Pełny tekst orzeczenia

42/2/B/2008

POSTANOWIENIE
z dnia 22 lutego 2007 r.
Sygn. akt Tw 26/06

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Janusz Niemcewicz,

po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym wniosku Związku Motoryzacyjnego SOIS o stwierdzenie zgodności:
1) art. 11 ust. 1 w związku z art. 12 ust. 1 i art. 11 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz. U. Nr 25, poz. 202, ze zm.) z: art. 20 w związku z art. 2 oraz z art. 22 w związku z art. 31 ust. 3, a także z art. 32 ust. 1 i 2 oraz z art. 74 ust. 2 i 4 w związku z art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej;
2) art. 14 ust. 1-4, art. 15 ust. 1 oraz art. 17 ust. 1 i 2 w związku z art. 17 ust. 3 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz. U. Nr 25, poz. 202, ze zm.) oraz w związku z § 2 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 maja 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków przeznaczania wpływów pochodzących z opłat w zakresie recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz. U. Nr 108, poz. 739) z art. 20 w związku z art. 2 oraz z art. 22 w związku z art. 31 ust. 3, a także z art. 32 oraz z art. 74 ust. 2 i 4 Konstytucji;
3) § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 maja 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków przeznaczania wpływów pochodzących z opłat w zakresie recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz. U. Nr 108, poz. 739) z art. 216 ust. 1 Konstytucji, art. 29 ust. 1 w związku z ust. 10 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104, ze zm.) oraz z art. 92 ust. 1 Konstytucji w związku z art. 410 lit. b ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627, ze zm.) i w związku z art. 29 ust. 8 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104, ze zm.);
4) art. 32 ust. 2 w związku z art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.) z art. 191 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 oraz art. 2 i 7, a także z art. 20, art. 12 i art. 59 ust. 1 i 4 Konstytucji,

p o s t a n a w i a:

odmówić nadania dalszego biegu wnioskowi.

UZASADNIENIE

Wnioskiem z 12 grudnia 2006 r. organizacja pracodawców – Związek Motoryzacyjny SOIS zwróciła się do Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzenie niezgodności, po pierwsze, art. 11 ust. 1 w związku z art. 12 ust. 1 i art. 11 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz. U. Nr 25, poz. 202, ze zm.; dalej: ustawa o recyklingu) z art. 20 w związku z art. 2 oraz z art. 22 w związku z art. 31 ust. 3, a także z art. 32 ust. 1 i 2 oraz z art. 74 ust. 2 i 4 w związku z art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji; po drugie, art. 14 ust. 1-4, art. 15 ust. 1 oraz art. 17 ust. 1 i 2 w związku z art. 17 ust. 3 ustawy o recyklingu oraz w związku z § 2 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 maja 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków przeznaczania wpływów pochodzących z opłat w zakresie recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz. U. Nr 108, poz. 739; dalej: rozporządzenie w sprawie warunków) z art. 20 w związku z art. 2 oraz z art. 22 w związku z art. 31 ust. 3, a także z art. 32 oraz z art. 74 ust. 2 i 4 Konstytucji; po trzecie, § 2 rozporządzenia w sprawie warunków z art. 216 ust. 1 Konstytucji, art. 29 ust. 1 w związku z ust. 10 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104, ze zm.; dalej: ustawa o finansach publicznych) oraz z art. 92 ust. 1 Konstytucji w związku z art. 410 lit. b ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627, ze zm.; dalej: prawo ochrony środowiska) i w związku z art. 29 ust. 8 ustawy o finansach publicznych; po czwarte, art. 32 ust. 2 w związku z art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) z: art. 191 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 oraz art. 2 i 7, a także z art. 20, art. 12 i art. 59 ust. 1 i 4 Konstytucji.
Zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 12 stycznia 2007 r. wezwano wnioskodawcę do usunięcia, w terminie 7 dni od daty doręczenia zarządzenia, braków formalnych wniosku poprzez: doręczenie oryginału uchwały odpowiedniego organu wnioskodawcy, na podstawie której został sporządzony wniosek (5 egzemplarzy); doręczenie wyciągu z protokołu pozwalającego stwierdzić, że uchwała została podjęta zgodnie ze statutem organizacji (5 egzemplarzy), a także wskazanie, czy Związek Motoryzacyjny SOIS posiada jednostki terenowe lub oddziały.
W piśmie z 22 stycznia 2007 r. Związek Motoryzacyjny SOIS odniósł się do stwierdzonych przez Trybunał Konstytucyjny braków formalnych wniosku.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Zgodnie z art. 31 ust. 1 ustawy o TK wszczęcie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym następuje na podstawie wniosku, pytania prawnego albo skargi konstytucyjnej, jeżeli wniosek, pytanie prawne albo skarga konstytucyjna pochodzi od „uprawnionego podmiotu”. Wyliczenie podmiotów, które mogą wystąpić z wnioskiem w sprawach określonych w art. 188 Konstytucji, zawiera art. 191 ust. 1 Konstytucji. W odniesieniu do podmiotów wskazanych w art. 191 ust. 1 pkt 3-5 Konstytucji, ustrojodawca wprowadza tzw. ograniczoną zdolność wnioskowania (legitymację szczegółową), wymagając wykazania, że kwestionowany akt normatywny dotyczy spraw objętych zakresem działania podmiotu inicjującego postępowanie. Wniosek pochodzący od takiego podmiotu powinien zatem nie tylko odpowiadać wymaganiom dotyczącym pism procesowych oraz zawierać dane określone w art. 32 ust. 1 pkt 1-4 ustawy o TK, ale nadto powoływać przepis prawa lub statutu wskazujący, że kwestionowana ustawa lub inny akt normatywny dotyczy spraw objętych zakresem działania organu lub organizacji (art. 32 ust. 2 ustawy o TK). W myśl art. 36 ust. 1 ustawy o TK wniosek pochodzący od organu lub organizacji, wymienionych w art. 191 ust. 1 pkt 3-5 Konstytucji, jest kierowany do sędziego Trybunału Konstytucyjnego w celu wstępnego rozpoznania. Na tym etapie postępowania Trybunał odmawia nadania dalszego biegu w przypadku, gdy wniosek jest „oczywiście bezzasadny” lub gdy braki formalne, wskazane w zarządzeniu sędziego, nie zostały usunięte w terminie (art. 36 ust. 3 ustawy o TK). Ponadto instytucja ta zapobiega nadaniu biegu wnioskowi w sytuacji, gdy postępowanie wszczęte przed Trybunałem Konstytucyjnym podlegałoby umorzeniu z powodu niedopuszczalności wydania orzeczenia (art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK), spowodowanej brakiem podmiotu uprawnionego do złożenia wniosku. Tym samym wstępne rozpoznanie wniosku umożliwia – już w początkowej fazie postępowania – eliminację spraw, które nie mogą być przedmiotem merytorycznego rozstrzygania.

2. Rozpoznając wstępnie wniosek Związku Motoryzacyjnego SOIS, Trybunał Konstytucyjny zbadał w pierwszej kolejności, czy pochodzi on od uprawnionego podmiotu w rozumieniu art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji.
Należało przypomnieć, że zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, uchwała organu lub władzy, wymienionych w art. 191 ust. 1 pkt 3-5 Konstytucji, w sprawie wystąpienia z wnioskiem o hierarchiczną kontrolę norm stanowi conditio sine qua non wszczęcia postępowania z wniosku tego organu lub władzy. Uzasadnia to wymaganie, by do wniosku został dołączony odpis podjętej przez ogólnokrajową władzę organizacji pracodawców uchwały, która stanowi dowód, że wniosek pochodzi od podmiotu legitymowanego (art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji), a nie od osoby fizycznej, która go sporządziła i podpisała. Treść uchwały i wniosku musi być zbieżna, ale nie oznacza to, że sprecyzowane w ustawie o TK warunki kształtujące treść wniosku, odnoszą się także do uchwały (por. postanowienia TK z: 10 marca 2004 r., sygn. Tw 30/03, OTK ZU nr 1/B/2004, poz. 9; 7 września 2004 r., sygn. Tw 28/04, OTK ZU nr 5/B/2004, poz. 269; 8 sierpnia 2005 r., sygn. Tw 25/05, OTK ZU nr 1/B/2006, poz. 4; 21 lutego 2006 r. sygn. Tw 59/05, OTK ZU nr 2/B/2006, poz. 84). Minimalna zbieżność, która musi cechować uchwałę i wniosek, obejmuje: wskazanie przedmiotu kontroli (przez odpowiednie oznaczenie przepisu, tzn. określenie jednostek redakcyjnych kwestionowanego aktu normatywnego), wyrażenie woli wyeliminowania go z porządku prawnego oraz postawienie zarzutu niezgodności z przepisem aktu normatywnego o wyższej mocy prawnej (tzn. powołanie wzorców kontroli).

2.1. Zarząd Związku Motoryzacyjnego SOIS podjął 24 października 2006 r. uchwałę nr 25 o wystąpieniu z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego. Uchwały tej nie można jednak uznać za podstawę prawną wniosku, złożonego do Trybunału Konstytucyjnego 12 grudnia 2006 r.
Zgodnie z treścią uchwały „Zarząd Związku Motoryzacyjnego SOIS niniejszym postanawia wystąpić z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności z Konstytucją Rzeczpospolitej Polskiej przepisów ustawy z 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji oraz innych aktów normatywnych związanych z tą ustawą”.
Trybunał Konstytucyjny stwierdza zatem, że w uchwale tej nie skonkretyzowano przedmiotu kontroli, tzn. nie określono, którym przepisom ustawy o recyklingu oraz, którym przepisom i jakich aktów normatywnych „związanych z tą ustawą”, wnioskodawca stawia zarzut niezgodności. Ponadto, w uchwale tej nie skonkretyzowano wzorców kontroli, tzn. nie określono, z którym przepisem (przepisami) Konstytucji lub ustaw, kwestionowane akty są niezgodne. Oznacza to, że uchwała Zarządu Związku Motoryzacyjnego SOIS nie spełnia wymogów określonych w art. 32 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o TK.

2.2. Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę, że skonkretyzowanie przedmiotu oraz wzorców kontroli, nastąpiło natomiast we wniosku, złożonym do Trybunału 12 grudnia 2006 r. przez pełnomocnika Związku Motoryzacyjnego SOIS, ustanowionego w sprawie.
Pełnomocnik wnioskodawcy, również podmiot sporządzający czy podpisujący wniosek, jest zobowiązany do działania w granicach i zakresie udzielonego pełnomocnictwa. Nie posiada zatem kompetencji do samodzielnego kształtowania ani przedmiotu, ani wzorców kontroli, gdyż wiąże go treść uchwały podmiotu legitymowanego do wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego.
Skoro Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że uchwała Zarządu Związku Motoryzacyjnego SOIS nie spełnia wymogów ustawowych (pkt 2.1. niniejszego uzasadnienia), to należało w konsekwencji uznać, że wniosek samoistnie określający zakres zaskarżenia (przedmiot i wzorce kontroli) pochodzi od podmiotu, który w rozumieniu art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji, nie ma legitymacji do inicjowania postępowania w sprawie hierarchicznej zgodności norm.

3. Niezależnie od wskazanej wyżej podstawy odmowy nadania wnioskowi dalszego biegu, należało także przypomnieć wielokrotnie powoływane stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, w myśl którego uprawnienie do występowania z wnioskiem o zbadanie hierarchicznej zgodności norm zostało nieprzypadkowo przyznane ogólnokrajowym organom związków zawodowych, władzom organizacji pracodawców i organizacji zawodowych w jednym przepisie ustawy zasadniczej (art. 191 ust. 1 pkt 4).

3.1. Oznacza to, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, iż intencją ustrojodawcy było objęcie ochroną tylko takich interesów tychże podmiotów, „które mają pewien wspólny mianownik”. Są to – odpowiednio – interesy pracodawców w związku z zatrudnianiem pracowników, interesy pracownicze oraz interesy związane z wykonywaniem zawodu (por. postanowienia TK z: 17 marca 2003 r., sygn. Tw 63/02, OTK ZU nr 1/B/2003, poz. 11; 25 lutego 2003 r., sygn. Tw 77/02, OTK ZU nr 3/B/2003, poz. 163; 19 marca 2003 r., sygn. Tw 73/02, OTK ZU nr 2/B/2003, poz. 80; 21 maja 2003 r., sygn. Tw 6/03, OTK ZU nr 2/B/2003, poz. 85, w szczególności zaś postanowienie pełnego składu Trybunału Konstytucyjnego z 28 stycznia 2004 r., sygn. Tw 74/02, OTK ZU nr 1/B/2004, poz. 2). Tym samym „zakres działania” organizacji pracodawców nie obejmuje wszystkich spraw pozostających w gestii tych podmiotów, przyznanych im na mocy statutów, ustaw czy nawet niektórych przepisów ustawy zasadniczej.
Pojęcie „sprawa” ma na gruncie art. 191 ust. 2 Konstytucji znaczenie autonomiczne. Jego wykładnia pozostaje w immanentnym związku z charakterem postępowania, które toczy się przed Trybunałem Konstytucyjnym. Badaniu podlega zawsze zgodność aktu normatywnego z aktem normatywnym o wyższej mocy prawnej (jego normą lub normami). Zestawienie przedmiotu kontroli z wzorcem kontroli stawia zaskarżony akt normatywny w pewnym kontekście, który uprawdopodobnia jego niekonstytucyjność. Sam kwestionowany akt normatywny może być bowiem przedmiotem wielu zarzutów, w zależności od powołanych przez wnioskodawcę wzorców kontroli.
Z tego względu na etapie wstępnego rozpoznania wniosku Trybunał Konstytucyjny rozstrzyga dwie kwestie. Pierwsza wiąże się z ustaleniem zakresu działania wnioskodawcy w rozumieniu art. 191 ust. 2 Konstytucji. Druga, będąca jej następstwem, prowadzi do stwierdzenia, czy zarówno zaskarżony akt normatywny, jak i powołane dla jego kontroli wzorce, należą do uprzednio wyznaczonego zakresu działania podmiotu wszczynającego postępowanie. Może się bowiem zdarzyć, że na gruncie art. 191 ust. 2 Konstytucji, wnioskodawca ma zdolność kwestionowania danego przepisu, natomiast przywołane przezeń wzorce kontroli nie mieszczą się w jego zakresie działania. W tym znaczeniu zestawienie przedmiotu i wzorców kontroli oznacza, że „sprawa” nie należy do zakresu działania wnioskodawcy, i z tego powodu należy odmówić nadania wnioskowi dalszego biegu.

3.2. Mając na względzie powyższe, Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że dla zbadania zgodności art. 11 ust. 1 w związku z art. 12 ust. 1 i art. 11 ust. 2 i 3 ustawy o recyklingu, wnioskodawca wskazał jako wzorce kontroli art. 20 w związku z art. 2 oraz art. 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Uzasadnienie postawionych zarzutów nastąpiło z punktu widzenia przedsiębiorcy, a nie pracodawcy (np. „stanowi nadmierne ograniczenie swobody działalności gospodarczej”, „nakłada na przedsiębiorców [...] obowiązek”, „stanowi nieuzasadnione ograniczenie prawa wyboru przez przedsiębiorstwa [...] kontrahenta”, „stwarza prawne i ekonomiczne uzależnienie przedsiębiorców”).
Podobna argumentacja towarzyszy zarzutowi naruszenia przez art. 14 ust. 1-4, art. 15 ust. 1 oraz art. 17 ust. 1 i 2 w związku z art. 17 ust. 3 ustawy o recyklingu w związku z § 2 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia w sprawie warunków art. 20 w związku z art. 2 oraz art. 22 w związku z art. 31 ust. 3, a także z art. 32 oraz art. 74 ust. 2 i 4 Konstytucji (np. „stanowi nadmierne ograniczenie swobody działalności gospodarczej”, „sankcje [...] są sprzeczne z konstytucyjnymi zasadami swobody działalności gospodarczej i sprawiedliwości społecznej”).
Wnioskodawca uzasadnia także naruszenie przez § 2 rozporządzenia w sprawie warunków art. 216 ust. 1 Konstytucji („jako akt podustawowy ustala sposób wydatkowania środków publicznych”), art. 29 ust. 1 w związku z art. 10 ustawy o finansach publicznych („jako akt podustawowy ogranicza możliwość określenia przeznaczenia środków publicznych stanowiących przychód Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska”) oraz art. 92 ust. 1 Konstytucji w związku z art. 410 lit. b prawa ochrony środowiska i w związku z art. 29 ust. 8 ustawy o finansach publicznych („wykracza poza granice delegacji ustawowej, określając [...] zasady gospodarki finansowej Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska”).
Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, nie ulega wątpliwości, że wnioskowanie o zbadanie zgodności zaskarżonych przepisów z wyżej przywołanymi wzorcami kontroli, leży poza zakresem działania Związku Motoryzacyjnego SOIS, który wszczął postępowanie jako organizacja pracodawców. Przedstawiona argumentacja jednoznacznie wskazuje, że wnioskodawca zmierza do realizacji celów ogólnospołecznych: ochrony interesu każdego podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą (przedsiębiorców) oraz ochrony systemu prawa, a przecież jako organ legitymowany szczegółowo, na podstawie art. 191 ust. 1 pkt 4 w związku z ust. 2 Konstytucji, uprawnień o takim charakterze nie posiada. W konsekwencji Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że zakres zaskarżenia sformułowany we wniosku, w szczególności ze względu na powołane wzorce kontroli, nie jest sprawą objętą zakresem działania Związku Motoryzacyjnego SOIS.
Niezależnie od podstawy prawnej odmowy nadania wnioskowi dalszego biegu, wskazanej przez Trybunał Konstytucyjny w pkt 2.2. uzasadnienia, należało niniejszym rozumienie ograniczonej zdolności wnioskowej wyjaśnić.

W tym stanie rzeczy Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.