Ts 234/11
-
Data orzeczenia:
-
Organ orzekający:
-
Skład sędziowski:
Powołane przepisy:
Dodatkowe informacje:
Pełny tekst orzeczenia
173/2/B/2013
POSTANOWIENIE
z dnia 11 kwietnia 2012 r.
Sygn. akt Ts 234/11
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Małgorzata Pyziak-Szafnicka,
po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej Władysława P. w sprawie zgodności:
1) art. 5 ustawy z dnia 12 lutego 2010 r. o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 36, poz. 196) z art. 2 w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,
2) art. 177 § 1 oraz art. 244 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) z art. 45 ust. 1 w związku z art. 77 ust. 2 oraz art. 32 ust. 1 w związku z art. 77 ust. 2 Konstytucji,
p o s t a n a w i a:
odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.
UZASADNIENIE
W skardze konstytucyjnej z 2 sierpnia 2011 r. Władysław P. (dalej: skarżący) wniósł o zbadanie: po pierwsze, art. 5 ustawy z dnia 12 lutego 2010 r. o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 36, poz. 196; dalej: ustawa zmieniająca z 2010 r.) z art. 2 w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji; po drugie, art. 177 § 1 oraz art. 244 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.; dalej: p.p.s.a.) z art. 45 ust. 1 w związku z art. 77 ust. 2 Konstytucji oraz art. 32 ust. 1 w związku z art. 77 ust. 2 Konstytucji.
Skarga konstytucyjna została sformułowana na tle następującego stanu faktycznego. Skarżący wniósł skargę na decyzję Dyrektora Izby Skarbowej w Warszawie z 23 kwietnia 2009 r. (nr 1401/OF-II/4117-77/09/BCz) w przedmiocie nadpłaty w zryczałtowanym podatku dochodowym od osób fizycznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA) wyrokiem z 22 października 2009 r. (sygn. akt III SA/Wa 890/09) oddalił skargę. Skarżący 27 października 2009 r. wniósł o sporządzenie uzasadnienia powyższego wyroku oraz o doręczenie sentencji wraz z uzasadnieniem. Jednocześnie skarżący złożył wniosek o przyznanie prawa pomocy w zakresie zwolnienia od kosztów sądowych oraz ustanowienia pełnomocnika (doradcy podatkowego) z urzędu. Odpis wyroku WSA z 22 października 2009 r. wraz z uzasadnieniem został doręczony skarżącemu 7 grudnia 2009 r. Postanowieniem z 7 kwietnia 2010 r. referendarz sądowy przyznał skarżącemu prawo pomocy w zakresie ustanowienia pełnomocnika z urzędu oraz odmówił przyznania prawa pomocy w pozostałym zakresie. Pismem z 9 kwietnia 2010 r. WSA zwrócił się do Krajowej Rady Doradców Podatkowych (dalej: KRDP) o wyznaczenie doradcy podatkowego jako pełnomocnika z urzędu. Pismem z 23 kwietnia 2010 r. KRDP poinformowała WSA o wyznaczeniu pełnomocnika. Pełnomocnik zapoznał się w czytelni WSA z aktami sprawy 14 maja 2010 r., a 15 czerwca 2010 r. złożył wniosek o doręczenie wraz z uzasadnieniem wyroku WSA z 22 października 2009 r. (sygn. akt III SA/Wa 890/09). Zarządzeniem z 21 czerwca 2010 r. poinformowano pełnomocnika skarżącego o dacie doręczenia skarżącemu wyroku wraz z uzasadnieniem oraz wyjaśniono warunki doręczenia wyroku. Wyrok ten pełnomocnik otrzymał 19 lipca 2010 r.
W dniu 26 lipca 2010 r. pełnomocnik złożył wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej oraz skargę kasacyjną od wyroku WSA z 22 października 2009 r. Postanowieniem z 17 sierpnia 2010 r. WSA odrzucił wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej. Orzeczenie to doręczono 26 sierpnia 2010 r. Postanowieniem z 23 września 2010 r. WSA odrzucił skargę kasacyjną.
W dniu 4 października 2010 r. pełnomocnik wystąpił z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie z 17 sierpnia 2010 r., do którego dołączył zażalenie oraz pełnomocnictwo otrzymane od skarżącego 27 września 2010 r.
WSA postanowieniem z 17 listopada 2010 r. odrzucił wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie o odrzuceniu wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej. Na orzeczenie to skarżący złożył zażalenie. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) postanowieniem z 12 kwietnia 2011 r. oddalił zażalenie skarżącego (sygn. akt II FZ 75/11). Postanowieniem z 12 kwietnia 2011 r. NSA oddalił zażalenie na postanowienie WSA z 23 września 2010 r. o odrzuceniu skargi kasacyjnej (sygn. akt II FZ 74/11). Orzeczenie to zostało doręczone 2 maja 2011 r.
W skardze podniesiono, że przepisy p.p.s.a., a w szczególności art. 244, naruszają prawo do sądu wyrażone w art. 45 ust. 1 w związku z art. 77 ust. 2 ustawy zasadniczej. Niekonstytucyjność kwestionowanej regulacji, zdaniem skarżącego, wynika z faktu, że p.p.s.a., wprowadzając obowiązek sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika, nie reguluje w sposób szczególny kwestii terminu do wniesienia skargi kasacyjnej przez pełnomocnika z urzędu ustanowionego na etapie postępowania kasacyjnego. Brak zawieszenia biegu terminu do wniesienia skargi, w okresie rozpoznawania wniosku o przyznanie prawa pomocy powoduje, że pełnomocnik z urzędu w postępowaniu kasacyjnym może zostać ustanowiony po upływie terminu do złożenia środka zaskarżenia. Jak wskazuje skarżący, jedyną drogą jest wówczas, wniesienie, zgodnie z art. 87 § 1 p.p.s.a. w ciągu 7 dni od ustania przyczyny uchybienia terminowi, wniosku o przywrócenie terminu do dokonania określonej czynności wraz z jej dokonaniem. W opinii skarżącego przyjęcie poglądu, że „pełnomocnik ustanowiony w ramach pomocy prawnej ma w terminie 7 dni od daty otrzymania informacji o wyznaczeniu go pełnomocnikiem z urzędu zapoznać się z aktami, nawiązać kontakt z klientem, omówić zakres kasacji i sporządzić skargę kasacyjną skutkuje tym, że (…) prawo pomocy jest fikcją, nie zapewnia możliwości efektywnego wykonywania obowiązków pełnomocnika”. Tym bardziej, że termin wskazany w art. 87 § 1 p.p.s.a. jest znacznie krótszy aniżeli wynikający z art. 177 p.p.s.a. termin 30 dni do wniesienia skargi kasacyjnej. Konsekwencją braku norm zawieszających bieg terminu jest zatem – w ocenie skarżącego – naruszenie prawa do sądu oraz zakazu zamykania drogi prawnej przez piętrzenie wymogów formalnych do skorzystania ze środka odwoławczego, jakim jest skarga kasacyjna.
W skardze podniesiono również, że brak jasnych rozwiązań prawnych w kwestii określenia biegu terminu skutkuje rozbieżnością i dowolnością orzecznictwa sądów administracyjnych w zakresie zachowania terminu do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej. Zdaniem skarżącego brak regulacji dotyczącej zawieszenia biegu terminu do wniesienia skargi kasacyjnej w przypadku złożenia przez stronę wniosku o ustanowienie pełnomocnika z urzędu prowadzi także do naruszenia art. 32 ust. 1 w związku z art. 77 ust. 2 Konstytucji. Niedopuszczalna jest bowiem sytuacja zróżnicowania „pozycji praw i obowiązków” pełnomocnika w zależności od tego, czy został on ustanowiony w ramach prawa pomocy, czy jest też pełnomocnikiem z wyboru, oraz w zależności od etapu postępowania, na którym pełnomocnik z urzędu został ustanowiony.
W skardze zarzucono również naruszenie zasady demokratycznego państwa prawnego i zasady rzetelnego prawodawstwa oraz zasady równości wobec prawa przez brak w ustawie zmieniającej z 2010 r. normy intertemporalnej w zakresie wejścia w życie art. 2 pkt 11 lit. a i b tej ustawy. Zdaniem skarżącego niezgodne z art. 2 w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji jest – wynikające z braku przepisów przejściowych, które regulowałyby kwestię ustanowienia pełnomocnika z urzędu – pozbawienie możliwości uzupełnienia w toczących się w chwili wejścia w życie przepisów ustawy zmieniającej z 2010 r. postępowaniach wniosku o przyznanie pomocy prawnej, m.in. przez wypowiedzenie się co do osoby pełnomocnika. Możność wypowiedzenia się co do osoby pełnomocnika była zapewniona na gruncie art. 244 § 2 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją z 2010 r., pełnomocnik wyznaczony przez samorząd w ramach przyznanego stronie prawa pomocy mógł bowiem występować w imieniu strony dopiero po uzyskaniu pisemnego pełnomocnictwa. W opinii skarżącego oznacza to, że strona miała możliwość zaakceptowania (bądź też niezaakceptowania) konkretnego pełnomocnika, który został jej przyznany. Ustawa zmieniająca z 2010 r. wprowadziła nowe brzmienie art. 244 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym ustanowienie pełnomocnika jest równoznaczne z udzieleniem pełnomocnictwa. Dodany § 3 tego artykułu umożliwił jednak wskazanie we wniosku o ustanowienie pełnomocnika konkretnej osoby. Swoisty przymus reprezentowania przez ustanowionego pełnomocnika, istnieje zatem – jak podkreśla skarżący – jedynie w stosunku do osób, których wniosek o udzielenie prawa pomocy przez ustanowienie pełnomocnika z urzędu został złożony przed wejściem w życie ustawy zmieniającej z 2010 r., a wyznaczenie przez samorząd konkretnego pełnomocnika nastąpiło w chwili jej obowiązywania. Osoby te utraciły bowiem możliwość wypowiedzenia się co do osoby pełnomocnika, czy to przez udzielenie (albo odmowę udzielenia) pełnomocnictwa, czy też wskazanie konkretnej osoby.
Zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 8 listopada 2011 r. pełnomocnik skarżącego został wezwany do usunięcia braków formalnych skargi konstytucyjnej, w szczególności przez: po pierwsze, wskazanie przepisu ustawy zmieniającej z 2010 r., wobec którego skarżący sformułował zarzut naruszenia art. 2 w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji oraz określenie sposobu tego naruszenia; po drugie wskazanie przepisu p.p.s.a., wobec którego skarżący sformułował zarzut naruszenia art. 45 ust. 1 w związku z art. 77 ust. 2 Konstytucji oraz dokładne określenie sposobu tego naruszenia; po trzecie, wskazanie przepisu p.p.s.a., wobec którego skarżący sformułował zarzut naruszenia art. 32 ust. 1 w związku z art. 77 ust. 2 Konstytucji oraz dokładne określenie sposobu tego naruszenia; po czwarte, wskazanie orzeczenia rozstrzygającego ostatecznie o prawach lub wolnościach skarżącego w rozumieniu art. 79 ust. 1 Konstytucji.
Pismem z 21 listopada 2011 r. pełnomocnik skarżącego odniósł się do powyższego zarządzenia, wskazując, że art. 5 ustawy zmieniającej z 2010 r. jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji – w zakresie, w jakim nie zawiera „jednoznacznej normy intertemporalnej”, regulującej wejście w życie art. 2 pkt 11 lit. a i b ustawy zmieniającej z 2010 r. Skarżący sformułował również zarzut niezgodności art. 177 § 1 oraz art. 244 § 2 p.p.s.a. z art. 45 ust. 1 w związku z art. 77 ust. 2 Konstytucji – w zakresie, w jakim przepisy te nie regulują biegu terminu wniesienia skargi kasacyjnej w przypadku zgłoszenia przez stronę wniosku o ustanowienie pełnomocnika z urzędu w ramach prawa pomocy. W piśmie podniesiono także, że zarzut naruszenia art. 32 ust. 1 w związku z art. 77 ust. 2 Konstytucji dotyczy art. 177 § 1 oraz art. 244 § 2 p.p.s.a. Orzeczeniem rozstrzygającym ostatecznie o prawach i wolnościach skarżącego w świetle art. 79 ust. 1 Konstytucji jest postanowienie NSA z 12 kwietnia 2011 r. (sygn. akt II FZ 74/11). Skarżący w zasadniczej części powtórzył argumentację zawartą w skardze konstytucyjnej, dodał jedynie, że niekonstytucyjność wskazanych przepisów p.p.s.a. wynika z braku norm łączących początek biegu terminu do sporządzenia skargi kasacyjnej z momentem doręczenia pełnomocnikowi z urzędu rozstrzygnięcia wojewódzkiego sądu administracyjnego wraz z uzasadnieniem albo od dnia doręczenia stronie postanowienia oddalającego wniosek o ustanowienie pełnomocnika z urzędu.
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
Skarga konstytucyjna stanowi kwalifikowany środek ochrony konstytucyjnych praw i wolności, którego wniesienie uwarunkowane zostało uprzednim spełnieniem szeregu przesłanek wynikających bezpośrednio z art. 79 ust. 1 Konstytucji, a doprecyzowanych w przepisach ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK).
Zarówno art. 79 ust. 1 Konstytucji, jak i art. 47 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK wymagają, aby przedmiotem skargi uczyniono przepis, na podstawie którego sąd bądź organ administracji orzekł ostatecznie o konstytucyjnych wolnościach, prawach bądź obowiązkach skarżącego. Podstawowym obowiązkiem skarżącego jest zatem wskazanie rozstrzygnięcia, które spełniłoby warunki sformułowane przez prawodawcę. Należy podkreślić przy tym, że orzeczenie zapadłe w sprawie skarżącego powinno mieć charakter ostateczny, tj. – w świetle dyspozycji art. 46 ust. 1 ustawy o TK – posiadać walor prawomocnego wyroku, ostatecznej decyzji lub innego ostatecznego rozstrzygnięcia. Warunkiem dopuszczalności skargi jest przy tym wyczerpanie drogi prawnej przez złożenie wszystkich przewidzianych prawem środków zaskarżenia oraz doprowadzenie do wydania ostatecznego orzeczenia o określonych w ustawie zasadniczej wolnościach, prawach lub obowiązkach osoby wnoszącej skargę. Z dotychczasowego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika, że treść każdej z wymienionych form rozstrzygania charakteryzować powinno bezpośrednie lub choćby pośrednie władcze kształtowanie przysługujących skarżącemu praw lub wolności zagwarantowanych w Konstytucji (por. postanowienia z: 7 września 1998 r., Ts 67/98, OTK ZU nr 5/1998, poz. 79; 13 września 2011 r., Ts 148/11, niepubl.).
Badana skarga nie spełnia powyższych wymogów. Przedmiotem skargi skarżący uczynił przepisy art. 177 § 1 oraz art. 244 § 2 p.p.s.a., a także art. 5 ustawy zmieniającej z 2010 r. Postanowieniem z 23 września 2010 r. (sygn. akt III SA/Wa 890/09), zgodnie z art. 178 p.p.s.a., WSA odrzucił skargę kasacyjną skarżącego od wyroku z 22 października 2009 r. z powodu przekroczenia terminu do jej wniesienia. NSA postanowieniem z 12 kwietnia 2011 r. (sygn. akt II FZ 74/11) oddalił zażalenie na to orzeczenie, uznając, że sąd I instancji zasadnie odrzucił skargę kasacyjną. Postanowienie to skarżący wskazał jako ostateczne – w rozumieniu art. 79 ust. 1 Konstytucji – rozstrzygnięcie o swoich prawach i wolnościach konstytucyjnych. Trybunał stwierdza, że ani zakwestionowany w petitum skargi przepis intertemporalny, ani wskazane przepisy p.p.s.a. nie stanowiły podstawy postanowienia NSA o oddaleniu zażalenia na postanowienie WSA z 23 września 2010 r. Orzeczenie z 23 września 2010 r. stanowiło jedynie konsekwencję prawnoprocesową postanowienia WSA z 17 sierpnia 2010 r. (sygn. akt III SA/Wa 890/09) o odrzuceniu wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej. Trybunał Konstytucyjny uznaje, że orzeczeniem, które ukształtowało sytuację prawną skarżącego w zakresie przysługujących mu praw, było zatem postanowienie WSA z 17 sierpnia 2010 r. W postanowieniu tym WSA wskazał, że w myśl art. 87 § 1 w związku z art. 177 § 1 oraz art. 244 § 2 p.p.s.a. termin do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej wraz ze skargą należy uznać za zachowany, jeżeli pełnomocnik miał rzeczywistą możliwość wniesienia skargi kasacyjnej po zapoznaniu się z aktami sprawy, jednak nie później niż w dniu upływu trzydziestu dni od dnia zawiadomienia go o wyznaczeniu do występowania w sprawie. Natomiast w sprawie skarżącego pełnomocnik złożył wniosek wraz ze skargą już po upływie wskazanego powyżej terminu, co spowodowało odrzucenie wniosku przez sąd. Na powyższe postanowienie, zgodnie z art. 88 p.p.s.a., przysługiwało zażalenie, którego skarżący nie złożył w przewidzianym terminie, co oznacza, że nie wyczerpał drogi prawnej w zakresie ochrony praw i wolności, które są przedmiotem rozpoznawanej skargi. W świetle powyższych ustaleń Trybunał Konstytucyjny uznaje zatem, że w niniejszej sprawie nie zostały wypełnione przesłanki formalne wynikające z art. 79 ust. 1 Konstytucji oraz art. 46 ust. 1 ustawy o TK, co przesądza o konieczności odmowy nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu.
Abstrahując od niespełnienia powyższych wymogów, Trybunał postanowił wskazać na inne braki formalne badanej skargi.
Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał w swoim orzecznictwie, że w myśl art. 79 ust. 1 Konstytucji przedmiotem skargi konstytucyjnej może być tylko zarzut niekonstytucyjności przepisów ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie których ostatecznie rozstrzygnięto o prawach lub wolnościach konstytucyjnych przysługujących skarżącemu. Innymi słowy: przedmiotem rozpoznania Trybunału Konstytucyjnego w trybie skargi konstytucyjnej jest przepis aktu normatywnego, którego zastosowanie w konkretnej sprawie doprowadziło do naruszenia przysługujących skarżącemu konstytucyjnych praw lub wolności (por. m.in. postanowienie z: 8 września 2009 r., Ts 95/08, OTK ZU nr 5/B/2009, poz. 398; 28 sierpnia 2009 r., Ts 114/08, OTK ZU nr 2/B/2010, poz. 87).
W ocenie Trybunału Konstytucyjnego istota analizowanej skargi konstytucyjnej sprowadza się do zakwestionowania braku szczegółowych unormowań regulujących bieg terminu do wniesienia skargi kasacyjnej w przypadku złożenia przez stronę wniosku o ustanowienie pełnomocnika w ramach prawa pomocy. W piśmie będącym odpowiedzią na zarządzenie sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 8 listopada 2011 r. skarżący podniósł, że w zakwestionowanych przepisach brak jest w szczególności „regulacji łączących początek biegu terminu do sporządzenia skargi kasacyjnej z momentem doręczenia pełnomocnikowi z urzędu rozstrzygnięcia wojewódzkiego sądu administracyjnego wraz z uzasadnieniem albo od dnia doręczenia stronie postanowienia oddalającego wniosek o ustanowienie pełnomocnika z urzędu”. W odniesieniu do przepisu ustawy zmieniającej z 2010 r., skarżący również stwierdził, że niekonstytucyjność tego przepisu jest konsekwencją braku określonej regulacji. Oznacza to, że skarżący, mimo nominalnego wskazania jako przedmiotu skargi konstytucyjnej art. 177 § 1, art. 244 § 2 p.p.s.a. oraz art. 5 ustawy zmieniającej z 2010 r., stanu niekonstytucyjności nie wiąże z normatywną treścią tych przepisów, ale z luką prawną, jaka – jego zdaniem – występuje w odniesieniu do sposobu określania biegu terminu do wniesienia skargi kasacyjnej przez pełnomocnika ustanowionego po upływie terminu do jej złożenia oraz do wejścia w życie nowelizacji art. 244 p.p.s.a. Przedmiotem badanej skargi konstytucyjnej uczyniono zatem nie normę będącą podstawą ostatecznego rozstrzygnięcia o prawach i wolnościach, ale brak normy, czyli zaniechanie ustawodawcze. Trybunał Konstytucyjny jednoznacznie stwierdza, że brak określonej regulacji w systemie prawnym, będący zaniechaniem ustawodawczym, nie może stanowić przedmiotu skargi konstytucyjnej, a zarzuty niekonstytucyjności „muszą być precyzyjne i nie mogą polegać na wskazaniu, że przepis nie zawiera konkretnej regulacji, której istnienie zadowalałoby wnioskodawcę. Gdyby istniała możliwość zaskarżenia przepisu pod zarzutem, iż nie zawiera on regulacji, które w przekonaniu wnioskodawcy winny się w nim znaleźć, każdą ustawę lub dowolny jej przepis można byłoby zaskarżyć w oparciu o tego rodzaju przesłankę negatywną” (zob. wyrok z 19 listopada 2001 r., K 3/00, OTK ZU nr 8/2001, poz. 251). Kognicja TK obejmuje bowiem dokonywanie oceny ustanowionych przez prawodawcę norm prawnych z punktu widzenia ich zgodności z normami hierarchicznie wyższymi, a w konsekwencji – pozbawianie mocy obowiązujących norm niekonstytucyjnych. Trybunał nie ma natomiast kompetencji prawotwórczych, dlatego też orzekanie o zaniechaniach ustawodawczych jest niedopuszczalne (zob. postanowienie z: 11 grudnia 2002 r., SK 17/02, OTK ZU nr 7/A/2002, poz. 98; 31 maja 2011 r., Ts 295/10, niepubl.).
Trybunał Konstytucyjny uznaje zatem, że rozpoznawana skarga konstytucyjna, której przedmiotem oceny konstytucyjności uczyniono de facto zaniechanie ustawodawcze nie spełnia wymagań formalnych wynikających z art. 79 ust. 1 Konstytucji, co stanowi samodzielną podstawę odmowy nadania jej dalszego biegu.
Trybunał stwierdza również, że badana skarga konstytucyjna w zakresie zarzutu niekonstytucyjności art. 5 ustawy zmieniającej z 2010 r. nie wypełnia wymogu wynikającego z art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK. Skarżący niezgodność zakwestionowanego przepisu z art. 2 w związku z art. 32 ust. 1 ustawy zasadniczej wiąże z brakiem normy intertemporalnej, która regulowałaby w określony sposób wejście w życie art. 2 pkt 11 lit. a i b ustawy zmieniającej z 2010 r. bądź pozwalałaby na uzupełnienie wniosków o ustanowienie pełnomocnika z urzędu przez wskazanie konkretnej osoby – zgodnie z art. 244 § 3 p.p.s.a. Pozbawienie możliwości wypowiedzenia się co do osoby pełnomocnika z urzędu, będące konsekwencją braku norm intertemporalnych, narusza – w ocenie skarżącego – zasadę zaufania do państwa oraz zasadę równości. Zgodnie z art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK skarga konstytucyjna musi zawierać wskazanie, jakie konstytucyjne wolności lub prawa i w jaki sposób zostały naruszone. Trybunał konsekwentnie w swoim orzecznictwie uznaje, że ani art. 2, ani art. 32 Konstytucji nie mogą – co do zasady – stanowić samoistnej podstawy kontroli w ramach postępowania inicjowanego skargą konstytucyjną. Przepisy te wyznaczają jedynie standardy kreowania przez ustawodawcę wolności i praw, nie wprowadzając jednocześnie konkretnej wolności czy konkretnego prawa (zob. np. wyroki z: 30 maja 2007 r., SK 68/06, OTK ZU nr 6/A/2007, poz. 53 oraz 10 lipca 2007 r., SK 50/06, OTK ZU nr 7/A/2007, poz. 75).
W tym stanie rzeczy należało odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.
POSTANOWIENIE
z dnia 11 kwietnia 2012 r.
Sygn. akt Ts 234/11
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Małgorzata Pyziak-Szafnicka,
po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej Władysława P. w sprawie zgodności:
1) art. 5 ustawy z dnia 12 lutego 2010 r. o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 36, poz. 196) z art. 2 w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,
2) art. 177 § 1 oraz art. 244 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) z art. 45 ust. 1 w związku z art. 77 ust. 2 oraz art. 32 ust. 1 w związku z art. 77 ust. 2 Konstytucji,
p o s t a n a w i a:
odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.
UZASADNIENIE
W skardze konstytucyjnej z 2 sierpnia 2011 r. Władysław P. (dalej: skarżący) wniósł o zbadanie: po pierwsze, art. 5 ustawy z dnia 12 lutego 2010 r. o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 36, poz. 196; dalej: ustawa zmieniająca z 2010 r.) z art. 2 w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji; po drugie, art. 177 § 1 oraz art. 244 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.; dalej: p.p.s.a.) z art. 45 ust. 1 w związku z art. 77 ust. 2 Konstytucji oraz art. 32 ust. 1 w związku z art. 77 ust. 2 Konstytucji.
Skarga konstytucyjna została sformułowana na tle następującego stanu faktycznego. Skarżący wniósł skargę na decyzję Dyrektora Izby Skarbowej w Warszawie z 23 kwietnia 2009 r. (nr 1401/OF-II/4117-77/09/BCz) w przedmiocie nadpłaty w zryczałtowanym podatku dochodowym od osób fizycznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA) wyrokiem z 22 października 2009 r. (sygn. akt III SA/Wa 890/09) oddalił skargę. Skarżący 27 października 2009 r. wniósł o sporządzenie uzasadnienia powyższego wyroku oraz o doręczenie sentencji wraz z uzasadnieniem. Jednocześnie skarżący złożył wniosek o przyznanie prawa pomocy w zakresie zwolnienia od kosztów sądowych oraz ustanowienia pełnomocnika (doradcy podatkowego) z urzędu. Odpis wyroku WSA z 22 października 2009 r. wraz z uzasadnieniem został doręczony skarżącemu 7 grudnia 2009 r. Postanowieniem z 7 kwietnia 2010 r. referendarz sądowy przyznał skarżącemu prawo pomocy w zakresie ustanowienia pełnomocnika z urzędu oraz odmówił przyznania prawa pomocy w pozostałym zakresie. Pismem z 9 kwietnia 2010 r. WSA zwrócił się do Krajowej Rady Doradców Podatkowych (dalej: KRDP) o wyznaczenie doradcy podatkowego jako pełnomocnika z urzędu. Pismem z 23 kwietnia 2010 r. KRDP poinformowała WSA o wyznaczeniu pełnomocnika. Pełnomocnik zapoznał się w czytelni WSA z aktami sprawy 14 maja 2010 r., a 15 czerwca 2010 r. złożył wniosek o doręczenie wraz z uzasadnieniem wyroku WSA z 22 października 2009 r. (sygn. akt III SA/Wa 890/09). Zarządzeniem z 21 czerwca 2010 r. poinformowano pełnomocnika skarżącego o dacie doręczenia skarżącemu wyroku wraz z uzasadnieniem oraz wyjaśniono warunki doręczenia wyroku. Wyrok ten pełnomocnik otrzymał 19 lipca 2010 r.
W dniu 26 lipca 2010 r. pełnomocnik złożył wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej oraz skargę kasacyjną od wyroku WSA z 22 października 2009 r. Postanowieniem z 17 sierpnia 2010 r. WSA odrzucił wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej. Orzeczenie to doręczono 26 sierpnia 2010 r. Postanowieniem z 23 września 2010 r. WSA odrzucił skargę kasacyjną.
W dniu 4 października 2010 r. pełnomocnik wystąpił z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie z 17 sierpnia 2010 r., do którego dołączył zażalenie oraz pełnomocnictwo otrzymane od skarżącego 27 września 2010 r.
WSA postanowieniem z 17 listopada 2010 r. odrzucił wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie o odrzuceniu wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej. Na orzeczenie to skarżący złożył zażalenie. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) postanowieniem z 12 kwietnia 2011 r. oddalił zażalenie skarżącego (sygn. akt II FZ 75/11). Postanowieniem z 12 kwietnia 2011 r. NSA oddalił zażalenie na postanowienie WSA z 23 września 2010 r. o odrzuceniu skargi kasacyjnej (sygn. akt II FZ 74/11). Orzeczenie to zostało doręczone 2 maja 2011 r.
W skardze podniesiono, że przepisy p.p.s.a., a w szczególności art. 244, naruszają prawo do sądu wyrażone w art. 45 ust. 1 w związku z art. 77 ust. 2 ustawy zasadniczej. Niekonstytucyjność kwestionowanej regulacji, zdaniem skarżącego, wynika z faktu, że p.p.s.a., wprowadzając obowiązek sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika, nie reguluje w sposób szczególny kwestii terminu do wniesienia skargi kasacyjnej przez pełnomocnika z urzędu ustanowionego na etapie postępowania kasacyjnego. Brak zawieszenia biegu terminu do wniesienia skargi, w okresie rozpoznawania wniosku o przyznanie prawa pomocy powoduje, że pełnomocnik z urzędu w postępowaniu kasacyjnym może zostać ustanowiony po upływie terminu do złożenia środka zaskarżenia. Jak wskazuje skarżący, jedyną drogą jest wówczas, wniesienie, zgodnie z art. 87 § 1 p.p.s.a. w ciągu 7 dni od ustania przyczyny uchybienia terminowi, wniosku o przywrócenie terminu do dokonania określonej czynności wraz z jej dokonaniem. W opinii skarżącego przyjęcie poglądu, że „pełnomocnik ustanowiony w ramach pomocy prawnej ma w terminie 7 dni od daty otrzymania informacji o wyznaczeniu go pełnomocnikiem z urzędu zapoznać się z aktami, nawiązać kontakt z klientem, omówić zakres kasacji i sporządzić skargę kasacyjną skutkuje tym, że (…) prawo pomocy jest fikcją, nie zapewnia możliwości efektywnego wykonywania obowiązków pełnomocnika”. Tym bardziej, że termin wskazany w art. 87 § 1 p.p.s.a. jest znacznie krótszy aniżeli wynikający z art. 177 p.p.s.a. termin 30 dni do wniesienia skargi kasacyjnej. Konsekwencją braku norm zawieszających bieg terminu jest zatem – w ocenie skarżącego – naruszenie prawa do sądu oraz zakazu zamykania drogi prawnej przez piętrzenie wymogów formalnych do skorzystania ze środka odwoławczego, jakim jest skarga kasacyjna.
W skardze podniesiono również, że brak jasnych rozwiązań prawnych w kwestii określenia biegu terminu skutkuje rozbieżnością i dowolnością orzecznictwa sądów administracyjnych w zakresie zachowania terminu do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej. Zdaniem skarżącego brak regulacji dotyczącej zawieszenia biegu terminu do wniesienia skargi kasacyjnej w przypadku złożenia przez stronę wniosku o ustanowienie pełnomocnika z urzędu prowadzi także do naruszenia art. 32 ust. 1 w związku z art. 77 ust. 2 Konstytucji. Niedopuszczalna jest bowiem sytuacja zróżnicowania „pozycji praw i obowiązków” pełnomocnika w zależności od tego, czy został on ustanowiony w ramach prawa pomocy, czy jest też pełnomocnikiem z wyboru, oraz w zależności od etapu postępowania, na którym pełnomocnik z urzędu został ustanowiony.
W skardze zarzucono również naruszenie zasady demokratycznego państwa prawnego i zasady rzetelnego prawodawstwa oraz zasady równości wobec prawa przez brak w ustawie zmieniającej z 2010 r. normy intertemporalnej w zakresie wejścia w życie art. 2 pkt 11 lit. a i b tej ustawy. Zdaniem skarżącego niezgodne z art. 2 w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji jest – wynikające z braku przepisów przejściowych, które regulowałyby kwestię ustanowienia pełnomocnika z urzędu – pozbawienie możliwości uzupełnienia w toczących się w chwili wejścia w życie przepisów ustawy zmieniającej z 2010 r. postępowaniach wniosku o przyznanie pomocy prawnej, m.in. przez wypowiedzenie się co do osoby pełnomocnika. Możność wypowiedzenia się co do osoby pełnomocnika była zapewniona na gruncie art. 244 § 2 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją z 2010 r., pełnomocnik wyznaczony przez samorząd w ramach przyznanego stronie prawa pomocy mógł bowiem występować w imieniu strony dopiero po uzyskaniu pisemnego pełnomocnictwa. W opinii skarżącego oznacza to, że strona miała możliwość zaakceptowania (bądź też niezaakceptowania) konkretnego pełnomocnika, który został jej przyznany. Ustawa zmieniająca z 2010 r. wprowadziła nowe brzmienie art. 244 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym ustanowienie pełnomocnika jest równoznaczne z udzieleniem pełnomocnictwa. Dodany § 3 tego artykułu umożliwił jednak wskazanie we wniosku o ustanowienie pełnomocnika konkretnej osoby. Swoisty przymus reprezentowania przez ustanowionego pełnomocnika, istnieje zatem – jak podkreśla skarżący – jedynie w stosunku do osób, których wniosek o udzielenie prawa pomocy przez ustanowienie pełnomocnika z urzędu został złożony przed wejściem w życie ustawy zmieniającej z 2010 r., a wyznaczenie przez samorząd konkretnego pełnomocnika nastąpiło w chwili jej obowiązywania. Osoby te utraciły bowiem możliwość wypowiedzenia się co do osoby pełnomocnika, czy to przez udzielenie (albo odmowę udzielenia) pełnomocnictwa, czy też wskazanie konkretnej osoby.
Zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 8 listopada 2011 r. pełnomocnik skarżącego został wezwany do usunięcia braków formalnych skargi konstytucyjnej, w szczególności przez: po pierwsze, wskazanie przepisu ustawy zmieniającej z 2010 r., wobec którego skarżący sformułował zarzut naruszenia art. 2 w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji oraz określenie sposobu tego naruszenia; po drugie wskazanie przepisu p.p.s.a., wobec którego skarżący sformułował zarzut naruszenia art. 45 ust. 1 w związku z art. 77 ust. 2 Konstytucji oraz dokładne określenie sposobu tego naruszenia; po trzecie, wskazanie przepisu p.p.s.a., wobec którego skarżący sformułował zarzut naruszenia art. 32 ust. 1 w związku z art. 77 ust. 2 Konstytucji oraz dokładne określenie sposobu tego naruszenia; po czwarte, wskazanie orzeczenia rozstrzygającego ostatecznie o prawach lub wolnościach skarżącego w rozumieniu art. 79 ust. 1 Konstytucji.
Pismem z 21 listopada 2011 r. pełnomocnik skarżącego odniósł się do powyższego zarządzenia, wskazując, że art. 5 ustawy zmieniającej z 2010 r. jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji – w zakresie, w jakim nie zawiera „jednoznacznej normy intertemporalnej”, regulującej wejście w życie art. 2 pkt 11 lit. a i b ustawy zmieniającej z 2010 r. Skarżący sformułował również zarzut niezgodności art. 177 § 1 oraz art. 244 § 2 p.p.s.a. z art. 45 ust. 1 w związku z art. 77 ust. 2 Konstytucji – w zakresie, w jakim przepisy te nie regulują biegu terminu wniesienia skargi kasacyjnej w przypadku zgłoszenia przez stronę wniosku o ustanowienie pełnomocnika z urzędu w ramach prawa pomocy. W piśmie podniesiono także, że zarzut naruszenia art. 32 ust. 1 w związku z art. 77 ust. 2 Konstytucji dotyczy art. 177 § 1 oraz art. 244 § 2 p.p.s.a. Orzeczeniem rozstrzygającym ostatecznie o prawach i wolnościach skarżącego w świetle art. 79 ust. 1 Konstytucji jest postanowienie NSA z 12 kwietnia 2011 r. (sygn. akt II FZ 74/11). Skarżący w zasadniczej części powtórzył argumentację zawartą w skardze konstytucyjnej, dodał jedynie, że niekonstytucyjność wskazanych przepisów p.p.s.a. wynika z braku norm łączących początek biegu terminu do sporządzenia skargi kasacyjnej z momentem doręczenia pełnomocnikowi z urzędu rozstrzygnięcia wojewódzkiego sądu administracyjnego wraz z uzasadnieniem albo od dnia doręczenia stronie postanowienia oddalającego wniosek o ustanowienie pełnomocnika z urzędu.
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
Skarga konstytucyjna stanowi kwalifikowany środek ochrony konstytucyjnych praw i wolności, którego wniesienie uwarunkowane zostało uprzednim spełnieniem szeregu przesłanek wynikających bezpośrednio z art. 79 ust. 1 Konstytucji, a doprecyzowanych w przepisach ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK).
Zarówno art. 79 ust. 1 Konstytucji, jak i art. 47 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK wymagają, aby przedmiotem skargi uczyniono przepis, na podstawie którego sąd bądź organ administracji orzekł ostatecznie o konstytucyjnych wolnościach, prawach bądź obowiązkach skarżącego. Podstawowym obowiązkiem skarżącego jest zatem wskazanie rozstrzygnięcia, które spełniłoby warunki sformułowane przez prawodawcę. Należy podkreślić przy tym, że orzeczenie zapadłe w sprawie skarżącego powinno mieć charakter ostateczny, tj. – w świetle dyspozycji art. 46 ust. 1 ustawy o TK – posiadać walor prawomocnego wyroku, ostatecznej decyzji lub innego ostatecznego rozstrzygnięcia. Warunkiem dopuszczalności skargi jest przy tym wyczerpanie drogi prawnej przez złożenie wszystkich przewidzianych prawem środków zaskarżenia oraz doprowadzenie do wydania ostatecznego orzeczenia o określonych w ustawie zasadniczej wolnościach, prawach lub obowiązkach osoby wnoszącej skargę. Z dotychczasowego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika, że treść każdej z wymienionych form rozstrzygania charakteryzować powinno bezpośrednie lub choćby pośrednie władcze kształtowanie przysługujących skarżącemu praw lub wolności zagwarantowanych w Konstytucji (por. postanowienia z: 7 września 1998 r., Ts 67/98, OTK ZU nr 5/1998, poz. 79; 13 września 2011 r., Ts 148/11, niepubl.).
Badana skarga nie spełnia powyższych wymogów. Przedmiotem skargi skarżący uczynił przepisy art. 177 § 1 oraz art. 244 § 2 p.p.s.a., a także art. 5 ustawy zmieniającej z 2010 r. Postanowieniem z 23 września 2010 r. (sygn. akt III SA/Wa 890/09), zgodnie z art. 178 p.p.s.a., WSA odrzucił skargę kasacyjną skarżącego od wyroku z 22 października 2009 r. z powodu przekroczenia terminu do jej wniesienia. NSA postanowieniem z 12 kwietnia 2011 r. (sygn. akt II FZ 74/11) oddalił zażalenie na to orzeczenie, uznając, że sąd I instancji zasadnie odrzucił skargę kasacyjną. Postanowienie to skarżący wskazał jako ostateczne – w rozumieniu art. 79 ust. 1 Konstytucji – rozstrzygnięcie o swoich prawach i wolnościach konstytucyjnych. Trybunał stwierdza, że ani zakwestionowany w petitum skargi przepis intertemporalny, ani wskazane przepisy p.p.s.a. nie stanowiły podstawy postanowienia NSA o oddaleniu zażalenia na postanowienie WSA z 23 września 2010 r. Orzeczenie z 23 września 2010 r. stanowiło jedynie konsekwencję prawnoprocesową postanowienia WSA z 17 sierpnia 2010 r. (sygn. akt III SA/Wa 890/09) o odrzuceniu wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej. Trybunał Konstytucyjny uznaje, że orzeczeniem, które ukształtowało sytuację prawną skarżącego w zakresie przysługujących mu praw, było zatem postanowienie WSA z 17 sierpnia 2010 r. W postanowieniu tym WSA wskazał, że w myśl art. 87 § 1 w związku z art. 177 § 1 oraz art. 244 § 2 p.p.s.a. termin do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej wraz ze skargą należy uznać za zachowany, jeżeli pełnomocnik miał rzeczywistą możliwość wniesienia skargi kasacyjnej po zapoznaniu się z aktami sprawy, jednak nie później niż w dniu upływu trzydziestu dni od dnia zawiadomienia go o wyznaczeniu do występowania w sprawie. Natomiast w sprawie skarżącego pełnomocnik złożył wniosek wraz ze skargą już po upływie wskazanego powyżej terminu, co spowodowało odrzucenie wniosku przez sąd. Na powyższe postanowienie, zgodnie z art. 88 p.p.s.a., przysługiwało zażalenie, którego skarżący nie złożył w przewidzianym terminie, co oznacza, że nie wyczerpał drogi prawnej w zakresie ochrony praw i wolności, które są przedmiotem rozpoznawanej skargi. W świetle powyższych ustaleń Trybunał Konstytucyjny uznaje zatem, że w niniejszej sprawie nie zostały wypełnione przesłanki formalne wynikające z art. 79 ust. 1 Konstytucji oraz art. 46 ust. 1 ustawy o TK, co przesądza o konieczności odmowy nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu.
Abstrahując od niespełnienia powyższych wymogów, Trybunał postanowił wskazać na inne braki formalne badanej skargi.
Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał w swoim orzecznictwie, że w myśl art. 79 ust. 1 Konstytucji przedmiotem skargi konstytucyjnej może być tylko zarzut niekonstytucyjności przepisów ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie których ostatecznie rozstrzygnięto o prawach lub wolnościach konstytucyjnych przysługujących skarżącemu. Innymi słowy: przedmiotem rozpoznania Trybunału Konstytucyjnego w trybie skargi konstytucyjnej jest przepis aktu normatywnego, którego zastosowanie w konkretnej sprawie doprowadziło do naruszenia przysługujących skarżącemu konstytucyjnych praw lub wolności (por. m.in. postanowienie z: 8 września 2009 r., Ts 95/08, OTK ZU nr 5/B/2009, poz. 398; 28 sierpnia 2009 r., Ts 114/08, OTK ZU nr 2/B/2010, poz. 87).
W ocenie Trybunału Konstytucyjnego istota analizowanej skargi konstytucyjnej sprowadza się do zakwestionowania braku szczegółowych unormowań regulujących bieg terminu do wniesienia skargi kasacyjnej w przypadku złożenia przez stronę wniosku o ustanowienie pełnomocnika w ramach prawa pomocy. W piśmie będącym odpowiedzią na zarządzenie sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 8 listopada 2011 r. skarżący podniósł, że w zakwestionowanych przepisach brak jest w szczególności „regulacji łączących początek biegu terminu do sporządzenia skargi kasacyjnej z momentem doręczenia pełnomocnikowi z urzędu rozstrzygnięcia wojewódzkiego sądu administracyjnego wraz z uzasadnieniem albo od dnia doręczenia stronie postanowienia oddalającego wniosek o ustanowienie pełnomocnika z urzędu”. W odniesieniu do przepisu ustawy zmieniającej z 2010 r., skarżący również stwierdził, że niekonstytucyjność tego przepisu jest konsekwencją braku określonej regulacji. Oznacza to, że skarżący, mimo nominalnego wskazania jako przedmiotu skargi konstytucyjnej art. 177 § 1, art. 244 § 2 p.p.s.a. oraz art. 5 ustawy zmieniającej z 2010 r., stanu niekonstytucyjności nie wiąże z normatywną treścią tych przepisów, ale z luką prawną, jaka – jego zdaniem – występuje w odniesieniu do sposobu określania biegu terminu do wniesienia skargi kasacyjnej przez pełnomocnika ustanowionego po upływie terminu do jej złożenia oraz do wejścia w życie nowelizacji art. 244 p.p.s.a. Przedmiotem badanej skargi konstytucyjnej uczyniono zatem nie normę będącą podstawą ostatecznego rozstrzygnięcia o prawach i wolnościach, ale brak normy, czyli zaniechanie ustawodawcze. Trybunał Konstytucyjny jednoznacznie stwierdza, że brak określonej regulacji w systemie prawnym, będący zaniechaniem ustawodawczym, nie może stanowić przedmiotu skargi konstytucyjnej, a zarzuty niekonstytucyjności „muszą być precyzyjne i nie mogą polegać na wskazaniu, że przepis nie zawiera konkretnej regulacji, której istnienie zadowalałoby wnioskodawcę. Gdyby istniała możliwość zaskarżenia przepisu pod zarzutem, iż nie zawiera on regulacji, które w przekonaniu wnioskodawcy winny się w nim znaleźć, każdą ustawę lub dowolny jej przepis można byłoby zaskarżyć w oparciu o tego rodzaju przesłankę negatywną” (zob. wyrok z 19 listopada 2001 r., K 3/00, OTK ZU nr 8/2001, poz. 251). Kognicja TK obejmuje bowiem dokonywanie oceny ustanowionych przez prawodawcę norm prawnych z punktu widzenia ich zgodności z normami hierarchicznie wyższymi, a w konsekwencji – pozbawianie mocy obowiązujących norm niekonstytucyjnych. Trybunał nie ma natomiast kompetencji prawotwórczych, dlatego też orzekanie o zaniechaniach ustawodawczych jest niedopuszczalne (zob. postanowienie z: 11 grudnia 2002 r., SK 17/02, OTK ZU nr 7/A/2002, poz. 98; 31 maja 2011 r., Ts 295/10, niepubl.).
Trybunał Konstytucyjny uznaje zatem, że rozpoznawana skarga konstytucyjna, której przedmiotem oceny konstytucyjności uczyniono de facto zaniechanie ustawodawcze nie spełnia wymagań formalnych wynikających z art. 79 ust. 1 Konstytucji, co stanowi samodzielną podstawę odmowy nadania jej dalszego biegu.
Trybunał stwierdza również, że badana skarga konstytucyjna w zakresie zarzutu niekonstytucyjności art. 5 ustawy zmieniającej z 2010 r. nie wypełnia wymogu wynikającego z art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK. Skarżący niezgodność zakwestionowanego przepisu z art. 2 w związku z art. 32 ust. 1 ustawy zasadniczej wiąże z brakiem normy intertemporalnej, która regulowałaby w określony sposób wejście w życie art. 2 pkt 11 lit. a i b ustawy zmieniającej z 2010 r. bądź pozwalałaby na uzupełnienie wniosków o ustanowienie pełnomocnika z urzędu przez wskazanie konkretnej osoby – zgodnie z art. 244 § 3 p.p.s.a. Pozbawienie możliwości wypowiedzenia się co do osoby pełnomocnika z urzędu, będące konsekwencją braku norm intertemporalnych, narusza – w ocenie skarżącego – zasadę zaufania do państwa oraz zasadę równości. Zgodnie z art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK skarga konstytucyjna musi zawierać wskazanie, jakie konstytucyjne wolności lub prawa i w jaki sposób zostały naruszone. Trybunał konsekwentnie w swoim orzecznictwie uznaje, że ani art. 2, ani art. 32 Konstytucji nie mogą – co do zasady – stanowić samoistnej podstawy kontroli w ramach postępowania inicjowanego skargą konstytucyjną. Przepisy te wyznaczają jedynie standardy kreowania przez ustawodawcę wolności i praw, nie wprowadzając jednocześnie konkretnej wolności czy konkretnego prawa (zob. np. wyroki z: 30 maja 2007 r., SK 68/06, OTK ZU nr 6/A/2007, poz. 53 oraz 10 lipca 2007 r., SK 50/06, OTK ZU nr 7/A/2007, poz. 75).
W tym stanie rzeczy należało odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.