Pełny tekst orzeczenia

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

17 marca 2023 r.

Sąd Rejonowy Poznań – Stare Miasto w P., Wydział I Cywilny w składzie:

Przewodniczący: Asesor sądowy M. P.

Protokolant: p.o. stażysty P. D.

po rozpoznaniu 17 lutego 2023 r.

na rozprawie

w sprawie z powództwa D. S.

przeciwko Skarbowi Państwa – (...) w P.

o zapłatę

1.  Zasądza od pozwanego na rzecz powódki kwotę 670,80 zł (sześćset siedemdziesiąt złotych i osiemdziesiąt groszy) wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie od 11.08.2022 r. do dnia zapłaty,

2.  Zasądza od pozwanego na rzecz powódki 387 złotych tytułem zwrotu kosztów procesu, w tym 270 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie od uprawomocnienia się wyroku.

Asesor sądowy M. P.

UZASADNIENIE

Pozwem 19 września 2022 r. (data stempla pocztowego) powódka D. S. zażądała orzeczenia nakazem zapłaty, wydanym w postępowaniu upominawczym, aby pozwany Skarb Państwa - Powiatowy Państwowy Inspektor Sanitarny w P. zapłacił na jej rzecz 670,80 zł wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie, liczonymi od 11 sierpnia 2022 r. do dnia zapłaty oraz kosztami postępowania, w tym kosztami zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W przypadku wniesienia sprzeciwu od wydanego nakazu zapłaty, powódka wniosła o zasądzenie od pozwanego Skarbu Państwa - (...) w P. na jej rzecz 670,80 zł wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie liczonymi od 11 sierpnia 2022 r. do dnia zapłaty oraz kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu pozwu wskazano, że powódka w związku z przebywaniem na kwarantannie od 4 do 13 grudnia 2021 r. w swoim miejscu zamieszkania i bez możliwości jego opuszczenia, uzyskała od swojego pracodawcy, Szkoły Podstawowej nr (...) w M., wynagrodzenie w kwocie 1.107,60 zł (80%), zamiast należnego jej wynagrodzenia tj. 1.778,40 zł (100%). Objęcie powódki kwarantanną nastąpiło w drodze czynności Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P.. Wskazano, że na skutek zaskarżenia przez powódkę objęcia jej kwarantanną przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. - Sąd ten prawomocnym wyrokiem z 24 marca 2022 r. (sygn. akt IV SA/Po 53/22) stwierdził bezskuteczność nałożenia kwarantanny, tj. jej sprzeczność z prawem. Powódka pismem pełnomocnika datowanym na 26 lipca 2022 r. (nadanym 1 sierpnia) wezwała stronę pozwaną do dobrowolnej zapłaty odszkodowania wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie oraz zadośćuczynienia za naruszenie jej dóbr osobistych w terminie do 10 sierpnia 2022 r., jednocześnie proponując zawarcie ugody. Pismo to zostało doręczone stronie pozwanej 4 sierpnia 2022 r., lecz do dnia wniesienia pozwu nie udzielono powódce żądnej odpowiedzi. Powódka wskazała, że niniejszym pozwem dochodzi jedynie roszczenia o zapłatę odszkodowania za stratę swojego wynagrodzenia ze stosunku pracy, tj. jej różnicy między wynagrodzeniem, które za okres kwarantanny uzyskała, a wynagrodzeniem, które za ten czas mogła otrzymać. Podkreśliła, że pozew nie wyczerpuje całości jej roszczeń przeciwko stronie pozwanej (w szczególności nie jest nim objęte roszczenie o zapłatę zadośćuczynienia za pozbawienie wolności, a także naprawienie pozostałych szkód majątkowych, jakich doznała wskutek objęcia jej kwarantanną).

27 września 2022 r., w sprawie o sygn. akt I C 858/22, tut. Sąd Rejonowy wydał nakaz zapłaty w postępowaniu upominawczym, orzekając zgodnie z żądaniem powódki.

Od wydanego nakazu zapłaty pozwany wniósł sprzeciw zaskarżając go w całości i wnosząc o oddalenie powództwa oraz o zasądzenie od powódki na rzecz pozwanego zwrotu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu sprzeciwu pozwany podniósł, że w niniejszej sprawie nie doszło do niezgodnego z prawem działania czy zaniechania organu. Podkreślono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny miał zastrzeżenia jedynie do formalnej strony działań organu, tj. do uznania, iż kwarantanna na powódkę została nałożona ex lege, w związku z czym organ nie wydał decyzji, a jedynie poinformował powódkę o tym fakcie. Wskazano, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w P. obejmując powódkę kwarantanną i przekazując jej jedynie ustną informację, bez wydawania pisemnej decyzji, działał zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami. Zdaniem pozwanego, powództwo nie zasługuje na uwzględnienie również ze względu na brak związku przyczynowego pomiędzy działaniem pozwanego, a szkodą. W ocenie pozwanego, powódka nie wykazała tego związku, przyjmując niejako automatycznie, że fakt nałożenia na nią kwarantanny zgodnie z brzemieniem przepisów, których konstytucyjność zakwestionował sąd administracyjny, spowodował powstanie szkody. Nie zostało natomiast wykazane, że gdyby pozwany wydał decyzję w tej sprawie, to powódka nie poniosłaby szkody. Pozwany podkreślił, że gdyby wydawał w sprawie powódki decyzję, to ta decyzja również nakładałaby na nią kwarantannę w okresie od 4 do 13 grudnia 2021 r., a zatem wówczas również powódka utraciłaby część swoich zarobków. Wskazał, że czynność obejmowania powódki kwarantanną została poprzedzona dochodzeniem epidemiologicznym. Powódka - jako nauczyciel zatrudniony w Szkole Podstawowej nr (...) im. H. S. w M. - była narażona na zakażenie wirusem (...)2 w wyniku kontaktu z zakażonym uczniem, tj. małoletnim J. D. (data ostatniego narażenia - 2 grudnia 2021r.), co zostało potwierdzone przez dyrektora tej szkoły w „Zgłoszeniu kwarantanny dla instytucji” przekazanym za pośrednictwem systemu teleinformatycznego (...) (ID zgłoszenia - (...)). Pozwany wskazał, że biorąc pod uwagę specyfikę środowiska nauczania i wychowania, częstość interakcji uczniów z uczniami oraz uczniów z nauczycielami, jak również sposób szerzenia się zakażeń wywołanych wirusem (...)2, kwarantanną obejmowane są wszystkie osoby z kontaktu z osobą zakażoną, bardzo często cała grupa uczniów (klasa), jeżeli zakażenie koronawirusem rozpoznano u jednego z uczniów lub nauczyciela prowadzącego zajęcia dydaktyczne. Pozwany podniósł, że organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej szczegółowo, wbrew twierdzeniom powódki, zweryfikowały uzyskane od dyrektora Szkoły informacje i dane o podejrzeniu zakażenia oraz o domniemywanym „kontakcie" z osobą podejrzaną o zakażenie oraz przeprowadziły dostateczną ocenę ryzyka narażenia w toku dochodzenia epidemiologicznego. Pozwany podkreślił, że w przypadku powódki nie zachodziły jakiekolwiek przesłanki do odstąpienia od obowiązku odbycia kwarantanny (osoba niezaszczepiona przeciwko (...)19, brak statusu ozdrowieńca, tj. zakończenia hospitalizacji, odbywania izolacji lub izolacji w warunkach domowych, z powodu stwierdzenia zakażenia wirusem (...)2), a zatem kwarantanna została zastosowana prawidłowo.

W replice na sprzeciw pozwanego, powódka podtrzymała dotychczasowe żądanie.

STAN FAKTYCZNY:

D. S. jest nauczycielką w Szkole Podstawowej nr (...) im. H. S. w M..

Dowód : okoliczność bezsporna

4 grudnia 2021 r. na podstawie art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2022 r. poz. 1657 t.j.), D. S. została objęta obowiązkiem kwarantanny w okresie od 4 do 12 grudnia 2021 r. (do godz. 23:59), z powodu narażenia na chorobę wywołaną wirusem (...)2 w wyniku kontaktu z osobą zakażoną tym wirusem na terenie Szkoły Podstawowej nr (...) w M..

Informacja o objęciu kwarantanną została przekazana D. S. telefonicznie 4 grudnia 2021 r. przez pracownika Wojewódzkiej (...) w P..

Objęcie D. S. kwarantanną nastąpiło w związku przekazaniem organom Państwowej Inspekcji Sanitarnej za pośrednictwem systemu teleinformatycznego (...) ( (...) Państwowej Inspekcji Sanitarnej, ID zgłoszenia (...)) przez dyrektora Szkoły wykazu osób z bezpośredniego kontaktu (tj. uczniów oraz nauczycieli, łącznie 34 osoby) z osobą zakażoną wirusem (...)2. Dyrektor Szkoły w "Zgłoszeniu kwarantanny dla instytucji" podał, że m.in. D. S. - jako nauczyciel zatrudniony w Szkole - była narażona na zakażenie wirusem (...)2 w wyniku kontaktu z zakażonym uczniem, tj. małoletnim J. D. (data ostatniego narażenia 2 grudnia 2021 r.). Zgłoszenie zostało utworzone w systemie 4 grudnia 2021 r. o godz. 13:20. Podjęcie zgłoszenia przez pracownika Wojewódzkiej (...) w P. – K. K. - nastąpiło tego samego dnia o godz. 13:24 i tego też dnia, o godz. 13:46, zostało rozwiązane – na osoby niezaszczepione została nałożona kwarantanna, osoby w pełni zaszczepione oraz ozdrowieńcy zostali zwolnieni z odbywania kwarantanny. Dane tych osób zweryfikowano w systemie (...). W tym też dniu, w zgłoszeniu z godz. 15:16, odnotowano, że niezaszczepieni nauczyciele zostali poinformowani o konieczności odbycia kwarantanny. Według danych zawartych w tym systemie, D. S. widniała jako osoba niezaszczepiona i nie miała statusy ozdrowieńca.

Pracownicy Wojewódzkiej (...) w P. byli delegowani do Państwowego – Powiatowego Inspektoratu Sanitarnego w P. w związku z koniecznością udzielenia pomocy temu organowi przy prowadzeniu spraw dotyczących zakażeń wirusem (...)2.

Dowód : okoliczności bezsporne, a nadto zgłoszenie kwarantanny dla instytucji (k. 31-34), wydruki z systemu (k. 35-39), zeznania J. G. (k. 68-70)

Pismem z 15 grudnia 2021 r. D. S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. skargę na czynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. objęcia jej kwarantanną, o której skarżąca dowiedziała się telefonicznie 4 grudnia 2021 r. W związku z powyższym skarżąca wniosła o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności objęcia kwarantanną i zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w P. wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. wyrokiem z 24 marca 2022 r., (...) SA/Po 53/22, stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności (pkt 1) i zasądził od Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. na rzecz D. S. 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. wskazał, iż w dacie objęcia powódki kwarantanną obowiązywał § 5 ust 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. 2021, poz 861 z późn. zm.), który stanowił, że "W przypadku objęcia przez organy inspekcji sanitarnej osoby kwarantanną z powodu narażenia na chorobę wywołaną wirusem (...)2, izolacją albo izolacją w warunkach domowych, informację o tym umieszcza się w odnośnym systemie teleinformatycznym. Decyzji organu inspekcji sanitarnej nie wydaje się". Dokonując szczegółowej analizy tej podstawy prawnej zastosowania kwarantanny wobec D. S. przez pryzmat pozostałych przepisów związanych z obejmowaniem osób obowiązkową izolacją z powodu zakażeń wirusem (...)2, sąd administracyjny stwierdził, że § 5 ust. 1 zd. drugie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. jest niekonstytucyjny i niezgodny z ustawą. Z tych względów uznał istotną wadliwość zaskarżonej czynności objęcia D. S. kwarantanną, jako dokonanej bez dochowania wymaganej ustawą formy decyzji administracyjnej.

Dowód : okoliczność bezsporna, a nadto wyrok WSA z 24.03.2022 r., (...) SA/Po 53/22 (k. 9-17)

W zaświadczeniu z 03.06.2022 r. inspektor ds. kadr i płac w Szkole Podstawowej nr (...) im. H. S. w M. wskazał, że w związku z przebywaniem na kwarantannie od 4 do 13 grudnia 2021 r. D. S. otrzymała za ten czas wynagrodzenie chorobowe w kwocie 1.107,60 zł, a gdyby nie była na obowiązkowej kwarantannie otrzymałaby wynagrodzenie za 10 dni w kwocie 1.778,40 zł.

Dowód : okoliczność bezsporna, a nadto zaświadczenie z 03.06.2022 r. (k. 17a)

Pismem z 26 lipca 2022 r. pełnomocnik D. S. wezwał Skarb Państwa - Państwowy Powiatowy Inspektorat Sanitarny w P. do zapłaty odszkodowania związanego z poniesioną szkodą w kwocie 670,80 zł, tj. kwoty utraconego przez D. S. wynagrodzenia za pracę, z odsetkami ustawowymi za opóźnienie od 11 stycznia 2022 r. do dnia zapłaty oraz zadośćuczynienia za naruszenie jej dóbr osobistych, tj. bezprawne pozbawienie wolności od 4 do 13 grudnia 2021 r. w kwocie 5.000 zł, w terminie do 10 sierpnia 2022 r., jednocześnie proponując zawarcie ugody.

Wezwanie zostało odebrane przez Państwowy Powiatowy Inspektorat Sanitarny w P. 4 sierpnia 2022 r.

Organ nie udzielił na wezwanie żadnej odpowiedzi.

Dowód : okoliczność bezsporna, a nadto wezwanie do zapłaty z 26.07.2022 r. (k. 18), potwierdzenie nadania i odebrania przesyłki (k. 19-20)

OCENA DOWODÓW:

Powyższy stan faktyczny Sąd ustalił na podstawie przywołanych wyżej dowodów w postaci dowodów z dokumentów oraz zeznań świadka J. G..

Dokumenty zgromadzone w sprawie były przydatne do ustalenia stanu faktycznego. Prawdziwość ani autentyczność dokumentów prywatnych, przedłożonych przez strony, nie była podważana przez żadną ze stron. Sąd również nie znalazł podstaw by je kwestionować.

Sąd nie znalazł podstaw do kwestionowania wiarygodności zeznań świadka J. G., który pełni funkcję kierownika Oddziału Epidemiologii w (...) w P.. Świadek posiadał wiedzę o okolicznościach w jakich doszło do objęcia powódki kwarantanną, a zeznania te były logiczne, spójne i konsekwentne.

OCENA PRAWNA:

Powództwo podlegało uwzględnieniu w całości.

Istota sporu w sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia tego, czy powódce należy się odszkodowanie za okres przebywania na kwarantannie, nałożonej na nią przez pozwanego, z uwagi na którą otrzymała od pracodawcy niższe wynagrodzenie, aniżeli to, które uzyskałaby gdyby nie była na obowiązkowej kwarantannie.

W niniejszej sprawie stan faktyczny sprawy był między stronami w zasadzie niesporny. Powódka bezspornie została objęta kwarantanną przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. ( (...)), obsługiwanego przez (...) w P., któremu to objęciu nie towarzyszyło wydanie decyzji administracyjnej. Powódka bezspornie dowiedziała się o objęciu jej kwarantanną 4 grudnia 2021 r. Jak wynika z poczynionych przez Sąd ustaleń, przebywała w niej w okresie od 4 do 12 grudnia 2021r. Strony w przedkładanych pismach podawały, iż okres ten obejmował daty od 4 do 13 grudnia 2021r., jednakże jak wynika z przedłożonego przez pozwanego „Zgłoszenia kwarantanny dla instytucji”, kwarantanna na powódkę została nałożona od 04.12.2021r. do 12.12.2021r., tj. 9 dni. Dane zawarte w zgłoszeniu nie były natomiast kwestionowane przez strony, a z zeznań świadka J. G., który pełni funkcję kierownika Oddziału Epidemiologii w (...) w P., wynika, że okres kwarantanny wynika z ww. zgłoszenia. Powódka nie zakwestionowała dokumentów przedłożonych przez pozwanego, w tym „Zgłoszenia kwarantanny dla instytucji”. Wobec tego Sąd uznał, że powódka bezspornie przebywała w kwarantannie od 04.12.2021r. do 12.12.2021r. Bezsporne było także i to, iż w związku z przebywaniem na kwarantannie D. S. otrzymała za ten czas wynagrodzenie chorobowe w kwocie 1.107,60 zł, a gdyby nie była na obowiązkowej kwarantannie otrzymałaby wynagrodzenie w kwocie 1.778,40 zł. Strona pozwana nie kwestionowała tej okoliczności.

Sporne między stronami pozostawało natomiast to, czy pozwany organ jest odpowiedzialny odszkodowawczo za poniesioną przez powódkę stratę w wynagrodzeniu. W niniejszej sprawie, powódka domagała się uznania odpowiedzialności pozwanego na podstawie art. 417 § 1 k.c. w zw. z art. 77 ust. 1 Konstytucji RP za działania podjęte wobec niej w czasie pandemii.

Rozpocząć zatem należy od tego, że zgodnie z art. 77 ust. 1 Konstytucji RP (Dz. U. 1997 r. Nr 78 poz. 483), każdy ma prawo do wynagrodzenia szkody, jaka została mu wyrządzona przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej. Rozwinięciem tej zasady konstytucyjnej jest art. 417 § 1 k.c., który stanowi o tym, że za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej ponosi odpowiedzialność Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego lub inna osoba prawna wykonująca tę władzę z mocy prawa. W myśl tego przepisu, w przypadku każdej odpowiedzialności odszkodowawczej, muszą zatem zaistnieć odpowiednie przesłanki. Są to: zdarzenie wyrządzające szkodę, szkoda i adekwatny związek przyczynowy pomiędzy nimi.

Odpowiedzialność Skarbu Państwa i innych osób prawnych wykonujących władzę publiczną za szkody wyrządzone przy wykonywaniu tej władzy jest jedną z fundamentalnych instytucji państwa prawa. Odpowiedzialność ta doznała daleko idących przemian za sprawą wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 4.12.2001 r., SK 18/00, OTK 2001/8, poz. 256, oraz ustawy z 17.06.2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1692 ze zm.).

W wyroku z 4.12.2001 r., SK 18/00, Trybunał Konstytucyjny uznał za zgodny z Konstytucją art. 417 k.c. w ówczesnym jego brzmieniu, zaznaczając jednocześnie, że zgodne z Konstytucją jest jedynie takie rozumienie tego przepisu, wedle którego Skarb Państwa odpowiada za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem działanie funkcjonariusza państwowego przy wykonywaniu powierzonej mu czynności. Orzeczenie to wprowadziło zmianę dotychczasowego sposobu interpretacji, który został ukształtowany w uchwale SN z 15.02.1971 r., III CZP 33/70, OSNC 1971/4, poz. 59. W uchwale tej uznawano winę funkcjonariusza państwowego za przesłankę odpowiedzialności Skarbu Państwa. Trybunał Konstytucyjny wskazał natomiast, iż w świetle art. 77 ust. 1 Konstytucji RP wina nie może znajdować się w katalogu przesłanek tej odpowiedzialności. W wymienionym wyroku Trybunał uznał także, że art. 418 k.c. jest sprzeczny z art. 77 ust. 1 Konstytucji RP (art. 418 k.c. ograniczał naprawienie szkody wyrządzonej orzeczeniem lub zarządzeniem, wymagając dodatkowo ustalenia winy funkcjonariusza w sposób kwalifikowany).

Konsekwencją wskazanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego stała się konieczność wprowadzenia nowej, w pełni dostosowanej do norm konstytucyjnych regulacji deliktu władzy publicznej. Nowelizacja Kodeksu cywilnego w tej materii została dokonana wspomnianą ustawą z 17.06.2004 r., która nadała nowe brzmienie art. 417–421 k.c.

Podstawowym elementem struktury powyższych przepisów jest art. 417. Zawiera on normę stanowiącą lex generalis. Art. 417 ¹ k.c. reguluje jedynie niektóre, szczególnie zresztą istotne z punktu widzenia praw obywatelskich, przejawy deliktu władzy publicznej, będąc tym samym lex specialis względem art. 417. Art. 417 ² k.c. normuje odpowiedzialność opartą na zasadzie słuszności, natomiast art. 421 zakazuje stosowania wymienionych przepisów w tych przypadkach, gdy materia odpowiedzialności władzy publicznej znajduje swoją regulację w przepisach szczególnych.

Artykuły 417–421 w obecnym ich brzmieniu regulują odpowiedzialność Skarbu Państwa i innych osób prawnych wykonujących władzę publiczną za szkody wyrządzone przy wykonywaniu tej władzy, a więc uszczerbki, które wynikają z działań należących do sfery imperium (przy czym przez sferę imperium Sąd pojmuje tę sferę działania władzy publicznej, w której państwo lub inny uprawniony do tego podmiot realizujący zadania z zakresu władzy publicznej występuje w stosunku nadrzędnym względem pozostałych stron, mając tym samym możliwość jednostronnego i władczego kształtowania praw lub obowiązków określonego podmiotu, włączając w to możliwość zastosowania środków przymusu państwowego. To zaś, co nie mieści się w imperium, powinno zostać zaklasyfikowane do sfery dominium (podobnie P. Sobolewski: komentarz do art. 417, op. cit., s. 452, Transformacje Prawa Prywatnego 4/2021).

W świetle tych norm, każdy ma więc prawo do wynagrodzenia szkody, która została mu wyrządzona przez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie organu władzy publicznej. Odpowiedzialność odszkodowawcza Skarbu Państwa łączy się jednak wyłącznie z takim działaniem lub zaniechaniem organów władzy publicznej, które są niezgodne z prawem.

Pojęcie niezgodności z prawem na tle regulacji art. 417 k.c. jest natomiast przedmiotem sporów doktrynalnych. Możliwe do rozważenia są tu dwa stanowiska, mianowicie, niezgodność z prawem rozumiana:

a) węziej - jako niezgodność z prawem stanowionym; w ww. wyroku z 4.12.2001 r., SK 18/00, Trybunał Konstytucyjny przyjął wąskie rozumienie pojęcia niezgodności z prawem, nie wykluczając jednak, aby ustawodawca zwykły ujął bezprawność szerzej, a więc także jako sprzeczność z zasadami współżycia społecznego;

b) jednakowo - jak bezprawność w ujęciu cywilistycznym, a więc niezgodność z szeroko rozumianym porządkiem prawnym, czyli także z zasadami współżycia społecznego (zob. M. Wałachowska, (w:) Kodeks cywilny. Komentarz. Tom III. Zobowiązania. Część ogólna (art. 353-534), red. M. Fras, M. Habdas, Warszawa 2018, teza 10 do art. 417).

Sąd w obecnym składzie przychyla się do pierwszego ze stanowisk, które przyjmowane jest powszechniej w judykaturze. „Niezgodność z prawem” w świetle art. 77 ust. 1 Konstytucji RP musi być rozumiana ściśle, zgodnie z konstytucyjnym ujęciem źródeł prawa (art. 87-94 Konstytucji RP). Pojęcie to jest węższe niż tradycyjne ujęcie bezprawności na gruncie prawa cywilnego, które obejmuje obok naruszenia przepisów prawa również naruszenie norm moralnych i obyczajowych, określanych terminem "zasad współżycia społecznego" lub "dobrych obyczajów". Znaczenie tego przepisu polega na tym, że ustanawia surowsze przesłanki odpowiedzialności odszkodowawczej w porównaniu z ogólnymi zasadami opartymi na przesłance winy. Nie budzi wątpliwości, że także art. 417 § 1 k.c. przewiduje odpowiedzialność opartą na przesłance obiektywnie niezgodnego z prawem działania lub zaniechania przy wykonywaniu władzy publicznej, a wina pozostaje poza przesłankami konstytuującymi obowiązek odszkodowawczy (zob.m.in . wyroki Sądu Najwyższego: z 23 kwietnia 2004 r., I CK 591/03, niepubl.; z 17 lutego 2011 r., IV CSK 290/10, niepubl.; z 13 czerwca 2013 r., V CSK 348/12, niepubl., z 20 marca 2015 r., II CSK 218/14, niepubl.; z 17 marca 2022 r., (...) 243/22, LEX nr 3417260). Trafnie natomiast wskazuje się w literaturze przedmiotu, że zasady współżycia społecznego mogą być brane pod uwagę tylko wówczas, gdy wprost odsyła do nich przepis prawa (zob. M. Wałachowska (w:), op. cit., teza 10 do art. 417).

Sąd zwraca natomiast uwagę, że wątpliwości dotyczące podstaw prawnych nakazów, zakazów i ograniczeń wprowadzonych w związku ze stanem zagrożenia epidemicznego i stanem epidemii w kraju, skutkują pojawieniem się w doktrynie stanowisk postulujących za tym, aby przy tzw. stanach niezwyczajnych na podstawie art. 417 § 1 k.c. przyjąć, iż „niezgodność z prawem” w rozumieniu tego przepisu oznacza zarówno niezgodność wykonywania władzy publicznej z prawem pozytywnym, jak i zasadami współżycia społecznego. Wskazuje się, iż w drodze wykładni art. 417 k.c. w zw. z art. 5 k.c. każda sprzeczność określonego zachowania się z zasadami współżycia społecznego może i powinna być rozumiana jako niezgodność z prawem, a tym samym być podstawą dochodzenia kompensacji. Natomiast w odniesieniu do sfery dominium, odpowiedzialność należy oceniać na podstawie ogólnych przepisów obejmujących odpowiedzialność deliktową (np. 416, 427, 429–430, 433–436 k.c.), a przez szkodę wyrządzoną przy wykonywaniu władzy publicznej należy rozumieć również sytuację, której poszkodowany w żaden sposób nie mógł się sprzeciwić z uwagi na grążące mu zastosowanie przymusu państwowego, chociażby pośredniego (np. powszechnych w tzw. ustawodawstwie covidowym administracyjnych kar pieniężnych) (tak Alexander Martin Juranek (w:) O zwyczajnej odpowiedzialności w niezwyczajnych czasach, czyli analiza odpowiedzialności deliktowej skarbu Państwa w związku z wykonywaniem władzy publicznej w stanach zagrożenia epidemicznego, epidemii i innych, równie niezwyczajnych, Transformacje Prawa Prywatnego 4/2021 ISSN 1641–1609, gdzie autor powołuje się też na: R. Szczepaniak: komentarz do art. 417, op. cit., nb 36 i n.; także E. Bagińska: Bezprawność zaniechania (w:) System prawa administracyjnego, t. 12, Odpowiedzialność odszkodowawcza w administracji, pod red. R. Hausera, A. Wróbla, Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2010, s. 303–305; K. Osajda: Niejasności mimo zmian, Rzeczpospolita 2004, nr 175, s. 3; B. Lewaszkiewicz-Petrykowska: Prawo do wynagrodzenia szkody wyrządzonej przez niezgodne z prawem działanie władzy publicznej (w:) Księga XX-lecia orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, pod red. M. Zubika, Warszawa 2006; Z. Banaszczyk: Pojęcie..., op. cit., s. 832 oraz cytowana tam literatura; także wyrok SN (7) z 31 stycznia 1968 r., III PRN 66/67, OSP 1968, z. 12, poz. 26).

W ocenie autorów tego zapatrywania, taki kierunek wykładni jest bardziej użyteczny współcześnie, bowiem ipso facto zapewnia pewną elastyczność w reakcji systemu prawnego na działania, które choć mogłyby wydawać się zgodne z prawem stanowionym, to prowadzą do wyrządzenia szkody (z takimi wszak zdarzeniami mamy do czynienia np. w kontekście ograniczeń, nakazów i zakazów ustanowionych wadliwie i następnie egzekwowanych, a więc z pominięciem trybu ustawowego umożliwiającego wprowadzanie stosownych ograniczeń, nakazów i zakazów w celu przeciwdziałania skutkom np. klęski żywiołowej) (zob. szerzej także warianty E. Bagińskiej: Bezprawność..., op. cit., s. 294 i n.; podobnie R. Szczepaniak: komentarz do art. 417, op. cit., nb 43, Legalis. W tym kontekście zob. także uzasadnienie wyroku SN z 26 marca 2003 r., II CKN 1370/00, Legalis; wyrok SA w Białymstoku z 22 listopada 2006 r., I ACa 551/06, niep.).

Co natomiast istotne na gruncie analizowanej sytuacji faktycznej i prawnej, w ww. opracowaniu wskazuje się, że samą sytuację wyrządzenia szkód poprzez działanie organów władzy publicznej w celu zapobieżenia skutkom klęski żywiołowej w sferze tzw. imperium należy oceniać z perspektywy art. 417–417 ² k.c., przy czym jak zauważono art. 421 k.c., dotyczący trybu indemnizacji szkód wyrządzonych przy wykonywaniu władzy publicznej w oparciu o przepisy szczególne, nie znajdzie zastosowania w analizowanym przypadku z uwagi na niewprowadzenie stanu nadzwyczajnego (na taką możliwość wskazuje także: Marlena Pecyna, (w:) Odpowiedzialność odszkodowawcza Skarbu Państwa za ograniczenia praw i wolności w czasie epidemii COVID-19, PiP 2020/12/23-37).

Wracając do oceny przesłanki bezprawności, Sąd podkreśla, że niezbędne jest w tym aspekcie odróżnienie czynności podejmowanych w wykonaniu ustawowych obowiązków od zachowań będących ich naruszeniem. Ponadto nie każde naruszenie prawa będzie stanowiło podstawę odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa na gruncie art. 417 § 1 k.c., a jedynie takie, które stanowiło warunek konieczny powstania uszczerbku poszkodowanego i którego normalnym następstwem w danych okolicznościach jest powstanie szkody (tak Sąd Najwyższy w postanowieniu z 31 sierpnia 2022 r., I CSK 1663/22, LEX nr 3483607 i powołane w nim wyroki Sądu Najwyższego: 5 października 2012 r., IV CSK 165/12, niepubl., 31 marca 2016 r., IV CSK 343/15, niepubl., 7 listopada 2013 r., V CSK 519/12, niepubl.).

W orzecznictwie podkreśla się nadto, że art. 417 § 1 k.c. nie rozróżnia skali czy stopnia niezgodności działania z prawem, w związku z czym za bezprawne należy uznać każde zachowanie sprzeczne z porządkiem prawnym, polegające na sprzeczności między zakresem kompetencji organu, sposobem jego postępowania i treścią rozstrzygnięcia wynikającymi z wzorca ustawowego, a jego działaniem rzeczywistym (por. np. wyroki Sądu Najwyższego z 19 kwietnia 2012 r., IV CSK 406/11, OSNC-ZD 2012, z. C, poz. 68, z 4 kwietnia 2014 r., II CSK 407/13, OSNC 2015, Nr 4, poz. 47 i z 24 kwietnia 2014 r., III CSK 173/13, niepubl.). W świetle art. 77 ust. 1 Konstytucji wymaganie kwalifikowanej bezprawności ma charakter wyjątkowy, związany ściśle ze szczególną rolą ustrojową władzy sądowniczej, co do zasady zaś nie ma podstaw, by ciężar szkód wyrządzonych przez "zwykłe" niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej ostatecznie poniósł sam poszkodowany (por. wyrok Sądu Najwyższego z 19 września 2018 r., I CSK 585/17).

Niezbędnego ograniczenia odpowiedzialności Skarbu Państwa upatruje się natomiast w płaszczyźnie oceny występowania adekwatnego związku przyczynowego między zachowaniem organu a szkodą (por. wyroki Sądu Najwyższego z 19 kwietnia 2012 r., IV CSK 406/11, z 21 października 2015 r., III CSK 456/14, niepubl. i z 19 września 2018 r., I CSK 585/17), co wiąże się z tezą, że podstawę odpowiedzialności na gruncie art. 417 § 1 k.c. stanowi tylko takie naruszenie prawa, które stanowiło warunek konieczny powstania uszczerbku poszkodowanego i którego normalnym następstwem w danych okolicznościach jest powstanie szkody (por. np. wyroki Sądu Najwyższego z 12 stycznia 2017 r., I CSK 745/15, niepubl. i z 18 grudnia 2018 r., IV CSK 456/17, OSNC-ZD 2020, z. A, poz. 9 i tam przywoływane orzeczenia). Wystarczy zatem udowodnienie, że szkoda powstała na skutek określonego zachowania się podmiotu wykonującego władzę publiczną i z tym działaniem lub zaniechaniem pozostaje w związku przyczynowym. Wystarczające będzie więc kumulatywne wykazanie, że: 1) określony podmiot doznał szkody określonego rozmiaru na skutek działania organów władzy publicznej; 2) wprowadzenie restrykcji w ramach stanu niezwyczajnego, za które w stanach nadzwyczajnych nastąpiłaby kompensacja na zasadach szczególnych, doprowadziło do pogorszenia sytuacji majątkowej poszkodowanego; 3) pomiędzy wprowadzeniem restrykcji a pogorszeniem sytuacji majątkowej poszkodowanego zachodzi adekwatny związek przyczynowy) (zob. zwłaszcza R. Szczepaniak: komentarz do art. 417, op. cit., nb 10–11, 16; także F. Zoll et al.: Zakres odpowiedzialności..., op. cit., s. 23–24; trafnie i obrazująco także iidem: State liability..., op. cit., s. 362–363. W orzecznictwie zob. także wyrok SN z 26 marca 2014 r., V CSK 384/13, Biuletyn Sądu Najwyższego 2014, nr 6; wyrok SA w Katowicach z 23 maja 2014 r., I ACa 795/12, Legalis; uzasadnienie wyroku SA we Wroc-ławiu z dia 25 września 2013 r., I ACa 944/13, Legalis; wyrok SA w Białymstoku z 28 września 2017 r., I ACa 289/17, Legalis; wyrok SA w Szczecinie z 28 czerwca 2017 r., I ACa 133/17, Legalis; wyrok SA w Katowicach z dnia 11 maja 2017 r., I ACa 1239/16, Legalis; wyrok SA w Krakowie z 13 września 2013 r., I ACa 751/13, Legalis; wyrok SA w Szczecinie z 8 maja 2013 r., I ACa 23/13, Legalis; wyrok SA w Warsza-wie z dia 15 marca 2017 r., I ACa 2124/15, Legalis.).

Trzeba jednak mieć na względzie uwagi orzecznictwa, że istotne jest zachowanie tutaj kolejności ustaleń faktycznych, poczynając od ustalenia działania lub zaniechania szkodzącego wraz z jego oceną pod kątem bezprawności, przez stwierdzenie wystąpienia i oszacowanie rozmiaru szkody, na ustaleniu związku przyczynowego między tymi zdarzeniami kończąc (tak SA w Szczecinie w wyroku z 27 czerwca 2013 r., I ACa 174/13, L. ).

Ponadto komentowany przepis statuuje odpowiedzialność Skarbu Państwa za działanie podmiotów wykonujących władzę publiczną „jak za czyny własne” (zob. Z. Banaszczyk: Uwagi ogólne dotyczące odpowiedzialności za szkody wyrządzone przy wykonywaniu władzy publicznej po nowelizacji k.c. dokonanej ustawą z 17.6.2004 r. (w:) System prawa prywatnego, t. 6, Prawo zobowiązań - część ogólna, pod red. A. Olejniczaka, wyd. 3, Warszawa 2018, s. 817). Konsekwencją przyjęcia tego zapatrywania z praktycznego punktu widzenia jest to, że w takim przypadku nie zajdzie konieczność ustalenia bezpośredniego sprawcy szkody (w tym wypadku np. poprzez wskazanie bezpośredniego piastuna organu władzy wykonawczej, który podjął decyzję o ustanowieniu określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa (...)2), a więc wskazania osoby fizycznej ponoszącej odpowiedzialność za wyrządzenie oznaczonej straty poprzez działanie lub zaniechanie w związku z wykonywaniem władzy publicznej (zob. M. Wałachowska: komentarz do art. 417 (w:) Kodeks cywilny. Komentarz, t. III, Zobowiązania. Część ogólna (art. 353–534), pod red. M. Habdas, M. Frasa, Warszawa 2018, s. 427–428; podobnie Z. Radwański, A. Olejniczak: Zobowiązania, Warszawa 2016, s. 222).

W świetle tak restrykcyjnego reżimu odpowiedzialności za szkodę wyrządzoną w związku z wykonywaniem władzy publicznej, wskazać wreszcie wypada, że podstawową okolicznością zwalniającą z tej odpowiedzialności może być - co do zasady - wykazanie, że któraś z tzw. trwałych przesłanek odpowiedzialności odszkodowawczej (tj. bezprawne działanie szkodzące + szkoda w wysokości oznaczonej + adekwatny związek przyczynowy) albo nie wystąpiła, albo wystąpiła w zakresie ograniczającym obowiązek odszkodowawczy.

Przenosząc powyższe na grunt analizowanej sprawy, jak już wskazano powyżej, powódka domagała się odszkodowania w związku z podjętymi wobec niej działaniami pozwanego w czasie pandemii.

Wspomnieć zatem wypada, że na przełomie lat 2019/2020 cały świat, w tym także i Polska, zostały dotknięte skutkami rozprzestrzenienia się wirusa (...)2. Sytuacja ta jest współcześnie bezprecedensowa ze względu na skalę geograficzną, społeczną, gospodarczą i prawną. W czasie jej trwania ustawodawca krajowy wprowadził liczne ograniczenia praw i wolności.

Na początku marca 2020 r. do Sejmu trafił projekt ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem (...)2, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tzw. Tarcza 1.0). Ustawa została błyskawicznie uchwalona przez Sejm 2 marca 2020 r., a w życie weszła już 8 marca 2020 r. Ustawą tą wprowadzono między innymi zmiany do obowiązującej już wcześniej ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2021 r. poz. 2069 ze zm., dalej "u.z.z.z."), w tym w szczególności dodano do niej art. 46a i 46b. Pierwszym z nich wprowadzono delegację ustawową dla Rady Ministrów, zgodnie z którą w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego, a także rodzaj stosowanych rozwiązań – w zakresie określonym w art. 46b. W drugim ze wspomnianych przepisów określono zaś listę ograniczeń, jakie Rada Ministrów może ustanowić w rozporządzeniu wydanym na podstawie art. 46a. Wśród nich wskazano między innymi na obowiązek poddania się kwarantannie i miejsce kwarantanny.

Przed wskazaną nowelizacją, ustawa z 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, przewidywała także możliwość wprowadzenia pewnego rodzaju ograniczeń w rozporządzeniach wydawanych przez wojewodę lub ministra właściwego do spraw zdrowia, a ogłaszających stan zagrożenia epidemicznego albo stan epidemii. Art. 46 ust. 4 pkt 3 przewidywał przy tym możliwość czasowego ograniczenia funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy.

13 marca 2020 r. Minister Zdrowia wydał rozporządzenie w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego (Dz. U. z 2020 r. poz. 433), którym od 14 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłosił stan zagrożenia epidemicznego w związku z zakażeniami wirusem (...)2. Rozporządzenie zostało uchylone z dniem 20 marca 2020 r., kiedy to Minister Zdrowia wydał rozporządzenie w sprawie odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego (Dz. U. z 2020 r. poz. 490), wydając tego samego dnia rozporządzenie w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 491), ogłaszając go od 20 marca 2020 r. Stan epidemii obowiązywał do 16 maja 2022 r. (rozporządzenie Ministra Zdrowia z 12 maja 2022 r. w sprawie odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii, Dz. U. z 2022 r. poz. 1027). Od 16 maja 2022 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszony jest stan zagrożenia epidemicznego w związku z zakażeniami wirusem (...)2 (rozporządzenie Ministra Zdrowia z 12 maja 2022 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego, Dz.U. z 2022 r. poz. 1028).

Początkowo ograniczenia związane ze stanem zagrożenia epidemicznego i stanem epidemii –wprowadzono właśnie we wspomnianych rozporządzeniach Ministra Zdrowia, a ich podstawą nie były nowo dodane art. 46a i 46b ustawy, ale znajdujący się w niej już wcześniej art. 46. Stan taki nie trwał jednak długo, bo już 31 marca 2020 r. Rada Ministrów wydała na podstawie art. 46a i 46b ustawy rozporządzenie w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r. poz. 566). Jednocześnie tego samego dnia Minister Zdrowia zmienił rozporządzenie z 20 marca 2020 r. uchylając zamieszczone w nim pierwotnie ograniczenia. Od tamtego czasu na podstawie art. 46a i 46b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi wydawano kolejne rozporządzenia o takim samym tytule. W okresie analizowanego sporu obowiązywało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. poz. 861, z późn. zm.; dalej „rozporządzenie z 6 maja 2021 r.").

W niniejszej sprawie, zgodnie z wyjaśnieniami organu, powódka została objęta obowiązkiem kwarantanny na podstawie art. 34 ust. 2 u.z.z.z. Ustawa ta zawiera wyczerpującą regulację instytucji kwarantanny. I to począwszy od definicji legalnej "kwarantanny", pod którym to określeniem ustawodawca rozumie "odosobnienie osoby zdrowej, która była narażona na zakażenie, w celu zapobieżenia szerzeniu się chorób szczególnie niebezpiecznych i wysoce zakaźnych" (art. 2 pkt 12 u.z.z.z.). Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. f u.z.z.z. osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są obowiązane na zasadach określonych w ustawie do poddawania się kwarantannie. Z tak ogólnie sformułowanym obowiązkiem koresponduje bardziej szczegółowa regulacja art. 33 ust. 1 u.z.z.z., w myśl której państwowy powiatowy inspektor sanitarny lub państwowy graniczny inspektor sanitarny może, w drodze decyzji, nałożyć na osobę zakażoną lub chorą na chorobę zakaźną albo osobę podejrzaną o zakażenie lub chorobę zakaźną, lub osobę, która miała styczność ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, obowiązki określone w art. 5 ust. 1. Wypada w tym miejscu zaznaczyć, że przez "styczność", o jakiej mowa w cytowanym przepisie, należy rozumieć "bezpośredni lub pośredni kontakt osoby ze źródłem zakażenia, jeżeli charakter tego kontaktu zagrażał lub zagraża przeniesieniem na tę osobę biologicznych czynników chorobotwórczych" (art. 2 pkt 25 u.z.z.z.). Wprost kwarantannie stosowanej przez organy inspekcji sanitarnej "dedykowany" został art. 34 u.z.z.z. - określający podstawowe elementy normatywne konstrukcji kwarantanny (tak też L. Bosek, Stan epidemii. Konstrukcja prawna, Warszawa 2022, s. 228) - którego przepisy w czasie objęcia powódki kontestowaną kwarantanną stanowiły, że:

1. "W celu zapobiegania szerzeniu się zakażeń i chorób zakaźnych, osoby chore na chorobę zakaźną albo osoby podejrzane o zachorowanie na chorobę zakaźną mogą podlegać obowiązkowej hospitalizacji, izolacji lub izolacji w warunkach domowych.

2. Osoby, które były narażone na chorobę zakaźną lub pozostawały w styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, a nie wykazują objawów chorobowych, podlegają obowiązkowej kwarantannie lub nadzorowi epidemiologicznemu, jeżeli tak postanowią organy inspekcji sanitarnej przez okres nie dłuższy niż 21 dni, licząc od dnia następującego po ostatnim dniu odpowiednio narażenia albo styczności.

3. Obowiązkowa kwarantanna lub nadzór epidemiologiczny mogą być stosowane wobec tej samej osoby więcej niż raz, do czasu stwierdzenia braku zagrożenia dla zdrowia lub życia ludzkiego.

4. Zakazuje się opuszczania miejsca:

1) izolacji lub izolacji w warunkach domowych,

2) kwarantanny

- chyba, że odpowiednio dana osoba wymaga hospitalizacji albo organ inspekcji sanitarnej postanowi inaczej.

5. Minister właściwy do spraw zdrowia określi, w drodze rozporządzenia:

1) choroby zakaźne powodujące powstanie obowiązku hospitalizacji, izolacji lub izolacji w warunkach domowych, oraz okresy izolacji lub izolacji w warunkach domowych,

2) obowiązki lekarza lub felczera w przypadku podejrzenia lub rozpoznania zakażenia lub choroby zakaźnej powodujących powstanie obowiązku hospitalizacji, izolacji lub izolacji w warunkach domowych,

3) organ, któremu jest przekazywana informacja o obowiązkowej hospitalizacji, izolacji lub izolacji w warunkach domowych danej osoby,

4) obowiązki szpitala w przypadku samowolnego opuszczenia szpitala przez osobę podlegającą obowiązkowej hospitalizacji,

5) choroby zakaźne powodujące powstanie obowiązku kwarantanny lub nadzoru epidemiologicznego u osób, o których mowa w ust. 2, oraz okresy obowiązkowej kwarantanny - mając na względzie rodzaj biologicznego czynnika chorobotwórczego lub choroby zakaźnej oraz potrzebę zapobiegania i zwalczania zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi oraz ochrony zdrowia publicznego."

Na podstawie cytowanego art. 34 ust. 5 u.z.z.z. zostało wydane m.in. rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 25 lutego 2021 r. w sprawie chorób zakaźnych powodujących powstanie obowiązku hospitalizacji, izolacji lub izolacji w warunkach domowych oraz obowiązku kwarantanny lub nadzoru epidemiologicznego (Dz. U. poz. 351, z późn. zm.; dalej „rozporządzenie MZ z 25 lutego 2021 r."), które obowiązywało w okresie stosowania wobec powódki kwarantanny. W myśl tego rozporządzenia - w brzmieniu obowiązującym w ww. okresie - "Obowiązek kwarantanny lub nadzoru epidemiologicznego u osób, o których mowa w art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, powstaje w przypadku narażenia na następujące choroby zakaźne lub pozostawania w styczności ze źródłem biologicznych czynników chorobotwórczych je wywołujących: (...) 4) chorobę wywołaną wirusem (...)2 ( (...)19); (...)" (§ 7 ust. 1). "Okres obowiązkowej kwarantanny z powodu narażenia na zakażenie wirusem (...)2 u osób, u których nie wystąpiły objawy choroby (...)19, albo styczności ze źródłem zakażenia ulega zakończeniu po 10 dniach, licząc od dnia następującego po ostatnim dniu odpowiednio narażenia albo styczności. Państwowy powiatowy inspektor sanitarny, w uzasadnionych przypadkach, decyduje o skróceniu albo zwolnieniu z obowiązku odbycia obowiązkowej kwarantanny" (§ 7 ust. 3).

Zgodnie z przywołanym na wstępie art. 5 ust. 1 u.z.z.z. osoby przebywające na terytorium RP są obowiązane do poddawania się m.in. kwarantannie "na zasadach określonych w ustawie". Zasady te - w odniesieniu do kwarantanny - zostały określone w szczególności w przywołanych wyżej art. 33 ust. 1 i art. 34 u.z.z.z., przy czym jedną z takich zasad, wysłowioną w pierwszym z wymienionych przepisów, jest, że nałożenie obowiązków wymienionych w art. 5 ust. 1 u.z.z.z., a więc m.in. obowiązku poddania się kwarantannie, następuje w drodze decyzji (administracyjnej).

Tymczasem w § 5 ust. 1 rozporządzenia z 6 maja 2021 r. postanowiono, że: "W przypadku objęcia przez organy inspekcji sanitarnej osoby kwarantanną z powodu narażenia na chorobę wywołaną wirusem (...)2, izolacją albo izolacją w warunkach domowych, informację o tym umieszcza się w odnośnym systemie teleinformatycznym. Decyzji organu inspekcji sanitarnej nie wydaje się". Brak stosowania w takim przypadku formy decyzyjnej znajduje potwierdzenie w § 5 ust. 2 rozporządzenia z 6 maja 2021 r., zgodnie z którym: "Informacja o objęciu osoby kwarantanną, izolacją albo izolacją w warunkach domowych może być przekazana tej osobie ustnie, za pośrednictwem systemów teleinformatycznych lub systemów łączności, w tym przez telefon."

Informacja o objęciu kwarantanną została przekazana D. S. telefonicznie, nie wydano wobec niej decyzji administracyjnej.

Analizując żądanie powódki przez ten pryzmat faktyczny i prawny niniejszej sprawy, Sąd nie miał wątpliwości, iż powódka wykazała wszystkie przesłanki warunkujące możliwość uznania odpowiedzialności odszkodowawczej pozwanego za szkodę jaką poniosła w związku z odbywaniem kwarantanny, którą została przez pozwanego objęta. Wykazała, że działanie pozwanego przy wykonywaniu władzy publicznej było niezgodne z prawem, wykazała szkodę oraz związek przyczynowy pomiędzy tym działaniem a szkodą.

Przede wszystkim, kwestia niezgodności z prawem objęcia powódki kwarantanną została przesądzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. prawomocnym wyrokiem z 24 marca 2022 r., (...) SA/Po 53/22. Sąd administracyjny rozpatrując skargę powódki na czynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. objęcia jej kwarantanną stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności. Dokonując szczegółowej analizy podstawy prawnej zastosowania kwarantanny wobec D. S. przez pryzmat pozostałych przepisów związanych z obejmowaniem osób obowiązkową izolacją z powodu zakażeń wirusem (...)2, sąd administracyjny uznał, że § 5 ust. 1 zd. drugie rozporządzenia z 6 maja 2021 r. jest niekonstytucyjny i niezgodny z ustawą. Z tych względów uznał istotną wadliwość zaskarżonej czynności objęcia D. S. kwarantanną, jako dokonanej bez dochowania wymaganej ustawą formy decyzji administracyjnej.

Sąd administracyjny stwierdził, że wprowadzone w § 5 ust. 1 zd. drugie rozporządzenia z 6 maja 2021 r. odstępstwo od ustawowej zasady nakładania obowiązku poddania się kwarantannie na podstawie decyzji administracyjnej nie mieści się w zakresie pojęcia "ustanowienia obowiązku poddania się kwarantannie" użytego w art. 46b pkt 5 u.z.z.z. Podniesiono, że potwierdza to stanowisko doktryny, zgodnie z którym przepisy art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-13 u.z.z.z. nie upoważniały do uregulowania w wydanym na ich podstawie rozporządzeniu kwarantanny w sposób odrębny od konstrukcji ustawowych, a więc w szczególności wymagających wydania przez właściwy organ sanitarny decyzji administracyjnej (por. L. Bosek, Stan epidemii. Konstrukcja prawna, Warszawa 2022, s. 272). Zmiana zasadniczej konstrukcji ustawowej realizującej funkcje gwarancyjne - w tym przypadku polegająca w istocie na wprowadzeniu, nieznanej dotychczas u.z.z.z., instytucji "kwarantanny ex lege" - wymagała zmiany regulacji ustawowej, a nie wprowadzenia takiej instytucji w drodze aktu podustawowego (por. L. Bosek, Stan epidemii. Konstrukcja prawna, Warszawa 2022, s. 278). Wszystko to doprowadziło sąd administracyjny do wniosku, że analizowany § 5 ust. 1 zd. drugie rozporządzenia z 6 maja 2021 r. (od 25 lutego 2022 r. już nieobowiązującego) wykraczał poza zakres upoważnienia ustawowego określonego w art. 46a i art. 46b u.z.z.z., naruszając tym samym zarówno wskazane przepisy ustawowe, jak i art. 92 ust. 1 Konstytucji RP.

Z tych względów sąd administracyjny odmówił zastosowania w kontrolowanej sprawie, niekonstytucyjnego i niezgodnego z ustawą § 5 ust. 1 zd. drugie rozporządzenia z 6 maja 2021 r.

W niniejszej sprawie Sąd nie mógł pominąć istnienia tego orzeczenia. Zgodnie bowiem z art. 170 i 171 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023 r. poz. 259 t.j. dalej p.p.s.a.) orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. Wyrażona w art. 170 p.p.s.a. istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu sprowadza się do tego, że organy państwowe i sądy muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia sądu oraz ogół skutków prawnych z niego wynikających. Wprawdzie powaga rzeczy osądzonej obejmuje sentencję orzeczenia, jednak biorąc pod uwagę, że istota sądowej kontroli wyraża się w ocenie prawnej, ta zaś wyrażona jest w uzasadnieniu, to na zakres powagi rzeczy osądzonej w rozumieniu art. 171 p.p.s.a. wskazują motywy. W sytuacji, gdy zachodzi związanie prawomocnym orzeczeniem sądu i ustaleniami faktycznymi, które legły u jego podstaw, niedopuszczalne jest w innej sprawie o innym przedmiocie dokonywanie ustaleń i ocen prawnych sprzecznych z prawomocnie osądzoną sprawą. Rozstrzygnięcie zawarte w prawomocnym orzeczeniu stwarza stan prawny taki, jaki z niego wynika. Sądy rozpoznające między tymi samymi stronami inny spór muszą przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak przyjęto w prawomocnym, wcześniejszym wyroku (tak np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 stycznia 2023 r., II OSK 126/20, LEX nr 3503676).

Wobec treści art. 170 i 171 p.p.s.a., stanowisko pozwanego zmierzające do nakłonienia Sądu do dokonywania ponownej oceny zgodności z prawem podjętego przez organ działania wobec powódki jest nieuzasadnione. Pozwany w tym kontekście podnosił konieczność rozważenia tego, że nawet gdyby wydał decyzję administracyjną – co w jego przekonaniu legalizowałoby podjęte wobec powódki działania w myśl stanowiska WSA wyrażonego w ww. orzeczeniu - i tak objąłby powódkę kwarantanną, a w związku z nią i tak poniosłaby ona stratę w wynagrodzeniu.

Ustosunkowując się do tak zakreślonego stanowiska, przede wszystkim, pozwany błędnie zakłada, że z uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego wyinterpretować można, iż wydanie decyzji administracyjnej legalizowałoby objęcie powódki kwarantanną. W ocenie Sądu, taki pogląd sądu administracyjnego nie wynika z wyroku z 24 marca 2022 r., o sygn. akt IV SA/Po 53/22.

Sąd administracyjny wprost bowiem wskazał, że dokonane rozważania i oceny czyni pomijając istotną wątpliwość co do prawidłowości, w świetle wymagań wynikających z art. 92 ust. 1 zd. drugie Konstytucji RP, upoważnienia ustawowego, z uwagi na niedostateczną określoność (a wręcz blankietowość) wytycznych zamieszczonych w art. 46a u.z.z.z. (zob. S. Trociuk, Prawa i wolności w stanie epidemii, Warszawa 2021, ss. 21-23; por. też L. Bosek, Stan epidemii. Konstrukcja prawna, Warszawa 2022, s. 236), a także nie mniej istotne zastrzeżenia co do dopuszczalności nakładania obowiązku poddania się kwarantannie w drodze rozporządzenia (por. np. wyrok NSA z 19 października 2021 r., (...) 663/21, (...) ) - tym bardziej w kontekście trafnego spostrzeżenia doktryny, że odnośne przepisy u.z.z.z. (tu zwłaszcza: art. 5, art. 33 i art. 34) od początku nie odsyłały w zakresie praw i obowiązków obywateli do rozporządzeń, lecz regulowały kwestię ograniczeń tych praw w sposób zupełny i całkowity (por. L. Bosek (w:) Ustawa o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Komentarz, pod red. L. Boska, Warszawa 2021, art. 5, Nb 6).

Ponadto, WSA stwierdził także, że niezależnie od tego wskazany przepis rozporządzenia naruszał wymóg wyłącznie ustawowego określania zasad i trybu ograniczania wolności osobistej (w konstytucyjnym, szerokim rozumieniu "ograniczenia wolności", obejmującym zarówno pozbawienie wolności, jaki i jej ograniczenie w sensie ścisłym). Jak podkreśla się w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, "określanie przesłanek pozbawienia oraz ograniczenia wolności osobistej oraz prawa do prywatności może następować jedynie w drodze wyraźnie określonych przepisów ustawy. Regulacja ustawowa musi być w tym wypadku kompletna i precyzyjna. Określać ma wszystkie zasadnicze elementy ograniczenia danej konstytucyjnej wolności bądź prawa. Przepis rozporządzenia, który samoistnie wprowadzałby takie ograniczenie albo ustanawiał odmienne niż w ustawie przesłanki ograniczenia, musi zostać uznany za naruszający Konstytucję przez niedochowanie ustawowej formy ograniczeń wolności osobistej oraz prawa do ochrony prywatności" (zob. wyrok TK z 21 kwietnia 2015 r., U 8/14, OTK-A 2015, Nr 4, poz. 49; zob. też T. Sroka, Prewencyjne pozbawienie wolności, Kraków 2021, s. 202).

W ocenie Sądu, nieuprawnione jest więc stanowisko pozwanego, w świetle rozważań sądu administracyjnego zawartych w orzeczeniu (...) SA/Po 53/22, jakoby samo wydanie decyzji administracyjnej wobec powódki mogło skutkować uznaniem, iż wówczas jego działanie byłoby zgodne z prawem.

W kontekście analizowanej przesłanki Sąd zwraca natomiast uwagę, że jednym z podstawowych i zarazem najpoważniejszych zarzutów wobec obowiązujących „ograniczeń covidowych” jest ten wskazujący, że zostały one wprowadzone w sposób wadliwy i nie mają należytego prawnego umocowania. Wątpliwości budzi wprowadzenie ograniczeń w drodze rozporządzenia wydawanego na podstawie ustawy o chorobach zakaźnych, z jednoczesnym pominięciem przez prawodawcę możliwości ustanowienia tych ograniczeń w następstwie wprowadzenia stanu klęski żywiołowej. Jest faktem notoryjnym, iż ustawodawca w związku z wystąpieniem na terenie kraju epidemii (...)2 nie wprowadził stanu nadzwyczajnego, to jest stanu klęski żywiołowej, zgodnie z art. 228 ust. 1 Konstytucji RP. Nadmienić natomiast trzeba, że art. 233 ust. 3 Konstytucji RP przewiduje, że ustawa określająca zakres ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej może ograniczać m.in.: wolność osobistą, wolność poruszania się i pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, czy wolność pracy.

Konstytucyjny charakter wskazanych wolności oznacza, że z mocy art. 37 ustawy zasadniczej, korzystać może z niej każdy, kto znajduje się pod władzą Rzeczypospolitej Polskiej, a w myśl konstytucyjnej zasady proporcjonalności, ograniczenia w zakresie korzystania z niej mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą przy tym naruszać istoty tejże wolności.

Wśród komentatorów tego stanu prawnego istnieje stanowisko, że stan epidemii (...)2 stanowił podstawę faktyczną obowiązku wprowadzenia stanu klęski żywiołowej w celu legalizacji nadzwyczajnych ograniczeń praw i wolności jednostki, to jest takich, które wykraczają poza wymóg wprowadzenia ich ustawą, z uwzględnieniem zasady proporcjonalności w rozumieniu art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz zakazu naruszania istoty ograniczanych praw i wolności (zob. M. Florczak-Wątor, Niekonstytucyjność ograniczeń praw i wolności jednostki wprowadzonych w związku z epidemią COVID-19 jako przesłanka odpowiedzialności odszkodowawczej państwa, PiP 2020, nr 12).

Nie jest jednak rzeczą Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę formułowanie jakichkolwiek ocen co do tego, czy w obliczu pandemii należało, czy też nie, stan nadzwyczajny wprowadzić. Sąd musi jednak ograniczyć się do konstatacji, że wobec niewprowadzenia przez właściwe władze (w przypadku stanu klęski żywiołowej: Radę Ministrów) któregokolwiek ze stanów nadzwyczajnych, przy ocenie legalności władczych działań, tak w zakresie stanowienia, jak i stosowania prawa, skutkujących określonymi ograniczeniami praw człowieka, znajdują zastosowanie wszystkie konstytucyjne zasady obowiązujące poza regulacjami właściwymi dla stanów nadzwyczajnych.

W świetle wskazanych przepisów Konstytucji niewątpliwym jest więc to, iż wprowadzenie ograniczeń m.in. wolności osobistej, aktem rangi podustawowej budzi zasadnicze wątpliwości. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wypowiadał się co do tego, jak prawidłowo wprowadzane powinny być „ustawowe” ograniczenia praw i wolności konstytucyjnych. Przykładowo, w wyroku z 13 października 2010 r. w sprawie Kp 1/09 Trybunał Konstytucyjny wskazał, że „ograniczenie wolności działalności gospodarczej tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny, wynikające z art. 22 Konstytucji, poszerza zakres koniecznej regulacji ustawowej, zawężając zarazem pole do takiej regulacji przekazanej do rozporządzenia”; „przy normowaniu ograniczeń praw i wolności ekonomicznych i socjalnych ustawa musi samodzielnie określać zasadnicze elementy regulacji prawnej; nie można więc owych elementów zasadniczych zamieszczać w rozporządzeniu”.

Tymczasem w przypadku ograniczeń związanych z epidemią (...)2, ustawa w lakoniczny sposób przewiduje jedynie listę hipotetycznych ograniczeń, podczas gdy zasadnicza regulacja dotycząca ich wprowadzenia zamieszczona została wyłącznie w rozporządzeniu. To rozporządzenie wskazuje więc zarówno czas trwania poszczególnych ograniczeń, ale również szczegółowy ich zakres. O tym, że trzon regulacji znajduje się w rozporządzeniu świadczy chociażby to, iż wprowadzanie modyfikacji w rodzajach i zakresie ograniczeń odbywa się wyłącznie poprzez zmianę rozporządzenia, bez jakiejkolwiek legislacyjnej ingerencji w ustawę.

Ograniczenia praw i wolności w czasie trwania epidemii (...)2 zostały wprowadzone rozporządzeniami Ministra Zdrowia lub Rady Ministrów wydanymi na podstawie ustawowej delegacji. Władza publiczna wykorzystała ustawę z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, nowelizując ją ustawą z 3 marca 2020 r., która weszła w życie 8 marca 2020 r. z pominięciem obowiązku prokonstytucyjnej wykładni tej ustawy, to jest z uwzględnieniem kryteriów dopuszczalnych ograniczeń praw i wolności. Tymczasem, już sam zakres delegacji ustawowej ujętej w art. 46a stoi w wyraźnej sprzeczności z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 233 ust. 3 Konstytucji, który dopuszcza ograniczenie określonych praw i wolności w stanie klęski żywiołowej ogłoszonym zgodnie z art. 228, art. 232 Konstytucji. Z regulacji Konstytucji wynika, że ograniczenia wymienionych praw i wolności poza granice wynikające z Konstytucji jest dopuszczalne tylko w przypadku ogłoszenia stanu klęski żywiołowej.

W ocenie Sądu, stwierdzenie niezgodności z Konstytucją RP ograniczenia danego prawa lub wolności, może skutkować oceną o bezprawnym działaniu władzy publicznej w rozumieniu art. 417 § 1 k.c. Na tle niniejszej sprawy, zdaniem Sądu, nie ma jednak podstaw do tego, aby czynić w tym przedmiocie wiążące ustalenia. Sąd, będąc bowiem związanym, na podstawie ww. norm p.p.s.a., orzeczeniem wydanym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. pomiędzy powódką, a Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym w P., rozstrzygającym o bezskuteczności czynności objęcia jej kwarantanną, nie ma już podstaw do tego, aby ponownie badać i oceniać zgodność z prawem podjętego przez pozwanego działania.

Kierując się powyższym, Sąd uznał tym samym że przesłanka niezgodnego z prawem działania pozwanego przy wykonywaniu władzy publicznej została przez powódkę udowodniona.

W ocenie Sądu, druga przesłanka podstawy odpowiedzialności wynikającej z art. 417 § 1 k.c., tj. istnienie szkody, także została wykazana w toku niniejszego postępowania. Powódka przedłożyła od swojego pracodawcy zaświadczenie, z którego wynikało, że w związku z przebywaniem na kwarantannie otrzymała za ten czas wynagrodzenie chorobowe w kwocie 1.107,60 zł, a gdyby nie była na obowiązkowej kwarantannie otrzymałaby wynagrodzenie w kwocie 1.778,40 zł. Strona pozwana nie kwestionowała tej okoliczności.

W tym miejscu należy przypomnieć, iż według Sądu Najwyższego szkodą w rozumieniu art. 417 § 1 k.c. w przypadku utraconych korzyści (art. 361 § 2 k.c.) jest szkoda, którą określa to, co nie weszło do majątku poszkodowanego na skutek zdarzenia wyrządzającego tę szkodę, a inaczej mówiąc to, co weszłoby do majątku poszkodowanego, gdyby zdarzenie wyrządzające szkodę nie nastąpiło (por. wyrok SN z 18 stycznia 2002, sygn. akt I CKN 132/01).

Wobec powyższego, Sąd przyjął, że niewątpliwie utraconym przez powódkę wynagrodzeniem, w związku z odbywaniem przez nią kwarantanny, jest kwota 670,80 zł.

Odnosząc się z kolei do istnienia przesłanki normalnego związku przyczynowego między niezgodnym z prawem działaniem lub zaniechaniem przy wykonywaniu władzy publicznej, a dochodzoną szkodą, wskazać trzeba, że każdorazowo, dla stwierdzenia istnienia tej przesłanki, konieczne jest dokonanie przez sąd, w oparciu o art. 361 § 1 k.c., oceny czy szkoda nastąpiłaby także wtedy, gdyby działanie przy wykonywaniu władzy publicznej było zgodne z prawem.

Ta przesłanka została przez powódkę wykazana.

Na tle analizowanej sprawy należało rozważyć, czy gdyby pozwany dochował wymaganej ustawą formy decyzji administracyjnej rozpoznając przypadek odwołującej, to czy doszłoby do poniesienia przez nią szkody. Na tak zakreślone pytanie, należy udzielić odpowiedzi negatywnej.

Pozwany podnosił, że gdyby wydał decyzję i tak zastosowałby wobec pozwanej kwarantannę, a wobec tego i tak poniosłaby ona uszczerbek majątkowy w związku z niemożliwością wykonywania pracy i zarobkowania w tym okresie. Zdaniem Sądu, stanowisko pozwanego nie przekonuje. Zważyć należy, że związek przyczynowy jest relacją zachodząca między faktami (wydaniem decyzji a powstaniem szkody), nie zaś między cechą jednego ze zdarzeń a jego następstwem. Innymi słowy zachowaniem sprawczym było formalnie wadliwe i bezprawnej działanie organu władzy publicznej, a nie wystąpienie okoliczności, które przesądziły o wadliwości tego działania. Powyższa okoliczność, na którą powołał się pozwany, określana jest w nauce prawa jako legalne alternatywne zachowanie sprawcy, stanowiące szczególny rodzaj przyczyny rezerwowej szkody. Legalne alternatywne zachowanie sprawcy występuje wówczas, gdy zostanie wykazane w sposób dostatecznie pewny, że w wypadku nie dopuszczenia się naruszeń ważących na braku legalności (w znaczeniu: zgodności z prawem) pierwotnej decyzji zostałaby wydana inna na tej samej podstawie prawnej, w tym samym terminie i o tej samej treści (por. uzasadnienie wyroku Sądu Najwyższego z dnia 4 marca 2010 r., I CSK 380/09, nie publ., wyrok (7) Sądu Najwyższego z dnia 22 stycznia 2013 r., I CSK 404/11). Z takiego założenia wynika, że prawdopodobieństwo innego toku zdarzeń praktycznie nie występuje, ekwiwalenty (świadczenia) wyliczone według tych samych zasad byłyby takie same. Podkreślić należy wyraźną tendencję orzecznictwa do weryfikacji, przy ocenie legalnego alternatywnego zachowania sprawcy, jego wcześniejszych działań (zaniechań) skutkujących wydaniem decyzji wadliwej. W szczególności uznano, że nie może się on odwołać do tej przyczyny wyłączającej odpowiedzialność odszkodowawczą, jeżeli dopuścił się naruszeń norm zapobiegających wyrządzeniu szkody, które miały charakter gwarancyjny dla poszkodowanego. Charakter taki mają zwłaszcza przepisy umożliwiające skorzystanie ze środków ochrony prawnej. Powinnością sądu każdorazowo jest antycypacyjne wyjaśnienie, czy gdyby im nie uchybiono istniała możliwość podjęcia przez poszkodowanego działań realnie zapobiegających wyrządzeniu szkody, bądź ograniczających jej rozmiary (zob. wyrok SN z 14.03.2014 r., III CSK 152/13, LEX nr 1463869; wyrok SA w Krakowie z 5.12.2014 r., I ACa 1241/14, LEX nr 1648970; wyrok SN z 15.02.2018 r., IV CSK 95/17, LEX nr 2460473).

Sąd przede wszystkim zauważa, że powódka została w istocie pozbawiona podstawowych praw o charakterze gwarancyjnym. Gdyby pozwany organ dochował wymaganej procedury nie czułby się zwolniony z obowiązku prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia obowiązku kwarantanny (postępowania normalnie poprzedzającego wydanie decyzji), a w konsekwencji także nie pozbawiłby powódki, gwarancji i środków procesowych związanych z ogólną zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 in principio k.p.a.), w tym zwłaszcza konstytucyjnego prawa do zaskarżenia rozstrzygnięcia zapadłego w pierwszej instancji (art. 78 Konstytucji RP), w drodze odwołania (art. 127 § 1 k.p.a.). Dochowując przy obejmowaniu powódki kwarantanną formy decyzji administracyjnej, w jej uzasadnieniu (zob. art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a.; acz z zastrzeżeniem art. 33 ust. 3a pkt 2 u.z.z.z.), organ zobligowany byłby do rozważenia w szczególności kwestii dotyczących przeprowadzenia dochodzenia epidemiologicznego oraz możliwości zastosowania, zamiast kwarantanny, innych środków, w tym np. nadzoru epidemiologicznego.

Pozwany organ argumentował, iż szczegółowo, wbrew twierdzeniom powódki, zweryfikował uzyskane od dyrektora Szkoły informacje i dane o podejrzeniu zakażenia oraz o domniemywanym „kontakcie” z osobą podejrzaną o zakażenie oraz przeprowadził dostateczną ocenę ryzyka narażenia w toku dochodzenia epidemiologicznego. W ocenie Sądu, przedstawione w tym aspekcie twierdzenia pozwanego są wyraźnie sprzeczne z przedstawionymi przez niego „Zgłoszeniem kwarantanny dla instytucji” oraz wydrukami z systemu (k. 31-39). Z przedłożonej dokumentacji wynika, że zgłoszenie zostało utworzone w systemie 4 grudnia 2021 r. o godz. 13:20. Podjęcie zgłoszenia przez pracownika Wojewódzkiej (...) w P. – K. K. - nastąpiło tego samego dnia o godz. 13:24 i tego też dnia, o godz. 13:46, zostało rozwiązane – na osoby niezaszczepione została nałożona kwarantanna, osoby w pełni zaszczepione oraz ozdrowieńcy zostali zwolnieni z odbywania kwarantanny. Dodatkowo należało jedynie marginalnie wskazać, że nie zostało wykazane aby pracownik nakładający kwarantannę miał umocowanie do dokonywania tych czynności, albowiem nie był pracownikiem pozwanego. Zgodnie zaś z art. 33 ust. 1 u.z.z.z. to państwowy powiatowy inspektor sanitarny lub państwowy graniczny inspektor sanitarny mogą wydawać decyzje m. in. o zastosowaniu kwarantanny. W przedłożonym materiale nie wykazano, jakoby K. K. dysponował odpowiednim umocowaniem – w istocie świadek J. G. wskazał, że nie podlegał mu bezpośrednio, ale był umocowany w strukturach pozwanego. Brak jednak jakichkolwiek dokumentów potwierdzających tę okoliczność.

W świetle tych danych, nie sposób uznać jakoby faktycznie pozwany prawidłowo i szczegółowo weryfikował uzyskane od dyrektora Szkoły informacje i dane o podejrzeniu zakażenia. Zgłoszenie obejmowało 34 osoby narażone na bliski kontakt z osobą zakażoną. Tymczasem pracownik Wojewódzkiej (...) rozpoznał je i rozwiązał w ciągu 22 minut (liczą od godz. podjęcia zgłoszenia - 13:24 do godz. rozwiązania zgłoszenia – 13:46). Zdaniem Sądu, fizyczne zweryfikowanie każdego zgłoszonego przypadku zakażenia i domniemanego kontaktu z osobą zakażoną w takim czasie w sposób wyczerpujący i rzeczowy, był niemożliwy. Pozwany, przy przyjętym sposobie działania, niewątpliwie nie weryfikował prawidłowości i prawdziwości przedstawionych przez zgłaszającego informacji. Wobec zgłoszonych osób ustalił jedynie czy dana osoba ma status ozdrowieńca bądź była szczepiona.

Bazując na powyższych okolicznościach, nieuprawnione wydaje się więc zakładanie ad hoc, iż również w przypadku wydania decyzji administracyjnej, powódka zostałaby objęta kwarantanną. Powódka zaprzeczyła, aby miała kontakt z osobą zakażoną, a wobec tego, objęcie jej kwarantanną nie miało sensu. Pozwany nie wykazał, aby weryfikował podstawy faktyczne objęcia powódki kwarantanną chociażby właśnie poprzez ustalenie, iż powódka w ogóle miała kontakt z osobą zakażoną. Zakres oraz sposób przeprowadzania przez pozwanego w tej sprawie dochodzenia epidemiologicznego, o jakim mowa art. 32 u.z.z.z., w przyjętym przez niego trybie, tj. przy odstąpieniu od wydania decyzji administracyjnej budzi istotne wątpliwości i zastrzeżenia.

W tym miejscu wypada natomiast zaznaczyć, iż Sąd podziela stanowisko sądu administracyjnego wyrażone w sprawie (...) SA/Po 53/22, a dotyczące tego, iż nałożenie w konkretnym przypadku na osobę obowiązku poddania się kwarantannie jest w istocie formą pozbawienia jej wolności w rozumieniu art. 5 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w R. dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 z późn. zm.), który to przepis jest analogiczny do regulacji krajowych, a mianowicie art. 41 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Nie ulega natomiast wątpliwości okoliczność, że w ramach gwarantowanej w przepisach konstytucyjnych (art. 41 ust. 2 zd. pierwsze) oraz konwencyjnych (art. 5 ust. 4), procedury sądowej kontroli legalności zastosowanego środka (tu: o charakterze administracyjnoprawnym) noszącego znamiona pozbawienia wolności w rozumieniu art. 41 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 5 ust. 1 EKPC, musi istnieć rzeczywista możliwość zweryfikowania przez sąd prawidłowości detencji, tak od strony jej podstaw faktycznych, jak i prawnych (por. P. Hofmański (w:) Komentarz do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, pod red. L. Garlickiego, Warszawa 2010, t. I, art. 5, Nb 119, s. 212, i tam przywołane wyroki ETPC).

W wyniku niezastosowania przez pozwanego właściwego trybu i warunków procedowania, powódka została pozbawiona możliwości uzyskania w swojej sprawie decyzji administracyjnej, którą mogłaby zweryfikować poddając ewentualnej kontroli odwoławczej czy sądowej.

W świetle poczynionych ustaleń uznać zatem należało, że w analizowanej sprawie nie ma podstaw do tego, aby niejako ad hoc zakładać, że decyzja administracyjna wobec powódki byłaby analogiczna jak dokonana przez pozwanego czynność, tj. nakazywałaby objęcie powódki kwarantanną. Nie można bowiem wykluczyć, że rzetelnie przeprowadzone przez pozwanego postępowanie administracyjne celem wydania decyzji, skłoniłoby organ do odstąpienia od stosowania wobec powódki przedmiotowego ograniczenia wolności. Nie można również wykluczyć, że nawet gdyby doszło jednak do wydania decyzji analogicznej jak uznana za bezskuteczna czynność, to w wyniku kontroli odwoławczej lub sądowej, nie doszłoby do jej zmiany lub uchylenia, a związku z tym nie doszłoby do poniesienia przez powódkę konsekwencji w postaci otrzymania niższego wynagrodzenia w skutek nieobecności w pracy.

Nawiązując do argumentu pozwanego, iż nie posiada uprawnienia do stosowania rozproszonej kontroli zgodności obowiązujących przepisów prawa z Konstytucją RP i w przeciwieństwie do sądu, jako organ administracji, jest związany przepisami rozporządzeń i nie może ich nie stosować, Sąd wskazuje, że podziela w tym aspekcie stanowisko wyrażone przez sąd administracyjny w sprawie (...) SA/Po 53/22. Pozwany w tamtej sprawie podnosił analogiczny argument. Jak słusznie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w końcowej części uzasadnienia wydanego wyroku, proklamowana w art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a. ogólna zasada działania organów administracji publicznej "na podstawie prawa", choć bezsporna, to nie może być jednak rozumiana w sposób nadmiernie uproszczony (by nie rzec: "sprymitywizowany") - jako powinność organów administracji bezkrytycznego stosowania się w każdym przypadku do jego (prawa) dosłownej "litery". Stosując prawo organy administracji muszą bowiem w szczególności pamiętać o tym, że: "Jednym z rudymentów zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa jest to, że obywatel może zakładać, że treści obowiązującego prawa są dokładnie takie, jak to zostało ustalone w orzecznictwie przez sądy" (zob. wyrok TK z 15 grudnia 2008 r., P 57/07, OTK-A 2008, Nr 10, poz. 178; tak też: uchwała NSA z 15 czerwca 2011 r., I (...) 1/11, (...) 2011, Nr 5, poz. 95). Stanowisko wyrażone w tym przedmiocie przez sądy administracyjne jest ugruntowane (zob. np. wyrok WSA w Gliwicach, z 25 maja 2022 r., (...) SA/Gl 128/22, LEX nr 3365318; wyrok WSA w Poznaniu, z 25 lutego 2022 r., (...) SA/Po 1022/21, LEX nr 3320963).

Sąd uznał tym samym, że powódka udowodniła przesłankę zaistnienia związku przyczynowego między bezprawnym działaniem pozwanego, a zaistniałą szkodą.

W świetle powyższych rozważań należało zatem stwierdzić, że wynikająca z art. 417 § 1 k.c. odpowiedzialność odszkodowawcza Skarbu Państwa - pozwanego została przez powódkę wykazana.

Z uwagi na powyższe, Sąd, na podstawie powołanych norm uwzględnił powództwo i zasądził od pozwanego na rzecz powódki 670,80 zł, o czym orzekł w pkt 1 wyroku.

Odsetki od wskazanej należności Sąd zasądził zgodnie z treścią art. 481 § 1 i 2 k.c. W niniejszej sprawie powódka wezwała pozwanego do zapłaty odszkodowania związanego z poniesioną szkodą w terminie do 10 sierpnia 2022 r. Wezwanie zostało odebrane przez Państwowy Powiatowy Inspektorat Sanitarny w P. 4 sierpnia 2022 r., czego pozwany nie kwestionował. Mimo upływu wyznaczonego terminu, pozwany nie uiścił na rzecz powódki żądanej kwoty. W świetle tych okoliczności, żądanie powódki o zasądzenie odsetek, liczonych od 11 sierpnia 2022 r. tj. od dnia następującego po dniu zakreślonym stronie pozwanej do dobrowolnej zapłaty, do dnia zapłaty, należało uznać za uzasadnione.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie ww. przepisów, orzeczono jak w pkt 1 wyroku.

KOSZTY:

Orzekając o kosztach procesu Sąd Rejonowy miał na względzie zasadę odpowiedzialności za wynik postępowania. Wobec uwzględnienia powództwa w całości, na podstawie art. 98 § 1, § 1 ¹ i § 3 k.p.c. w zw. z art. 99 k.p.c. kosztami procesu należało obciążyć wyłącznie stronę pozwaną. Na koszty po stronie powodowej złożyło się: opłata od pozwu w wysokości 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 270 zł ustalone na podstawie § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265) i 17 zł tytułem opłaty skarbowej uiszczonej od udzielonego pełnomocnictwa – razem 387 zł i taką też sumę Sąd zasądził od strony pozwanej na rzecz strony powodowej tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Asesor sądowy M. P.