Pełny tekst orzeczenia

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 7 kwietnia 2020 r.

Sąd Apelacyjny w Białymstoku, III Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych

w składzie:

Przewodniczący: sędzia Barbara Orechwa-Zawadzka

Sędziowie: Teresa Suchcicka

Marek Szymanowski

po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 kwietnia 2020 r. w B.

sprawy z odwołania G. C.

przeciwko Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych Oddział w B.

o przeliczenie świadczenia w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego

na skutek apelacji pozwanego Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w B.

od wyroku Sądu Okręgowego w Łomży III Wydziału Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 10 lutego 2020 r. sygn. akt III U 46/20

oddala apelację.-

T. B. O. M. S.

Sygn. akt III AUa 231/20

UZASADNIENIE

Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w B. decyzją z 19.12.2019r. odmówił G. C. prawa do przeliczenia emerytury na podstawie art. 114 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Argumentował, że w sprawie nie przedstawiono nowych dowodów ani nie ujawniono nowych okoliczności istniejących przed wydaniem decyzji przyznającej emeryturę powszechną.

Odwołanie od decyzji złożyła G. C.. Nie zgodziła się z decyzją i wniosła o przeliczenie emerytury zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 6.03.2019r.

W odpowiedzi na odwołanie organ rentowy podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu decyzji i wniósł o oddalenie odwołania.

Sąd Okręgowy w Łomży wyrokiem z 10 lutego 2020 r. zmienił zaskarżoną decyzję i ustalił prawo G. C. do przeliczenia emerytury przyznanej decyzją z 11 stycznia 2018r. bez pomniejszania jej wysokości o kwotę stanowiącą sumę kwot pobranych emerytur przyznanych przed osiągnięciem powszechnego wieku emerytalnego, poczynając od 1 grudnia 2017 r.

Sąd I instancji ustalił, że G. C. urodziła się (...) Decyzją z 4.01.2009 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w B. przyznał G. C. emeryturę w wieku obniżonym – (...)-1/25/E. Następnie decyzją z 11.01.2018 r. organ rentowy przyznał G. C. emeryturę po osiągnięciu wieku emerytalnego, której wysokość obliczono z zastosowaniem art. 25 ust 1 b ustawy z dnia 17.12.1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2009 r. Nr 153 poz. 1227 ze zm.), czyli podstawę emerytury pomniejszono o sumę kwot pobranych emerytur w wysokości przed odliczeniem zaliczki na podatek dochodowy od osób fizycznych i składki na ubezpieczenie zdrowotne - (...). Wypłata emerytury została zawieszona, gdyż korzystniejszym świadczeniem była dotychczasowa emerytura o symbolu E.

Wyrokiem z 6 marca 2019 r., wydanym w sprawie o sygnaturze akt P 20/16, Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 25 ust. 1b Ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2018 r. poz. 1270 oraz z 2019 poz. 39) w brzmieniu obowiązującym do 30 września 2017 r., w zakresie w jakim dotyczy urodzonych w (...) r. kobiet, które przed 1 stycznia 2013 r. nabyły prawo do emerytury na podstawie art. 46 tej ustawy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. 21 sierpnia 2019 r. G. C. złożyła w organie rentowym wniosek o wznowienie postępowania w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 6.03.2019 r. i wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w B. decyzją z 27.08.2019 r. odmówił przywrócenia terminu do złożenia skargi. Od decyzji G. C. wniosła odwołanie do sądu. Wyrokiem z 5 grudnia 2019 r. wydanym w sprawie III U 464/19, Sąd Okręgowy w Łomży oddalił odwołanie. Tego samego dnia G. C. złożyła w organie rentowym wniosek o przeliczenie emerytury zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 6.03.2019 r. P 20/16. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w B. decyzją z 19.12.2019 r. odmówił G. C. prawa do przeliczenia emerytury, wskazując, że w sprawie nie przedstawiono nowych dowodów ani nie ujawniono nowych okoliczności istniejących przed wydaniem decyzji przyznającej ubezpieczonej emeryturę powszechną.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że ustawa z 17.12.1998r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych w art. 114 ust. 1 wprowadziła instytucję swoistego wznowienia postępowania. Instytucja ta pozwala na ponowne ustalenie wysokości świadczenia wykorzystując przesłanki wymienione w tym przepisie, które są znacząco mniej rygorystyczne niż określone w k.p.a. Zdaniem Sądu przepis ten miał zastosowanie przy rozpoznaniu wniosku odwołującej. Sąd Okręgowy podzielił stanowisko Sądu Najwyższego zawarte w uchwale z 26 listopada 1997 r. (II ZP 40/97), wydanej wprawdzie na tle ustawy z 14 grudnia 1982 r. o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin, ale aktualnej również w odniesieniu do obecnego stanu prawnego. Sąd Najwyższy stanął na stanowisku, że błędne ustalenie wysokości świadczenia niezależnie od przyczyn błędu zawsze daje podstawę do przeliczenia świadczenia. Ponadto Sąd Okręgowy zwrócił uwagę, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 6 marca 2019 r. (P 20/16) wskazał na konieczność skorzystania z wszystkich środków proceduralnych zmierzających do wydania nowego rozstrzygnięcia pozostawiając znaczny margines dowolności organom i sądom w ocenie i rozstrzygnięciu następstw wyroku Trybunału Konstytucyjnego w konkretnych wypadkach. Sąd Okręgowy wskazał również, że art. 190 ust. 4 Konstytucji był wielokrotnie poddawany interpretacji Trybunału Konstytucyjnego. W licznych orzeczeniach Trybunał oceniał, czy jego implementacja dokonywana w ustawach zwykłych odpowiada celowi założonemu przez ustawodawcę. Trybunał Konstytucyjny wskazywał, że po pierwsze, z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP wynika wola ustawodawcy wyraźnie ukierunkowana na możliwość rozpatrzenia sprawy w nowym stanie prawnym, ukształtowanym w następstwie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, a zatem po wyeliminowaniu przepisu uznanego za niekonstytucyjny (zob. wyroki z: 20 lutego 2002 r., K 39/00, OTK ZU nr 1/ (...), poz. 4; 11 czerwca 2002 r., SK 5/02, OTK ZU nr 4/A/2002 r., poz. 41). Po drugie, środki, dzięki którym cel ten ma być zrealizowany, pozostawiono do unormowania w poszczególnych procedurach, przyznając ustawodawcy swobodę w ich doborze. Bezpośrednią konsekwencją tego jest stwierdzenie, że pojęcia „wznowienie postępowania”, którym ustawodawca posłużył się w art. 190 ust. 4 Konstytucji, nie należy rozumieć w sensie technicznym, w jakim posługują się nim przepisy proceduralne (wznowienie sensu stricto). Przeciwnie, chodzi o wszelkie środki prawne postawione stronom i sądom do dyspozycji, dzięki którym można osiągnąć efekt w postaci ponownego rozstrzygnięcia sprawy, według stanu prawnego po wyeliminowaniu niekonstytucyjnych przepisów (por. postanowienie z 14 kwietnia 2004 r., SK 32/01, OTK ZU nr 4/ (...), poz. 35; wyroki z: 11 czerwca 2002 r., SK 5/02; z 9 czerwca 2003 r., SK 12/03, OTK ZU nr 6/ (...), poz. 51; 2 marca 2004 r., SK 53/03, OTK ZU nr 3/ (...), poz. 16; 27 października 2004 r., SK 1/04, OTK ZU nr 9/ (...), poz. 96). Po trzecie, przyjmuje się, że z art. 190 ust. 4 Konstytucji wynika konstytucyjne prawo podmiotowe uruchomienia procedur zmierzających do wydania nowego rozstrzygnięcia, opartego na stanie prawnym powstałym po orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego (por. K 39/00, SK 5/02, SK 1/04).

Sąd Okręgowy wskazał, że judykatura traktuje art. 114 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych jako podstawę prawną dla weryfikacji i wzruszalności decyzji organów rentowych, w których zawarto ustalenia pozostające w obiektywnej sprzeczności z ukształtowanym ex lege stanem uprawnień emerytalno-rentowych zainteresowanych (por. wyroki Sądu Najwyższego z 25 lutego 2008 r. I UK 249/07; z 22 lutego 2010 r., I UK 247/09; z 9 grudnia 2015 r., I UK 533/14, postanowienie Sądu Najwyższego z 20 września 2011 r., I BU 4/11). Taka niezgodność może powstać w sytuacji, gdy decyzja o wysokości czy prawie do świadczenia jest wydana na podstawie niekonstytucyjnego przepisu. Eliminacja tych sprzeczności zawsze stanowi uzasadnienie dla ponowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją organu rentowego, której rozstrzygnięcie jest niezgodne z ukształtowaną ex lege sytuacja prawną ubezpieczonego.

Wydanie decyzji z naruszeniem prawa, w ocenie Sądu, należy zakwalifikować jako błąd organu rentowego, czyli podstawę przeliczenia świadczenia z art. 114 ust 1 pkt 6 ww. ustawy. Za taki błąd uznaje się bowiem każdą obiektywną wadliwość decyzji (teoria tzw. obiektywnej błędności decyzji) niezależnie od tego czy jest ona skutkiem zaniedbania, pomyłki czy też np. wadliwej legislacji (wyrok Sądu Najwyższego z 4 października 2018 r., III UK 153/17). Sąd stwierdził zatem, że art. 114 ust. 1 pkt 6 tej ustawy jest podstawą prawną pozwalającą na merytoryczne rozstrzygnięcie o prawie strony do przeliczenia nieprawidłowo obliczonej emerytury i to za okres 3 lat zgodnie z art. 133 ust. 1 pkt 2 ustawy wobec stwierdzenia błędu organu rentowego (uchwała Sądu Najwyższego z 26 listopada 1997 r., III ZP 40/97).

Z tych wszystkich względów Sąd Okręgowy orzekł jak w wyroku na zasadzie art. 477 ¹⁴ § 2 k.p.c.

Sąd wydał wyrok na posiedzeniu niejawnym na zasadzie art. 148 ¹ § 1 k.p.c., jednocześnie wskazując, że nie wystąpiła sytuacja opisana w art. 148 ¹ § 3 k.p.c.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w B. złożył apelację od wyroku Sądu Okręgowego. Zaskarżył wyrok w całości i zarzucił naruszenie:

1.  przepisów prawa materialnego, w szczególności:

-

art. 114 ust. 1 pkt 1 i 6 ustawy o emeryturach i rentach z FUS (Dz. U. z 2018r., poz. 1270 ze zm.) poprzez jego błędne zastosowanie przy wznowieniu postępowania, w sprawie zakończonej prawomocną decyzją z 11.01.2018 r., na skutek wydania wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 6.03.2019r. w sytuacji, gdy do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji i ponownego rozstrzygnięcia służą przepisy kodeksu postępowania administracyjnego w art. 145 § 1, art. 145a, art. 146 § 1 oraz art. 151 § 2,

-

art. 133 ust. 1 pkt 2 ustawy o emeryturach i rentach z FUS (Dz. U. z 2018r., poz. 1270 ze zm.) poprzez ustalenie prawa do przeliczenia wysokości emerytury za okres trzech lat (w tym przypadku od daty ustalenia prawa do emerytury), poprzedzających bezpośrednio miesiąc, w którym zgłoszono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w sytuacji, gdy przyznanie prawa do świadczenia i ustalenie jego wysokości decyzją z dnia 11.01.2018r. nie było następstwem błędu organu rentowego,

-

poprzez błędną interpretację pojęcia „błąd organu rentowego” i przyjęcie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 6 marca 2019r. P 20/16 za błąd organu rentowego w sytuacji, gdy decyzja z dnia 11.01.2018r. została wydana na podstawie nie budzących wątpliwości interpretacyjnych przepisów ustawy,

2.  przepisów prawa procesowego:

-

art. 180 kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 124 ustawy z dnia 17.12.1998 r. o emeryturach i rentach z FUS poprzez ich niezastosowanie niniejszej sprawie w sytuacji, gdy przepisy dotyczące ubezpieczeń społecznych nie ustalają odmiennych zasad postępowania w sprawach wznowienia postępowania w związku z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego, stwierdzającego niezgodność aktu prawnego z Konstytucją RP.

Wskazując na powyższe organ rentowy wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku i oddalenie odwołania od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 19.12.2019r.

Sąd Apelacyjny zważył, co następuje:

Apelacja nie jest zasadna.

Ustalenia faktyczne dokonane przez Sąd Okręgowy nie były sporne i znajdują należyte oparcie w materiale sprawy, dlatego Sąd Apelacyjny przyjmuje je za własne. Sąd Apelacyjny akceptuje też argumentację prawną Sądu pierwszej instancji.

Organ rentowy stanął na stanowisku, że przepisy prawa ubezpieczeń społecznych nie przewidują możliwości wznowienia postępowania przez organem rentowym na skutek wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku stwierdzającego niezgodność aktu normatywnego z Konstytucją. Rzeczywiście przepisy ustawy z dnia z dnia 17 grudnia 1998r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tj. Dz.U.2020.53 ze zm.), dalej zwana „ustawą emerytalną”, wprost, to jest poprzez użycie sformułowania „wznowienie postępowania” nie przewidują takiej instytucji. Nie oznacza to, że wskutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nie jest możliwe zastosowanie art. 114 ustawy emerytalnej. Po to, aby stwierdzić możliwość zastosowania wspomnianego przepisu wystarczy przecież uznać - tak jak to uczynił Sąd pierwszej instancji - że stwierdzenie niekonstytucyjności pewnego uregulowania, powodującego obiektywną, następczą niezgodność wysokości emerytury ze stanem prawnym, jest nową okolicznością. Powyższe zagadnienie rozstrzygane jest zatem przez decyzję interpretacyjną sądu co do zakresu pojęcia „nowa okoliczność”, w rozumieniu art. 114 ust. 1 ustawy emerytalnej. Organ rentowy opowiedział się za węższym rozumieniem wskazanego pojęcia. Sąd Apelacyjny, podobnie jak Sąd Okręgowy opowiada się za rozumieniem szerszym. Oczywiście decyzja interpretacyjna sądu nie powinna być arbitralna. Jest ona arbitralna w tym znaczeniu, że mając na względzie argumenty za i przeciw ostatecznie sąd musi opowiedzieć się za którymś ze stanowisk. Natomiast nie jest arbitralna o tyle, że ujawnia podstawy rozumowania i umożliwia przeprowadzenie krytyki przedstawionego stanowiska.

W ocenie Sądu Apelacyjnego za przyjętym rozumieniem wskazanych pojęć przemawia wykładnia funkcjonalna art. 114 ustawy emerytalnej. Mechanizm przewidziany w tym przepisie ma doprowadzić do zgodności z prawem wysokości renty lub emerytury w sytuacji, kiedy błąd popełni organ rentowy, błąd popełni ubezpieczony, a nawet w sytuacji, kiedy nie popełniono błędu, a ujawniono okoliczności istniejące przed wydaniem tej decyzji, które mają wpływ na prawo do świadczeń lub ich wysokość. Ustalenie na podstawie orzeczenia Trybunału, że wydanie decyzji określającej sposób wyliczenia emerytury było nieprawidłowe jest nową okolicznością. Ten nieprawidłowy sposób istniał już w chwili wydawania poprzedniej decyzji, gdyż niekonstytucyjność istniała od początku, jedynie ujawnienie tej okoliczności nastąpiło dopiero na skutek wydania orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny.

Podzielić należy stanowisko doktryny i zauważyć, że wzruszalność decyzji rentowych polega przede wszystkim na niwelowaniu tzw. wad materialnoprawnych, czyli uchybień organu rentowego w zakresie rozstrzygania o faktach warunkujących nabycie prawa do emerytur i rent albo zaniedbań samych ubezpieczonych wywołanych nieporadnością w dokumentowaniu prawa do świadczeń lub niedostateczną znajomością warunków, od spełnienia których zależy przyznanie uprawnień ubezpieczeniowych. Wskazana powyżej specyfika tej instytucji - a także wzgląd na socjalne przeznaczenie emerytur/rent i gospodarowanie środkami publicznymi - uzasadnia przyznanie stronom stosunkowo szerokich uprawnień zarówno w celu kwestionowania błędnie ukształtowanego prawa do świadczenia, jak i ponownego ubiegania się o poprzednio nieprzyznane prawo (Kamil Antonów. Komentarz do art. 114 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. LEX). „Ujawnione okoliczności" to określone w przepisach prawa materialnego fakty warunkujące powstanie uprawnień ubezpieczeniowych (tj. przesłanki nabycia prawa do świadczeń) oraz uchybienia normom prawa materialnego lub/i procesowego wpływające na dokonanie ustaleń w sposób niezgodny z ukształtowaną ex lege sytuacją prawną zainteresowanego” (R. B., W. prawomocnych decyzji rentowych, s. 132, W. K. 2007r.).

Sąd Apelacyjny opowiada się za swoistym rozumieniem pojęcia błędu w odniesieniu do sytuacji mającej miejsce w niniejszej sprawie. Za błąd uznać należy obiektywną niezgodność z prawem decyzji organu rentowego, która to niezgodność wyszła na jaw na skutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Za przyjęciem tego poglądu przemawiają względy aksjologiczne, funkcjonalne i pragmatyczne. Z punktu widzenia zasady równości (art. 2a ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych - t.j. Dz.U.2019.300 ze zm., dalej jako „u.s.u.s.”) nie można akceptować kształtowania sytuacji ubezpieczonych, w zakresie zasad obliczania emerytury, w zależności od tego czy od daty wydania decyzji do wydania orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny minęło 5 lat. Przyjęte rozumienie błędu jest tym bardziej uzasadnione, że nie tylko realizuje zasadę równości ubezpieczonych, ale też umożliwia zrealizowanie uprawnień na drodze postępowania przed organem rentowym lub na skutek zakwestionowania decyzji tego organu. Ułatwia drogę dochodzenia roszczeń - bez korzystania z drogi procesu odszkodowawczego, wynikającej z ewentualnego zastosowania art. 417 ¹ § 1 i 2 k.c. Niewątpliwie takie ujęcie błędu obiektywizuje błąd w tym znaczeniu, że odrywa to pojęcie od kwestii winy, odpowiedzialności organu rentowego za swoje działanie, lecz ujmuje go w kontekście wadliwości tkwiącej w decyzji od początku, a „odkrytej” przez orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego. Niewątpliwie był to błąd ustawodawcy, lecz wobec tego, że ZUS jest państwową jednostką organizacyjną (art. 66 ust. 1 u.s.u.s.), a w zakresie prowadzonej działalności, w tym w zakresie ustalania wysokości świadczeń (art. 68 ust. 1 pkt 1 lit. b u.s.u.s.), przysługują mu środki prawne właściwe organom administracji państwowej (art. 66 ust.4 u.s.u.s.), należało uznać, że jest on tożsamy z błędem ZUS w rozumieniu art. 133 ust. 1 pkt 2 ustawy emerytalnej. Z punktu widzenia teorii ekonomicznej analizy prawa przyjęte rozwiązanie ma ten mankament, że ukrywa miejsce powstawania kosztów, co może powodować błędne decyzje co do kształtowania norm prawnych na przyszłość. Argument ten nie może być jednak decydujący, a pośrednio równoważony jest tym, że jednym ze źródeł finansowania ZUS jest dotacja z budżetu państwa (art. 76 ust. pkt 5 u.s.u.s.). W konsekwencji nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 114 ust. 1 ust. 1 i art. 133 ust. 1 ustawy emerytalnej.

Brak jest podstaw do uznania, że naruszony został art. 180 k.p.a. w zw. z art. 124 ustawy emerytalnej. Argumentacja organu rentowego jest nietrafna, ponieważ pierwszeństwo ma zastosowanie ustawa emerytalna. Problem nie sprowadza się do tego, czy możliwe jest zastosowanie art. 114 ustawy emerytalnej, wobec istnienia w Kodeksie postępowania administracyjnego instytucji wznowienia postępowania, lecz to, czy spełnione zostały przesłanki do zastosowania art. 114 ustawy emerytalnej. To przesądzono powyżej, a jeżeli tak, to nie ma znaczenia okoliczność, że brak było podstaw do ponownego obliczenia wysokości emerytury jako skutku zastosowania instytucji wznowienia postępowania, przewidzianej w k.p.a. Instytucje wznowienia postępowania z k.p.a. i ponownego ustalenia prawa/wysokości emerytury z art. 114 ustawy emerytalnej są niezależne o tyle, że brak podstaw do zastosowania jednej z nich nie oznacza niemożliwości zastosowania drugiej. Przeciwnie pozytywne dla ubezpieczonego zastosowanie jednej z nich może ograniczać, bądź wyłączać zastosowanie drugiej instytucji prawnej.

W tym stanie rzeczy apelacja organu rentowego podlegała oddaleniu na podstawie art. 385 k.p.c.

T. B. O. M. S.