Pełny tekst orzeczenia

Uchwała z dnia 20 lutego 2008 r.
III SZP 1/08
Przewodniczący SSN Kazimierz Jaśkowski, Sędziowie: SN Andrzej Wróbel
(sprawozdawca), SA Jolanta Pietrzak.
Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2008 r. sprawy
z powództwa Polskiej Telefonii Komórkowej „C.” Spółki z o.o. w W. przeciwko Preze-
sowi Urzędu Komunikacji Elektronicznej o ustalenie pozycji rynkowej, na skutek za-
gadnienia prawnego przekazanego postanowieniem Sądu Apelacyjnego w Warsza-
wie z dnia 26 października 2007 r. [...]
„Czy skutkiem naruszenia procedury powołania pierwszego Prezesa Urzędu
Komunikacji Elektronicznej wynikającego z zastosowania przepisu art. 22 ust. 1
ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o przekształceniach i zmianach w podziale zadań i
kompetencji organów państwowych właściwych w sprawach łączności, radiofonii i
telewizji (Dz.U. Nr 267 poz. 2258), tj. z pominięciem procedury określonej w przepisie
art. 190 ust. 4 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz.U. Nr 171
poz. 1800 ze zm.) w brzmieniu wprowadzonym przepisem art. 13 pkt 23 lit. a powo-
łanej wyżej ustawy z 29 grudnia 2005 r. i powołania osoby spoza grona kandydatów
przedstawionych przez Krajową Radę Radiofonii i Telewizji, jest nieważność wysta-
wionych przez Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej pełnomocnictw proceso-
wych ?”
p o d j ą ł uchwałę:
1. Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej legitymujący się aktem po-
wołania na to stanowisko może skutecznie udzielać pełnomocnictw proceso-
wych.
2. Stwierdzenie niezgodności z prawem aktu powołania na stanowisko
Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej nie należy do kognicji sądu po-
wszechnego rozpoznającego odwołanie od decyzji Prezesa tego Urzędu.
2
U z a s a d n i e n i e
Sąd Okręgowy w Warszawie-Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów wyro-
kiem z dnia 12 lipca 2006 r. [...] w sprawie o ustalenie znaczącej pozycji rynkowej
oddalił odwołanie od decyzji Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty z
dnia 31 grudnia 2003 r., w której zostało ustalone, że Polska Telefonia Komórkowa
„C.” Spółka z o.o. w W. jest operatorem o znaczącej pozycji rynkowej w zakresie
świadczenia usług na krajowym rynku połączeń między operatorskich, w tym połą-
czeń wewnątrzsieciowych.
Rozpoznając apelację Polskiej Telefonii Komórkowej „C.” Spółki z o.o. w W.
Sąd Apelacyjny uznał, iż konieczne jest rozstrzygnięcie przez Sąd Najwyższy zagad-
nienia prawnego budzącego poważne wątpliwości, o treści wskazanej w postanowie-
niu. Sąd zważył, że 14 stycznia 2006 r. weszła w życie ustawa z dnia 29 grudnia
2005 r. o przekształceniach i zmianach w podziale zadań i kompetencji organów
państwowych właściwych w sprawach łączności, radiofonii i telewizji (Dz.U. Nr 267,
poz. 2258 ze zm.). W art. 2 tej ustawy zniesiono centralny organ administracji rządo-
wej - Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty, a w jego miejsce utworzo-
no w art. 3 centralny organ administracji rządowej - Prezesa Urzędu Komunikacji
Elektronicznej (Prezesa UKE). Z kolei według art. 16 ust. 2 ustawy obowiązki i
uprawnienia Prezesa URTiP jako strony w sprawach, w których w dniu wejścia w
życie ustawy przysługiwała lub została wniesiona skarga do sądu administracyjnego
lub odwołanie się do Sądu Okręgowego w Warszawie-Sądu Ochrony Konkurencji i
Konsumentów, przejął Prezes UKE. Na podstawie art. 18 ustawy dotychczasowe
upoważnienia Prezesa URTiP wydane pracownikom URTiP w celu wykonywania
przez nich obowiązków służbowych stały się z mocy prawa upoważnieniami Prezesa
UKE.
Sądowi jest wiadome z urzędu, że w ostatnim dniu urzędowania Prezes
URTiP cofnął wszystkie udzielone pełnomocnictwa procesowe. Z kolei na podstawie
art. 22 ustawy Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji (KRRiT) niezwłocznie po powoła-
niu jej nowych członków miała zaproponować Prezesowi Rady Ministrów trzech kan-
dydatów na stanowisko Prezesa UKE, po czym Prezes Rady Ministrów obowiązany
był powołać osobę, która powinna objąć stanowisko Prezesa UKE. Osoba obejmu-
jąca to stanowisko powinna być powołana spośród kandydatów zaproponowanych
przez KRRiT, na co wskazuje treść art. 190 ust. 4 Prawa telekomunikacyjnego z
3
2004 r. w brzmieniu nadanym przepisem art. 13 pkt 23 lit. a ustawy z dnia 29 grudnia
2005 r. o przekształceniach i zmianach w podziale zadań i kompetencji organów
państwowych właściwych w sprawach łączności, radiofonii i telewizji. Przedstawione
rozwiązania prawne weszły w życie w toku postępowania odwoławczego.
Jest faktem znanym Sądowi urzędowo z prasy codziennej i innych spraw z
odwołań od decyzji Prezesa UKE, że uchwałą z dnia 24 kwietnia 2006 r. [...] KRRiT
wyłoniła trzech kandydatów na stanowisko Prezesa UKE i nie było wśród nich kan-
dydatury Anny S. Jednakże w dniu 8 maja 2006 r. Prezes Rady Ministrów, działając
na podstawie art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o przekształceniach i
zmianach w podziale zadań i kompetencji organów państwowych właściwych w
sprawach łączności, radiofonii i telewizji, powołał Annę S. z tym samym dniem na
stanowisko Prezesa UKE [...]. W ten sposób doszło - zdaniem Sądu - do naruszenia
procedury powołania pierwszego Prezesa UKE wynikającego z zastosowania prze-
pisu art. 22 ust. 1 tej ustawy z pominięciem procedury określonej w art.190 ust. 4
Prawa telekomunikacyjnego z 2004 r. w brzmieniu wprowadzonym przepisem art. 13
pkt 23 ustawy. W ocenie Sądu, zakres skutków prawnych przedstawionego narusze-
nia procedury budzi poważne wątpliwości w świetle orzecznictwa i piśmiennictwa.
Analiza orzecznictwa i doktryny pozwala na wyodrębnienie czterech poglądów w tej
kwestii.
I. Według stanowiska, które przyjął Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów
w nieprawomocnym wyroku [...], powołanie Anny S. na stanowisko Prezesa UKE na-
stąpiło z rażącym naruszeniem obowiązującej w tym zakresie procedury, gdyż uchy-
biło zasadzie praworządności określonej w art. 6 i 8 k.p.a., rozumianej jako
przestrzeganie prawa przez organy administracji publicznej, a także zasadzie prawo-
rządności wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którą organy administracji
mają obowiązek działania na podstawie i w granicach prawa. W prezentowanym
stanowisku podkreśla się również fakt, że KRRiT jest organem apolitycznym (art. 214
ust. 2 Konstytucji RP), a jedną z gwarancji tej apolityczności jest ściśle określony tryb
postępowania przy powołaniu na stanowisko Prezesa UKE, naruszony przez Preze-
sa Rady Ministrów. W konsekwencji decyzje powołanego niezgodnie z prawem Pre-
zesa UKE dotknięte są nieważnością jako wydane z rażącym naruszeniem prawa, to
jest naruszeniem uniemożliwiającym realizację założonych ustawowo wartości. Sąd
Ochrony Konkurencji i Konsumentów ma prawo uchylenia tego rodzaju decyzji w wy-
niku stwierdzenia ich nieważności. Sąd podkreślił, że przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
4
wiąże skutek nieważności decyzji administracyjnej również z naruszeniem przepisów
dotyczących składu organu, sposobu jego reprezentacji czy powołania (zob. wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 marca 1993 r., II SA 869/92, ONSA
1993 nr 4, poz. 110). Przyjmując zasadność tego rozumowania należałoby uznać, że
pełnomocnictwa procesowe udzielone przez wadliwie powołanego Prezesa UKE są
nieważne.
II. Rozwiązania problemu skutków wadliwości powołania Anny S. na stanowi-
sko Prezesa UKE można szukać przy użyciu koncepcji nieaktu (czynności prawnej
nieistniejącej). O ile bowiem Prezes Rady Ministrów był umocowany do aktu powoła-
nia Prezesa UKE, o tyle aktem tym objął osobę, która nie mogła być adresatem tej
czynności nie będąc jednym z trzech kandydatów wskazanych na to stanowisko
przez KRRiT, a co za tym idzie nie mogła być stroną postępowania zakończonego
powołaniem na stanowisko Prezesa UKE (M. Jaśkowska, A. Wróbel: Kodeks postę-
powania administracyjnego. Komentarz, Kraków 2005, komentarz do art. 156 k.p.a).
Skutkiem przyjęcia tej koncepcji byłaby - zdaniem Sądu - konieczność uznania, że
pełnomocnictwa procesowe udzielone przez Annę S. są nieważne.
III. Konsekwencją wadliwości analizowanego aktu powołania może być brak
skutków czynności prawnych osoby powołanej na stanowisko Prezesa UKE z powo-
du tzw. bezwzględnej nieważności aktu administracyjnego powołania. Chociaż Ko-
deks postępowania administracyjnego nie posługuje się pojęciem bezwzględnej nie-
ważności aktu administracyjnego, to jednak znane jest ono doktrynie i orzecznictwu
(zob. powołany wyżej komentarz do art. 156 k.p.a. oraz uchwała Sądu Najwyższego
z 21 listopada 1980 r., III CZP 43/80, OSNCP 1981 nr 8, poz. 142). Źródła te defi-
niują jako nieakty tego rodzaju akty, które zostały wydane przez organ całkowicie
niepowołany do ich wydania, albo gdy zostały wydane z pominięciem jakiejkolwiek
procedury. Wydaje się, że w rozpoznawanej sprawie w grę mogłaby wchodzić druga
z powołanych sytuacji, jako że Prezes Rady Ministrów w żadnej mierze nie dostoso-
wał swoich poczynań do ustawowej procedury obligującej go do wyboru osoby na
stanowisko Prezesa UKE spośród trzech kandydatów przedstawionych mu przez
KRRiT. Przyjęcie przedstawionego rozwiązania prowadziłoby - zdaniem Sądu - do
uznania, że pełnomocnictwa procesowe udzielone przez Prezesa UKE są nieważne.
IV. W opozycji do poglądów przedstawionych w pkt I, II, i III pozostaje stano-
wisko Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyrokach z dnia 21 czerwca 2007 r.,
II GSK 62/07 oraz 25 lipca 2007 r., II GSK 112/07, Sąd ten wskazał, że akt powołania
5
Prezesa UKE korzysta z domniemania prawidłowości i jest ważny dopóty, dopóki
jego legalność nie zostanie we właściwym trybie obalona. Ponadto w sprawie II GSK
112/07 stwierdzono, że czym innym jest istnienie samego organu administracji, a
czym innym to, czy we właściwym trybie powołano piastuna tego organu, tj. osobę
fizyczną, wykonującą jego kompetencje. Badanie zgodności z prawem powołania
piastuna organu nie należy do właściwości sądu administracyjnego, a to nie pozwala
przyjąć, że decyzję wydano z rażącym naruszeniem prawa, albowiem nieprawidłowo
został powołany Prezes UKE. W identyczny sposób wypowiedział się również Sąd
Ochrony Konkurencji i Konsumentów w wyroku z dnia 26 marca 2007 r., XVII AmT
34/06 oraz w wyroku z dnia 10 lipca 2007 r., XVII AmT 26/06. Konsekwencją przyję-
cia trafności powołanego poglądu byłoby - zdaniem Sądu - uznanie za ważne pełno-
mocnictw procesowych udzielonych przez Prezesa UKE Annę S. Mając powyższe na
względzie Sąd Apelacyjny, działając na podstawie art. 390 § 1 k.p.c., przedstawił
Sądowi Najwyższemu do rozstrzygnięcia zagadnienia prawne budzące poważne
wątpliwości o treści wskazanej w sentencji postanowienia, którego rozstrzygnięcie
rzutować będzie - zdaniem Sądu - na ocenę ważności postępowania prowadzonego
przez Sąd.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
1. Przewidziana w art. 390 k.p.c. instytucja pytań prawnych, z uwagi na zwią-
zanie sądów niższych instancji - w danej sprawie - poglądem Sądu Najwyższego za-
wartym w podjętej uchwale, stanowi ograniczenie zasady podległości sędziów tylko
Konstytucji i ustawom, będącej fundamentem, na jakim w państwie prawnym opiera
się władza sądownicza (art. 178 ust. 1 Konstytucji). Nakazuje to przy interpretacji
tego przepisu stosować reguły wykładni ścisłej, literalnej, opartej na dyrektywach ję-
zykowych, bez sięgania do racji celowościowych, czy utylitarnych, te bowiem zawsze
prowadzą do szerszego rozumienia znaczenia normy prawnej (por. uchwałę składu
siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z 30 marca 1999 r., III CZP 62/98, OSNC 1999
nr 10, poz. 166). Zgodnie z art. 390 § 1 k.p.c., jeżeli przy rozpoznawaniu apelacji po-
wstanie zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, sąd apelacyjny może
przedstawić to zagadnienie do rozstrzygnięcia Sądowi Najwyższemu, odraczając
rozpoznanie sprawy. W orzecznictwie Sądu Najwyższego przyjmuje się, że zagad-
nienie prawne stanowiące przedmiot pytania musi budzić poważne wątpliwości i
6
może dotyczyć jedynie takich problemów prawnych (materialnych lub procesowych),
które pozostają w związku z rozstrzygnięciem sprawy (por. postanowienia Sądu Naj-
wyższego z 27 lutego 2002 r., III CZP 2/02, LEX nr 75253 i z 30 maja 2003 r., III CZP
30/03, LEX nr 109444). Przedmiotem przedstawionego Sądowi Najwyższemu do
rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego może być tylko taka wątpliwość, której wyja-
śnienie jest niezbędne do rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy. Innymi słowy, ko-
nieczne jest istnienie związku przyczynowego między przedstawionym zagadnieniem
prawnym a podjęciem decyzji jurysdykcyjnej co do istoty sprawy (por. postanowienie
Sądu Najwyższego z 27 sierpnia 1996 r., III CZP 91/96, OSNC 1997 nr 1, poz. 9).
Dla dokonania oceny, czy związek taki zachodzi w konkretnej sprawie, nieodzowne
jest dokonanie przez sąd drugiej instancji potrzebnych ustaleń faktycznych. Sąd ten,
przedstawiając Sądowi Najwyższemu do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne, powi-
nien wskazać, dlaczego rozstrzygnięcie zagadnienia jest niezbędne do rozpoznania
wniesionego środka odwoławczego (por. postanowienie Sądu Najwyższego z 6
marca 1998 r., III CZP 73/97, niepublikowane). Przytoczone argumenty sądu drugiej
instancji podlegają rozważeniu przez Sąd Najwyższy, który w pierwszej kolejności
bada, czy spełnione zostały warunki do przyjęcia uchwały (por. postanowienie Sądu
Najwyższego z 7 czerwca 2001 r., III CZP 33/01, LEX nr 52571).
2. W orzecznictwie Sądu Najwyższego przyjmuje się ponadto, że zagadnienie
prawne stanowiące przedmiot pytania prawnego powinno być sformułowane ogólnie,
w oderwaniu od okoliczności faktycznych danej sprawy w tym znaczeniu, że nie
może chodzić o sposób rozstrzygnięcia tej sprawy ani w sposób bezpośredni, ani
pośredni. Zagadnienie to nie może sprowadzać się zatem do postawienia pytania,
które wymagałoby dokonania przez Sąd Najwyższy subsumcji; innymi słowy, roz-
strzygnięcie zagadnienia prawnego przedstawionego w trybie art. 390 § 1 k.p.c. nie
może polegać na podciągnięciu ustalonego stanu faktycznego pod wskazany w py-
taniu przepis prawa, gdyż prowadziłoby to do rozstrzygnięcia sprawy przez Sąd Naj-
wyższy (por. postanowienie Sądu Najwyższego z 22 października 2002 r., III CZP
64/02, LEX nr 77033). Zagadnienie prawne przedstawione do rozstrzygnięcia Sądowi
Najwyższemu powinno być postawione ogólnie i abstrakcyjnie tak, aby mogło być
rozpatrywane w oderwaniu od konkretnego stanu faktycznego, a ponadto budzić po-
ważne wątpliwości. Muszą one mieć jednak charakter wyłącznie prawny, a zatem nie
mogą jednocześnie obejmować elementu faktycznego sprawy. Wymaganie ogólnego
sformułowania pytania prawnego ma na celu umożliwienie Sądowi Najwyższemu
7
udzielenia odpowiedzi uniwersalnej, która nie może zastępować rozstrzygnięcia kon-
kretnej sprawy (por. postanowienie Sądu Najwyższego z 15 października 2002 r., III
CZP 66/02, LEX nr 57240).
3. Sąd Apelacyjny w uzasadnieniu postanowienia o przedstawieniu Sądowi
Najwyższemu do rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego budzącego poważne wąt-
pliwości nie poddał stosownej analizie wchodzących w rachubę przepisów Kodeksu
postępowania cywilnego, koncentrując swoje rozważania na domniemanym naru-
szeniu przepisów Prawa telekomunikacyjnego w toku procedury obsady stanowiska
Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej i skutkach tych domniemanych naruszeń
dla ważności udzielonych przezeń pełnomocnictw procesowych. Z ostatniego zdania
uzasadnienia postanowienia wynika, że rozstrzygnięcie przez Sąd Najwyższy przed-
stawionego zagadnienia prawnego jest Sądowi Apelacyjnemu niezbędne do oceny
skutków tych domniemanych naruszeń na płaszczyźnie nieważności postępowania
przed Sądem Ochrony Konkurencji i Konsumentów. Sąd Apelacyjny nie rozważał
jednak, o którą ze wskazanych w art. 379 k.p.c. przyczyn nieważności postępowania
chodzi w tym konkretnym wypadku, ani nawet nie powołał się na ten przepis. Wska-
zane słabości uzasadnienia niniejszego postanowienia nie stanowią wszakże pod-
stawy do odmowy udzielenia odpowiedzi na wątpliwości Sądu Apelacyjnego, tym
bardziej że problem prawny przedstawiony w treści pytania prawnego budzi poważne
wątpliwości i jest przedmiotem rozbieżnego orzecznictwa sądów powszechnych, a
także sądów administracyjnych, a ponadto rozstrzygnięcie przedstawionego zagad-
nienia prawnego jest niezbędne dla wydania orzeczenia przez Sąd Apelacyjny.
4. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Sądu Najwyższego zagadnienie
prawne przedstawione do rozstrzygnięcia Sądowi Najwyższemu powinno być posta-
wione ogólnie i abstrakcyjnie tak, by mogło być rozpatrywane w oderwaniu od kon-
kretnego stanu faktycznego, a ponadto budzić poważne wątpliwości. Muszą one
mieć jednak charakter wyłącznie prawny, a zatem nie mogą jednocześnie obejmo-
wać elementu faktycznego sprawy. Wymaganie ogólnego sformułowania pytania
prawnego ma na celu umożliwienie Sądowi Najwyższemu udzielenia odpowiedzi
uniwersalnej, która nie może zastępować rozstrzygnięcia konkretnej sprawy (np. nie-
publikowane postanowienie z dnia 15 października 2002 r., III CZP 66/02). Należy
mieć jednak na uwadze, że stosownie do niepublikowanego postanowienia Sądu
Najwyższego z dnia 24 stycznia 2002 r., III CZP 76/01, niezależnie od innych formal-
nych wymogów przedstawionego Sądowi Najwyższemu do rozstrzygnięcia zagad-
8
nienia prawnego, wymaga się także i tego, ażeby pozostawało ono w określonym
związku merytorycznym i logicznym z rozpatrywaną przez Sąd drugiej instancji
sprawą. Na istnienie tego związku musi wskazywać przede wszystkim jurydyczna
spójność sformułowanego na wstępie zagadnienia prawnego i towarzyszącego mu
uzasadnienia, a także odpowiednie nawiązanie w ogólnie postawionym zagadnieniu
do stanu faktycznego danej sprawy. Przedstawione Sądowi Najwyższemu do roz-
strzygnięcia zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości spełnia także i to
wymaganie.
5. Sąd Najwyższy udzielając odpowiedzi na przedstawione przez Sąd Apela-
cyjny zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości jest związany ustaleniem
tego Sądu, zawartym także w treści zagadnienia prawnego, że doszło do naruszenia
procedury powoływania pierwszego Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej,
mimo że po pierwsze - stwierdzenie niezgodności z prawem aktu powołania na sta-
nowisko Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej nie należy do kognicji sądu po-
wszechnego rozpoznającego sprawę z odwołania od decyzji Prezesa tego Urzędu,
po drugie - poważne zastrzeżenie Sądu Najwyższego budzi ustalanie przez Sąd
Apelacyjny tego naruszenia wyłącznie na podstawie faktów znanych Sądowi urzędo-
wo, zwłaszcza gdy przez te fakty Sąd rozumie między innymi fakty znane Sądowi z
prasy codziennej, które nie mieszczą się w kategorii spraw znanych sądowi urzędo-
wo, o których mowa w art. 228 § 2 k.p.c., ponieważ nie są to fakty, o których Sąd
dowiedział się przy wykonywaniu czynności urzędowych (por. np. niepublikowany
wyrok Sądu Najwyższego z dnia 27 listopada 1978 r., III CRN 238/78, w którym
stwierdzono między innymi, że przez fakty znane sądowi urzędowo „ rozumieć na-
leży okoliczności faktyczne, o których sąd uzyskał wiadomości przy dokonywaniu
czynności sądowych, np. o wniesieniu pozwu, zawarciu ugody itp., a więc mające
cechę urzędowej, sądowej notoryjności” Sąd Najwyższy w składzie udzielającym
odpowiedzi na przedstawione przez Sąd Apelacyjny w Warszawie zagadnienie
prawne jest przy tym zdania, że poważne wątpliwości, o których mowa w art. 390
k.p.c., to wątpliwości Sądu rozpoznającego apelację, co skłania do mniej rygory-
stycznego podejścia do spełnienia tego warunku w tym konkretnym wypadku.
6. Sąd Apelacyjny ustalił, że powołanie Anny S. na stanowisko Prezesa UKE
nastąpiło z naruszeniem art. 190 ust. 4 Prawa telekomunikacyjnego, przez pominię-
cie procedury określonej w tym przepisie. Jak wskazano wyżej, rozważając przed-
stawione zagadnienie prawne Sąd Najwyższy nie kontroluje poprawności powyższe-
9
go ustalenia Sądu Apelacyjnego, lecz jedynie skutki domniemanego naruszenia dla
„ważności” udzielonych przez powołanego w ten sposób Prezesa UKE pełnomoc-
nictw procesowych.
7. Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Sądu
Najwyższego postępowanie z odwołania od decyzji Prezesa Urzędu Komunikacji
Elektronicznej jest postępowaniem rozpoznawczym, pierwszoinstancyjnym, prowa-
dzonym na zasadach postępowania kontradyktoryjnego (wyrok SN z dnia 29 maja
1991 r., III CRN 120/91, OSNCP 1992 nr 5, poz. 87; postanowienia Sądu Najwyż-
szego: z dnia 28 czerwca 2002 r., I CKN 753/00, LEX nr 56888; z dnia 11 sierpnia
1999 r., I CKN 351/99, OSNC 2000 nr 3, poz. 47; z dnia 7 października 1998 r. I CKN
265/98, OSP 2000 nr 5, poz. 68; z 25 lutego 2004 r., III SK 42/04, niepublikowane).
Dotyczy to również postępowania wszczętego wniesieniem zażalenia na postano-
wienie. Odwołanie od decyzji Prezesa Urzędu odpowiada konstrukcji pozwu w ogól-
nym postępowaniu cywilnym, bowiem wymagania odnoszące się do odwołania (art.
47960
k.p.c.) są zbliżone do wymagań pozwu (art. 187 k.p.c.), a ponadto odwołanie,
podobnie jak pozew, uruchamia postępowanie sądowe w pierwszej instancji (por.
wyrok Sądu Najwyższego z dnia 29 maja 1991 r., III CRN 120/91, OSNCP 1992 nr 5,
poz. 87; postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 11 sierpnia 1999 r., I CKN 351/99,
OSNC 2000 nr 3, poz. 47; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 czerwca 2002 r., P
13/01, OTK-A 2002 nr 4, poz. 42; postanowienie Sądu Najwyższego z 25 lutego
2004 r., III SK 42/04; postanowienie składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z 5
października 2004 r., III SZP 1/04). Postępowanie z odwołania od decyzji Prezesa
Urzędu Komunikacji Elektronicznej jest postępowaniem odrębnym w sprawach go-
spodarczych.
8. Stosownie do art. 86 k.p.c. strony i ich organy lub przedstawiciele ustawowi
mogą działać przed sądem osobiście lub przez pełnomocnika. Przepis ten statuuje
zasadę wolnego wyboru sposobu działania przed sądem; strony same decydują o
tym, czy będą występować osobiście czy przez pełnomocników. Z kolei przepis art.
87 k.p.c. ogranicza krąg osób, które mogą występować w charakterze pełnomocni-
ków procesowych, jak i pełnomocników do poszczególnych czynności procesowych.
9. W sytuacji, gdy przepisy Kodeksu postępowania cywilnego dotyczące po-
stępowania odrębnego nie przewidują odmiennych uregulowań prawnych w odnie-
sieniu do określonych instytucji procesowych, należy w tym zakresie stosować ogól-
nie obowiązujące przepisy procesowe, o ile nie kolidują one z przepisami dotyczą-
10
cymi postępowania odrębnego (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 11
sierpnia 1999 r., I CKN 351/99, OSNC 2000 nr 3, poz. 47 i postanowienie składu
siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 5 października 2004 r., III SZP 1/04).
Zatem w zakresie nieuregulowanym w przepisach Działu IVa Rozdziału 5 k.p.c., do
udzielania pełnomocnictwa przez Prezesa UKE zastosowanie znajdują przepisy Ko-
deksu postępowania cywilnego dotyczące pełnomocników procesowych, o ile nie są
sprzeczne z przepisami tego Działu.
10. Z przepisu art. 47961
§ 1 k.p.c. wynika, że w sprawach z zakresu regulacji
telekomunikacji i poczty, a zatem także w sprawie z odwołania od decyzji Prezesa
UKE ( art. 479 57
pkt 1 k.p.c.) stroną jest Prezes Urzędu, a zgodnie z art. 479 62
k.p.c.
pełnomocnikiem Prezesa Urzędu może być pracownik Urzędu Komunikacji Elektro-
nicznej.
11. W związku z powyższym należy zważyć, że po pierwsze - Prezes Urzędu
Komunikacji Elektronicznej jest stroną postępowania sądowego wszczętego wniesie-
niem odwołania od wydanej przezeń decyzji ( art. 47961
§ 1 k.p.c.), po drugie - jako
strona może działać przed sądem osobiście lub przez pełnomocników, po trzecie -
przepis art. 47962
k.p.c. przewidujący, że pełnomocnikiem Prezesa Urzędu może być
pracownik Urzędu Komunikacji Elektronicznej, nie ogranicza Prezesa w udzielaniu
pełnomocnictw na zasadach ogólnych innym osobom, np. adwokatom lub radcom
prawnym, po czwarte - zgodnie z art. 379 pkt 2 k.p.c. nieważność postępowania za-
chodzi: jeżeli strona nie miała zdolności sądowej lub procesowej, organu powołanego
do jej reprezentowania lub przedstawiciela ustawowego, albo gdy pełnomocnik
strony nie był należycie umocowany.
12. Na tle tych przepisów powstaje problem, czy wskazane w uzasadnieniu
postanowienia domniemane naruszenia procedury powołania Prezesa Urzędu Ko-
munikacji Elektronicznej powodują nieważność postępowania z tej przyczyny, że
Prezes jako strona nie miał zdolności sądowej lub procesowej albo z tej przyczyny,
że osoba, której udzielił pełnomocnictwa, nie była należycie umocowana albo w
ogóle nie powodują nieważności postępowania.
13. Nie budzi wątpliwości, że Prezes UKE jako centralny organ administracji
rządowej (art. 190 ust. 3 Prawa telekomunikacyjnego) jest jednostką organizacyjną
niebędącą osobą prawną oraz że ma zdolność sądową czyli zdolność do występo-
wania w procesie jako strona na mocy przepisu art. 47961
§ 1 k.p.c. Z przepisu tego
wynika jednoznacznie, że Prezes UKE jest stroną postępowania sądowego wszczę-
11
tego odwołaniem od wydanej przezeń decyzji, nie zaś reprezentantem Skarbu Pań-
stwa w tym postępowaniu i nie podejmuje czynności procesowych za Skarb Państwa
w zakresie w jakim działa jako strona tego postępowania. Powstaje w związku z tym
problem, czy domniemane naruszenia procedury obsady stanowiska Prezesa UKE
spowodowały, że pierwszy Prezes UKE nie nabył zdolności sądowej i nie mógł wy-
stępować jako strona w postępowaniach sądowych wszczętych odwołaniem od wy-
danych przezeń decyzji.
14. Rozstrzygnięcie powyższej kwestii prawnej wymaga uprzedniego rozwa-
żenia prawnego charakteru powołania na stanowisko Prezesa UKE i skutków praw-
nych naruszenia procedury powołania na to stanowisko dla zdolności sądowej Pre-
zesa UKE. Nie ma bowiem wątpliwości, że zdolność do występowania w procesie
jako strona ma osoba skutecznie powołana na to stanowisko.
15. W doktrynie prawa i orzecznictwie sądowym jest sporne, czy akt powoła-
nia na stanowisko organu administracji publicznej jest czynnością z zakresu prawa
pracy powodującą powstanie tzw. niepracowniczego stosunku zatrudnienia, czy (jed-
nostronnym) aktem administracyjnym prowadzącym do powierzenia stanowiska i
nawiązania stosunku pracy. W wypadku uznania aktu powołania na stanowisko Pre-
zesa UKE za czynność z zakresu prawa pracy, ku czemu skłania się doktryna prawa
pracy i orzecznictwo Sądu Najwyższego, należy przyjąć, że do skuteczności prawnej
powołania konieczne jest tylko stwierdzenie, że aktu dokonał we właściwej formie
organ uprawniony do powołania (zob. uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów
Sądy Najwyższego z dnia 12 grudnia 1983 r., III PZP 40/83; OSNCP 1984 nr 5, poz.
64). Podobne poglądy w odniesieniu do aktu mianowania wyrażono w orzecznictwie
Sądu Najwyższego, w którym przyjmuje się między innymi, że wydanie nauczycielowi
aktu mianowania, choćby to było sprzeczne z prawem, powoduje nawiązanie stosun-
ku pracy z nominacji (wyrok z dnia 17 lutego 1998 r., I PKN 526/97, OSNAPiUS 1999
nr 2, poz. 53). Z orzecznictwa tego zdaje się wynikać, że w wypadku, gdy akt powo-
łania jest wydany w prawidłowej formie i przez upoważniony do tego organ, to mimo
ewentualnych naruszeń procedury powołania danej osoby na stanowisko organu
administracji publicznej, powołanie jest ważne i powoduje nawiązanie stosunku za-
trudnienia z powołania i powierzenie stanowiska. Z kolei gdyby uznać taki akt powo-
łania za akt administracyjny („decyzję administracyjną”), to należy mieć na uwadze,
że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowym decyzja administracyjna dotknięta
wadami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. korzysta z domniemania prawidłowości i
12
ma moc obowiązującą dopóty, dopóki nie zostanie usunięta z obrotu prawnego przez
stwierdzenie jej nieważności w trybie i na zasadach określonych w k.p.a. (np. niepu-
blikowane postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 7 czerwca 2000 r., III CKN
1024/00). Z uzasadnienia postanowienia Sądu Apelacyjnego nie wynika, aby akt po-
wołania Anny S. na stanowisko Prezesa UKE został w ten sposób wyeliminowany z
obrotu prawnego. W konsekwencji należy stwierdzić, że w świetle powołanych wyżej
zasad akt powołania Anny S. na stanowisko Prezesa UKE jest w tym zakresie - z
punktu widzenia zasad prawa pracy - aktem skutecznym, na podstawie którego zo-
stał nawiązany niepracowniczy stosunek zatrudnienia i powierzono Annie S. stanowi-
sko (pełnienie funkcji) Prezesa UKE, a domniemane naruszenia procedury powołania
nie niweczą skutków tego powołania w sferze prawa pracy (zatrudnienia). Akt po-
wołania jako akt administracyjny jest aktem ważnym, ponieważ nie stwierdzono jego
nieważności w odrębnym postępowaniu. W konsekwencji należy przyjąć, że Anna S.
jako osoba powołana na stanowisko Prezesa UKE i legitymująca się ważnym aktem
powołania ma zdolność do występowania jako strona w postępowaniu sądowym ta-
kim jak niniejsze postępowanie.
16. Sąd Apelacyjny ma wątpliwość, czy skutkiem naruszenia procedury po-
wołania Anny S. na stanowisko jest „nieważność wystawionych przez Prezesa
Urzędu Komunikacji Elektronicznej pełnomocnictw ?”.
17. Za utrwalone w orzecznictwie Sądu Najwyższego uznać trzeba stanowi-
sko, że do dochowania określonego w art. 126 § 3 k.p.c. wymogu formalnego pisma
procesowego nie wystarczy złożenie przez pełnomocnika dowolnego pełnomocnic-
twa, musi to być bowiem dokument odpowiadający niezbędnym wymaganiom prze-
widzianym dla pełnomocnictwa procesowego, z którego wynika upoważnienie do
występowania w sprawie w imieniu strony. Jeżeli wymaganie to nie jest spełnione,
ma zastosowanie art. 130 k.p.c., chyba że przepis szczególny nie przewiduje wzy-
wania do uzupełnienia braków formalnych pisma procesowego. Kognicja przewodni-
czącego przy badaniu dochowania warunków formalnych pisma procesowego w za-
kresie wynikającym z art. 126 § 3 k.p.c. obejmuje zatem także badanie, czy z treści
złożonego pełnomocnictwa wynika umocowanie do działania za mocodawcę (zob.
orzeczenie Sądu Najwyższego z dnia 24 sierpnia 1937 r., C I 2382/36, postanowie-
nia Sądu Najwyższego: z dnia 19 marca 1969 r., I CZ 106/68, z dnia 17 sierpnia
2000 r., II CKN 894/00, z dnia 14 stycznia 2000 r., I CKN 345/98 oraz uchwały Sądu
13
Najwyższego z dnia 27 listopada 2003 r., III CZP 74/03 i z dnia 19 maja 2004 r., III
CZP 21/04, OSNC 2005 nr 7-8, poz. 118).
18. Pojęcie pełnomocnictwa - jak podkreślił Sąd Najwyższy w uzasadnieniu
uchwały z dnia 27 listopada 2003 r., III CZP 74/03 - ma dwojakie znaczenie; z jednej
strony oznacza pochodzące od mocodawcy umocowanie pełnomocnika do działania
w imieniu mocodawcy, z drugiej natomiast - dokument obejmujący (potwierdzający)
to umocowanie. Od udzielenia pełnomocnictwa trzeba przy tym odróżnić jego wyka-
zanie przed sądem, będące jednym z warunków skuteczności pełnomocnictwa, a
tym samym podejmowania czynności procesowych w imieniu mocodawcy. Zgodnie z
art. 89 § 1 zdanie pierwsze k.p.c., pełnomocnik obowiązany jest przy pierwszej czyn-
ności procesowej dołączyć do akt sprawy pełnomocnictwo z podpisem mocodawcy
lub wierzytelny odpis pełnomocnictwa. Dokument pełnomocnictwa lub jego wierzytel-
ny odpis jest więc dowodem potwierdzającym przed sądem istnienie umocowania
pełnomocnika do działania w imieniu mocodawcy.
19. Nie jest trafne stanowisko, że dokument pełnomocnictwa wystawiony i
podpisany przez Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej, który w chwili udziela-
nia pełnomocnictwa dysponuje ważnym aktem powołania, jest nieważny z tego po-
wodu, że naruszono przepisy regulujące procedurę powołania na to stanowisko. Jak
bowiem wykazano wyżej, domniemane naruszenia przepisów proceduralnych nie
miały wpływu na ważność aktu powołania, a tym samym na zdolność Prezesa do
występowania w postępowaniu sądowym jako strona. Akt powołania jest wystarcza-
jącym dokumentem potwierdzającym zdolność organu administracji publicznej, jakim
jest Prezes UKE, do występowania w procesie jako strona. W konsekwencji należy
uznać, że jeżeli Prezes UKE dysponuje ważnym aktem powołania na to stanowisko,
to prawidłowość wystawionego przezeń dokumentu pełnomocnictwa nie może być
oceniana pod kątem domniemanych naruszeń prawa w toku procedury powołania na
to stanowisko. Innymi słowami, osoba powołana na stanowisko Prezesa UKE może
działać jako mocodawca na podstawie aktu powołania na to stanowisko. Konse-
kwentnie, naruszenie przepisów proceduralnych w toku powoływania na stanowisko
Prezesa UKE, który dysponuje ważnym aktem powołania, nie daje podstawy do
przyjęcia, że pełnomocnik strony nie był należycie umocowany. Jeżeli Prezes UKE
występujący w procesie jako strona nie przedstawi aktu powołania, to należy przyjąć,
iż w tej sytuacji wynikający z art. 89 § 1 k.p.c. obowiązek wykazania umocowania
pełnomocnika obejmuje także konieczność wykazania źródła tego umocowania się-
14
gającego do osoby mocodawcy, a w konsekwencji obowiązek załączenia do pisma
procesowego pełnomocnictwa także aktu powołania na stanowisko Prezesa UKE
(por. uzasadnienie uchwały z dnia 30 marca 2006 r., III CZP 14/06, OSNC 2006 nr
10, poz. 165).
20. Kolejnym problemem jest kwestia kognicji sądu powszechnego w sprawie
stwierdzania niezgodności z prawem aktu powołania na stanowisko Prezesa UKE w
postępowaniu sądowym wszczętym odwołaniem od decyzji wydanej przez tegoż
Prezesa. Otóż należy stwierdzić, że akt powołania na stanowisko Prezesa UKE jest
dokumentem wykazującym, że wskazana w nim osoba jest Prezesem UKE i może
uczestniczyć jako strona w tym postępowaniu sądowym na podstawie art. 47961
§ 1
k.p.c. Sąd powszechny rozpoznający sprawę z odwołania od decyzji Prezesa UKE
może oceniać prawidłowość tego dokumentu w kontekście posiadania lub braku
zdolności sądowej Prezesa UKE, natomiast nie jest właściwy do stwierdzania nie-
zgodności z prawem aktu powołania na stanowisko Prezesa UKE, w tym naruszenia
procedury powołania na to stanowisko.
Biorąc powyższe pod rozwagę Sąd Najwyższy orzekł jak w sentencji uchwały.
========================================