powołania na pierwsze stanowisko
prokuratorskie. A zatem przedstawionej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji
sytuacji kadrowej nie zmienia podnoszona przez odwołującego się kwestia
przejścia do końca stycznia 2016 r. czterech prokuratorów Prokuratury Okręgowej
w […] w stan spoczynku, co obligowałoby Prokuratora Generalnego do wyrażenia
zgody na dalsze zajmowanie przez odwołującego się stanowiska prokuratora.
W ocenie Sądu Najwyższego, prawidłowe jest stanowisko Prokuratora
Generalnego, iż zgodnie z zasadą racjonalnego wykorzystania kadry
prokuratorskiej i asesorskiej, konieczne jest zapewnienie etatów dla nowych kadr
prokuratorskich, które nie może odbywać się tylko poprzez utworzenie nowych
stanowisk z przekształcania etatów asesorskich w prokuratorskie. Taka praktyka
tamuje bowiem dopływ młodych ludzi do prokuratury. Jest oczywiste, że w instytucji
o zasadniczo zamkniętej liczbie etatów, jaką jest prokuratura, konieczny dla jej
sprawnego funkcjonowania w dłuższej perspektywie musi być dopływ młodych
pracowników, który odbywa się kosztem odchodzenia pracowników, którzy
osiągnęli wiek uprawniający do stanu spoczynku, bez względu na wynik
porównania ich kwalifikacji z kwalifikacjami osób młodszych.
W zaskarżonej decyzji nie można zatem dopatrzeć się dowolności, skoro
Prokurator Generalny dysponował nie tylko podstawą prawną, ale i faktyczną do
przyjęcia, że szeroko pojęty „interes służby” wymaga, by odwołujący się nie uzyskał
zgody na dalsze zajmowanie stanowiska służbowego po osiągnięciu wieku
„spoczynkowego” wynoszącego w jego przypadku 65 lat i 9 miesięcy.
W ocenie Sądu Najwyższego pozbawiony racji jest także zaprezentowany w
końcowej części odwołania pogląd, że rachunek ekonomiczny powinien
przemawiać za pozostawieniem odwołującego się na stanowisku prokuratora
bowiem nie koreluje on z powszechnie akceptowaną zasadą polityki kadrowej,
która uwzględnia pokoleniową wymianę kadr prokuratorskich, związaną z jednej
strony z osiąganiem przez prokuratorów wieku umożliwiającego im skorzystanie ze
stanu spoczynku, a z drugiej strony z potrzebą umożliwienia przejęcia tej służby
9
przez innych doświadczonych prokuratorów, a także zapewnienia etatów dla
nowych kadr prokuratorskich. Podkreślenia wymaga, że zasadą wynikającą z art.
62a ust. 1 i 2 ustawy o prokuraturze jest przejście prokuratora w stan spoczynku po
osiągnięciu wieku określonego w tych przepisach, a możliwość dalszego
pozostawania na stanowisku jest wyjątkiem uzasadnionym szczególnymi
okolicznościami leżącymi po stronie prokuratora bądź mającym oparcie w interesie
„służby”.
Kierując się przedstawionymi argumentami, Sąd Najwyższy oddalił
odwołanie na podstawie art. 39814
k.p.c. w związku z art. 44 ust. 3 ustawy o
Krajowej Radzie Sądownictwa i art. 62a ust. 1 ustawy o prokuraturze.
kc