Pełny tekst orzeczenia

6/1/B/2007

POSTANOWIENIE
z dnia 21 lutego 2007 r.
Sygn. akt Tw 21/06

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Zbigniew Cieślak – przewodniczący
Marek Mazurkiewicz – sprawozdawca
Wojciech Hermeliński,

po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 grudnia 2006 r. o odmowie nadania dalszego biegu wnioskowi Ogólnopolskiej Organizacji Pracodawców Transportu Drogowego,

p o s t a n a w i a:

nie uwzględnić zażalenia.

UZASADNIENIE

Wnioskiem z 19 września 2006 r. Ogólnopolska Organizacja Pracodawców Transportu Drogowego zwróciła się do Trybunału o stwierdzenie niezgodności art. 18 ust. 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088, ze zm.) z art. 2, art. 20 i art. 22 w zw. z art. 31 ust. 3 oraz z art. 32 Konstytucji oraz art. 8 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 180, poz. 1497) z art. 2 Konstytucji.
Zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 24 października 2006 r. wezwano wnioskodawcę do usunięcia, w terminie 7 dni od daty doręczenia zarządzenia, braków formalnych wniosku poprzez: doręczenie decyzji lub uchwały odpowiedniego organu wnioskodawcy stanowiącej podstawę sporządzenia i złożenia wniosku do Trybunału Konstytucyjnego (5 egzemplarzy); doręczenie wyciągu z protokołu pozwalającego stwierdzić, że decyzja lub uchwała została podjęta zgodnie ze statutem wnioskodawcy (5 egzemplarzy); powołanie przepisu prawa lub statutu wskazującego, że kwestionowany akt normatywny dotyczy spraw objętych zakresem działania wnioskodawcy; wskazanie, czy Ogólnopolska Organizacja Pracodawców Transportu Drogowego posiada jednostki terenowe lub oddziały; doręczenie statutu wnioskodawcy (5 egzemplarzy), jednej kopii wniosku i kopii aktualnego wyciągu z rejestru sądowego (4 egzemplarze).
W piśmie z 6 listopada 2006 r. Ogólnopolska Organizacja Pracodawców Transportu Drogowego odniosła się do stwierdzonych przez Trybunał Konstytucyjny braków formalnych wniosku.
Trybunał Konstytucyjny postanowieniem z 11 grudnia 2006 r. odmówił nadania dalszego biegu wnioskowi. Trybunał, po zbadaniu przedstawionego przez Ogólnopolską Organizację Pracodawców Transportu Drogowego odpisu aktualnego z Krajowego Rejestru Sądowego, ustalił, że nie zawiera on niezbędnych danych, które wskazywałaby na „ogólnokrajowy” charakter wnioskodawcy. W rubryce trzeciej działu pierwszego rejestru brak było bowiem wpisów o jednostkach terenowych lub oddziałach tej organizacji pracodawców. Sam wnioskodawca w piśmie z 6 listopada 2006 r., uzupełniającym braki formalne wniosku, poinformował, że „organizacja do chwili obecnej nie powołała w swojej strukturze żadnych oddziałów ani jednostek branżowych”. Trybunał Konstytucyjny stwierdził zatem, że wnioskodawca nie wykazał w sposób wystarczający, iż jest ogólnokrajową organizacją pracodawców, która na podstawie art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji, może inicjować postępowanie w sprawie hierarchicznej kontroli norm.
Trybunał Konstytucyjny analizując statut Ogólnopolskiej Organizacji Pracodawców Transportu Drogowego, uznał również, że akt ten w ogóle nie określa, która z władz ma kompetencje do występowania z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego. W szczególności statut nie przyznaje takiego uprawnienia Zarządowi, który jest organem Organizacji prowadzącym i nadzorującym jej prace w okresie między posiedzeniami Zgromadzenia Ogólnego (§ 18 ust. 1) oraz wykonującym uchwały Zgromadzenia Ogólnego (§ 19 ust. 1). Trybunał przyjął zatem, że Zarząd kieruje bieżącymi pracami Organizacji. W konsekwencji Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że występowanie z wnioskiem o dokonanie abstrakcyjnej kontroli norm, nie mieści się w zakresie kompetencji, oznaczonych jako prowadzenie zwykłej (bieżącej) działalności (prac) organizacji w okresie między posiedzeniami jej władzy najwyższej (por. postanowienia TK z: 14 stycznia 2003 r., sygn. Tw 71/02, OTK ZU nr 3/B/2003, poz. 161; 17 lutego 2003 r., sygn. Tw 70/02, OTK ZU nr 2/B/2003, poz. 76; 3 lipca 2003 r., sygn. Tw 8/03, OTK ZU nr 3/B/2003, poz. 165). Możliwość kwestionowania przed Trybunałem Konstytucyjnym hierarchicznej zgodności aktów normatywnych jest wyjątkowym środkiem prawnym przyznanym podmiotom w ustawie zasadniczej. W związku z tym podjęcie uchwały o wystąpieniu z wnioskiem do Trybunału jest zawsze czynnością o charakterze nadzwyczajnym i jako taka nie może być dokonana w ramach prowadzenia zwykłej (bieżącej) działalności (prac) danej organizacji. Z tego względu Trybunał Konstytucyjny uznał, że w odniesieniu do Ogólnokrajowej Organizacji Pracodawców Transportu Drogowego, Zarząd nie jest organem uprawnionym do decydowania o skierowaniu wniosku do Trybunału Konstytucyjnego.
W zażaleniu z 21 grudnia 2006 r. pełnomocnik wnioskodawcy wniósł „o uchylenie zaskarżonego postanowienia i skierowanie wniosku do rozpoznania na rozprawie, ewentualnie, z ostrożności procesowej, o wpisanie sprawy pod nową sygnaturę i nadanie wnioskowi biegu”.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Na etapie rozpoznania zażalenia Trybunał Konstytucyjny bada w szczególności, czy wydając zaskarżone postanowienie, prawidłowo stwierdził istnienie przesłanek odmowy nadania wnioskowi dalszego biegu. Oznacza to, że Trybunał rozpatrując zażalenie, analizuje przede wszystkim te zarzuty, które mogą podważyć trafność ustaleń, przyjętych za podstawę zaskarżonego postanowienia.

2. Pełnomocnik wnioskodawcy zakwestionował w zażaleniu stwierdzony przez Trybunał Konstytucyjny brak ogólnokrajowego charakteru Ogólnopolskiej Organizacji Pracodawców Transportu Drogowego. Podniósł, po pierwsze, że w jego ocenie, „gdy członkowie organizacji nie mają zasięgu lokalnego, a cele stawiane przez organizację mają charakter ogólny i generalny, w miejsce lokalnych interesów, to siedziby członków w zestawieniu z celami i zadaniami organizacji decydują w głównej mierze o jej charakterze ogólnokrajowym, a nie wyłącznie jej struktura organizacyjna”. Poinformował, po drugie, że 20 listopada 2006 r., Ogólnopolska Organizacja Pracodawców Transportu Drogowego powołała do życia trzy oddziały terenowe (Północny, Centralny i Południowy), a „obecnie trwają procedury rejestracyjne oddziałów w KRS oraz przygotowania organizacyjno-prawne do działania tych oddziałów”. W konkluzji pełnomocnik dowodzi, że tym samym zarzut braku legitymacji wnioskodawcy stał się w toku postępowania bezzasadny.
Odnosząc się do pierwszego argumentu zażalenia, Trybunał Konstytucyjny podkreśla ponownie, że w obowiązującym stanie prawnym kontrola legitymacji czynnej wnioskodawcy, zarejestrowanego jako związek pracodawców, nie może ograniczyć się wyłącznie do odczytania jego nazwy (np. użycie określenia „krajowy czy ogólnopolski”) ani też deklaracji statutowej, wyznaczającej terytorialny zakres działania (np. „obszar Rzeczypospolitej Polskiej”). Stwierdzenie, iż dana organizacja posiada legitymację do występowania z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego, musi być poprzedzone merytoryczną oceną, czy organizacja ta ma rzeczywiście charakter związku ogólnokrajowego. Trybunał Konstytucyjny w obecnym składzie, podzielając dotychczasową linię orzecznictwa Trybunału, wyraża przekonanie, że oceny tej należy przede wszystkim dokonywać, korzystając z danych ujawnionych w Krajowym Rejestrze Sądowym, zwłaszcza z wpisów zawartych w dziale I, rubryce 3, obejmującej jednostki terenowe lub oddziały (por. postanowienia TK z: 14 lipca 2004 r., sygn. Tw 15/04, OTK ZU nr 4/B/2004, poz. 235; 22 lutego 2006 r., sygn. Tw 25/05, OTK ZU nr 1/B/2006, poz. 5).
Odnosząc się do drugiego argumentu zażalenia, Trybunał Konstytucyjny przypomina, że na płaszczyźnie procesowej wnioskodawca jest zobligowany wykazać swoją legitymację nie później niż do dnia wydania przez Trybunał Konstytucyjny postanowienia o odmowie nadania wnioskowi dalszego biegu (por. postanowienia TK z: 27 listopada 2002 r., sygn. Tw 25/02, OTK ZU nr 4/B/2002, poz. 232; 22 lutego 2006 r., sygn. Tw 25/05, OTK ZU nr 1/B/2006, poz. 5). Informacja pełnomocnika, zgodnie z którą wnioskodawca powołał do życia 20 listopada 2006 r. oddziały terenowe, a obecnie trwają ich procedury rejestracyjne, jest indyferentna prawnie dla oceny ogólnokrajowego charakteru Ogólnopolskiej Organizacji Pracodawców Transportu Drogowego. Zarówno bowiem w dniu złożenia wniosku do Trybunału Konstytucyjnego (tzn. 19 września 2006 r.), jak i w dniu wydania postanowienia o odmowie nadania dalszego biegu wnioskowi (tzn. 11 grudnia 2006 r.), dokumenty złożone w rozpatrywanej sprawie, w szczególności odpis aktualny z Krajowego Rejestru Sądowego oraz wyjaśnienie wnioskodawcy w piśmie z 6 listopada 2006 r., jednoznacznie potwierdzały, że Ogólnopolska Organizacja Pracodawców Transportu Drogowego nie posiada w swojej strukturze organizacyjnej jednostek terenowych lub oddziałów. Stąd powiadomienie Trybunału Konstytucyjnego na etapie zażalenia o utworzeniu oddziałów terenowych i uruchomieniu procedury ich rejestracji, nie prowadzi do swoiście rozumianej konwalidacji braku ogólnokrajowego charakteru Ogólnopolskiej Organizacji Pracodawców Transportu Drogowego i przyznania jej zdolności wnioskowej w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym.

3. Pełnomocnik wnioskodawcy zakwestionował w zażaleniu stwierdzony przez Trybunał Konstytucyjny brak umocowania Zarządu do zainicjowania postępowania w sprawie hierarchicznej kontroli norm. Pełnomocnik dowodzi, po pierwsze, że skoro z enumeratywnie wskazanych kompetencji Zgromadzenia Ogólnego (§ 17 statutu) nie wynika prawo tej władzy związku do występowania z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego, to rolą Zarządu – jako organu prowadzącego prace Organizacji między posiedzeniami Zgromadzenia Ogólnego (§ 18 ust. 1 statutu) – jest zatem skierowanie wniosku do Trybunału, co mieści się w ogólnych celach i zadaniach Organizacji (§ 5 ust. 4 i § 6 ust. 8 statutu). Jednocześnie, po drugie, jak podkreśla pełnomocnik, z ostrożności „Zarząd przedstawił na forum Zgromadzenia Ogólnego kwestie złożonego wniosku do TK”, a „Zgromadzenie Ogólne podjęło uchwałę akceptującą wszelkie dotychczasowe działania Zarządu w sprawie złożonego wniosku (...)”. Oznacza to, zdaniem pełnomocnika, że „zarzut umocowania do działania w imieniu wnioskodawcy został sanowany i nie stanowi przeszkody w dalszym rozpoznaniu wniosku”.
Odnosząc się do pierwszego z przedstawionych argumentów, Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że statut wnioskodawcy nie tylko wśród enumeratywnie wskazanych kompetencji Zgromadzenia Ogólnego (§ 17), ale tym bardziej wśród kompetencji Zarządu (§ 19), nie wymienia explicite inicjowania kontroli norm przed Trybunałem Konstytucyjnym. Brak regulacji statutowej w tym zakresie, przy równoczesnym rozstrzygnięciu, że Zgromadzenie Ogólne „jest najwyższym organem Organizacji” (§ 16 ust. 1 statutu), zaś do kompetencji Zarządu należy „wykonywanie uchwał Zgromadzenia Ogólnego” (§ 19 ust. 1 statutu), pozwala uznać, że przymiot ogólnokrajowej władzy organizacji pracodawców, o której mowa w art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji, posiada Zgromadzenie Ogólne.
Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że pełnomocnik wnioskodawcy, choćby tylko w części, to jednak podziela stanowisko Trybunału, skoro „z ostrożności” dołączył do zażalenia protokół z głosowania Zgromadzenia Ogólnego przeprowadzonego 20 listopada 2006 r., zawierający treść uchwały (nr 2), w której Zgromadzenie Ogólne podtrzymuje czynności dokonane przez Zarząd w zakresie wniosku, złożonego do Trybunału. W tym stanie rzeczy, Trybunał Konstytucyjny przypomina, że zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa Trybunału, uchwała organu, wymienionego w art. 191 ust. 1 pkt 3-5 Konstytucji, w sprawie wystąpienia z wnioskiem o hierarchiczną kontrolę norm stanowi conditio sine qua non wszczęcia postępowania z wniosku tego organu. Uzasadnia to wymaganie dołączenia do wniosku odpisu uchwały tego organu, która może być podjęta przed sporządzeniem wniosku, łącznie z wnioskiem (jako załącznik do uchwały) albo po jego sporządzeniu w formie projektu, ale w każdym razie przed wniesieniem wniosku do Trybunału Konstytucyjnego (zob. wyrok TK z 20 lutego 2002 r., sygn. K. 39/00,OTK ZU nr 1/A/2002, poz. 4). Wbrew twierdzeniu pełnomocnika wnioskodawcy, uchwała Zgromadzenia Ogólnego z 20 listopada 2006 r. nie sanuje braku umocowania Zarządu do wystąpienia z wnioskiem, gdyż, po pierwsze, nie wyznacza zakresu zaskarżenia (nie określa przedmiotu oraz wzorców kontroli), zaś po drugie, została podjęta po dniu 19 września 2006 r., w którym wniosek został złożony do Trybunału.
Na marginesie Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę, że protokół z głosowania Zgromadzenia Ogólnego przeprowadzonego 20 listopada 2006 r., dotyczy głosowania przeprowadzonego „w trybie obiegowym”. Natomiast, zgodnie z § 14 ust. 3 statutu, „uchwały kolegialnych władz Organizacji (tu: Zgromadzenia Ogólnego, które odbywa się co najmniej raz w roku i w którym uczestniczą wszyscy członkowie Organizacji – § 16 ust. 2 i 3 statutu) podejmowane są w głosowaniu jawnym zwykłą większością głosów, w obecności co najmniej 1/2 przedstawicieli, chyba że statut postanawia inaczej”. Trybunał sygnalizuje zatem, że na gruncie statutu, jedyny przypadek podjęcia przez Zgromadzenie Ogólne uchwały w trybie obiegowym dotyczy zgody wyrażonej Zarządowi na zaciągnięcie kredytów, pożyczek lub obciążanie majątku Organizacji (§ 25 ust. 4)

Mając na uwadze powyższe okoliczności, Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.