Pełny tekst orzeczenia

Uchwała z dnia 17 lutego 2011 r., III CZP 121/10
Sędzia SN Antoni Górski (przewodniczący)
Sędzia SN Krzysztof Pietrzykowski (sprawozdawca)
Sędzia SN Katarzyna Tyczka-Rote
Sąd Najwyższy w sprawie z powództwa Romana M. przeciwko Skarbowi
Państwa – Staroście W. o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym
stanem prawnym, po rozstrzygnięciu w Izbie Cywilnej na posiedzeniu jawnym w
dniu 17 lutego 2011 r. zagadnienia prawnego przedstawionego przez Sąd
Okręgowy w Poznaniu postanowieniem z dnia 28 września 2010 r.:
„Czy prawo własności nieruchomości ziemskich wymienionych w art. 2 ust. 1
lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września
1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej w pierwotnym brzmieniu (Dz.U. Nr 4, poz.
17) przechodziło na Skarb Państwa z mocy samego prawa z dniem wejścia w życie
tego dekretu tj. z dniem 13 września 1944 r., czy przejście na rzecz Skarbu
Państwa prawa własności tych nieruchomości wymagało wydania decyzji
administracyjnej w trybie art. 72 ust. 1 i 2 rozporządzenia Prezydenta
Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz.U.
Nr 36, poz. 341 ze zm.) oraz od 15 marca 1945 r. dodatkowo w trybie § 5
rozporządzenia wykonawczego Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca
1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego
z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 10,
poz. 51), a przejście własności następowało z chwilą podpisania protokołu
przejęcia, o którym mowa w § 10 wymienionego rozporządzenia z dnia 1 marca
1945 r.?"
podjął uchwałę:
Prawo własności nieruchomości ziemskich, wymienionych w art. 2 ust. 1
lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września
1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. Nr 4, poz. 17), przeszło na
Skarb Państwa z mocy prawa z dniem wejścia w życie tego dekretu.
Uzasadnienie
Roman M. wniósł powództwo przeciwko Gminie W., "P.O." S.A. w P.,
Skarbowi Państwa, Agencji Nieruchomości Rolnych Skarbu Państwa – Oddziałowi
Terenowemu w P. oraz Skarbowi Państwa – Staroście W. o uzgodnienie treści
ksiąg wieczystych w zakresie wskazanych w pozwie działek gruntu, prowadzonych
przez Sąd Rejonowy we Wrześni, z rzeczywistym stanem prawnym przez
wykreślenie w dziale II ksiąg wieczystych podmiotów wpisanych jako ich właściciele
i użytkownicy wieczyści i wpisanie w dziale II prawa własności powoda jako
następcy prawnego Heleny M., natomiast w księgach, w których są opisane również
inne grunty, przez nakazanie założenia dla tych gruntów (objętych pozwem) nowych
ksiąg wieczystych i wpisanie w dziale II prawa własności powoda jako spadkobiercy
Heleny M. W toku sprawy powód cofnął powództwo w zakresie żądania
uzgodnienia treści wszystkich ksiąg wieczystych poza księgami nr (...)9 i (...)7. W
księgach tych jako właściciel wpisany jest Skarb Państwa.
Wyrokiem z dnia 29 października 2009 r. Sąd Rejonowy we Wrześni oddalił
powództwo w zakresie żądania uzgodnienia z rzeczywistym stanem prawnym treści
ksiąg wieczystych nr (...)9 oraz (...)7, a w pozostałym zakresie umorzył
postępowanie. Ustalił, że nieruchomość, dla której prowadzona jest obecnie księga
wieczysta nr (...)7, dnia 1 września 1939 r. była objęta księgą wieczystą W. – tom
133 D.R., w której jako właścicielka od dnia 25 października 1925 r. była ujawniona
Helena P.M. Dnia 24 grudnia 1942 r., na podstawie postanowienia sądu
niemieckiego z dnia 6 października 1942 r., wpisano jako właściciela Rzeszę
Niemiecką. Dnia 18 lutego 1943 r. zamknięto tę księgę i przepisano do księgi
wieczystej W., tom II, wykaz 52. Dnia 14 listopada 1946 r. w tej księdze wieczystej
wpisano jako właściciela Skarb Państwa na podstawie art. 2 dekretu Polskiego
Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu
reformy rolnej (jedn. tekst: Dz.U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm. – dalej: "dekret");
jednocześnie wpis poprzedniego właściciela został podkreślony na czerwono.
Nieruchomość, dla której obecnie jest prowadzona w Sądzie Rejonowym we
Wrześni księga wieczysta nr (...)9, była dnia 1 września 1939 r. objęta księgą
wieczystą S., tom 88A, wykaz 55, w której jako właścicielka ujawniona była Helena
P.M. Dnia 24 grudnia 1942 r., na podstawie postanowienia sądu niemieckiego z
dnia 6 października 1942 r. wpisano jako właściciela Rzeszę Niemiecką. Dnia 22
stycznia 1947 r. w księdze wieczystej S., tom 88A, wykaz 55, wpisano jako
właściciela Skarb Państwa na podstawie art. 2 dekretu; jednocześnie wpis
poprzedniego właściciela został podkreślony na czerwono.
Helena M. zmarła dnia 15 listopada 1952 r., a spadek po niej w całości nabył
syn Stanisław M., który zmarł dnia 12 września 1977 r. Spadek po nim nabyli żona
Gabriela M. oraz dzieci – powód Roman M. i Izabella M. – po 1/3 części. Gabriela
M. zmarła dnia 25 sierpnia 1991 r., a spadek po niej nabyła w całości córka
Krystyna T. Na podstawie umów o dział spadku po Stanisławie M. oraz darowizny
zawartych w formie aktu notarialnego z pozostałymi spadkobiercami powód Roman
M. nabył wszelkie prawa i roszczenia o zwrot m.in. nieruchomości uregulowanych w
księgach wieczystych nr (...)9 i (...)7.
Sąd Rejonowy podkreślił, że jeżeli zmiana stanu prawnego własności
nieruchomości nastąpiła z mocy prawa, wpis do księgi wieczystej ma jedynie
charakter deklaratywny. Rzeczywisty stan prawny, ukształtowany przez przepisy
dekretu, wynika z mocy tego aktu prawnego, a nie z dokonania wpisu w księdze
wieczystej, niezależnie od tego, czy ten wpis został dokonany na wadliwej czy
niewadliwej podstawie. Nawet w postępowaniu wieczystoksięgowym, a więc tym
bardziej w postępowaniu wszczętym na podstawie art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6
lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (jedn. tekst: Dz.U. z 2001 r. Nr 124,
poz.1361 ze zm.), sąd nie może kwestionować zasadności kwalifikacji
nieruchomości jako przeznaczonej na cele reformy rolnej, przyjętej w
zaświadczeniu wojewódzkiego urzędu ziemskiego, chyba że dysponuje późniejszą
decyzją administracyjną zawierającą odmienne rozstrzygnięcie o charakterze
nieruchomości.
Przy rozpoznawaniu apelacji powódki Sąd Okręgowy w Poznaniu powziął
wątpliwość wyrażoną w zagadnieniu prawnym przedstawionym do rozstrzygnięcia
Sądowi Najwyższemu. Dostrzegł, że w zgodnej ocenie piśmiennictwa, Trybunału
Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego
rozważany przepis dekretu spowodował ex lege przejście prawa własności
wymienionych tam nieruchomości na Skarb Państwa z dniem wejścia w życie
dekretu, tj. z dniem 13 września 1944 r. Zwrócił jednak uwagę, że w swych
wypowiedziach Sąd Najwyższy i Naczelny Sąd Administracyjny odwołują się
jedynie do argumentacji przedstawionej przez Trybunał Konstytucyjny w uchwale z
dnia 16 kwietnia 1996 r., W 15/95 (OTK Zb.Urz. 1996, nr 2, poz. 13). Tym samym
wykładnia art. 2 dekretu, w tym ust. 1 lit. e, została dokonana w istocie tylko przez
Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu jednego orzeczenia i to tylko przy okazji
rozpoznania sprawy.
Sąd Okręgowy powziął poważne wątpliwości co do trafności tej wykładni i
uznał, że możliwe do obrony jest stanowisko, iż użyte w dekrecie określenie
„bezzwłocznie” nie oznacza, że skutek przewłaszczenia nastąpił z mocy samego
prawa z chwilą wejścia dekretu w życie. Podkreślił, że dekret nie mógł w dniu 13
września 1944 r. wywołać jednorazowego skutku rzeczowego na całym obecnym
terytorium Rzeczypospolitej Polskiej ze względu na to, że w chwili ogłoszenia
dekretu zasięg faktycznej władzy wykonywanej przez Polski Komitet Wyzwolenia
Narodowego obejmował jedynie wschodnią część obecnego terytorium kraju. Nie
mógł natomiast objąć swoim działaniem nieoswobodzonych jeszcze terenów
Rzeczypospolitej Polskiej ani terenów, które w tamtym czasie stanowiły strefę
okupacyjną wojsk radzieckich.
Świadczy też o tym, zdaniem Sądu Okręgowego, konstrukcja dekretu w
brzmieniu z dnia jego publikacji, która wskazywała, że przeprowadzenie reformy
rolnej zostało zaplanowane w określonych etapach, przy czym dzień 20 grudnia
1944 r. został wyznaczony jako dzień zakończenia wszelkich czynności organów
administracji publicznej związanych z reformą rolną. Przemawia za tym także
wydanie w dniu 17 stycznia 1945 r. dekretu w sprawie zmiany dekretu Polskiego
Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu
reformy rolnej (Dz.U. Nr 3, poz. 9). Nowelizacja ta uczyniła z czasowo i terytorialnie
ograniczonej regulacji akt o charakterze uniwersalnym, przeznaczony do
stosowania w nieograniczonej przyszłości. Ponadto w sposób wyraźny wskazywała
ona, że reforma rolna nie była aktem jednorazowym, lecz dłuższym procesem,
stanowiącym istotny element działalności aparatu państwowego. Dekret zaczął
obowiązywać na Ziemiach Odzyskanych dopiero z dniem 27 listopada 1945 r., tj. z
dniem wejścia w życie dekretu z dnia 13 listopada 1945 r. o zarządzie Ziem
Odzyskanych (Dz.U. Nr 51, poz. 295).
Przytoczone argumenty, według Sądu Okręgowego, podważają stwierdzenie,
że w dniu 13 września 1944 r. dekret wywołał jednorazowy skutek rzeczowy na
całym obecnym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Przytoczona argumentacja
pozwala, według Sądu Okręgowego, przyjąć, że określenie „bezzwłocznie”
zamieszczone w art. 2 ust. 1 dekretu nie jest synonimem pojęcia „z mocy samego
prawa” ani pojęcia „z dniem ogłoszenia”, które zostały wykorzystane w innych
aktach normatywnych pochodzących z 1944 r. W rezultacie spójna i logiczna
interpretacja tego przepisu oznacza, że stanowi on dyrektywę dla urzędów
ziemskich nakazującą im bez zbędnej zwłoki wszczęcie administracyjnych
postępowań zmierzających do przejęcia własności przez Skarb Państwa.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
W orzecznictwie Sądu Najwyższego przyjmuje jednolicie się, że art. 2 ust. 1
dekretu przewidywał przejście wskazanych w nim nieruchomości z mocy prawa na
własność Skarbu Państwa. Takie stanowisko zostało wyrażone po raz pierwszy w
orzeczeniu z dnia 22 grudnia 1948 r., C 344/48 ("Państwo i Prawo" 1949, nr 4, s.
122), w którym Sąd Najwyższy wskazał, że przejście własności wszelkich
nieruchomości przeznaczonych na cele reformy rolnej na Skarb Państwa nastąpiło
nie przez wpis do księgi wieczystej, lecz automatycznie z chwilą wejścia w życie
dekretu. Zostało ono podtrzymane w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 13
października 1951 r., zasadzie prawnej, C 427/51 (OSN 1953, nr 1, poz. 1), w
orzeczeniu z dnia 25 kwietnia 1961 r., 4 CR 88/61 (OSPiKA 1963, nr 1, poz. 2) oraz
w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 7 czerwca 1962 r., zasada prawna, 1 CO
11/62 (OSNC 1963, nr 6, poz. 112). Stanowisko to jest konsekwentnie przyjmowane
również we współczesnym orzecznictwie Sądu Najwyższego i znalazło wyraz w
uchwałach z dnia 27 września 1991 r., III CZP 90/91 (OSNC 1992, nr 5, poz. 72) i z
dnia 6 grudnia 2005 r., III CZP 90/05 (OSNC 2006, nr 11, poz. 179), wyrokach z
dnia 25 marca 1999 r., III RN 165/98 (OSNAPUS 2000, nr 3, poz. 90), z dnia 13
stycznia 2000 r., II CKN 655/98 (nie publ.), z dnia 4 października 2001 r. II CKN
609/00 (nie publ.), z dnia 13 lutego 2003 r., III CKN 1492/00 ("Biuletyn SN" 2003, nr
7, s. 12), z dnia 24 października 2003 r., III CK 36/02 (nie publ.), z dnia 24 czerwca
2004 r., III CK 536/02 (nie publ.), z dnia 5 listopada 2004 r., II CK 174/04 (nie publ.),
z dnia 22 kwietnia 2005 r., II CK 653/05 (OSNC 2006, nr 3, poz. 56), z dnia 14
września 2006 r., III CSK 119/06 (nie publ.), z dnia 8 lutego 2008 r., I CSK 371/07
(nie publ.), z dnia 17 lutego 2010 r., IV CSK 345/09 ("Izba Cywilna" 2011, nr 5, s.
35) i z dnia 6 października 2010 r., II CSK 174/10 (nie publ.) oraz postanowieniach
z dnia 6 listopada 1997 r., III KKO 7/97 (OSNP 1998, nr 18, poz. 554), z dnia 6
czerwca 2003 r., IV CKN 221/01 (nie publ.) i z dnia 3 sierpnia 2004 r., II CK 448/03
(nie publ.).
Omawiany pogląd jest również jednolicie przyjmowany w orzecznictwie
Trybunału Konstytucyjnego, tj. w uchwale z dnia 16 kwietnia 1996 r., W 5/95 (OTK
Zb.Urz. 1996, nr 2, poz. 13), wyrokach z dnia 24 października 2001 r., SK 22/01
(OTK Zb.Urz. 2001, nr 7, poz. 216) i z dnia 3 lipca 2007 r., SK 1/06 (OTK-A Zb.Urz.
2007, nr 2, poz. 73) oraz w postanowieniu z dnia 28 listopada 2001 r., SK 5/01
(OTK Zb.Urz. 2001, nr 8, poz. 266). Taki pogląd wypowiedział także Naczelny Sąd
Administracyjny w uchwałach składu siedmiu sędziów z dnia 5 czerwca 2006 r., I
OPS 2/06 (ONSA 2006, nr 5, poz. 123) i z dnia 10 stycznia 2011 r., I OPS 3/10
(ONSAiWSA 2011, nr 2, poz. 23) oraz w wyrokach z dnia 20 stycznia 1994 r., II SA
2444/92 (ONSA 1995, nr 2, poz. 57), z dnia 25 lutego 1998 r., IV SA 889/96 (nie
publ.), wyroku z dnia 19 marca 1998 r., IV SA 1045/97 (nie publ.), z dnia 8 września
1999 r., IV SA 1963/98 (nie publ.) i z dnia 5 czerwca 2008 r., I OSK 823/07 (nie
publ.).
Pogląd ten został szerzej uzasadniony jedynie w uchwale Trybunału
Konstytucyjnego z dnia 16 kwietnia 1996 r., W 5/95. Trybunał Konstytucyjny,
interpretując sformułowanie „przechodzą bezzwłocznie” zamieszczone w art. 2 ust.
1 dekretu, przyjął, że wskazuje ono jednoznacznie, iż z woli normodawcy skutek
przewłaszczenia nastąpił z mocy samego prawa w chwili wejścia dekretu w życie.
Świadczy o tym nie tylko wykładnia literalna, ale także to, że ani w samym dekrecie,
ani w przepisach z nim związanych nie można znaleźć sformułowań, które
uzasadniałyby wniosek przeciwny, np. uzależniający przejście prawa własności od
jakichś aktów stosowania prawa, które miałyby konstytutywny charakter przejęcia
własności bądź odraczały w czasie skutek wyrażony w art. 2 dekretu. Trybunał
Konstytucyjny odwołał się również do art. 6 dekretu, nakazującego niezwłoczne
objęcie zarządu państwowego nad nieruchomościami wymienionymi w art. 2 oraz
do art. 1 ust. 1 dekretu z dnia 8 sierpnia 1946 r. o wpisywaniu w księgach
hipotecznych (gruntowych) prawa własności nieruchomości przejętych na cele
reformy rolnej (Dz.U. Nr 39, poz. 233 ze zm.), który stanowi, że tytułem do wpisania
na rzecz Skarbu Państwa w księdze hipotecznej (gruntowej) prawa własności
nieruchomości ziemskich wymienionych w art. 2 ust. 1 lit. b-e dekretu jest
zaświadczenie wojewódzkiego urzędu ziemskiego stwierdzające, że nieruchomość
ziemska jest przeznaczona na cele reformy rolnej według powołanych wyżej
przepisów.
Trybunał Konstytucyjny wskazał, że zaświadczenie z istoty swej jest tylko
dokumentem poświadczającym istniejący stan, w tym wypadku stan własności
gruntowej ukształtowany z mocy art. 2 ust. 1 dekretu. Skutek w postaci przejścia
nieruchomości na własność Skarbu Państwa następował więc z mocy samego
prawa i był niezależny od tego, czy w dniu wejścia w życie dekretu o reformie rolnej
określone tereny były już faktycznie wyzwolone, czy też były jeszcze pod okupacją
niemiecką. Świadczą o tym sformułowania zawarte w interpretowanym przepisie, w
którym jest mowa m.in. o województwach poznańskim, pomorskim i śląskim, czyli o
terenach, które w dniach wydania i ogłoszenia dekretu o reformie rolnej
pozostawały jeszcze pod okupacją niemiecką. Trybunał Konstytucyjny zastrzegł
jednak, że ustalenie, iż skutek interpretowanego fragmentu dekretu o reformie rolnej
w zakresie prawa własności został jednorazowo „skonsumowany” ex lege z dniem
13 września 1944 r., odnosi się do tych części Państwa Polskiego, na których z woli
normodawcy dekret ten miał pierwotnie obowiązywać. Z kolei art. 4 dekretu z dnia
13 listopada 1945 r. o zarządzie Ziem Odzyskanych rozciągnął na Ziemie
Odzyskane ustawodawstwo (m.in. rolne) obowiązujące na obszarze Sądu
Okręgowego w Poznaniu. Na Ziemiach Odzyskanych interpretowany art. 2 ust. 1 lit.
e dekretu wszedł zatem w życie później, bo dopiero dnia 27 listopada 1945 r., ze
skutkiem przejścia z tym dniem na Skarb Państwa własności nieruchomości
określonych w tym przepisie.
Przedstawione stanowisko zostało powtórzone w postanowieniu z dnia 28
listopada 2001 r., SK 5/01, w którym Trybunał Konstytucyjny sformułował tezę o
jednorazowym działaniu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, z której wywiódł, że przepis ten
nie może znaleźć już zastosowania, to znaczy, że na jego podstawie nie może
dojść już do przejęcia gruntów na Skarb Państwa. W konsekwencji Trybunał
Konstytucyjny uchylił się od zbadania zgodności tego przepisu z Konstytucją. Z
kolei w wyroku z dnia 3 lipca 2007 r., SK 1/06, Trybunał uznał za zgodny z
Konstytucją art. 1 ust. 1 dekretu z dnia 8 sierpnia 1946 r. o wpisywaniu w księgach
hipotecznych (gruntowych) prawa własności nieruchomości przejętych na cele
reformy rolnej. Wyjaśnił m.in., że nabycie własności nieruchomości przez Skarb
Państwa nastąpiło niezależnie od sposobu ich późniejszego wykorzystania, a fakt,
iż dana nieruchomość została później wykorzystana w sposób niezgodny z prawem,
nie ma znaczenia z punktu widzenia nabycia jej własności przez państwo.
Pogląd, że art. 2 ust. 1 dekretu przewidywał przejście wskazanych w nim
nieruchomości z mocy prawa na własność Skarbu Państwa, jest powszechnie
przyjmowany w piśmiennictwie.
W zakresie terytorialnego zasięgu oddziaływania dekretu należy rozróżnić dwa
zagadnienia. Pierwszym jest oddziaływanie dekretu na terytorium Rzeczypospolitej
Polskiej w granicach przedwojennych, a drugim – jego oddziaływanie na tzw.
Ziemiach Odzyskanych. Nie budzi wątpliwości oddziaływanie dekretu na terenach
wyzwolonych spod okupacji w chwili wejścia dekretu w życie. Intencją Polskiego
Komitetu Wyzwolenia Narodowego było też stanowienie prawa w odniesieniu do
całego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w granicach przedwojennych, a więc
także w odniesieniu do terenów, które w chwili wejścia w życie dekretu znajdowały
się jeszcze pod okupacją. Dowodzi tego art. 2 ust. 1 lit. e, w którym jest mowa o
m.in. o województwach poznańskim, pomorskim i śląskim, czyli o terenach, które w
dniach wydania i ogłoszenia dekretu o reformie rolnej pozostawały jeszcze pod
okupacją niemiecką. Z kolei z art. 1 ust. 1 zdanie trzecie i art. 17 dekretu wynika, że
zdawano sobie sprawę, iż pełna realizacja dekretu na obszarach niewyzwolonych
nastąpi dopiero po ich wyzwoleniu. Potwierdzają to także przewidziane w pierwotnej
wersji dekretu szczegółowe i krótkie terminy do dokonania poszczególnych
czynności związanych z realizacją dekretu. Oznaczenie tych terminów nie wyłącza
jednak przejścia z mocy prawa na Skarb Państwa własności określonych w
dekrecie nieruchomości położonych na terenach okupowanych, przejście własności
miało bowiem dotyczyć całego obszaru Polski w granicach przedwojennych,
natomiast realizację dekretu zakładano tymczasowo tylko w stosunku do terenów
już wyzwolonych. O takim założeniu może świadczyć art. 8 ust. 5 dekretu w
pierwotnej wersji, według którego na terytorium wyzwolonym przed dniem 1
września 1944 r. wybory gminnych komisji reformy rolnej powinny zostać
zakończone nie później niż do dnia 20 września 1944 r. Prawodawca rozróżniał
zatem działanie dekretu na terenach wyzwolonych i niewyzwolonych, trudno zaś
przyjąć, że rozróżnienie to dotyczyło terytorium wyzwolonego do dnia 1 września
1944 r. i wyzwolonego między dniem 2 a 13 września 1944 r. Wątpliwe może
natomiast być obowiązywanie dekretu na terenach przyłączonych następnie do
ZSRR, skoro – jak można sądzić – Krajowa Rada Narodowa i Polskiego Komitetu
Wyzwolenia Narodowego zrzekły się wykonywania efektywnej władzy państwowej
na tych terenach.
Odrębnym zagadnieniem jest obowiązywanie dekretu na tzw. Ziemiach
Odzyskanych. Rzeczywiście trudno uzasadnić pogląd, że już w chwili wejścia w
życie dekret obowiązywał na tym obszarze. W orzecznictwie i piśmiennictwie
wskazuje się, że obowiązywanie dekretu zostało rozciągnięte na Ziemie Odzyskane
na podstawie art. 4 dekretu z dnia 13 listopada 1945 r. o zarządzie ziem
odzyskanych (Dz.U. Nr 51, poz. 295 ze zm.). Możliwa jednak do obrony jest
również teza, że przepisy dekretu – podobnie jak inne przepisy prawa polskiego –
obowiązywały na Ziemiach Odzyskanych już wcześniej. Takie stanowisko zajął w
szczególności Sąd Najwyższy w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 21 maja
1948 r., C. III 2150/47 (OSN 1948, nr 3, poz. 60). Wynika też ono także z art. 47
dekretu z dnia 6 września 1946 r. o ustroju rolnym i osadnictwie na obszarze Ziem
Odzyskanych i byłego Wolnego Miasta Gdańska (Dz.U. Nr 49, poz. 279 ze zm.),
który przewidywał m.in. utratę mocy prawnej na obszarze Ziem Odzyskanych i
byłego Wolnego Miasta Gdańska sprzecznych z przepisami tego dekretu przepisów
dekretu. Należy zatem przyjąć, że w aspekcie terytorialnym oddziaływanie art. 2
ust. 1 lit. e dekretu nie miało charakteru jednorazowego; już po wejściu w życie jego
oddziaływanie zostało rozciągnięte na Ziemie Odzyskane.
Zamieszczone w art. 2 ust. 1 dekretu sformułowanie „przechodzą
bezzwłocznie” jest na tyle elastyczne, że umożliwia odrębne określenie skutków
czasowych przejścia w odniesieniu do poszczególnych kategorii nieruchomości
wskazanych w tym przepisie. W tym więc kontekście należy tłumaczyć użycie przez
prawodawcę określenia „przechodzą bezzwłocznie” zamiast „przechodzą”.
Wykładnia literalna tego przepisu jednoznacznie przemawia za tym, że Skarb
Państwa nabył nieruchomości określone w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z mocy prawa.
W piśmiennictwie podkreśla się, że przejście nieruchomości rolnych na własność
państwa nie jest jednoznaczne z ich przejęciem, przejście bowiem takich
nieruchomości następuje z mocy prawa, natomiast ich przejęcie – na podstawie
decyzji. Zbliżonymi pojęciami posługiwano się także w innych aktach prawnych
pochodzących z tamtego okresu.
Za interpretacją, że Skarb Państwa nabył nieruchomości określone w art. 2
ust. 1 dekretu z mocy prawa, przemawia także wykładnia systemowa. Przede
wszystkim należy podzielić pogląd wypowiedziany w uchwale Trybunału
Konstytucyjnego z dnia 16 kwietnia 1996 r., W 5/95, że w dekrecie nie można
znaleźć sformułowań, które uzasadniałyby wniosek przeciwny, np. uzależniający
przejście prawa własności od jakichś aktów stosowania prawa, które miałyby
konstytutywny charakter „przejęcia” własności bądź prowadziły do odroczenia w
czasie skutku wyrażonego w art. 2 dekretu. W szczególności dekret nie zawiera
żadnej regulacji dotyczącej „wywłaszczenia” (zwłaszcza regulacji trybu), mimo że
art. 19 ust. 1 w pierwotnym brzmieniu stanowił, że wywłaszczeni właściciele lub
współwłaściciele nieruchomości ziemskich wymienionych w art. 2 ust. 1 lit. e mogą
otrzymać samodzielne gospodarstwa rolne poza obrębem wywłaszczonego majątku
w ramach dekretu, a jeżeli z tego prawa nie skorzystają, będzie im wypłacone
zaopatrzenie miesięczne w wysokości uposażenia urzędnika państwowego VI
grupy. Przepisy dekretu w pierwotnym brzmieniu regulowały tylko objęcie
nieruchomości w zarząd państwowy (art. 6), sporządzenie spisu objętych
nieruchomości i ich oszacowanie (art. 7), ustalenie planów podziału obiektów
parcelowanych i sporządzenie wykazu nabywców poszczególnych parcel, na które
mogli wnieść zażalenie tylko zainteresowani nieuwzględnieni w projekcie podziału
lub uwzględnieni w niedostatecznej mierze (art. 10), wydanie orzeczenia w sprawie
parcelowanych obiektów i wprowadzenie nabywców w posiadanie nabytych parcel i
przeniesienie na nich tytułu własności (art. 11).
Nie można też przyjąć, że taki tryb został uregulowany dopiero w
rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w
sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6
września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. Nr 10, poz. 51 – dalej
„rozporządzenie z 1945 r.”) i do tego czasu wykonanie dekretu pozostawało w
zawieszeniu. Zgodnie z intencją prawodawcy, dekret miał być realizowany
niezwłocznie, o czym świadczą terminy dla poszczególnych czynności określone w
pierwotnej części dekretu (objęcie w zarząd – art. 6, sporządzenie spisu objętych
nieruchomości i ich oszacowanie – art. 7, ustalenie planu podziału i sporządzenie
wykazu nabywców – art. 10 ust. 1, wprowadzenie nabywców w posiadanie
nabytych parcel – art. 11). Jest oczywiste, że podstawą tych czynności,
polegających na objęciu faktycznego władztwa nad nieruchomością i jej
późniejszym rozdysponowaniu, było prawo własności nabyte przez Skarb Państwa
ex lege, do realizacji zaś postanowień dekretu przystąpiono jeszcze przed wejściem
w życie rozporządzenia z 1945 r. Nie podważa to jednak tezy, że rozporządzenie z
1945 r. szczegółowo uregulowało i uporządkowało wiele zagadnień związanych z
realizacją dekretu. W niektórych wypadkach trzeba nawet przyjąć, że część tych
zmian (np. definicja użytków rolnych) oddziaływała z mocą wsteczną na skutki
prawne dekretu.
Jednolitemu stanowisku co do skutków dekretu nie zaprzecza także
wyłączenie z art. 2 ust. 1 lit b nieruchomości ziemskich stanowiących własność
Polaków, obywateli Rzeszy Niemieckiej (wskutek nowelizacji dokonanej w 1945 r.).
Także w tym wypadku chodzi o regulację, która z mocą wsteczną i ex lege
modyfikowała skutki prawne dekretu.
Zgodnie z przedstawionym Sądowi Najwyższemu zagadnieniem prawnym,
alternatywą do stwierdzenia, że art. 2 ust. 1 dekretu spowodował przejście z mocy
prawa wskazanych w tym przepisie nieruchomości na własność Skarbu Państwa,
jest teza, iż do przejścia własności była potrzebna decyzja administracyjna
przewidziana w § 5 rozporządzenia z 1945 r. – wydanego na podstawie
upoważnienia zamieszczonego w art. 20 dekretu (art. 22 według pierwotnej wersji)
– w myśl którego orzekanie w sprawach, czy dana nieruchomość podpada pod
działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, należy w pierwszej instancji do
kompetencji wojewódzkich urzędów ziemskich, od decyzji których służy stronom
prawo odwołania do Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych. Konsekwencją przyjęcia,
że art. 2 ust. 1 dekretu powodował przejście z mocy prawa na własność Skarbu
Państwa nieruchomości wskazanych w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, był pogląd –
powszechnie reprezentowany w orzecznictwie i w piśmiennictwie – że decyzje
wydawane na podstawie § 5 rozporządzenia z 1945 r. miały charakter deklaratywny
(zob. w szczególności uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3
lipca 2007 r., SK 1/06, wyroki Sądu Najwyższego z dnia 24 października 2003 r., III
CK 36/02, nie publ. i z dnia 28 lipca 2004 r., III CK 296/03, "Biuletyn SN" 2005, nr 1,
s. 11 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 1994 r., II
SA 2444/92).
Znaczenie tej decyzji jest ujmowane różnie, co pozostaje w związku z art. 1
ust. 1 dekretu z dnia 8 sierpnia 1946 r. o wpisywaniu w księgach hipotecznych
(gruntowych) prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej
traktującym zaświadczenie starosty jako tytuł do wpisania na rzecz Skarbu Państwa
w księdze hipotecznej (gruntowej) prawa własności nieruchomości ziemskich,
wymienionych m.in. w art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu. Według pierwszego poglądu,
sporządzenie takiego zaświadczenia powinno być poprzedzone wydaniem decyzji
na podstawie § 5 rozporządzenia z 1945 r. (zob. wyrok Sądu Najwyższego z dnia
25 marca 1999 r., III RN 165/98 oraz postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 6
czerwca 2003 r., IV CKN 220/01, nie publ., z dnia 6 czerwca 2003 r., IV CKN
221/01, nie publ. i z dnia 3 sierpnia 2004 r., II CK 448/03). Zgodnie z drugim
poglądem, wydanie takiej decyzji nie było konieczne nawet w stosunku do
nieruchomości określonych w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu (zob. wyrok Sądu
Najwyższego z dnia 28 lipca 2004 r., III CK 296/03, uchwała składu siedmiu
sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2006 r., I OPS 2/06,
OSNAiWSA 2006, nr 5, poz. 123 uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego
z dnia 3 lipca 2007 r., SK 1/06, OTK-A Zb.Urz. 2007, nr 7, poz. 3 oraz wyroki
Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 sierpnia 2006 r., I OSK 771/05, nie
publ. i z dnia 31 sierpnia 2006 r., I OSK 992/05, nie publ.), a decyzja ta miała służyć
do rozstrzygania przypadków spornych (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z
dnia 3 lipca 2007 r., SK 1/06 i postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1
marca 2010 r., P 107/08, OTK-A Zb.Urz. 2010, nr 3, poz. 27 oraz uchwała Sądu
Najwyższego z dnia 27 września 1991 r., III CZP 90/91, OSNCP 1992, nr 5, poz. 72
wyrok Sądu Najwyższego z dnia 30 stycznia 2007 r., IV CSK 350/06, nie publ. i
uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5
czerwca 2006 r., I OPS 2/06).
Kontrowersje wokół obowiązywania § 5 rozporządzenia z 1945 r. ujawniły się
w związku z postanowieniem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 2010 r., P
107/08 (OTK-A Zb.Urz. 2010, nr 3, poz. 27), w którym stwierdzono, że § 5
rozporządzenia z 1945 r. nie ma mocy obowiązującej, w związku z czym nie może
stanowić szczegółowej regulacji, o jakiej mowa w art. 2 § 3 k.p.c., na podstawie
której orzekanie w przedmiocie podpadania nieruchomości pod działanie dekretu o
reformie rolnej mogłoby zostać przekazane organom administracji publicznej. W
ocenie Trybunału, moc obowiązująca § 5 rozporządzenia z 1945 r. wyczerpała się z
chwilą zakończenia prowadzonych do lat 50. XX w. działań związanych z
przeprowadzaniem reformy rolnej.
Postanowienie Trybunału Konstytucyjnego w istotny sposób wpłynęło na
stanowisko Sądu Najwyższego, który w postanowieniu z dnia 27 lipca 2010 r., II
CSK 155/10 (nie publ.) wskazał, że ocena prawna Trybunału Konstytucyjnego
podważa dotychczasowe stanowisko judykatury dotyczące wyłączenia z drogi
sądowej na rzecz postępowania administracyjnego rozstrzygania sporów
dotyczących podpadania określonej nieruchomości pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e
dekretu. Wszelkie spory, w tym dotyczące zasadności przejęcia nieruchomości na
tej podstawie prawnej, powinny być rozpoznawane przez sądy powszechne. W
wyroku z dnia 6 października 2010 r., II CSK 174/10 (nie publ.) Sąd Najwyższy
podkreślił, że ze względu na stwierdzoną przez Trybunał Konstytucyjny utratę mocy
§ 5 rozporządzenia z 1945 r. zbadanie, czy nieruchomość podpadała pod działanie
art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, należy do drogi sądowej.
Moc wiążąca i trafność rozważanego postanowienia Trybunału
Konstytucyjnego zostały trafnie zakwestionowane w piśmiennictwie. Szczególnie
istotna jest jednak w tym zakresie wypowiedź Naczelnego Sądu Administracyjnego,
który w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 10 stycznia 2011 r., I OPS 3/10,
stwierdził, że § 5 rozporządzenia z 1945 r. może stanowić podstawę do orzekania w
drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część
wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e)
dekretu. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał przede wszystkim, że
postanowienie Trybunału Konstytucyjnego o umorzeniu postępowania nie ma
charakteru „orzeczenia” w rozumieniu art. 190 ust. 1 Konstytucji i z tego względu
nie ma przymiotu mocy powszechnie obowiązującej. Orzeczeniem w rozumieniu
tego przepisu jest wyłącznie akt, którym Trybunał Konstytucyjny rozstrzyga
merytorycznie sprawę należącą do kompetencji konstytucyjnie przypisanych temu
organowi, postanowienie zaś o umorzeniu postępowania przed Trybunałem
Konstytucyjnym nie jest aktem rozstrzygającym sprawę należącą do
konstytucyjnych kompetencji Trybunału. W ten sposób Trybunał odstępuje od
wydania „orzeczenia”, o którym mowa w art. 190 ust. 1 Konstytucji. Naczelny Sąd
Administracyjny podkreślił także, że w obecnym stanie prawnym Trybunał
Konstytucyjny nie ma kompetencji do stwierdzania z mocą powszechnie
obowiązującą, że norma prawna utraciła moc obowiązującą w określonym czasie.
W konsekwencji uznał, że § 5 rozporządzenia z 1945 r. nadal obowiązuje i może
być podstawą wydawania decyzji administracyjnych.
Sąd Najwyższy w niniejszym składzie podziela stanowisko przedstawione w
uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego i w
konsekwencji przychyla się do poglądu, że decyzja administracyjna, przewidziana w
§ 5 rozporządzenia z 1945 r., ma charakter deklaratywny, a jej wydanie nie było
konieczne w każdym wypadku. Za takim poglądem przemawia nie tylko wykładnia
literalna tego przepisu, ale także argumenty funkcjonalne. Zważywszy skalę i tempo
zamierzonych przekształceń własnościowych oraz wojenne migracje i straty
ludnościowe trudno przyjąć, że obranym przez twórców dekretu instrumentem
realizacji tych przekształceń miała być procedura wywłaszczeniowa, oparta na
konstytutywnej decyzji administracyjnej, do której wydania – w braku szczególnych
regulacji – miałyby zastosowanie ogólne reguły postępowania administracyjnego.
Logice przekształceń własnościowych w rozważanym zakresie zdecydowanie
bardziej odpowiada rozwiązanie polegające na przejściu własności nieruchomości
ex lege, potwierdzanym na potrzeby wpisu do księgi wieczystej przez
zaświadczenie właściwego organu, do czego uczestnictwo byłego właściciela było
zbędne, i ograniczenie wydawania deklaratywnych decyzji administracyjnych do
sytuacji spornych, co wymagało aktywności właściciela.
Z tych powodów Sąd Najwyższy rozstrzygnął zagadnienie prawne, jak w
uchwale.