Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt I CSK 316/14
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 26 czerwca 2015 r.
Sąd Najwyższy w składzie:
SSN Anna Kozłowska (przewodniczący)
SSN Józef Frąckowiak
SSN Bogumiła Ustjanicz (sprawozdawca)
Protokolant Justyna Kosińska
w sprawie z powództwa Z. R.
przeciwko Skarbowi Państwa - Ministrowi Skarbu Państwa
o zapłatę,
po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Cywilnej w dniu 26 czerwca 2015 r.,
skargi kasacyjnej powódki
od wyroku Sądu Apelacyjnego w […] z dnia 2 października 2013 r.,
1) oddala skargę kasacyjną,
2) nie obciąża powódki kosztami postępowania kasacyjnego.
UZASADNIENIE
2
Zaskarżonym wyrokiem Sąd Apelacyjny oddalił apelację powódki od wyroku
Sądu Okręgowego w W. z dnia 25 października 2012 r., którym zostało oddalone jej
powództwo o zasądzenie od pozwanego kwoty 7 500 000 zł tytułem wyrównania
szkody wyrządzonej zaniechaniem legislacyjnym, w rozmiarze 50% wartości
przejętego majątku.
Z ustaleń Sądu pierwszej instancji, przyjętych za własne przez Sąd
Apelacyjny wynika, że poprzednik prawny powódki był właścicielem także
nieruchomości o powierzchni 175,9348 ha, które stanowiły lasy i grunty leśne,
przejęte przez Skarb Państwa z dniem 8 stycznia 1947 r. Powódka powołała się
na uprawnienie do uzyskania rekompensaty za przejęcie własności tych
nieruchomości, wynikające z art. 7 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu
narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych (Dz. U. Nr 97,
poz. 1051 ze zm., dalej: „ustawa z 6 lipca 2001r.”). Sąd Apelacyjny stwierdził,
że nie doszło jednak do wydania „odrębnych przepisów”, o jakich mowa w tym
uregulowaniu, a zawarta w nim deklaracja nie mogła być uznana za nałożenie
obowiązku ich wydania, prowadzącego do odpowiedzialności odszkodowawczej.
Zawezwanie do próby ugodowej, o co powódka zwróciła się do Sądu Rejonowego
w W., nie doprowadziło do ugodowego zlikwidowania sporu. Przepis art. 7 ustawy z
dnia 6 lipca 2001 r. nie stanowi samodzielnej podstawy prawnej przyznania
świadczenia, ponieważ nie konkretyzuje on uprawnień byłych właścicieli tak pod
względem podmiotowym, jak i przedmiotowym. Nie zezwala na ustalenie
charakteru roszczenia, znaczenia zwrotu pozbawienie własności (bezprawne lub
zgodne z prawem), nie przewiduje obowiązku wypłaty konkretnej kwoty pieniężnej
na rzecz indywidualnie określonego podmiotu. Nie określa czy rekompensata ma
odpowiadać wartości nieruchomości, czy tylko częściowo wyrównywać uszczerbek
związany z utratą własności. Z tego przepisu nie wynika konkretny obowiązek
Skarbu Państwa wypłacenia określonej kwoty na rzecz indywidualnie oznaczonego
podmiotu.
Nie stanowi on również źródła roszczenia odszkodowawczego związanego
z zaniechaniem legislacyjnym. Użytego w wyżej wymienionym przepisie pojęcia
rekompensaty nie można utożsamiać z pojęciem odszkodowania. Nie ma podstaw
do przypisywania sądowi uprawnień prawotwórczych. Sąd Apelacyjny odwołał
3
się do wypowiedzi Sądu Najwyższego zawartych w uchwałach z dnia 6 lipca
2006 r., III CZP 37/06 (OSNC 2007, nr 4, poz. 56), z dnia 20 grudnia 2012 r.,
III CZP 94/12 (OSNC 2013, nr 7-8, poz. 85) oraz wyroku z dnia
6 września 2012 r., I CSK 59/12, (OSNC 2013, nr 4, poz. 51), w których zostało
wyrażone stanowisko, że przepis art. 7 nie może stanowić podstawy roszczenia
odszkodowawczego.
Powódka w skardze kasacyjnej powołała podstawę przewidzianą w art. 3983
§ 1 pkt 1 k.p.c. Zarzuty naruszenia prawa materialnego połączone zostały z :
- niezastosowaniem art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw
Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz.U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175) w związku
z art. 91 ust. 2 Konstytucji i pominięciem tego, że ustawa z dnia 6 lipca 2001 r.
oraz uchwała Sądu Najwyższego z dnia 19 maja 2009 r., III CZP 139/08 były
podstawą uzasadnionego oczekiwania powódki na uzyskanie odszkodowania
za nieuchwalenie przepisów mających na celu zaspokojenie roszczeń osób
wymienionych w art. 7 ustawy, którym odebrano na mocy dekretu PKWN z dnia
12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa
(Dz.U. Nr 15, poz. 82) lub dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r.
o przeprowadzeniu reformy rolnej (jedn. tekst: Dz.U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13, ze zm.);
- błędną wykładnią art. 7 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. w związku z § 11
załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r.
w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100, poz. 908, dalej: „ załącznik
do rozporządzenia z dnia 20 czerwca 2002 r.”) i przyjęciem, że z art. 7 wyżej
wymienionej ustawy nie wynika jednoznaczny obowiązek uchwalenia przepisów
zaspokajających roszczenia odszkodowawcze, skoro w ustawie nie mogą być
zawarte wypowiedzi, które nie służą wyrażaniu norm prawnych;
- błędną wykładnią art. 7 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. przez uznanie,
że stwierdzenie obowiązku uchwalenia ustawy nie jest dopuszczalne w procesie
wykładni prawa, skoro każdy przepis podlega wykładni, a brak określenia terminu
uchwalenia ustawy przesądza o nieistnieniu obowiązku tego uchwalenia, chociaż
wymaganie takie nie wynika z żadnego przepisu prawa;
- błędną wykładnią art. 7 ustawy w związku z art. 361 § 2 k.c., polegającą na
obowiązku określenia zasadniczej treści przyszłego aktu prawnego, wskazującej na
4
ustalenie istnienia oraz zakresu szkody, chociaż było to możliwe na podstawie art.
361 § 2 k.c.;
- błędną wykładnią art. 7 ustawy w związku z art. 417 k.c.
w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 września 2004 r. oraz art. 77 ust. 1
Konstytucji przez przyjęcie, że do odpowiedzialności Skarbu Państwa konieczne
było ustalenie treści niewydanego aktu prawnego bez wkraczania w kompetencje
legislacyjne innych organów państwowych, a obowiązek wydania aktu
normatywnego nie został wskazany w tym przepisie, chociaż jedyną przesłanką tej
odpowiedzialności było stwierdzenie obowiązku wydania aktu prawnego
wynikającego z tego przepisu. Skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonego
wyroku i przekazania sprawy Sądowi Apelacyjnemu do ponownego rozpoznania.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Możliwość dochodzenia odszkodowania od Skarbu Państwa za szkodę
wyrządzoną przez niewydanie aktu normatywnego, którego obowiązek wydania
przewidziany został w przepisie prawa, powstała po wejściu w życie
Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, z dniem 17 października 1997 r. Jeżeli stan
prawny wskazujący na obowiązek wydania takiego aktu zaistniał w czasie
od 17 października 1997 r. do 31 sierpnia 2004 r., to podstawą prawną
odpowiedzialności Skarbu Państwa jest art. 417 k.c. interpretowany w związku
z art. 77 ust. 1 Konstytucji i w rozumieniu oznaczonym wyrokiem Trybunału
Konstytucyjnego z dnia 4 grudnia 2001 r., SK 18/00 (OTK 2001, nr 8, poz. 256).
Z dniem 1 września 2004 r. weszła w życie ustawa z dnia 17 czerwca 2004 r.
o zmianie ustawy Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162,
poz. 1692), która nadawała nowe brzmienie art. 417 k.c. oraz wprowadziła art. 4171
k.c., w którego § 4 zawarte zostało uregulowanie powierzające sądowi
rozpoznającemu sprawę o wyrównanie szkody wyrządzonej przez niewydanie aktu
normatywnego, stwierdzenie niezgodności z prawem niewydania tego aktu.
Przepisy art. 417 k.c. i art. 4171
§ 4 k.c. w obecnie obowiązującym
brzmieniu nie mają zastosowania do stanu zaniechania, który powstał
przed wejściem w życie tej nowelizacji. Nie ma znaczenia dla ustalenia podstawy
prawnej tej odpowiedzialności data powstania szkody. Zasięg czasowy
obowiązywania ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r., przewidziany w jej art. 5, został
5
odniesiony do zdarzeń i stanów prawnych, które powstaną po dniu jej wejścia
w życie. Odnosi się zarówno do oceny, czy określone zdarzenie wykreowało
stosunek zobowiązaniowy, jak i treści tego stosunku. Przepis ten jest wyrazem
przyjęcia zasady, że prawo nie działa wstecz (art. 3 k.c.). Dawnemu prawu
pozostawione zostało określenie skutków spowodowanych przez zdarzenie prawne
zaistniałe przed wejściem w życie ustawy, niezależnie od tego, czy dotyczyło stanu
ciągłego, czy też zdarzenia jednorazowego. Do takich konkluzji doszedł Sąd
Najwyższy w uchwałach: siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 19 maja
2009 r., III CZP 139/08 (OSNC 2009, nr 11, poz. 144); w zwykłym składzie z dnia
6 lipca 2006 r., III CZP 37/06 (OSNC 2007, nr 4, poz. 56); z dnia 20 grudnia 2012 r.,
III CZP 94/12 (OSNC 2013, nr 7-8, poz. 85 i w wyrokach: z dnia 6 września 2012 r.,
I CSK 59/12 (OSNC 2013, nr 4, poz. 51); z dnia 6 września 2012 r., I CSK 77/12
i I CSK 96/12; z dnia 8 sierpnia 2012 r., I CSK 29/12 (niepublikowane), które
podziela Sąd Najwyższy w niniejszej sprawie.
Oceny zasadności roszczenia powódki należało dokonać na gruncie
przepisów art. 417 k.c. w związku z art. 77 ust. 1 Konstytucji, skoro ustawa z dnia
6 lipca 2001 r. weszła w życie z dniem 11 września 2001 r. Według jej twierdzeń
stan prawny dotyczący niewykonania obowiązku wydania odpowiedniego aktu
normatywnego, przewidzianego w art. 7 tej ustawy, powstał po wejściu w życie
ustawy i utrzymuje się do chwili obecnej. Nie było zatem podstaw do stosowania art.
417 k.c. w obecnie obowiązującym brzmieniu i art. 4171
§ 4 k.c. Przepis
art. 7 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. stanowi, że roszczenia osób fizycznych, byłych
właścicieli lub ich spadkobierców, z tytułu utraty własności zasobów wymienionych
w art. 1, zaspokojone zostaną w formie rekompensat wypłaconych ze środków
budżetu państwa na podstawie odrębnych przepisów. Do strategicznych zasobów
naturalnych zaliczone zostały w art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r.
lasy państwowe.
W nauce prawa i orzecznictwie sądowym roszczenie ujmowane jest jako
jedna z właściwości prawa podmiotowego, polegająca na możliwości domagania
się od innej określonej osoby oznaczonego postępowania. Możliwość taka zachodzi
w sytuacji, gdy został określony podmiot i treść jego uprawnienia, objętego
roszczeniem, któremu odpowiada wskazany obowiązek oznaczonej osoby.
6
Roszczenie może być sformułowane w przepisie prawa przez sprecyzowanie treści
uprawnienia lub treści obowiązku zobowiązanego do spełnienia świadczenia.
Niekiedy zachodzi potrzeba określenia także sposobu przymusowego
doprowadzenia do realizacji prawa podmiotowego. Do tej kategorii roszczeń należą
prawa wynikające ze stosunków zobowiązaniowych. Niewypełnienie tych wymagań
uniemożliwia uzyskanie ochrony prawa podmiotowego przez żądanie zastosowania
przez organ państwowy przymusu względem zobowiązanego.
Treść art. 7 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. nie zawiera postanowień, które
mogłyby być zakwalifikowane jako przesłanki roszczenia powódki o zapłatę
rekompensaty za przejęte przez Skarb Państwa grunty leśne. W art. 2
ustawodawca wskazał, że wyszczególnione w art. 1 zasoby naturalne stanowią
własność Skarbu Państwa i nie podlegają przekształceniom własnościowym,
z zastrzeżeniem przepisów zawartych w ustawach szczególnych. Natomiast
roszczenia byłych właścicieli lub ich spadkobierców z tytułu utraty własności tych
zasobów zostaną zaspokojone, stosownie do art. 7, w formie rekompensat
wypłaconych ze środków budżetu państwa na podstawie odrębnych przepisów.
Wykładnia językowa, logiczna i systemowa tego przepisu prowadzi do wniosku,
że nie przyznaje on ogólnie wymienionym osobom prawa podmiotowego, z którego
wynika uprawnienie do żądania od Skarbu Państwa określonego zachowania oraz
możliwość przymusowego skłonienia go do jego realizacji. W Kodeksie cywilnym
nie ma uregulowania przewidującego istnienie prawa do rekompensaty.
Użyte w art. 7 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. sformułowania mają postać deklaracji,
skoro do zaspokojenia wymienionych w nim roszczeń ma dojść w przyszłości, na
co wskazuje zwrot „zaspokojone zostaną”, a formą zaspokojenia będą
rekompensaty „wypłacone” ze środków budżetu państwa, zaś podstawą ich
wypłacenia odrębne przepisy. Nie można zatem zwrotu „roszczenia”, użytego
w tym przepisie utożsamiać z roszczeniem w znaczeniu cywilnoprawnym.
Podkreślenia wymaga, że celem uchwalenia ustawy, wynikającym z uzasadnienia
jej projektu, było zagwarantowanie stałości stosunków własnościowych
w odniesieniu do strategicznych zasobów naturalnych kraju. Równolegle z tą
ustawą był przygotowywany projekt obywatelski ustawy o reprywatyzacji, wywołany
zgłaszaniem Skarbowi Państwa żądań o charakterze reprywatyzacyjnym przez
7
osoby, które utraciły, także legalnie, na skutek przejęcia przez Skarb Państwa,
własność mienia również wskazanego w art. 1 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r.,
w której miało być określone prawo do rekompensaty (Sejm III kadencji, druki
nr 1360, nr 1455, nr 2719). Do uchwalenia tej ustawy jednak nie doszło.
Z komentowanego przepisu nie można wywieść wniosku, że chodzi jedynie
o roszczenia osób, które je zgłosiły przed uchwaleniem ustawy, w ogóle brak w nim
właściwego oznaczenia osób uprawnionych. Nie ma podstaw do utożsamiania
rekompensaty z odszkodowaniem.
Przepis art. 7 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. nie oznacza cech
charakterystycznych dla przewidzianej w nim rekompensaty poza wskazaniem, że
będzie stanowiła formę zaspokojenia roszczeń, wypłaconą ze środków budżetu
państwa, a zatem mającą postać świadczenia pieniężnego. Nie została objęta
regulacją Kodeksu cywilnego. W ustawach przewidujących tego rodzaju
świadczenie - z dnia 20 grudnia 1996 r. o zasadach realizacji przedpłat na
samochody osobowe i z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty
z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej
Polskiej - zostało ono całościowo i precyzyjnie określone, tak co do grona
uprawnionych, trybu ustalania, jak i wysokości stanowiącej arbitralnie ustalony
ułamek odszkodowania, terminu zgłaszania żądań, wypłaty, przedawnienia
i wygaśnięcia roszczeń. Tak ukształtowana rekompensata nie została unormowana
w przepisie wyżej wymienionym.
Przyznanie roszczenia nie musi wynikać wprost z ustawy, konieczne jest
jednak określenie podstawowych jego elementów, potrzebnych do stwierdzenia,
że konsekwencją uprawnienia jednej strony do żądania spełnienia konkretnego
świadczenia jest skonkretyzowany obowiązek drugiej strony spełnienia tego
świadczenia. Nie zasługiwał na podzielenie zarzut naruszenia przez
Sąd Apelacyjny art. 7 ustawy z dnia 10 lipca 2001 r. w związku z art. 361 § 2 k.c.
oparty na złożeniu, że zakres obowiązku odszkodowawczego powinien być
określony zgodnie z zasadami przewidzianymi w art. 361 § 2 k.c., ponieważ inne
przepisy nie regulują ich odmiennie. Nie ma podstaw do ustalania zakresu
świadczenia przez sąd, jeżeli nie zostało wykazane istnienie uprawnienia powódki
do domagania się przyznania tego świadczenia będącego elementem roszczenia.
8
W art. 7 mowa jest o zapłacie w przyszłości rekompensaty, która nie została
sprecyzowana ani w odniesieniu do podmiotu uprawnionego, ani charakteru
i rozmiaru. Roszczenie powódki obejmuje wyrównanie szkody wyrządzonej
zaniechaniem legislacyjnym, a zatem nieuzyskaniem należnego jej roszczenia.
Brak zatem w przepisie koniecznych elementów roszczenia nie może być
uzupełniony w odniesieniu do rozmiaru świadczenia, jeżeli nie doszło do
przyznania roszczenia, niezależnie od kwestii możliwości ustalania zakresu
rekompensaty przez sąd na podstawie zasad uregulowanych w Kodeksie cywilnym
oraz istnienia obowiązku odszkodowawczego pozwanego.
Takie stanowisko i argumentacja dotyczące braku w art. 7 ustawy z dnia
6 lipca 2001 r. uregulowania roszczeń o zapłatę rekompensaty wypowiedziane
zostały w orzecznictwie i nauce prawa (por. uchwałę Sądu Najwyższego z dnia
20 grudnia 2012 r., III CZP 94/12; wyroki: z dnia 29 czerwca 2012 r., I CSK 547/11;
z dnia 6 września 2012 r., I CSK 59/12, I CSK 77/12, I CSK 96/12 oraz wyroki
Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 6 maja 2010 r., I OSK 935/09; z dnia
6 sierpnia 2010 r., I OSK 1377/09; z dnia 17 marca 2011 r., I OSK 718/10; z dnia
4 października 2011 r., I OSK 245/11, niepublikowane), które podziela Sąd
Najwyższy w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną.
Do przesłanek odpowiedzialności Skarbu Państwa uregulowanej
w art. 417 k.c. w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 sierpnia 2004 r.,
interpretowanym w związku z art. 77 ust. Konstytucji i w rozumieniu oznaczonym
wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 grudnia 2001 r., SK18/00 należą
łącznie zachodzące: zdarzenie w postaci niewykonania obowiązku wydania
określonego aktu prawnego, zaistnienie szkody i związek przyczynowy pomiędzy
tymi czynnikami. Zaniechanie legislacyjne zachodzi wówczas, gdy wbrew
obowiązkowi prawnemu, wynikającemu z Konstytucji lub ustawy, Skarb Państwa
nie stworzył wymaganych regulacji prawnych, do których zaliczyć można wyjątkowo
ustawę (por. uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 6 lipca 2006 r., III CZP 37/06;
uchwałę z dnia 20 grudnia 2012 r., III CZP 94/12; wyrok z dnia 6 września 2012 r.,
I CSK 77/12), głównie zaś przepisy wykonawcze (rozporządzenie). Obowiązek ten,
powinien być wyrażony w sposób jednoznaczny, konkretny i bezwarunkowy.
Wymagane jest także, aby przepis nakładający powinność wydania odpowiednich
9
przepisów określał pewną minimalną ich treść, składającą się na prawo
podmiotowe, a w szczególności adresatów uprawnionych do dochodzenia
roszczenia i zobowiązanych do spełnienia świadczenia nim objętego, jak również
jego zakres; nie można wyłączyć możliwości związania się przez ustawodawcę
terminem jej wykonania.
W odniesieniu do obowiązku wydania ustawy kryteria sprecyzowania go są
ściślej wyznaczone, gdyż woli ustawodawcy nie można domniemywać, czy ustalać
w drodze wykładni mającej charakter prawotwórczy. Prowadziłoby to do wkraczania
w kompetencje zastrzeżone dla ustawodawcy, podczas gdy sądy zostały
uprawnione do dokonywania wykładni obowiązującego prawa, uwzględniającej
zasadę podziału i równowagi władzy ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej
(art. 10 Konstytucji). Treść niewydanego aktu normatywnego powinna być możliwa
do odtworzenia bez wkraczania w kompetencje legislacyjne innych organów
państwowych. Nieokreślenie w wystarczającym stopniu treści aktu normatywnego,
którego obowiązek wydania spoczywa na Państwie, uniemożliwiłoby sądowi
dokonywanie prawidłowych ustaleń dotyczących istnienia przesłanek
odpowiedzialności odszkodowawczej.
Treść przepisu art. 7 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r., przeanalizowana zgodnie
z regułami wykładni językowej, logicznej i systemowej zezwala na wniosek, że nie
został w niej zawarty obowiązek wydania określonych przepisów dotyczących
rekompensat, podmiotów uprawnionych oraz zobowiązanego do ich wypłaty.
Brak w niej wskazania zakresu podmiotowego przyszłego aktu normatywnego,
który miałby określać zasady wypłacania rekompensat, określone kryteria jakie
powinny spełniać osoby uprawnione do nich oraz sposobu ustalania wysokości tych
świadczeń. Nie jest możliwe uzupełnienie tych braków samodzielnie przez sąd.
Niezbędne byłoby określenie minimalnej chociaż treści, w stopniu pozwalającym
na określenie zakresu obowiązku odszkodowawczego. Nie można uznać za
wypełnienie tej powinności wskazania w tym przepisie, że przepisy „odrębne”
i wydane w przyszłości określą treść prawa w postaci roszczenia o rekompensatę.
W wyroku z dnia 4 sierpnia 2006 r., III CSK 138/05 (OSNC 2007, nr 4, poz. 63)
Sąd Najwyższy dopuścił możliwość istnienia obowiązku wydania odpowiedniego
aktu normatywnego wtedy, gdy nie został on wprost wyrażony, jeżeli prawa
10
jednostek przyznane w sposób oczywisty i bezwarunkowy, nie mogą być
realizowane z powodu niewydania takiego aktu. Także w tym przypadku przepisy
przyznające te prawa muszą określać jego istotne cechy. Podkreślenia wymaga,
że przepisy dotyczące odpowiedzialności odszkodowawczej, w tym za zaniechanie
legislacyjne, są formą ochrony praw podmiotowych istniejących, a nie źródłem
ich tworzenia.
Trafnie stwierdził Sąd Apelacyjny, że przepis art. 7 ustawy z dnia 6 lipca
2001 r. ma charakter deklaracji późniejszego uregulowania na podstawie
odrębnych przepisów sposobu zaspokojenia roszczeń zgłaszanych przez byłych
właścicieli lasów lub ich spadkobierców do Skarbu Państwa z tytułu utraty ich
własności. Celem art. 7 tej ustawy było jedynie wyrażenie woli realizowania
roszczeń w formie pieniężnej przy zachowaniu obecnego stanu własnościowego
lasów (por. uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 20 grudnia 2012 r., III CZP 94/12
i wyrok z dnia 6 września 2012 r., I CSK 59/12). Protokół Nr 1 do Konwencji
o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzony w Paryżu
20 marca 1952 r. wszedł w życie w stosunku do Polski w dniu 10 października
1994 r. Przepis art. 1 przewiduje prawo każdej osoby fizycznej do poszanowania jej
mienia. Zakres ochrony oparty został na trzech zasadach stanowiących, że nikt nie
może być pozbawiony prawa swojej własności, do ingerencji w to prawo może
dojść jedynie w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę,
państwo jest uprawnione do uregulowania sposobu korzystania z własności
zgodnie z interesem powszechnym lub w celu zabezpieczenia uiszczania podatków
bądź innych należności lub kar pieniężnych. Przypadki ingerencji państwa w prawo
własności interpretowane być powinny w świetle pierwszej zasady.
Pojęcie mienia ma znaczenie autonomiczne, obejmuje poza prawem
własności i praw z nią związanych, prawa podmiotowe, które mają realizować
określony interes majątkowy, jak aktywa, roszczenia, w odniesieniu do których
uprawniony może dowodzić, że ma uzasadnioną prawnie ekspektatywę uzyskania
skutecznego wykonania prawa majątkowego. Do kategorii określonego interesu
majątkowego należy prawo zaliczenia polegające na uprawnieniu do nabycia
własności i dokonanie zapłaty przez umorzenie wierzytelności uprawnionego
z należnością z tytułu ceny (wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia
11
22 czerwca 2004 r., nr skargi 31443/96 w sprawie Broniowski przeciwko Polsce).
W wyroku z dnia 7 lipca 2009 r., nr skargi 22279/07 sprawie Plechanow przeciwko
Polsce Trybunał stwierdził, że gdy interes majątkowy ma charakter roszczenia,
może być postrzegany jako „aktywa” tylko wówczas, gdy ma wystarczające
podstawy w prawie krajowym, na przykład wówczas, gdy istnieje ustalona linia
orzecznicza sądów krajowych potwierdzająca je. Prawnie uzasadnione oczekiwanie
(legitimate expectation) może być przedmiotem ochrony przewidzianej w art. 1
Protokołu, jeżeli spowodowane zostało przez państwo, jest skonkretyzowane
i oparte na przepisie prawa krajowego albo na akcie prawnym w postaci orzeczenia
sądowego; nie może być jedynie nadzieją. W orzeczeniu z dnia 29 listopada 1991 r.,
nr skargi 12742/87 w sprawie Pine Valley Development Ltd. i inni przeciwko Irlandii
Trybunał przyznał ochronę inwestorowi, który poniósł szkodę na skutek
unieważnienia decyzji planistycznej i chociaż działał w zaufaniu do tej decyzji nie
mógł uzyskać wyrównania szkody, wobec braku uregulowań w prawie krajowym.
Podobnie w wyrokach z dnia 20 listopada 1995 r., nr skargi 17849/91
w sprawie Pressos Compania Naviera S.A. i inni przeciwko Belgii oraz z dnia
10 lipca 2002 r., nr 39 794/98 w sprawie Gratzinger i Gratzingerowa przeciwko
Republice Czeskiej oraz z dnia 28 września 2004 r., nr 44 912/98, w sprawie
Kopecky przeciwko Słowacji oczekiwanie wyrównania szkody zostało wywiedzione
z ogólnych reguł odszkodowawczych, skoro były podstawy do odpowiedzialności
deliktowej państwa, wobec uchylenia decyzji wyrządzającej szkodę. Ochronie
podlegało prawo do odprawy wypracowane w długoletnim okresie, a obciążenie
wysokim opodatkowaniem nie odpowiadało uzasadnionemu interesowi ogółu
(wyrok z dnia 14 maja 2013 r. nr 66529/11 w sprawie NKM przeciwko Węgrom).
Z kolei w sprawie Saghinadze przeciwko Gruzji nr 18768/05 Trybunał stwierdził,
że skarżący miał prawnie uzasadnione oczekiwanie do zajmowania przydzielonej
mu nieruchomości w celu korzystania z niej w nieoznaczonym czasie, jeżeli nie
zostało wydane orzeczenie nakazujące wydanie jej, a przymusowe usunięcie z tej
nieruchomości naruszało ten jego interes.
Analiza tych orzeczeń prowadzi do konkluzji, że ochrona mienia
przewidziana art. 1 Protokołu Nr 1 ma szeroki charakter, uwzględniający interes
jednostki, który może być naruszony jedynie w przypadku zaistnienia
12
szczególnie istotnych, konkretnie wskazanych okoliczności, przemawiających za
zabezpieczeniem interesu publicznego. Ochrona interesu polegającego na
uzasadnionym oczekiwaniu odnosi się do niemożności zrealizowania uprawnienia
(roszczenia) przyznanego prawem krajowym albo decyzją lub orzeczeniem
organów państwowych. Chodzi o sytuacje, w których jednostce przyznane zostało
uprawnienie, z którym łączy ona oczekiwanie uzyskania zaspokojenia swojego
interesu. Oznacza to, że domaganie się ochrony jest uzależnione od istnienia
uprawnienia (roszczenia). Podkreślenia wymaga, że zagadnienie ochrony praw
majątkowych ukształtowanych w porządku prawnym, w tym ekspektatywy prawnie
ukształtowanej, było przedmiotem wypowiedzi Trybunału Konstytucyjnego
(por. wyrok z dnia 19 grudnia 2002 r., K 33/02, OTK - A 2002, nr 7, poz. 97)
oraz orzecznictwa Sądu Najwyższego (por. wyrok z dnia 21 listopada 2003,
I CK 323/02, OSNC 2004, nr 6, poz. 103). Odnosi się ona do praw, które zostały
przyznane i ich realizacji.
Wykładnia przepisów prawa powinna uwzględniać ochronę interesów
jednostki zapewnioną tak prawem krajowym, jak i przepisami Konwencji oraz
prawa Unii Europejskiej. Nie ma racji skarżąca, że interpretacja art. 7 ustawy z dnia
6 lipca 2001 r. i art. 417 k.c. w brzmieniu obowiązującym do 31 sierpnia 2004 r.
w związku z art. 77 ust. 1 Konstytucji nie uwzględnia zakresu ochrony mienia,
przewidzianego tymi uregulowaniami oraz wydanym orzecznictwem. Zarzut tego
dotyczący wynika z bezpodstawnego twierdzenia, że powódka posiada roszczenie
przyznane art. 7 ustawy z 6 lipca 2001 r., z którego wynika także obowiązek
wydania aktu prawnego, do czego nie doszło. Bezpośrednie odniesienie się do art.
1 Protokołu Nr 1 i jego wykładni dokonanej w orzecznictwie Europejskiego
Trybunału Praw Człowieka nie było uzasadnione, skoro powódka nie wykazała,
że zostało jej przyznane roszczenie uzasadniające żądanie objęte powództwem.
Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia zaskarżonym
wyrokiem art. 7 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. były bezzasadne. Zasady techniki
prawodawczej, także w zakresie treści § 11 wskazującego, że w ustawie nie
zamieszcza się wypowiedzi, które nie służą wyrażaniu norm prawnych,
a w szczególności apeli, postulatów, zaleceń, upomnień oraz uzasadnień
formułowanych norm nie są adresowane do sądu wykładającego i stosującego
13
uchwalone przepisy prawa. Nie stanowią wskazówek do interpretacji przez sąd
przepisów prawa, nie mogą też być pomocne w ustaleniu celu ustanowienia
konkretnego aktu prawnego i intencji ustawodawcy, niezależnie od tego,
że uchwalone ustawy nie zawsze odpowiadają tym zasadom.
Ustalenie obowiązku wydania ustawy zawartego w przepisie prawa jest
konsekwencją wykładni tego przepisu, w którym norma ta jest zawarta, chodzi
jednak o to, żeby woli ustawodawcy, dotyczącej tego obowiązku nie domniemywać
ani uzupełniać. Zastąpienie ustawodawcy przez sąd w tym względzie, prowadziłoby
do wykonania kompetencji ustawodawczych. Powinność dokonywania przez sąd
wykładni wszystkich stosowanych przepisów nie dotyczy wykładni zmierzającej do
uzupełnienia przepisu nieprzewidzianymi przez ustawodawcę elementami, czy też
snucia domniemań co do rzeczywistej woli ustawodawcy. Zakwestionowanie przez
skarżącą stanowiska Sądu Apelacyjnego stanowi konsekwencję niewłaściwego
rozumienia procesu wykładni sądowej, której celem jest odkodowanie normy
prawnej zawartej w przepisie, na którą wskazują ustalenia faktyczne.
Sąd Apelacyjny podzielił wywody prawne Sądu Okręgowego dotyczące
wymagań, jakim odpowiadać powinien przepis zwierający zobowiązanie do
wydania aktu prawnego, także w odniesieniu do określenia terminu wydania tego
aktu normatywnego. Rozważania tego Sądu dotyczyły sytuacji, w której termin
wydania aktu został określony wprost w sposób bezpośredni albo możliwy
do ustalenia w drodze interpretacji, uwzględniający wywiązanie się ze
spoczywającego obowiązku zgodnie z zasadami demokratycznego państwa
prawnego. Przyjmowane jest w orzecznictwie, że ustawodawca może związać się
terminem wydania zastrzeżonego aktu normatywnego (por. uchwałę Sądu
Najwyższego z dnia6 lipca 2006 r. III CZP 37/06), jak też charakter przepisów
jakie trzeba wydać decyduje o tym, że ustawodawca powinien
w niezwłocznym czasie zrealizować ten obowiązek, jak w przypadku przepisów
ustawowych, czy rozporządzenia, które prowadzą do urzeczywistnienia gwarancji
przyznanych jednostkom w Konstytucji (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia
4 sierpnia 2006 r., III CSK 138/05). Wynika stąd, że w pewnych wypadkach termin
wydania aktu normatywnego może mieć znaczenie dla ochrony przyznanych praw
podmiotowych. Wskazanie na takie wymagania w niniejszej sprawie nie miało
14
znaczenia w sytuacji, gdy powódce nie zostało przyznane w art. 7 ustawy z dnia
6 lipca 2001 r. prawo do rekompensaty, a na Skarb Państwa nie został nałożony
obowiązek wydania aktu normatywnego.
Nie zostały powołane przez skarżącą argumenty przemawiające za
trafnością zarzutów naruszenia art. 7 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r.
w związku z art. 417 k.c. w brzmieniu obowiązującym przed dniem
1 września 2004 r. w związku z art. 77 ust. 1 Konstytucji. Dopełnienie wymagań
właściwego określenia obowiązku wydania aktu normatywnego decyduje
o przyjęciu, czy doszło do jego naruszenia i odpowiedzialności pozwanego, ocena
tego dotycząca została prawidłowo dokonana.
Nie doszło również do zmiany utrwalonej wykładni tych przepisów dokonanej
w przedstawionych orzeczeniach Sądu Najwyższego. Nie może przemawiać za
taką zmianą odmienny pogląd, dotyczący istnienia obowiązku pozwanego
wskazanego w art. 7 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r., zawarty w wyroku Sądu
Najwyższego z dnia 29 czerwca 2012 r., I CSK 547/11, na poparcie którego
skarżąca nie powołała miarodajnej motywacji.
Z powyższych względów Sąd Najwyższy oddalił skargę kasacyjną na
podstawie art. 39814
k.p.c. Odstąpienie od obciążenia skarżącej kosztami
postępowania kasacyjnego podyktowane zostało jej trudną sytuacją majątkową
oraz istotnym znaczeniem dla niej rozstrzygnięcia sporu (art. 102 w związku z art.
391 § 1 i art. 39821
k.p.c.).