Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt III CZP 43/13
UCHWAŁA
Dnia 24 lipca 2013 r.
Sąd Najwyższy w składzie :
SSN Jacek Gudowski (przewodniczący)
SSN Jan Górowski (sprawozdawca)
SSN Katarzyna Tyczka-Rote
Protokolant Katarzyna Bartczak
w sprawie z powództwa K. M.
przeciwko Miastu i Gminie S.
o zapłatę,
po rozstrzygnięciu w Izbie Cywilnej na posiedzeniu jawnym
w dniu 24 lipca 2013 r.
zagadnienia prawnego
przedstawionego przez Sąd Okręgowy w T.
postanowieniem z dnia 26 marca 2013 r.,
"Czy w sporze dotyczącym wykonania umowy o roboty
budowlane w ramach realizacji zadań własnych gminy na podstawie
art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
(t.j. Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), gmina jest
przedsiębiorcą w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 24 maja
1989 r. o rozpoznawaniu przez sądy spraw gospodarczych (Dz.U.
Nr 33, poz. 175 ze zm.)?"
podjął uchwałę:
Sprawa o wykonanie umowy o roboty budowlane zawartej
w ramach realizacji zadań własnych gminy w zakresie edukacji
publicznej, kultury i rekreacji jest sprawą gospodarczą
w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 24 maja 1989 r.
o rozpoznawaniu przez sądy spraw gospodarczych (jedn. tekst:
Dz.U. z 2011 r. Nr 45, poz. 236).
2
Uzasadnienie
Sąd Okręgowy w T. w sprawie z powództwa K. M. przeciwko Miastu i Gminie
S. przedstawił do rozpoznania wskazane na wstępie zagadnienie prawne powstałe
w toku rozpoznawania zażalenia powódki.
Postanowieniem z dnia 26 marca 2013 r. Sąd Rejonowy w W. Wydział
Gospodarczy, stwierdził swoją niewłaściwość i przekazał sprawę Sądowi
Rejonowemu w L., Wydziałowi Cywilnemu jako właściwemu. Wskazał, że sprawa o
zapłatę przeciwko gminie z tytułu wynagrodzenia za wykonane roboty budowlane
zrealizowane w ramach zadania pod nazwą „Utworzenie Centrum, Kulturalno-
Oświatowo-Rekreacyjnego w W.”, tj. stanowiącego działalność prowadzoną w
ramach zadań własnych (art. 7 ust. 1 pkt 9 i 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o
samorządzie gminnym, jedn. tekst: Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm. dalej:
„u.s.g.”) nie ma charakteru gospodarczego i w związku z tym powinien ją rozpoznać
wydział cywilny sądu miejscowo właściwego (art. 30 k.p.c.).
Sąd Okręgowy podniósł, że w judykaturze prezentowany jest pogląd,
iż umowa zawierana w celu realizacji zadań własnych gminy określonych
w ustawie o samorządzie gminnym może stanowić transakcję handlową
w rozumieniu art. 2 ustawy z dnia 2 czerwca 2003 r. o transakcjach handlowych
(Dz.U. Nr 139, poz. 1323 ze zm.; por. uchwałę Sądu Najwyższego z dnia
13 stycznia 2006 r., III CZP 124/05, OSNC 2006, nr 12, poz. 201). Wyrażono w niej
zapatrywanie, że jeżeli działalność gminy ma charakter zorganizowany i ciągły oraz
podlega regułom racjonalnego gospodarowania, stanowiąc formę udziału w obrocie
gospodarczym, to są to wystarczające przesłanki do uznania, iż działalność gminy
w ramach wykonywania zadań własnych może stanowić działalność gospodarczą,
przy czym nie jest konieczne, aby działalność ta przynosiła zysk. Może to
prowadzić do wniosku, że przy realizacji zadań własnych polegających
na zawieraniu umów cywilnoprawnych dotyczących inwestycji budowlanych
(np. budowie dróg i mostów, szkół i boisk sportowych itp.) gmina występuje jako
przedsiębiorca (por. także postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 7 sierpnia
3
2003 r., IV CZ 90/03, Izba Cywilna 2004, nr 6, s. 45). Ten sposób wykładni
uzasadnia właściwość sądu gospodarczego.
Sąd Okręgowy wskazał, że występuje także kierunek orzecznictwa,
z którego wynika, iż nie każda działalność inwestycyjna jednostki samorządu
terytorialnego w dziedzinie budownictwa, w związku z wykonywaniem zadań
użyteczności publicznej, stanowi formę działalności gospodarczej np. spór
o budowę hali sportowej. Nie można uznać, aby realizacja zadań własnych była
wykonywana już na etapie działalności inwestycyjnej i obejmowała kontrakt cywilny,
w którym gmina występuje jako inwestor lub zamawiający. Zawierając takie umowy,
gmina nie działa jako przedsiębiorca ani nie prowadzi postępowań z zakresu swojej
działalności gospodarczej, a zatem nie są spełnione przesłanki podmiotowe
i funkcjonalne pojęcia sprawy gospodarczej (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia
9 sierpnia 2012 r., V CSK 366/11, LEX nr 1231630). Innymi słowy według tego
kierunku wykładni, dopóki zaspokajanie zbiorowych potrzeb określonych w art. 7
ust 1 u.s.g. odbywa się na wstępnym etapie realizacji zadań, dopóty
taka działalność nie jest działalnością gospodarczą (por. postanowienie Sądu
Najwyższego z dnia 19 października 1999 r., III CZ 112/99, OSNC 2000, Nr 4,
poz. 78, oraz wyrok Sądu Najwyższego z dnia 10 kwietnia 2008 r., IV CSK 28/08,
LEX nr 550924).
Sąd drugiej instancji także zwrócił uwagę, że przy kwalifikacji sprawy
z udziałem gminy nie można pomijać szeroko prezentowanego w orzecznictwie
poglądu, iż wykonywanie działalności gospodarczej przez gminę wiąże się
z istnieniem wyspecjalizowanej jednostki organizacyjnej gminy (w szczególności
zakładu budżetowego), w ramach którego działalność ta jest realizowana
(por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 19 października 1999 r., III CZ
112/99, i uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia
14 marca 1995 r., III CZP 6/95, OSNC 1995, nr 5, poz. 72). Skoro więc
w sprawie Gmina występowała bezpośrednio, a nie przez swoją jednostkę
organizacyjną (zakład budżetowy lub spółkę prawa handlowego), to można dojść
do wniosku, że właściwym do rozpoznania sprawy jest Sąd Rejonowy w L., Wydział
Cywilny.
4
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Przedstawione do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne dotyczy
sprecyzowania pojęcia sprawy gospodarczej w odniesieniu do szczególnego
podmiotu, jakim jest gmina, po wejściu w życie ustawy z dnia 16 września 2011 r.
o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw
(Dz.U. Nr 233, poz. 1381 dalej: „ustawa nowelizująca”). Ma ono aspekt
intertemporalny, gdyż ustawą tą zmieniono definicję legalną sprawy gospodarczej
zawartą w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 24 maja 1989 r. o rozpoznawaniu przez sądy
spraw gospodarczych (Dz.U. Nr 33, poz. 175 ze zm. dalej: „ustawa”) i zostały
uchylone przepisy kodeksu postępowania cywilnego normujące postępowanie
w sprawach gospodarczych (art. 4791
- 47922
k.p.c.). Z kolei na podstawie art. 9
ust. 1 ustawy nowelizującej zmieniony stan prawny stosuje się do postępowań
wszczętych po dniu jej wejścia w życie, z zastrzeżeniem ust. 2-7. Z tego względu
w sprawie miarodajne dla procesowej kwalifikacji sprawy są przepisy nowe.
Według stanu prawnego sprzed tej nowelizacji, sprawa miała charakter
gospodarczy, jeżeli spełniała kumulatywnie trzy przesłanki: dotyczyła stosunku
cywilnego, występujące w niej strony były przedsiębiorcami prowadzącymi
działalność gospodarczą na zasadach określonych w odrębnych przepisach i spór
związany był z działalnością gospodarczą stron. Obecnie art. 2 ust 1 ustawy
w wersji obowiązującej od dnia 3 maja 2012 r. stanowi, że sprawami
gospodarczymi są sprawy ze stosunków cywilnych między przedsiębiorcami
w zakresie prowadzonej przez nich działalności gospodarczej.
Na gruncie poprzedniego stanu prawnego w uchwale siedmiu sędziów Sądu
Najwyższego z dnia III CZP 102/08 (OSNC 2009, nr 5, poz. 65), po rozważeniu
powodów zdublowania przez ustawodawcę definicji sprawy gospodarczej,
wyjaśniono, że nie jest to relacja pełnej wzajemności. Przepis art. 2 ust. 1 ustawy
jest ramowo szerszy i należy go traktować jako normę ogólną, określającą pojęcie
sprawy gospodarczej z uwagi na zakres kompetencji sądu gospodarczego,
natomiast art. 4791
k.p.c. jest normą szczególną, definiującą to pojęcie ze względu
na potrzebę rodzajowego sprecyzowania spraw podlegających rozpoznaniu
w odrębnym postępowaniu procesowym.
5
Wobec wyeliminowania szczególnego postępowania w sprawach
gospodarczych i uchylenia art. 4791
§ 2 k.p.c., określającego pojęcie sprawy
gospodarczej na użytek tego postępowania odrębnego, oraz art. 4792
k.p.c.,
zawierającego definicję pojęcia przedsiębiorcy, już na wstępie trzeba zastrzec,
że na użytek postępowania cywilnego pozostało tylko ustrojowe szerokie określenie
sprawy gospodarczej zawarte w 2 ust. 1 ustawy, przy czym w obecnym
unormowaniu pojęcie to zostało oderwane od pojęć przedsiębiorcy prowadzącego
działalność gospodarczą określonych w odrębnych przepisach. Należy w związku
z tym pamiętać, że po dniu 3 maja 2012 r. pojęcie „sprawa gospodarcza”
funkcjonuje wyłącznie w płaszczyźnie ustrojowej jako wyznacznik przynależności
sprawy do kompetencji wydziału gospodarczego sądu rejonowego lub okręgowego.
Przepis art. 2 ustawy określa więc jedynie pojęcie sprawy gospodarczej ze względu
na zakres kognicji sądu gospodarczego i - jako kompetencyjny - stanowi normę
o charakterze ogólnym (por. uzasadnienie uchwały Sądu Najwyższego z dnia
6 grudnia 1991 r., III CZP 117/91, OSP 1992, nr 11 - 12) Innymi słowy, normuje on,
jakie sprawy podlegają rozpoznaniu przez sądy gospodarcze jako jednostki
organizacyjne (wydziały) sądów rejonowych i okręgowych, czyli wyznacza
w sposób ogólny granice kompetencji sądu gospodarczego (por. uchwały Sądu
Najwyższego: z dnia 18 marca 1991 r., III CZP 9/91, OSNC 1991 r., nr 8-9, poz. 98,
z dnia 7 stycznia 1994 r., III CZP 174/93, OSNC 1994 r., 7-8, poz. 151, a także
z dnia 11 maja 2005 r., III CZP 11/05, Biul. SN 2005, nr 5, s. 6).
W systemie prawnym brak uniwersalnej definicji pojęć: „działalność
gospodarcza”, „przedsiębiorca” czy „sprawa gospodarcza”. Na gruncie
postępowania cywilnego w praktyce zostało ukształtowane ich znaczenie
w poprzednim stanie prawnym. Także w doktrynie postępowania cywilnego
przyjmowało się, że pojęcie sprawy gospodarczej, w ujęciu art. 2 ust. 1 ustawy,
obejmuje trzy elementy: podmiotowy, przedmiotowy i funkcjonalny. Kryteria te są
także wyodrębniane przez judykaturę (por. np. uchwała SN z dnia 22 lipca 2005 r.,
III CZP 45/05, OSNC 2006, nr 4, poz. 66). Sprawa więc powinna wynikać
ze stosunku cywilnego (kryterium przedmiotowe), co w omawianym przypadku nie
budzi wątpliwości. Poza tym występujące w niej podmioty mają być
6
przedsiębiorcami (kryterium podmiotowe) oraz spór musi wynikać z działalności
gospodarczej obu stron (kryterium funkcjonalne).
Należy przypomnieć, że na gruncie prawa cywilnego przyjęto, że obowiązuje
definicja przedsiębiorcy zawarta w art. 431
k.c. Przedsiębiorcą jest więc osoba
fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna, której ustawa przyznaje
zdolność prawną prowadząca we własnym imieniu działalność gospodarczą lub
zawodową. W istocie zatem stwierdzenie, że sporna sprawa obejmuje zakres
prowadzonej przez gminę działalności gospodarczej automatycznie w tym wypadku
przesądzało kwestię, że pozwana występuje w sprawie jako przedsiębiorca
w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy. Stąd też odpowiedź Sądu Najwyższego
bezpośrednio nawiązująca do tego rodzaju realizacji działalności gminy. Definicja
działalności gospodarczej została zawarta w art. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r.
o swobodzie działalności gospodarczej (jedn. tekst: Dz.U. z 2010 r., Nr 220, poz.
1447 ze zm.). Jest to zarobkowa działalność wytwórcza, budowlana, handlowa,
usługowa oraz poszukiwanie rozpoznawanie i wydobywanie kopalin ze złóż,
a także działalność zawodowa, wykonywana w sposób zorganizowany i ciągły.
Wynika więc z niej wprost, że działalność budowlana zaliczona została do
omawianej kategorii.
Zawarcie przez Gminę umowy o roboty budowlane i na jej podstawie
zrealizowanie inwestycji „Utworzenia Centrum Kulturalno-Oświatowo-
Rekreacyjnego” stanowiło przedsięwzięcie w ramach zadań własnych, gdyż jej
celem było zaspokojenie zbiorowych potrzeb wspólnoty lokalnej, tj. mieszkańców
gminy (art. 7 ust. 1 pkt 8, 9 i 10 u.s.g.). Do tej kategorii zadań własnych należy
zaspokajanie potrzeb mieszkańców wspólnoty, między innymi z zakresu edukacji,
kultury i rekreacji. W judykaturze wyjaśniono, że działalność gminy w ramach
wykonywania jej zadań własnych może stanowić działalność gospodarczą
(por. uchwały Sądu Najwyższego: z dnia 30 listopada 1992 r., III CZP 134/92,
OSNCP 1993, nr 5, poz. 79, z dnia 9 marca 1993 r., III CZP 156/92, OSNCP 1993,
nr 9, poz. 152, z dnia 13 stycznia 2006 r. III CZP 124/05 OSNC 2006, nr 12,
poz. 201 i uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia
14 marca 1995 r., III CZP 6/95, OSNC 1995, nr 5, poz. 72). Przesądza to obecnie
unormowanie zawarte w art. 9 ust. 2 u.s.g. Wynika z niego, że działalnością
7
gospodarczą gminy może być nawet działalność w zakresie wykraczającym poza
zadania o charakterze użyteczności publicznej, jeżeli zezwala na jej prowadzenie
odrębna ustawa, a więc inna niż samorządowa. W odniesieniu zatem do zadań
własnych gminy, zasadą jest wykonywanie ich przez gminę w ramach działalności
gospodarczej.
Jak się powszechnie podkreśla, działalność gospodarcza prowadzona przez
jednostkę samorządu terytorialnego musi odpowiadać kryteriom tego rodzaju
aktywności i posiadać jej cechy charakterystyczne takie jak - fachowość,
podporządkowanie regułom opłacalności i zysku lub zasadzie racjonalnego
gospodarowania, działania na własny rachunek, powtarzalność działań oraz
uczestnictwo w obrocie gospodarczym. Brak jednak podstaw do przyjęcia,
że wyznacznikiem tego pojęcia jest kryterium zysku. Wystarczające jest
podporządkowanie działalności regułom racjonalnego gospodarowania,
polegającym na staraniach osiągnięcia maksymalnego efektu przy minimalnym
nakładzie środków lub minimalnego zużycia środków dla osiągnięcia pożądanego,
planowanego efektu (por. uzasadnienia uchwał składów siedmiu sędziów
Sądu Najwyższego z dnia 18 czerwca 1991 r., III CZP 40/91, OSNCP 1992, nr 2,
poz. 17 oraz z dnia 6 grudnia 1991 r., III CZP 117/91).
W świetle całokształtu regulacji prawnych dotyczących gminy i poczynionych
uwag należy dojść do wniosku, że w celu realizacji zadań własnych gmina
w zasadzie prowadzi działalność gospodarczą i jej przedmiot decyduje
o gospodarczym charakterze podejmowanej działalności (por. uzasadnienie
postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 22 sierpnia 2001 r., V CKN 756/00,
Izba Cywilna 2002, nr 1, s. 64).
Odnosząc te rozważania do okoliczności sprawy, trzeba zauważyć,
że przeprowadzenie przez Gminę S. przetargu w celu zawarcia umowy o realizację
zadania inwestycyjnego pod nazwą „Utworzenie Centrum Kulturalno-Oświatowo-
Rekreacyjnego w W.”, zawarcie umowy dla jego realizacji i jej wykonanie było
profesjonalnym działaniem i wskazywało na zorganizowany charakter działalności.
Zorganizowanie to wynikało między innymi z dysponowania przez Gminę środkami
pozwalającymi sprostać wymaganiom wynikającym z obowiązku stosowania
8
przepisów prawa o zamówieniach publicznych. Poza tym już przez zawarcie
umowy z powódką o roboty budowlane Gmina stała się uczestnikiem obrotu
gospodarczego, a inwestycja miała zostać i została zrealizowana na jej rachunek.
Wystąpiła także cecha powtarzalności działań, skoro brak ograniczeń jakoby
podmiot samorządowy nie mógł realizować tego rodzaju następnych inwestycji
(por. uzasadnienie uchwał Sądu Najwyższego z dnia 13 stycznia 2006 r., III CZP
124/05 i z dnia 30 listopada 1992 r. III CZP 134/92, OSNC 1993, nr 5, poz. 79).
Stanowisko to znalazło potwierdzenie także w postanowieniach Sądu Najwyższego
z dnia 23 listopada 2000 r., III CZ 112/00, z dnia 22 sierpnia 2001 r., V CKN 756/00
i z dnia 7 sierpnia 2003 r., IV CZ 90/03 (nie publ.). Dotychczasowe więc uwagi
prowadzą do wniosku, że podlegający w sprawie ocenie stosunek cywilnoprawny
dotyczy zakresu prowadzonej przez Gminę S. działalności gospodarczej, a zatem
ta jednostka samorządowa występuje w nim jako przedsiębiorca w rozumieniu art.
2 ust. 1 ustawy, oczywiście mającego charakter ustrojowy.
Innym zagadnieniem jest kwalifikowanie przez ustawodawcę - na gruncie
prawa materialnego - roszczenia danej działalności własnej gminy w ustawie
szczególnej, jako niestanowiącej działalności gospodarczej, co już także zostało
dostrzeżone w judykaturze (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 10 kwietnia
2008 r., IV CSK 28/08, LEX nr 550924). Z art. 5 ust. 7 pkt 1 i 2 ustawy z dnia
7 września 1991 r. o systemie oświaty (jedn. tekst: Dz. U. z 2004 r. Nr 256,
poz. 2572, ze zm.) wynika, że przez prowadzenie szkoły lub placówki oświatowej
należy rozumieć zapewnienie warunków jej działania, wykonywanie remontów
obiektów, a także wykonywanie zadań inwestycyjnych w tym zakresie.
Na podstawie wyraźnego wyłączenia zawartego art. 83a ust. 1 tej ustawy
działalność ta nie jest działalnością gospodarczą. Za materialnym tylko
charakterem tego przepisu przemawia przede wszystkim to, że jak –
zasygnalizowano - w obecnym ustrojowym unormowaniu sprawy gospodarczej
zawartym w art. 2 ust. 1 ustawy nie ma już odwołania „do zasad określonych
w odrębnych ustawach”. Poza tym stanowi ono rozwiązanie szczególne
w odniesieniu do ogólnego pod tym względem art. 9 ust. 2 u.s.g., i ustrojowego
unormowania zawartego w art. 2 ust. 1 ustawy. Zgodnie z utrwalonym powszechnie
stanowiskiem wyjątki nie mogą być interpretowane w sposób rozszerzający.
9
Inwestycja Gminy była realizowana nie tylko w ramach zadania z zakresu
edukacji ale także kultury oraz rekreacji. Według art. 1 ustawy z dnia
25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej
(jedn. tekst: Dz.U. z 2012 r., poz. 406) działalność kulturalna polega na tworzeniu
upowszechnieniu i ochronie kultury. Tylko taka działalność w ujęciu tego aktu
prawnego nie stanowi działalności gospodarczej, co wynika wprost z treści art. 3
ust 2. Poza zakresem tego unormowania jest zatem mecenat unormowany w art. 1
ust. 2, 3 i 4. Mecenat nad działalnością kulturalną sprawuje nie tylko Państwo
ale także organy jednostek samorządu terytorialnego w zakresie ich właściwości
(art. 1 ust 4). Należy też podnieść, że w piśmiennictwie oraz w obrocie
za działalność gospodarczą uważa się także tzw. działalność non for profit lub non
profit, polegającą na wspieraniu pewnego dobra, zwłaszcza publicznego
(por. uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 21 stycznia 2011 r., III CZP 125/10, OSNC
2011, nr 10, poz. 107). Zadanie pod nazwą „Utworzenie Centrum Kulturalno-
Oświatowo-Rekreacyjnego w W.” mieściło się w ramach takiego mecenatu, a zatem
stanowiło działalność tylko związaną z kulturą, do której mają zastosowanie
przepisy o działalności gospodarczej (art. 3 ust. 2 u.o.p.k.; por. wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 grudnia 2012 r.,
I SA/Gd 1039/12, LEX nr 1252744). Brak też przekonywających argumentów na
rzecz tezy, aby działalność własną gminy w zakresie rekreacji (art. 7 ust. 1 pkt
10 u.s.g.) wyłączyć z hipotezy unormowania zawartego w art. 2 ust. 1 ustawy.
Uchwałę podjęto na podstawie art. 390 § 1 w zw. art. 397 § 2 k.p.c.
jw