Pełny tekst orzeczenia

354/4/B/2013

POSTANOWIENIE
z dnia 3 lipca 2013 r.
Sygn. akt Ts 337/11

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Leon Kieres,

po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej B. J.-C. w sprawie zbadania zgodności:
1) art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz. 721, ze zm.) w brzmieniu do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 154, poz. 958),
2) art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194, ze zm.) w brzmieniu nadanym przez ustawę z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 154, poz. 958) z:
art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 1-3 w zw. z art. 31 ust. 3, art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 w zw. z art. 2, art. 32 ust. 1 w zw. z art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1-3 i w zw. z art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,

p o s t a n a w i a:

odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.

UZASADNIENIE

W skardze konstytucyjnej z 2 grudnia 2011 r. (data pisma) B. J.-C. (dalej: skarżąca) wniosła o zbadanie zgodności art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (dalej: ustawa o inwestycjach drogowych) w dwóch brzmieniach: po pierwsze, w brzmieniu pierwotnym, sprzed wejścia w życie ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 154, poz. 958; dalej: ustawa nowelizująca), po drugie, w brzmieniu nadanym przez ustawę nowelizującą. Skarżąca wskazała jako wzorce kontroli art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 1-3 w zw. z art. 31 ust. 3, art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 w zw. z art. 2, art. 32 ust. 1 w zw. z art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1-3 i w zw. z art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji.
Skarga konstytucyjna została wniesiona w związku z następującą sprawą. W związku z realizacją inwestycji drogowej w sprawach skarżącej toczyły się dwa wzajemnie powiązane postępowania. Pierwsze postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczyło lokalizacji inwestycji drogowej. Drugie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, na gruncie którego wydano ostateczne orzeczenie w sprawie skarżącej, dotyczyło pozwolenia na budowę. Decyzją z 31 lipca 2008 r. Wojewoda Mazowiecki (znak: WI.II-AB2.7047/89/07) ustalił lokalizację inwestycji drogowej. Decyzja o lokalizacji drogi zakładała między innymi podział nieruchomości należącej do skarżącej na dwie części, przy czym jedna z działek powstałych w wyniku tego podziału miała zostać wykorzystana do realizacji inwestycji. Od powołanej wyżej decyzji skarżąca wniosła odwołanie do Ministra Infrastruktury, który decyzją z 22 stycznia 2009 r. (znak: BP-5ks-025-178-126/09) uchylił zaskarżoną decyzję w zakresie zapisów sentencji, a w zasadniczej części utrzymał decyzję w mocy. Przedłożenie ostatecznej decyzji Ministra Infrastruktury było warunkiem kompletności wniosku o wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. W wyniku złożenia tego wniosku przez inwestora Wojewoda Mazowiecki wydał decyzję z 29 maja 2009 r. nr 133/09 (znak: WI.II.SMS.7111-D/114/09) o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę oraz nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności. Skarżąca wniosła odwołanie od tej decyzji. W wyniku jego rozpoznania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 25 sierpnia 2009 r. (znak: DOA/ORZ/711/1093/09 RDU) uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego z 29 maja 2009 r. w części dotyczącej nadania jej rygoru natychmiastowej wykonalności i w tej części umorzył postępowanie organu pierwszej instancji, a w pozostałym zakresie utrzymał decyzję w mocy. Od powołanej powyżej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego skarżąca oraz inny podmiot wnieśli skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie), który oddalił je wyrokiem z 22 czerwca 2010 r. (sygn. akt VII SA/WA 2054/09).
Równolegle do postępowania w sprawie pozwolenia na budowę drogi toczyło się postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie lokalizacji inwestycji drogowej. W wyniku rozpatrzenia skarg na decyzję Ministra Infrastruktury z 22 stycznia 2009 r. (znak: BP-5ks-025-178-126/09) WSA w Warszawie wyrokiem z 1 września 2009 r. (sygn. akt IV SA/WA 643/09) uchylił zaskarżoną decyzję w części utrzymującej w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z 31 lipca 2008 r. (znak: WI.II-AB2.7047/89/07) w zakresie ustalenia linii rozgraniczającej teren inwestycji, przebiegu ścieżki rowerowej oraz lokalizacji inwestycji na działce stanowiącej własność skarżącej. Jednocześnie WSA w Warszawie orzekł, że decyzja w powołanym powyżej zakresie nie podlega wykonaniu. Następnie wyrokiem z 12 stycznia 2010 r. (sygn. akt IV SA/WA 643/09) sąd ten uzupełnił wyrok z 1 września 2009 r. Od wyroku z 1 września 2009 r. uzupełnionego wyrokiem z 12 stycznia 2010 r. skargi kasacyjne wniosły inne niż skarżąca strony postępowania. Wyrokiem z 4 listopada 2010 r. (sygn. akt II OSK 1062/10) Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) uchylił zaskarżony wyrok WSA w Warszawie w pozostałym zakresie.
W wyniku opisanego powyżej postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie lokalizacji inwestycji drogowej doszło do uchylenia w całości decyzji Ministra Infrastruktury z 22 stycznia 2009 r. (znak: BP-5ks-025-178-2) o lokalizacji inwestycji drogowej, która z kolei była podstawą wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu i udzieleniu pozwolenia na budowę drogi. Okoliczność tę podniosła skarżąca w skardze kasacyjnej od wyroku WSA w Warszawie z 22 czerwca 2010 r. (sygn. akt VII SA/Wa 2054/09). NSA wyrokiem z 7 grudnia 2010 r. (sygn. akt II OSK 2086/10) uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. NSA, uzasadniając swoje stanowisko, uznał za zasadny zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji art. 31 ust. 2 ustawy o inwestycjach drogowych, przy czym wskazał, że w rozpatrywanej sprawie zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy nowelizującej, stosuje się przepisy w brzmieniu sprzed nowelizacji.
WSA w Warszawie po ponownym rozpoznaniu sprawy wyrokiem z 9 marca 2011 r. (sygn. akt VII SA/WA 97/11) stwierdził, że zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 25 sierpnia 2009 r. (znak: DAO-ORZ/711/1093/09) narusza prawo z przyczyny wyszczególnionej w art. 145 § 1 pkt 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.; dalej: k.p.a.). Skarżąca wniosła skargę kasacyjną, którą NSA oddalił wyrokiem z 26 lipca 2011 r. (sygn. akt II OSK 1130/11).
W skardze konstytucyjnej skarżąca podniosła, że art. 31 ust. 2 ustawy o inwestycjach drogowych, który był podstawą orzeczeń wydanych w jej sprawie, narusza przysługujące jej konstytucyjne prawo własności, prawo do sprawiedliwego rozpoznania sprawy przez niezależny, bezstronny i niezwisły sąd, prawo dochodzenia naruszonych wolności i praw, prawo równości wobec prawa oraz prawo do równego traktowania przez władze publiczne w związku z prawem własności, prawem do sprawiedliwego rozpoznania sprawy przez sąd i prawem dochodzenia naruszonych wolności i praw.
Zdaniem skarżącej do naruszenia przysługującego jej prawa własności doprowadziło usankcjonowanie niezgodnego z prawem wzniesienia budowli przez inny podmiot na nieruchomości stanowiącej jej własność. Zaskarżony art. 31 ust. 2 ustawy o inwestycjach drogowych powoduje – jak twierdzi skarżąca – brak możliwości uchylenia, a tym samym wyeliminowania z obrotu prawnego, decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę na nieruchomości skarżącej na rzecz innego podmiotu, mimo bezsprzecznej wadliwości tej decyzji. Skarżąca podniosła, że procedura wprowadzona przez art. 31 ust. 2 ustawy o inwestycjach drogowych uniemożliwia ochronę praw i interesów właścicieli nieruchomości. W przekonaniu skarżącej zastosowanie w jej sprawie art. 31 ust. 2 ustawy o inwestycjach drogowych doprowadziło do naruszenia istoty przysługującego jej prawa własności, ponieważ zagospodarowanie nieruchomości zgodnie z planami skarżącej i w opłacalny dla niej sposób jest niemożliwe. Zajęcie części nieruchomości pod inwestycję drogową obniżyło – jak twierdzi skarżąca – użyteczność i wartość nieruchomości, co powoduje, że nie może ona eksploatować tejże nieruchomości. Zdaniem skarżącej ograniczenia własności nie spełniają warunków proporcjonalności, gdyż nie są niezbędne dla ochrony interesu publicznego, a sprawne i szybkie zakończenie inwestycji mogłoby zostać osiągnięte za pomocą innych instrumentów przewidzianych w ustawie o inwestycjach drogowych. Jednocześnie skarżąca podkreśliła, że możliwość dochodzenia odszkodowania w związku ze stwierdzeniem naruszenia prawa nie wyczerpuje jej interesu.
Zaskarżona norma art. 31 ust. 2 ustawy o inwestycjach drogowych prowadzi – zgodnie ze stanowiskiem skarżącej – do naruszenia prawa do sądu przez ograniczenie zakresu badania skargi przez sąd administracyjny. Zdaniem skarżącej art. 31 ust. 2 ustawy o inwestycjach drogowych uniemożliwia badanie wad zwykłych decyzji. Sąd ma możliwość – jak wywodzi skarżąca – badania jedynie istnienia wad kwalifikowanych, co nawet w przypadku tych naruszeń nie doprowadzi do uchylenia wadliwej decyzji. Radykalne ograniczenie nadzoru powoduje zróżnicowanie sytuacji podmiotów w zależności od rozpoczęcia prac budowlanych i chwili orzekania przez sąd, na które to okoliczności skarżąca nie ma wpływu. Wskazana wadliwość zaskarżonej regulacji prowadzi do wniosku, że art. 31 ust. 2 ustawy o inwestycjach drogowych jest jedynie środkiem formalnym, bez rzeczywistej mocy zweryfikowania decyzji i jej wyeliminowania.
Naruszenia zasady równości skarżąca dopatruje się w porównaniu z trzema grupami: po pierwsze, właścicieli nieruchomości przeznaczonych pod inwestycję publiczną inną niż droga publiczna; po drugie, inwestorami; po trzecie, właścicielami nieruchomości przeznaczonych pod inwestycje drogowe, na których inwestor nie rozpoczął prac budowlanych lub gdy od chwili ich rozpoczęcia do chwili orzekania przez sąd nie upłynęło 14 dni. Określone przez skarżącą zróżnicowanie nie znajduje uzasadnienia i nie jest związane z wartościami lub zasadami konstytucyjnymi, które mogłyby stanowić jego podstawę.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

Korzystanie ze skargi konstytucyjnej, jako szczególnego środka ochrony konstytucyjnych wolności i praw, uzależnione zostało od spełnienia przez skarżącego wymogów wynikających zarówno z art. 79 ust. 1 Konstytucji, jak i – konkretyzujących to unormowanie – przepisów ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK). Zgodnie z art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK jednym z podstawowych obowiązków spoczywających na skarżącym jest wskazanie, jakie konstytucyjne wolności lub prawa oraz w jaki sposób – zdaniem skarżącego – zostały naruszone przez przepisy zakwestionowane w skardze konstytucyjnej. Weryfikacja poprawności wykonania powyższego obowiązku – oraz innych powinności wynikających z ustawy o TK – następuje na etapie wstępnej kontroli skargi konstytucyjnej. Stwierdzenie, że skarga konstytucyjna wykazuje braki, bądź też że sformułowane w niej zarzuty są obarczone wadą oczywistej bezzasadności, musi skutkować wydaniem przez Trybunał Konstytucyjny postanowienia o odmowie nadania jej dalszego biegu.
W pierwszej kolejności Trybunał odniósł się do sformułowania przedmiotu skargi. Skarżąca wniosła o zbadanie konstytucyjności art. 31 ust. 2 ustawy o inwestycjach drogowych w dwóch brzmieniach – pierwotnym i nadanym ustawą nowelizującą. Należy nadmienić, że skarżąca nie formułuje odrębnych zarzutów. Trybunał wielokrotnie wskazywał, że przedmiotem skargi konstytucyjnej może być wyłącznie ta regulacja prawna, która była podstawą ostatecznego orzeczenia odnoszącego się do praw lub wolności konstytucyjnych skarżącego (zob. postanowienia z: 29 marca 2000 r., Ts 163/99, OTK ZU nr 7/2000, poz. 265; 28 listopada 2000 r., Ts 140/00, OTK ZU nr 4/2001, poz. 94; 28 marca 2001 r., Ts 13/01, OTK ZU nr 4/2001, poz. 113). Ostatecznym orzeczeniem w sprawie skarżącej jest wyrok NSA z 26 lipca 2011 r. (sygn. akt II OSK 1130/11), wydany na podstawie art. 31 ust. 2 ustawy o inwestycjach drogowych w brzmieniu pierwotnym. Niezależnie od powyższej konstatacji Trybunał stwierdza, że wskazanie przez skarżącą zaskarżonego przepisu w dwóch brzmieniach nie przesądza o odmowie nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu. Trybunał zwraca uwagę, że zakwestionowany przepis obowiązuje od chwili wejścia w życie ustawy o inwestycjach drogowych w niemal niezmienionym kształcie. W odniesieniu do art. 31 ust. 2 ustawodawca zmienił ustawą nowelizującą jedynie nazwę decyzji, o której mowa, nie zmienił zaś zakresu dopuszczalnej kontroli tejże decyzji, co stanowi istotę zarzutów skarżącej.
Ocenę dopuszczalności nadania dalszego biegu niniejszej skardze konstytucyjnej determinuje wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 16 października 2012 r. (K 4/10, OTK ZU nr 9/A/2012, poz. 106), w którym Trybunał orzekł o zgodności art. 31 ust. 2 ustawy o inwestycjach drogowych z art. 64 ust. 1 w zw. z art. 45 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji. Trybunał uznał, że norma art. 31 ust. 2 ustawy o inwestycjach drogowych nie narusza prawa własności, prawa do sądu oraz że nie godzi w zasadę proporcjonalności. Należy w tym miejscu wskazać na tożsamość przedmiotu oraz podniesionych zarzutów, mimo że w przypadku skarżącej zostały one sformułowane w oparciu o rozszerzone względem wydanego orzeczenia wzorce kontroli.

W związku z zaistnieniem powyższej okoliczności należy zauważyć, że w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego dochodziło już do procesowej kwalifikacji przypadków, w których brak podstaw do przyjęcia zaistnienia w danej sprawie powagi rzeczy osądzonej (występującej tylko w przypadku tożsamości podmiotowej i przedmiotowej wniosku lub skargi) nie oznaczał bynajmniej, że uprzednie rozpoznanie sprawy konstytucyjności określonego przepisu prawnego (normy prawnej) z punktu widzenia tych samych zarzutów winno być uznawane za prawnie obojętne. Instytucją, która ma na celu zapewnienie stabilności sytuacji powstałych w wyniku ostatecznego orzeczenia, jest zasada ne bis in idem, rozumiana w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym z uwzględnieniem specyfiki tego postępowania (zob. np. postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z: 4 maja 2006 r., SK 53/05, OTK ZU nr 5/A/2006, poz. 60; 24 października 2005 r., SK 2/06, OTK ZU nr 9/A/2006, poz. 141; 29 maja 2006 r., P 29/05, OTK ZU nr 5/A/2006, poz. 61; 24 października 2006 r., SK 27/06, OTK ZU nr 9/A/2006, poz. 143; 23 października 2006 r., SK 66/05, OTK ZU nr 9/A/2006, poz. 139; 9 stycznia 2007 r., SK 21/06, OTK ZU nr 1/A/2007, poz. 4). W przypadku przesłanki ne bis in idem Trybunał Konstytucyjny dokonuje oceny danej sprawy w kategoriach pragmatycznych, oceniając celowość prowadzenia postępowania i orzekania w kwestii, która została już jednoznacznie i ostatecznie rozstrzygnięta przez ten organ.


W odniesieniu do zarzutu naruszenia przez normę art. 31 ust. 2 ustawy o inwestycjach drogowych prawa do sądu należy ponownie przywołać wyrok TK w sprawie o sygn. K 4/10 – Trybunał Konstytucyjny nie uznał za prawidłowe stanowiska, zgodnie z którym art. 31 ust. 2 ustawy o inwestycjach drogowych spowodował, że kontrola sądowa stała się iluzoryczna, a sąd administracyjny został pozbawiony możliwości kontroli nawet „zwykłych” uchybień decyzji. Trybunał stwierdził, że ograniczenie kognicji pojawia się wyłącznie w przypadku uchybień kwalifikowanych, określonych w art. 145 i art. 156 k.p.a. Trybunał zauważył, że sąd jest pozbawiony możliwości wydania rozstrzygnięcia, które najpełniej satysfakcjonowałoby właściciela pozbawionego własności na skutek wydania sprzecznej z prawem decyzji. Zdaniem Trybunału samo istnienie odrębności unormowań ustawowych nie przesądza jeszcze o ich niekonstytucyjności. W ocenie Trybunału art. 45 ust. 1 Konstytucji nie odnosi się wprost do zakresu kognicji sądu. Ponadto Trybunał stwierdził, że wywodzone z art. 45 ust. 1 Konstytucji prawo do wyroku sądowego „oznacza nie tylko formalną możliwość uzyskania wyroku, ale możliwość uzyskania wyroku rozstrzygającego meritum sprawy”, a zaskarżony art. 31 ust. 2 ustawy o inwestycjach drogowych nie wyłącza tego prawa strony. Wydanie przez sąd orzeczenia wymaga bowiem wcześniejszego rozpoznania wszystkich okoliczności sprawy. Art. 31 ust. 2 ustawy o inwestycjach drogowych – jak orzekł Trybunał – „nie wyłącza wydania orzeczenia co do meritum, lecz ogranicza sankcje, jakie sąd może stosować, gdy stwierdzi naruszenie prawa”.


Z kolei w odniesieniu do prawa własności (art. 64 ustawy zasadniczej) w wyroku w sprawie o sygn. K 4/10 Trybunał orzekł, że wynikające z zaskarżonego art. 31 ust. 2 ustawy o inwestycjach drogowych ukształtowanie procedury sądowoadministracyjnej niewątpliwie ogranicza prawo własności. Z tego względu Trybunał poddał kwestionowany art. 31 ust. 2 ustawy o inwestycjach drogowych szczegółowej analizie z punktu widzenia wymagań określonych w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Trybunał uznał, że zaskarżona regulacja jest środkiem proporcjonalnym, służącym realizacji celu publicznego, tj. budowy dróg w Polsce. Odwołując się do wcześniejszych orzeczeń (tj. wyroków TK z: 14 marca 2000 r., P 5/99, OTK ZU nr 2/2000, poz. 60; 20 lipca 2004 r., SK 11/02, OTK ZU nr 7/A/2004, poz. 66; 6 czerwca 2006 r., K 23/05, OTK ZU nr 6/A/2006, poz. 62), stwierdził, że „drogi są budowane nie w interesie państwa, jednostki samorządu terytorialnego czy zarządcy drogi, lecz w interesie wszystkich członków społeczeństwa, także tych wywłaszczanych”. Wywłaszczanie na cel publiczny uznał za działanie ze względu na dobro wspólne. Trybunał przesądził, że budowa bezpiecznych dróg nadal jest priorytetowym celem publicznym. W kontekście tych rozważań odjęcie własności indywidualnym podmiotom w konsekwencji zastosowania art. 31 ust. 2 ustawy o inwestycjach drogowych nie stanowi nadmiernego ograniczenia.


We wskazanym wyroku Trybunał odniósł się także do wątpliwości dotyczących zakresu zastosowania zaskarżonego art. 31 ust. 2 ustawy o inwestycjach drogowych, dotyczących m.in. terminów (ich długości i początku biegu), mających świadczyć o nadmierności ograniczenia. Zdaniem Trybunału użyte przez ustawodawcę terminy (14-dniowy termin od rozpoczęcia budowy drogi), oceniane w kontekście normatywnym ustawy, mają zapobiegać niweczeniu efektów pracy i kosztów poniesionych na przygotowanie procesu inwestycyjnego.


W świetle powyższych rozważań, biorąc pod uwagę unormowanie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK, Trybunał odmówił nadania analizowanej skardze dalszego biegu w zakresie badania zgodności z art. 45 ust. 1 oraz art. 64 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji.


Niezależnie od powyższej przesłanki, stanowiącej podstawę odmowy nadania skardze dalszego biegu, Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że powołane powyżej stanowisko wyrażone w wyroku w sprawie o sygn. K 4/10 w zakresie prawa do sądu przesądza także o ocenie zarzutu naruszenia określonego w art. 77 ust. 2 Konstytucji prawa dochodzenia naruszonych wolności i praw. W świetle art. 77 ust. 2 ustawy zasadniczej niedopuszczalne są sytuacje, w których po naruszeniu praw i wolności nie byłoby możliwe stwierdzenie, rozpoznanie i ocena naruszenia (zob. wyrok TK z 8 grudnia 2009 r., SK 34/08, OTK ZU nr 11/A/2009, poz. 165). W wyroku w sprawie ustawy o inwestycjach drogowych (K 4/10) Trybunał orzekł, że art. 31 ust. 2 ustawy o inwestycjach drogowych nie wyłącza możliwości uzyskania przez stronę wyroku rozstrzygającego meritum sprawy. Trybunał stwierdził, że ustawodawca, wprowadzając normę art. 31 ust. 2 ustawy o inwestycjach drogowych, nie zamknął drogi sądowej oceny naruszenia praw strony, a to oznacza, że zarzut skarżącego należało uznać za oczywiście bezzasadny.

Ponadto Trybunał przypomina, że wyrażona w art. 21 ust. 1 Konstytucji norma należy do podstawowych zasad ustrojowych Rzeczypospolitej Polskiej, co wynika z faktu zamieszczenia tego przepisu w rodziale I Konstytucji (zob. wyrok TK z 12 stycznia 1999 r., P 2/98, OTK ZU nr 1/1999, poz. 2). Jako deklaracja zasad ustrojowych, art. 21 ust. 1 Konstytucji nie może stanowić samodzielnego wzorca kontroli w trybie skargi konstytucyjnej.
Trybunał postanowił także odnieść się do zarzutu naruszenia istoty prawa własności przez zaskarżoną regulację art. 31 ust. 2 ustawy o inwestycjach drogowych. W kontekście wyroku w sprawie o sygn. K 4/10 zarzut ten należy uznać za oczywiście bezzasadny. Zdaniem skarżącej zastosowanie zaskarżonej normy w jej sprawie uniemożliwiło jej swobodne dysponowanie nieruchomością – w sposób opłacalny i zgodny z wcześniejszymi planami. W myśl utrwalonego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego stanowiska, w instytucji wywłaszczenia immanentnie mieści się element naruszenia istoty własności (zob. wyrok TK z 14 marca 2000 r., P 5/99, OTK ZU nr 2/2000, poz. 60). Ponadto Trybunał stwierdza, że ustawodawca ustanowił instrumenty prawne, mające zabezpieczyć interes właścicieli nieruchomości. Nie bez znaczenia dla oceny zarzutu skarżącej jest bowiem treść art. 13 ust. 2 ustawy o inwestycjach drogowych (w brzmieniu pierwotnym ustawy art. 13 ust. 3), zgodnie z którym jeżeli przejęta jest część nieruchomości, a pozostała część nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, właściwy zarządca drogi jest obowiązany do nabycia, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego tej części nieruchomości. W świetle powyższych rozważań Trybunał wskazuje, że właściciel wywłaszczonej nieruchomości nie został zatem pozbawiony środków ochrony, co przesądza o oczywistej bezzasadności zarzutu skarżącej.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia zasady równości w związku z prawem własności, prawem do sprawiedliwego rozpatrzenia sprawy przez sąd i prawem dochodzenia naruszonych wolności i praw, Trybunał wskazuje, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego art. 32 Konstytucji konstruuje prawo podmiotowe do równego traktowania, jednakże o szczególnym charakterze. Równość, ujmowana jako prawo podmiotowe, nie może być rozpatrywana samodzielnie, abstrakcyjnie, ma bowiem charakter kierunkowy, czy też raczej – celowy. Nie jest ona wszak absolutnym nakazem traktowania zawsze wszystkich tak samo. Nakaz równego traktowania, któremu odpowiada po stronie obywatela prawo podmiotowe, konkretyzuje się tylko w zakresie, w jakim obywatel może domagać się określonego zachowania od państwa, przejawiającego się w zagwarantowaniu mu praw lub nałożeniu na niego obowiązków. Państwo, nakładając na obywatela obowiązki lub przyznając mu prawa, zobowiązane jest traktować wszystkie podmioty wykazujące daną relewantną cechę w taki sam sposób, a zatem przyznać im określone prawo lub nałożyć na nie obowiązek w takim samym rozmiarze i na takich samych podstawach. Prawo do równości winno być odczytywane w tym kontekście jako prawo do równego traktowania „w zakresie” (zob. postanowienie TK z 14 stycznia 2008 r., Ts 247/06, OTK ZU nr 1/B/2008, poz. 28). Równość pozbawiona takiego odniesienia staje się pojęciem pustym. Dlatego też Trybunał definiuje prawo do równości jako metaprawo, miernik innych praw, wolności lub obowiązków (zob. wyrok TK z 24 października 2001 r., SK 10/01, OTK ZU nr 7/2001, poz. 225).


W rozpatrywanej skardze konstytucyjnej skarżąca powiązała naruszenie zasady równości z prawem własności, prawem do sprawiedliwego rozpatrzenia sprawy przez sąd i prawem dochodzenia naruszonych wolności i praw, jednakże Trybunał zauważa, że w wyroku w sprawie o sygn. K 4/10 orzeczono o braku naruszenia przez zaskarżoną regulację prawa do sądu oraz prawa własności powiązanych z zasadą proporcjonalności. Biorąc powyższe pod uwagę, Trybunał przypomina, że w powołanym wyroku przesądził o konstytucyjności odmiennego ukształtowania procedury sądowoadministracyjnej w stosunku do właścicieli nieruchomości wywłaszczonych pod inwestycje drogowe. Trybunał uznał, że norma art. 31 ust. 2 ustawy o inwestycjach drogowych jest konieczna ze względu na dobro wspólne. Stanowisko Trybunału wyrażone we wskazanym wyroku przesądza także o braku naruszenia przez zaskarżoną normę zasady dochodzenia naruszonych wolności i praw. Jednocześnie należy podkreślić, że w wyroku tym Trybunał odniósł się także do zasady równości, stwierdzając: „podczas realizacji inwestycji liniowych, obejmujących całą listę nieruchomości, wywłaszczenie z mocy prawa jest metodą skuteczną. Należy dodać, że ten sposób odjęcia własności gwarantuje równe potraktowanie całej grupy właścicieli, którzy znaleźli się w tej samej sytuacji faktycznej”. W związku z powyższym zarzut naruszenia zasady równości w odniesieniu do powołanych praw jest oczywiście bezzasadny.




W tym stanie rzeczy należało odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.