Pełny tekst orzeczenia

Uchwała z dnia 19 listopada 2010 r., III CZP 88/10
Sędzia SN Jacek Gudowski (przewodniczący)
Sędzia SN Marta Romańska (sprawozdawca)
Sędzia SA Jan Kremer
Sąd Najwyższy w sprawie z powództwa Marcina R. przeciwko Gminie Miasto
S. o ustalenie, po rozstrzygnięciu w Izbie Cywilnej na posiedzeniu jawnym w dniu
19 listopada 2010 r. zagadnienia prawnego przedstawionego przez Sąd Okręgowy
w Szczecinie postanowieniem z dnia 19 maja 2010 r.:
"Czy dopuszczalna jest droga sądowa w sprawie o ustalenie nieistnienia
należności wynikającej z administracyjnego tytułu wykonawczego wystawionego w
związku z nieuiszczeniem dodatkowej opłaty za nieopłacony postój w strefie
płatnego parkowania o jakiej mowa w art. 13f ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o
drogach publicznych?"
podjął uchwałę:
W sprawie o ustalenie nieistnienia należności stwierdzonej
administracyjnym tytułem wykonawczym wystawionym w związku z
nieuiszczeniem opłaty dodatkowej za postój w strefie płatnego parkowania
(art. 13f ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, jedn. tekst:
Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) droga sądowa jest niedopuszczalna.
Uzasadnienie
Powód wniósł o ustalenie, że po jego stronie nie istnieje obowiązek zapłaty
egzekwowanej na drodze administracyjnej opłaty dodatkowej z tytułu nieopłacenia
postojów pojazdów w strefie płatnego parkowania na terenie S. Podał, że
wystawione przez pozwanego tytuły wykonawcze dotyczą pojazdów będących jego
własnością jako tzw. samochody zastępcze, ale z pojazdów tych w konkretnych
dniach korzystali klienci, którym powód je udostępnił i oni też parkowali pojazdy w
strefie płatnego parkowania. Obowiązek uregulowania opłaty dodatkowej nie
dotyczy zatem powoda.
Pozwana Gmina Miasta S. wniosła o odrzucenie pozwu z powodu
niedopuszczalności drogi sądowej.
Postanowieniem z dnia 12 stycznia 2010 r. Sąd Rejonowy Szczecin-Centrum
dla Szczecina odrzucił pozew. Przyjął, że opłata dodatkowa pobierana za
nieuiszczenie opłaty za parkowanie pojazdu w strefie płatnego parkowania jest
swoistego rodzaju karą pieniężną; jest to świadczenie powszechne, bezzwrotne i
ustalone przez państwo, a co do szczegółów dotyczących wysokości i sposobu
pobierania – przez organ jednostki samorządu terytorialnego. Obowiązek
uiszczenia tej opłaty powstaje na mocy ustawy, skoro zatem nie ma ona charakteru
świadczenia wynikającego ze stosunku cywilnego, to w postępowaniu przed sądem
powszechnym nie można dochodzić ustalenia, że nie powstał obowiązek jej
zapłacenia.
Przy rozpoznawaniu zażalenia powoda Sąd Okręgowy w Szczecinie powziął
wątpliwości, które przedstawił do rozstrzygnięcia Sądowi Najwyższemu. Wskazał,
że opłata dodatkowa za nieuiszczenie opłaty za postój w strefie płatnego
parkowania ma charakter publicznoprawny, co oznacza, że może być
egzekwowana na drodze administracyjnej. Wątpliwości Sądu wzbudziła jednak
kwestia, czy w postępowaniu prowadzonym przed sądem powszechnym powód
może bronić się przed skierowaną przeciwko niemu egzekucją administracyjną,
wykazując, że nie dotyczy go obowiązek stwierdzony tytułami wykonawczymi
wystawionymi przez pozwanego jako wierzyciela.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Z art. 2 § 1 i 3 k.p.c. wynika, że do rozpoznawania spraw cywilnych powołane
są sądy powszechne, o ile sprawy te nie należą do właściwości sądów
szczególnych lub nie zostały przekazane do właściwości innych organów. Sprawą
cywilną jest sprawa ze stosunków z zakresu prawa cywilnego, rodzinnego i
opiekuńczego, prawa pracy, z zakresu ubezpieczeń społecznych, jak również
sprawa innego rodzaju, na mocy przepisu szczególnego podlegająca rozpoznaniu
na podstawie procedury cywilnej (art. 1 k.p.c.).
Charakter sprawy, o której rozstrzygnięcie w postępowaniu cywilnym
występuje powód musi być oceniany na podstawie roszczenia procesowego
przedstawionego w piśmie wszczynającym postępowanie. W doktrynie i judykaturze
obecnie powszechnie przyjmuje się, że przedmiotem procesu nie jest roszczenie w
ujęciu materialnym, lecz roszczenie procesowe, a zatem takie roszczenie ze
stosunku cywilnego, o istnieniu którego powód twierdzi w piśmie wszczynającym
postępowanie, a przy tym zgłasza żądanie uzasadnione jego treścią i wskazuje
okoliczności faktyczne, z których ono wynika. Te dwa elementy, konkretyzując
stosunek prawny zachodzący między stronami, kształtują charakter sprawy i tym
samym nadają jej lub odejmują przymiot sprawy cywilnej (por. postanowienia Sądu
Najwyższego z dnia 22 kwietnia 1998 r., I CKN 1000/97, OSN 1999, nr 1, poz. 6 i z
dnia 10 marca 1999 r., II CKN 340/98, OSNC 1999, nr 9, poz. 161). Oznacza to, że
o dopuszczalności drogi sądowej nie decyduje obiektywne istnienie prawa
podmiotowego, lecz twierdzenie strony o jego istnieniu. Jeśli zatem powód twierdzi,
że pomiędzy nim i pozwanym istnieje stosunek cywilnoprawny i zgłasza żądanie
wydania orzeczenia o roszczeniu, które z tego stosunku wynika, to w każdym
wypadku konieczna jest merytoryczna wypowiedź sądu na temat zgłoszonego
żądania, również wtedy, gdy jego nieuwzględnienie wydaje się z góry oczywiste
(por. postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 19 grudnia 2003 r., III CK 319/03,
OSNC 2005, nr 2, poz. 31 i z dnia 4 grudnia 2009 r., III CSK 75/09, nie publ.).
Potrzeba rozpoznania konkretnej sprawy przed sądem powszechnym na
podstawie przepisów postępowania cywilnego może powstać także wówczas, gdy
przedmiotem postępowania nie jest wprawdzie sprawa cywilna w znaczeniu
zdefiniowanym w art. 1 k.p.c., ale charakter sporu o prawo, w jakim pozostaje
osoba inicjująca postępowanie nie pozwala jej na uzyskanie ochrony sądowej przed
innymi organami niż sądy powszechne. W takim przypadku o dopuszczalności
postępowania przed sądem powszechnym zadecyduje domniemanie kompetencji w
zakresie wymiaru sprawiedliwości na rzecz sądów powszechnych (art. 177
Konstytucji), po uprzednim uznaniu przedmiotu postępowania za „sprawę” w
rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji, ewentualnie w związku z ubieganiem się o jej
rozstrzygnięcie ze względu na potrzebę ochrony praw i wolności konstytucyjnych
inicjującego postępowanie (art. 77 ust. 2 Konstytucji).
Droga sądowa w znaczeniu ustalonym w art. 2 § 1 k.p.c. jest zatem
dopuszczalna przede wszystkim wtedy, gdy powód opiera swoje roszczenia
procesowe na zdarzeniach prawnych mogących stanowić źródło stosunków, z
których mogą wynikać skutki cywilnoprawne. Działaniami lub zaniechaniami,
których skutki mogą być rozpoznawane na drodze sądowej są nie tylko zdarzenia
cywilnoprawne regulowane w kodeksie cywilnym (np. czynności prawne lub czyny
niedozwolone), ale także akty administracyjne wywołujące skutki w zakresie prawa
cywilnego (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 10 marca 2004 r., IV CK 113/03,
nie publ.). To, że spór pomiędzy stronami ma związek ze stosowaniem norm prawa
publicznego zawartych w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych
(Dz.U. Nr 204, poz. 2086 ze zm., jedn. tekst: Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.
– dalej: "u.d.p.") nie wyklucza możliwości zakwalifikowania go do kategorii sporów
ze stosunków cywilnych, ale dopuszczalność takiej oceny uzależniona jest od
powołania się przez powoda na zdarzenia, które w relacjach między stronami
wywołały skutki cywilne, oraz od zgłoszenia żądania zmierzającego do realizacji
roszczeń cywilnych, wynikających z przytoczonych zdarzeń.
Spór zainicjowany przez powoda dotyczy należności egzekwowanej od niego
na drodze administracyjnej po tym, jak pozwany wystawił tytuły wykonawcze
stwierdzające, że powód ma obowiązek zapłacenia opłaty dodatkowej w związku z
nieuiszczeniem należności za parkowanie w strefie płatnego parkowania, a jego
źródłem jest art. 13f u.d.p.
Przepis ten stanowi, że korzystający z dróg publicznych są obowiązani do
ponoszenia opłat m.in. za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach
publicznych w strefie płatnego parkowania. Szczegóły dotyczące zasad poboru tych
opłat określa art. 13b i wydane na jego podstawie przepisy prawa miejscowego,
z art. 13f wynika natomiast, że za nieuiszczenie opłat, o których mowa w art. 13 ust.
1 pkt 1, pobiera się opłatę dodatkową, której wysokość oraz sposób pobierania
określa rada gminy, w granicach do 50 zł. Opłatę tę pobiera zarząd drogi, a w
przypadku jego braku, zarządca drogi.
Charakter opłat pobieranych na podstawie powołanych przepisów został
wyjaśniony przez Trybunał Konstytucyjny, który wskazał, że opłatą jest danina
publicznoprawna charakteryzująca się cechami podobnymi do podatku i cła, ale w
przeciwieństwie do podatków i ceł, jest ona świadczeniem odpłatnym (wyrok z dnia
10 grudnia 2002 r., P 6/02, OTK-A Zb.Urz. 2002, nr 7, poz. 91). Opłaty pobierane są
w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych
i samorządowych, dokonywanymi w interesie konkretnych podmiotów, stanowią one
zatem swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia
oferowanego przez podmiot prawa publicznego. W klasycznej postaci opłaty
odznaczają się pełną ekwiwalentnością, co oznacza, że wartość świadczenia
administracyjnego odpowiada wartości pobranej opłaty. Opłaty są świadczeniami
pieniężnymi, powszechnymi, bezzwrotnymi, ustalanymi jednostronnie przez
państwo i jako dochody publiczne, przymusowe, mogą być pobrane w drodze
egzekucji administracyjnej. Jeżeli opłata pobierana jest za określoną usługę, może
zawierać pewne cechy ceny, jeżeli zaś jest świadczeniem dodatkowym, pobieranym
w wysokości wyższej niż faktycznie świadczona usługa, zawiera cechy podatku.
Do uznania opłat za dochody i daniny publiczne kluczowe znaczenie mają nie
tylko wskazane cechy, ale i to, że są one przeznaczone na cele publiczne albo
związane z realizacją takich celów. Opłaty za parkowanie przewidziane są za
korzystanie z obiektów publicznych, jakimi są niewątpliwie drogi publiczne, art. 13f
u.d.p. reguluje natomiast rodzaj sankcji administracyjnej w postaci opłaty za
uchylanie się od uiszczenia opłaty przewidzianej za parkowanie. Cechy podatku,
które ma opłata dodatkowa pobierana w wysokości wyższej od wartości usługi,
decydują o tym, że jest ona traktowana jako danina publiczna. Jest ona
administracyjną karą pieniężną mającą na celu mobilizowanie podmiotów do
terminowego i prawidłowego wykonywania obowiązków na rzecz państwa (por.
postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 23 września 2009 r., I KZP 15/09,
OSNKW 2009, nr 10, poz. 85 oraz uzasadnienie orzeczenia Trybunału
Konstytucyjnego z dnia 1 marca 1994 r., U 7/93, OTK Zb.Urz. 1994, nr 1, poz. 5
oraz wyroków Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 kwietnia 1998 r., K 17/97, OTK
Zb.Urz. 1998, nr 3, poz. 30 i z dnia 24 stycznia 2006 r., SK 52/04, OTK Zb.Urz.
2006, nr 1, poz. 6).
Zdarzenie, z którym art. 13f u.d.p. łączy obowiązek uiszczenia opłaty
dodatkowej za nieopłacenie postoju w strefie płatnego parkowania, nie powoduje
skutków cywilnoprawnych, lecz wyłącznie obowiązek zapłacenia należności o
charakterze daniny publicznej. Należność, której dotyczy żądanie pozwu, nie ma
zatem charakteru cywilnego i nie wynika ze stosunku cywilnego w rozumieniu art. 1
k.p.c. Nie można też potraktować żądania zgłoszonego przez powoda jako
odnoszącego się do świadczenia nienależnego, powód bowiem nie uregulował
jeszcze opłaty na rzecz pozwanego i nie powołał się na jakąkolwiek okoliczność,
która mogłaby podlegać ocenie sądu powszechnego w świetle przesłanek
przewidzianych w art. 410 § 2 k.c. Żądanie powoda jednoznacznie zmierza do
uzyskania orzeczenia ustalającego, że powód nie pozostaje z pozwanym w
stosunku prawnym, z którego wynika obowiązek uiszczenia daniny publicznej, a ten
stosunek prawny nie ma charakteru cywilnego, lecz administracyjnoprawny.
Okoliczności faktyczne powołane przez powoda na uzasadnienie żądania nie
mogą być zatem zestawiane z tymi, które zostały przytoczone przez powodów w
sprawie o zwrot nienależnie pobranej opłaty za kartę pojazdu i zdecydowały o
przyjęciu przez Sąd Najwyższy, że dopuszczalna jest droga sądowa do
dochodzenia roszczenia o zapłatę, którego podstawę stanowi nienależne pobranie
opłaty za kartę pojazdu, określonej w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra
Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu
(Dz.U. Nr 137, poz. 1310) (uchwała z dnia 16 maja 2007 r., III CZP 35/07, OSNC
2008, nr 7-8, poz. 72). W sprawie, w której ta uchwała została podjęta powodowie
zapłacili pozwanemu należność za kartę pojazdu, a o braku podstaw do żądania
przez pozwanego spełnionego na jego rzecz świadczenia zdecydował wyrok
Trybunału Konstytucyjnego, którym wzruszona została podstawa prawna,
powoływana przez pozwanego żądającego zapłaty.
W świetle dokonanych ustaleń należy rozważyć, czy za dopuszczalnością
drogi sądowej w sprawie powinna przemawiać konieczność udzielenia powodowi
ochrony sądowej, niezależnie od charakteru roszczenia, na tle którego wyniknął
spór. Takie stanowisko byłoby uzasadnione, gdyby okazało się, że wszczęcie
egzekucji administracyjnej przeciwko powodowi uzależnione jest od arbitralnej
decyzji pozwanego, a powód nie może się jej przeciwstawić i wykazać we
właściwym postępowaniu i pod kontrolą sądową, że nie jest zobowiązany do
egzekwowanych od niego świadczeń. Rozważenie tych okoliczności wymaga
zbadania regulacji przewidzianej w ustawie o drogach publicznych oraz w ustawie z
dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (jedn. tekst:
Dz.U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm. – dalej: "u.p.e.a.") w celu ustalenia, w jaki
sposób powinno dojść do stwierdzenia obowiązku zapłaty opłaty dodatkowej oraz
czy można pod kontrolą sądową zakwestionować ten obowiązek.
Istotne wątpliwości, jakie wiążą się z ustaloną przez ustawodawcę konstrukcją
powstania i wykonania obowiązku zapłacenia opłaty dodatkowej za nieopłacenie
parkowania pojazdu w strefie płatnego parkowania dotyczą tego, jaki organ, w
ramach jakiej procedury i pod kontrolą jakiego sądu rozstrzyga spory na tle
wykładni i stosowania art. 13f u.d.p. Z przepisu tego wynika, że obowiązek
uiszczenia opłaty dodatkowej za parkowanie powstaje wtedy, gdy określona osoba,
którą nie musi być właściciel pojazdu, zaparkuje pojazd w strefie płatnego
parkowania i nie ureguluje należnej opłaty. Sporem pomiędzy zobowiązanym, czyli
osobą, od której wierzyciel (zarządca drogi – art. 19 u.d.p.) oczekuje wykonania
obowiązku, mogą być objęte wszystkie wskazane przesłanki składające się na stan
faktyczny uzasadniający tezę o powstaniu po stronie konkretnej osoby obowiązku
zapłacenia opłaty dodatkowej. Spór tego rodzaju ma bezpośredni związek z
obowiązującą normą prawną i z tej przyczyny spełnia kryteria sporu, o jakim mowa
w art. 45 ust. 1 Konstytucji. Ta konstatacja nie jest jednak wystarczająca do
przyjęcia, że spór ten musi być rozstrzygnięty przez sąd powszechny.
Brzmienie art. 13f u.d.p. jest najczęściej podstawą wnioskowania, że
obowiązek uiszczenia opłaty dodatkowej powstaje z mocy prawa po zaistnieniu
stanu faktycznego, który odpowiada hipotezie normy rekonstruowanej na podstawie
tego przepisu. Takie stanowisko dominuje w orzecznictwie sądów
administracyjnych (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w
Szczecinie z dnia 14 października 2009 r., II SA/Sz 35/09, nie publ. i z dnia 9
stycznia 2008 r., II SA/Sz 848/07, nie publ., w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 22
kwietnia 2009 r., II SA/Go 88/09, nie publ., oraz w Warszawie z dnia 11 lutego 2005
r., VI SA/Wa 550/04, nie publ.). Oznacza ono, że do stwierdzenia obowiązku
zapłacenia opłaty dodatkowej za parkowanie nie jest konieczne wydanie aktu
administracyjnego, wiążąco konkretyzującego ten obowiązek. Odosobniony jest
pogląd o konieczności wymierzenia opłaty, o której mowa w art. 13f u.d.p., w formie
decyzji administracyjnej, trzeba jednak odnotować, że zasady demokratycznego
państwa prawa nakazują chronić obywateli przed arbitralnymi aktami władzy
państwowej oraz zabraniają stanowienia norm prawnych nakazujących obciążanie
obywateli bez jednoczesnego wprowadzenia jasnych zasad postępowania,
umożliwiających dochodzenie przez obywateli swoich praw. Rekomendacja Nr R
(91)1 Komitetu Ministrów dla Państw Członkowskich UE z dnia 13 lutego 1991 r. w
sprawie sankcji administracyjnych przewiduje m.in., że postępowania mogące
zaowocować nałożeniem sankcji administracyjnej, jakie zostały wszczęte wobec
osoby, powinny prowadzić do decyzji kończącej postępowanie. Podstawą
stanowiska o konieczności zapewnienia sądowej kontroli w odniesieniu od orzeczeń
organów administracji o wymierzeniu kar administracyjnych może być orzecznictwo
Trybunału Konstytucyjnego (por. np. postanowienie z dnia 9 grudnia 2008 r., P
52/07, OTK Zb.Urz. 2008, nr 10, poz. 184 i wyrok z dnia 22 września 2009 r., SK
3/08, OTK Zb.Urz. 2009, nr 8, poz. 125).
Rozstrzygnięcie sporu o to, w jaki sposób powstaje obowiązek uiszczenia
opłaty dodatkowej za nieopłacenie postoju w strefie płatnego parkowania i czy
wymaga on konkretyzacji aktem administracyjnym nie należy do sądów
powszechnych, i – w efekcie – do Sądu Najwyższego. Dla rozstrzygnięcia
zagadnienia prawnego może mieć natomiast znaczenie ustalenie, że przyjęty
sposób wykładni art. 13f u.d.p. prowadzi do wyłączenia sądowej kontroli w
odniesieniu do działań wierzyciela prowadzących do ściągnięcia opłaty od
konkretnej osoby, kwestionującej ten obowiązek. Oznaczałoby to, że
zobowiązanemu do uiszczenia opłaty dodatkowej nie została zagwarantowana
możliwość uzyskania rozstrzygnięcia sądowego w sporze, w jakim pozostaje z
wierzycielem.
Decyzje administracyjne wydawane są po przeprowadzeniu postępowania
jurysdykcyjnego według standardów oznaczonych w kodeksie postępowania
administracyjnego, gwarantujących stronie prawo czynnego udziału w
postępowaniu zmierzającym do skonkretyzowania obowiązku, prawo
przedstawienia w nim swoich racji, zgłaszania wniosków dowodowych w celu
wyjaśnienia okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz
prawo zakwestionowania decyzji w toku instancji przez wniesienie odwołania.
Decyzje administracyjne podlegają kontroli sądów administracyjnych na podstawie
kryterium legalności, co oznacza, że osoba, której interes prawny został naruszony
decyzją, może zrealizować przysługujące jej prawo do sądu na drodze
postępowania sądowoadministracyjnego. Trzeba podkreślić, że katalog aktów
administracyjnych indywidualnych nie ogranicza się do kategorii decyzji, a akty
administracyjne indywidualne (władcze, jednostronne oświadczenia woli organów
administracji lub administrujących, składane na podstawie prawa publicznego w
celu wywołania skutków w sferze prawnej indywidualnie oznaczonego adresata) o
cechach wymienionych w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. –
dalej: "Pr. p.s.a.") podlegają kontroli sądów administracyjnych niezależnie od tego,
przy zachowaniu jakich przepisów procesowych zostały wydane. Kontroli sądów
administracyjnych podlegają też czynności o cechach oznaczonych w art. 3 § 2 pkt
4 Pr.p.s.a.
Zgodnie z art. 7 Konstytucji, organy państwa działają na podstawie i w
granicach prawa, a to oznacza, że jeżeli ustawodawca nie stworzy dla organów
administracji podstaw do działania w formie aktu administracyjnego (w tym – decyzji
administracyjnej), to tej formy nie mogą one stosować. Odrzucenie poglądu o
konieczności skonkretyzowania obowiązku zapłacenia opłaty dodatkowej w decyzji
administracyjnej, i – zgodnie ze stanowiskiem dominującym w orzecznictwie sądów
administracyjnych – przyjęcie, że obowiązek ten powstaje z mocy prawa, prowadzi
do stwierdzenia, iż zrealizowanie się przesłanek decydujących o powstaniu
obowiązku musi ustalić wierzyciel tego obowiązku, a następnie powinien on
przystąpić do jego egzekwowania (art. 6 u.p.e.a.). W takim przypadku wierzyciel
przesyła zobowiązanemu upomnienie, a gdy ten, pomimo upomnienia, nie wykona
obowiązku, wystawia tytuł wykonawczy i kieruje go do egzekucji administracyjnej.
Sądy administracyjne nie traktują tych czynności wierzyciela jako możliwego
przedmiotu skargi inicjującej postępowanie sądowoadministracyjne (por.
postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1
września 2010 r., VII SA/Wa 1484/10, nie publ. i w Białymstoku z dnia 20 maja 2010
r., II SA/Bk 281/10, nie publ.).
Po doręczeniu tytułu wykonawczego organ egzekucyjny bada przesłanki
decydujące o dopuszczalności egzekucji (art. 29 § 1 u.p.e.a.), a następnie
zawiadamia zobowiązanego o wszczęciu egzekucji i o przysługującym mu
uprawnieniu do wniesienia zarzutów (art. 33 u.p.e.a.). Podstawą zarzutu może być
błąd co do osoby zobowiązanego (art. 33 pkt 4 u.p.e.a.), a taka sytuacja ma miejsce
wtedy, gdy wierzyciel uzna właściciela pojazdu za zobowiązanego do uiszczenia
opłaty dodatkowej, a ten wykaże, że pojazd w strefie musiała zaparkować inna
osoba (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 2009 r., I
OSK 1513/08, nie publ., z dnia 12 czerwca 2007 r., I OSK 209/07, nie publ. i z dnia
7 grudnia 2005 r., FSK 2580/04, nie publ. oraz wyroki Wojewódzkiego Sądu
Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 stycznia 2005 r., III SA/Wa 822/04, nie
publ., w Poznaniu z dnia 11 sierpnia 2010 r., III SA/Po 149/10, nie publ. i w
Bydgoszczy z dnia 29 marca 2010 r., I SA/Bd 57/10, nie publ.).
Jeżeli właściciel pojazdu, przeciwko któremu wystawiony został tytuł
wykonawczy, kwestionuje istnienie obowiązku uiszczenia opłaty dodatkowej przez
wniesienie zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym, to organ egzekucyjny rozpatruje
ten środek zaskarżenia po uzyskaniu stanowiska wierzyciela. Stanowisko
wierzyciela dotyczące m.in. zarzutu błędu co do osoby zobowiązanego jest dla
organu egzekucyjnego wiążące (art. 34 § 1 u.p.e.a.), co koresponduje z zasadą, że
organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności
obowiązku objętego tytułem wykonawczym (art. 29 § 1 u.p.e.a.). Oceny zasadności
zarzutu takiego błędu dokonuje zatem wierzyciel. Jeżeli podlegający egzekucji
obowiązek ma charakter publicznoprawny, to ustalenie po stronie wierzycieli
kompetencji do sformułowania wiążącej wypowiedzi, że obowiązek dotyczy lub nie
dotyczy określonego podmiotu nie odbiega od modelu konkretyzowania prawa w
postępowaniach wiodących do wydania aktów administracyjnych, w tym decyzji;
postępowanie jurysdykcyjne prowadzi organ, który pozostaje ze stroną nie tylko w
stosunku procesowym, lecz przede wszystkim materialnoprawnym i który w
przyszłym postępowaniu egzekucyjnym wystąpi w roli wierzyciela.
Wątpliwości, jakie można podnieść w związku ze sposobem rozpoznawania
zarzutów wnoszonych w postępowaniu egzekucyjnym przez zobowiązanych
dotyczą jedynie braku wskazania przez ustawodawcę czytelnych reguł, którymi
miałby kierować się wierzyciel przy ocenie zarzutów. Z § 1a art. 34 u.p.e.a. wynika
jedynie, że wierzyciel wydaje postanowienie o niedopuszczalności zgłoszonego
zarzutu, jeżeli dotyczy on kwestii, która była przedmiotem rozpatrzenia w odrębnym
postępowaniu administracyjnym, podatkowym lub sądowym, albo jeżeli
zobowiązany kwestionuje należność pieniężną ze względu na jej wysokość
ustaloną lub określoną w orzeczeniu, od którego przysługują środki zaskarżenia.
Wynika z tego, że gdyby egzekwowany obowiązek określony został decyzją, to
zobowiązany nie mógłby zgłosić zarzutu z powołaniem się na błędne przypisanie
mu obowiązku. W pozostałych przypadkach wierzyciel wypowiada się
merytorycznie na temat zasadności zarzutu, a swoje stanowisko wyraża w formie
postanowienia.
Na postanowienie wierzyciela co do zasadności zarzutów przysługuje
zażalenie (art. 34 § 2 u.p.e.a.) do organu wyższego stopnia w rozumieniu art. 23
u.p.e.a., którym dla organów jednostek samorządu terytorialnego jest samorządowe
kolegium odwoławcze (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w
Poznaniu z dnia 11 sierpnia 2010 r., III SA/Po 149/10, nie publ.). Na postanowienie
wydawane w postępowaniu egzekucyjnym w administracji i zaskarżalne zażaleniem
przysługuje skarga do sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 3 Pr.p.s.a.), a zatem
taką skargą zaskarżalne jest postanowienie w przedmiocie stanowiska wierzyciela
co do wniesionych zarzutów.
Procedura egzekwowania opłaty dodatkowej za parkowanie w strefie płatnego
parkowania, stosowana w przypadku przyjęcia, że konieczność uiszczenia tej opłaty
wynika bezpośrednio z przepisu prawa, sprawia, iż prawo do sądowej kontroli
stanowiska wierzyciela w razie sporu co do tego, czy po stronie określonej osoby
powstał obowiązek uiszczenia takiej opłaty, może być realizowane dopiero na
etapie egzekucji administracyjnej. Prawo takie niewątpliwie jednak istnieje, a to
wyklucza przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie należy zagwarantować powodowi
(zobowiązanemu w egzekucji administracyjnej) drogę postępowania przed sądem
powszechnym w celu umożliwienia zakwestionowania podstaw do prowadzenia
przeciwko niemu egzekucji administracyjnej.
Z tych względów Sąd Najwyższy podjął uchwałę, jak na wstępie (art. 390 § 1
k.p.c.).