Pełny tekst orzeczenia

Wyrok z dnia 16 grudnia 2009 r., I CSK 175/09
W postępowaniu cywilnym niedopuszczalna jest kontrola prawidłowości
zastosowania prawa materialnego stanowiącego podstawę wydania decyzji
administracyjnej.
Sędzia SN Jan Górowski (przewodniczący)
Sędzia SN Wojciech Katner
Sędzia SN Barbara Myszka (sprawozdawca)
Sąd Najwyższy w sprawie z powództwa Ryszarda G., Zygmunta G., Jana G.,
Krystyny Ż.-B., Katarzyny W. – następcy prawnego Jana W. i Zofii P. przeciwko
Skarbowi Państwa – Ministrowi Infrastruktury i Miastu Stołecznemu W. o zapłatę, po
rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Cywilnej w dniu 16 grudnia 2009 r. skarg
kasacyjnych powodów Ryszarda G., Zygmunta G. i Jana G. oraz Krystyny Ż.-B.,
Katarzyny W. – następcy prawnego Jana W. i Zofii P. od wyroku Sądu
Apelacyjnego w Warszawie z dnia 22 lipca 2008 r.
uchylił zaskarżony wyrok w części oddalającej apelacje i orzekającej o
kosztach procesu w stosunku do pozwanego Skarbu Państwa – Ministra
Infrastruktury i w tym zakresie przekazał sprawę Sądowi Apelacyjnemu w
Warszawie do ponownego rozpoznania, pozostawiając temu Sądowi
rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego, a poza tym skargi kasacyjne
oddalił nie obciążając powodów kosztami postępowania kasacyjnego poniesionymi
przez Miasto Stołeczne W.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 22 lipca 2008 r. Sąd Apelacyjny w Warszawie oddalił
apelacje powodów Ryszarda G., Zygmunta G., Jana G., Krystyny Ż.-B., Jana W. i
Zofii P. od wyroku Sądu Okręgowego w Warszawie z dnia 1 czerwca 2007 r.,
oddalającego powództwo o zasądzenie od pozwanych Skarbu Państwa – Ministra
Infrastruktury i Miasta Stołecznego W. solidarnie na rzecz każdego z powodów kwot
po 253 560,33 zł z ustawowymi odsetkami od dnia doręczenia pozwu. Ustalił, że
Stanisław G. i Aleksander W. byli współwłaścicielami nieruchomości przy ul. B. nr
16 w W. Teren, w rejonie którego położona była nieruchomość, był przed 1945 r.
pokryty zwartą zabudową, składającą się z domów wielomieszkaniowych i
wielokondygnacyjnych. Na posesji przy ul. B. nr 16 stał budynek
pięciokondygnacyjny, w którym na parterze znajdowały się sklepy, a na piętrach
lokale mieszkalne. Powodowie Ryszard, Zygmunt i Jan G. są spadkobiercami
Stanisława G., a Krystyna Ż.-B., Jan W. i Zofia P. – Aleksandra W.
Nieruchomość przy ul. B. nr 16 została objęta przepisami dekretu z dnia 26
października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st.
Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279 ze zm. – dalej: „dekret z dnia 26 października
1945 r.”). W dniu 9 grudnia 1948 r. Stanisław G. i Aleksander W. wystąpili z
wnioskiem do Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy o przyznanie prawa
własności czasowej. Orzeczeniem z dnia 6 stycznia 1964 r. Prezydium Rady
Narodowej odmówiło im prawa własności czasowej z tej przyczyny, że w planie
zagospodarowania przestrzennego teren nieruchomości został przeznaczony pod
budownictwo mieszkaniowe. Po rozpatrzeniu odwołania Minister Gospodarki
Komunalnej decyzją z dnia 20 lutego 1964 r. utrzymał zaskarżone orzeczenie w
mocy, stwierdzając, że przedmiotowy grunt przeznaczony został w planie
zagospodarowania pod budownictwo mieszkaniowe realizowane przez Państwo,
wobec czego dalsze korzystanie z tego gruntu przez byłych właścicieli nie jest
możliwe. Na posesji znajdował się wówczas odbudowany na starych fundamentach,
po zniszczeniach wojennych, budynek parterowy o przeznaczeniu handlowym i
tymczasowym charakterze z prawem użytkowania pierwotnie do końca 1948 r., a
następnie na czas nieokreślony z prawem trzymiesięcznego wymówienia przez
władze budowlane. Stan budynku zagrażał bezpieczeństwu lokatorów, a lokale nie
nadawały się do stałego zamieszkania.
Teren obejmujący posesję był przeznaczony pod zabudowę wielorodzinną,
stosownie do planu ogólnego m.st. Warszawy dla Dzielnicy Mokotów,
zatwierdzonego w dniu 31 stycznia 1961 r. uchwałą Prezydium Rady Narodowej
m.st. Warszawy. Zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej z dnia 15 listopada
1963 r., teren o obszarze 0.13 ha obejmujący przedmiotową posesję był
przeznaczony pod budownictwo mieszkaniowe dla inwestora, którym było
Ministerstwo Spraw Wewnętrznych.
Po opuszczeniu budynku przez dotychczasowych właścicieli i dokonaniu jego
rozbiórki nieruchomość została zabudowana wielorodzinnymi,
wielokondygnacyjnymi domami mieszkalnymi. Część nieruchomości przekazano w
dniu 14 lipca 1975 r. w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Mieszkaniowej przy
Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji (budynek przy ul. P. nr 63), a
część oddano w użytkowanie wieczyste właścicielom lokali w budynku przy ul. P. nr
14.
Decyzją z dnia 26 lutego 1999 r., wydaną na wniosek Krystyny Ż.-B., Prezes
Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast stwierdził nieważność decyzji Ministra
Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1964 r. z tej przyczyny, że dotychczasowi
właściciele mogli korzystać z nieruchomości zgodnie z przeznaczeniem określonym
w planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym dnia 31 stycznia 1961 r.,
przewidującym dla przedmiotowej nieruchomości zabudowę wielorodzinną, podczas
gdy na gruncie istniał budynek stary, murowany, mieszkalny, pięciokondygnacyjny,
całkowicie spalony i przeznaczony do rozbiórki. W konsekwencji doszło do
naruszenia art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. oraz art. 7, art. 77,
art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Po rozpoznaniu odwołania od orzeczenia Prezydium
Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia 6 stycznia 1964 r., Prezes Urzędu
Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia 23 listopada 1999 r. uchylił
zaskarżone orzeczenie i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do
ponownego rozpoznania. Decyzją z dnia 31 grudnia 2001 r. Burmistrz Gminy
Warszawa – Centrum odmówił następcom prawnym dawnych właścicieli
ustanowienia użytkowania wieczystego gruntu przy ul. B. nr 16 w W. w odniesieniu
do części gruntu o pow. 267 m2
, wchodzącej w skład działki nr 76/2 objętej księgą
wieczystą nr (...)9, do części o pow. 66 m2
, wchodzącej w skład działki nr 78 objętej
księgą wieczystą nr (...)6, i do części o pow. 91 m2
, wchodzącej w skład działki nr
77 z obrębu 1-01-23, stwierdzając, że ze względu na rozdysponowanie
przedmiotowym gruntem w sposób trwały na rzecz osób trzecich nie jest możliwe
ustanowienie użytkowania wieczystego na rzecz następców prawnych dawnych
właścicieli.
Decyzją z dnia 21 października 2002 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i
Rozwoju Miast odmówił przyznania odszkodowania następcom prawnym
Stanisława G., a kolejną decyzją z dnia 31 marca 2003 r. następcom prawnym
Aleksandra W. W tej sytuacji powodowie, powołując się na art. 160 § 5 k.p.a.,
wystąpili o naprawienie szkody wyrządzonej odmową przyznania ich poprzednikom
prawnym prawa własności czasowej nieruchomości przy ul. B. nr 16.
Sąd Apelacyjny stwierdził, że – zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca
2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr
162, poz. 1692) – roszczenie powodów podlega ocenie na podstawie art. 160 k.p.a.
W myśl tego przepisu, stronie, która poniosła szkodę na skutek wydania decyzji z
naruszeniem art. 156 § 1 albo stwierdzenia nieważności takiej decyzji, służy
roszczenie o odszkodowanie, do którego stosuje się przepisy kodeksu cywilnego.
Zdaniem Sądu Apelacyjnego, Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że między
wadliwą decyzją administracyjną a szkodą, której naprawienia domagają się
powodowie, nie zachodzi normalny związek przyczynowy. Powodowie żądają
naprawienia uszczerbku majątkowego powstałego wskutek niezaspokojenia
uprawnienia do przyznania własności czasowej i jako źródło szkody wskazują
decyzję administracyjną z dnia 20 lutego 1964 r., utrzymującą w mocy orzeczenie z
dnia 6 stycznia 1964 r. Decyzja ta zapadła jednak pod rządem ustawy z dnia 12
marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (jedn. tekst: Dz.U.
z 1961 r. Nr 18, poz. 94 ze zm. – dalej: „ustawa z dnia 12 marca 1958 r.” lub
„u.z.t.w.n.”), która rozciągnęła przewidziane w art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26
października 1945 r. przypadki odmowy przyznania wieczystej dzierżawy także na
przypadki przewidziane w art. 3 tej ustawy. Oznacza to, że – obok przyczyn
wskazanych w dekrecie z dnia 26 października 1945 r. – jako podstawę odmowy
przyznania poprzedniemu właścicielowi gruntu własności czasowej wprowadzono
także przyczynę związaną z niezbędnością gruntu dla planowej realizacji
budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego.
Z planu ogólnego zatwierdzonego uchwałą Prezydium Rady Narodowej m.st.
Warszawy z dnia 31 stycznia 1961 r. wynika natomiast, że w chwili wydania
wadliwej decyzji, w odniesieniu do nieruchomości przy ul. B. nr 16, przewidziana
była realizacja zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego. Pozwany Skarb
Państwa wykazał zatem – stwierdził Sąd Apelacyjny – że w dniu 20 lutego 1964 r.,
ze względu na regulację zawartą w art. 54 ust. 1 u.z.t.w.n., istniały podstawy do
odmowy przyznania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej. Gdy
chodzi o roszczenia odszkodowawcze poprzednich właścicieli, przepisy art. 53 ust.
1 i 2 u.z.t.w.n. przewidywały odszkodowanie jedynie za warszawskie gospodarstwa
rolne, sadownicze i warzywnicze przejmowane we władanie Państwa po dniu 5
kwietnia 1958 r. oraz za domy jednorodzinne i jedną działkę budowlaną pod
budowę takiego domu. Do pozostałych nieruchomości w zakresie odszkodowań
miały nadal zastosowanie przepisy dekretu z dnia 26 października 1945 r., które nie
zostały zrealizowane wobec niewydania rozporządzenia przewidzianego w art. 9
ust. 3 tego dekretu.
Powodowie Ryszard G., Zygmunt G. i Jan G. w skardze kasacyjnej, powołując
się na obie podstawy określone w art. 3983
§ 1 k.p.c., wnieśli o uchylenie
zaskarżonego wyroku i orzeczenie co do istoty sprawy przez zmianę wyroku Sądu
Okręgowego z dnia 1 czerwca 2007 r. i uwzględnienie powództwa, ewentualnie o
uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
W ramach pierwszej podstawy wskazali na naruszenie art. 160 § 1 i 2 k.p.a. w
związku z art. 361 § 1 k.c. przez przyjęcie, że między decyzją Ministra Gospodarki
Komunalnej z dnia 20 lutego 1964 r. a szkodą w postaci nieuzyskania prawa do
gruntów oraz utraty własności budynków nie zachodzi normalny związek
przyczynowy, art. 160 § 2 k.p.a. w związku z art. 361 § 1 i art. 363 § 2 k.c. przez ich
niezastosowanie do określenia wysokości należnego odszkodowania, oraz art. 2
Konstytucji przez zastosowanie art. 54 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia
12 marca 1958 r., mimo że ustawa ta utraciła moc z dniem 1 sierpnia 1985 r. W
ramach drugiej podstawy postawili zarzut obrazy art. 1, 2 § 1, art. 227 i 328 § 2
k.p.c. przez zaaprobowanie przeprowadzonego przez Sąd pierwszej instancji
hipotetycznego postępowania administracyjnego, które miałoby mieć miejsce w
1964 r. i w wyniku którego organy administracji wydałyby zgodną z prawem decyzję
o odmowie przyznania poprzednikom prawnym skarżących prawa własności
czasowej na podstawie art. 54 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 12
marca 1958 r.
Powodowie Krystyna Ż.-B., Jan W. i Zofia P. w skardze kasacyjnej, powołując
się również na obie podstawy określone w art. 3983
§ 1 k.p.c., wnieśli o uchylenie
zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W ramach
pierwszej podstawy wskazali na naruszenie art. 361 k.c. w związku z art. 160 § 1 i 2
k.p.a. przez przyjęcie, że między decyzją Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 20
lutego 1964 r. a szkodą, w postaci nieuzyskania prawa do gruntu i utraty własności
budynków nie zachodzi normalny związek przyczynowy, art. 8 ust. 6 i 10 ustawy z
dnia 12 marca 1958 r. przez przyjęcie, że przepisy te nie przewidywały
odszkodowania za nieruchomości inne niż domy jednorodzinne i działki pod
budowę takich domów, oraz art. 21 Konstytucji wyrażającego zasadę, że
wywłaszczenie jest dopuszczalne tylko na cele publiczne i za słusznym
odszkodowaniem. W ramach drugiej podstawy postawili zarzut obrazy art. 2 § 1 i 3
k.p.c. w związku z art. 160 k.p.a. przez nieuwzględnienie stanu prawnego
odnoszącego się do sfery stosunków poddanych regulacji w drodze postępowania
administracyjnego i uznanie, że niezależnie od wadliwości decyzji Ministra
Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1964 r. zachodziły podstawy do odmowy
dotychczasowym właścicielom własności czasowej ze względu na przesłanki
określone w art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., art. 231 k.p.c. przez
zastosowanie domniemania nieuchronności wywłaszczenia, art. 233 § 1 k.p.c.
przez dowolną ocenę zebranego materiału w zakresie ustalenia, że gdyby organ
administracji wydał decyzję zgodną z prawem, byłaby to decyzja odmawiająca
przyznania własności czasowej, art. 378 § 1 k.p.c. przez nierozważenie
podniesionych w apelacji zarzutów naruszenia art. 2 k.p.c. oraz art. 3 ust. 2 ustawy
z dnia 12 marca 1958 r., a także art. 233 § 1 k.p.c. przez przyjęcie, że
przedmiotowy grunt był przeznaczony w planie zagospodarowania pod
budownictwo mieszkaniowe, podczas gdy w istocie przeznaczony był pod
zabudowę wielorodzinną.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
U podstaw zaskarżonego wyroku legła konstatacja, że miedzy decyzją
administracyjną odmawiającą przyznania poprzednikom prawnym skarżących
prawa własności czasowej – pierwotnie prawa wieczystej dzierżawy z czynszem
symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną, następnie własności
czasowej (art. XXXIX dekretu z dnia 11 października 1946 r. - Przepisy
wprowadzające prawo rzeczowe i prawo o księgach wieczystych, Dz.U. z 1946 r. Nr
57, poz. 321 ze zm.) i prawa użytkowania wieczystego (art. 40 ustawy z dnia 14 lipa
1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, Dz.U. Nr 32, poz. 159 ze
zm.) – a uszczerbkiem majątkowym wynikłym z niezaspokojenia uprawnienia do
przyznania tego prawa nie zachodzi związek przyczynowy w rozumieniu art. 361 §
1 k.c. Sąd Apelacyjny, powołując się na pogląd Sądu Najwyższego wyrażony w
wyroku z dnia 2 marca 2006 r., I CSK 90/05 (OSNC 2006, nr 11, poz. 193), uznał,
że szkoda, której naprawienia żądają skarżący, nie była normalnym następstwem
wydania w dniu 20 lutego 1964 r. decyzji administracyjnej utrzymującej w mocy
orzeczenie z dnia 6 stycznia 1964 r. odmawiające przyznania prawa własności
czasowej na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r.,
ponieważ w dniu wydania tej decyzji istniały podstawy do odmowy przyznania tego
prawa ze względu na regulację zawartą w art. 54 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.
Trzeba w związku z tym przypomnieć, że zgodnie z art. 7 ust. 1 dekretu z dnia
26 października 1945 r. dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy
właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące, a
jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i
użytkowanie – użytkownicy gruntu, mogli w ciągu sześciu miesięcy od dnia objęcia
w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego
dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem
symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. Stosownie do ust. 2
tego artykułu, gmina, a po wejściu w życie ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o
terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz.U. Nr 14, poz. 130) –
Państwo, uwzględniała wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego
właściciela będącego osobą fizyczną dało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu
według planu zabudowania. Sąd Apelacyjny trafnie zauważył, że z dniem 5 kwietnia
1958 r. podstawy odmowy uwzględnienia wniosku uległy rozszerzeniu w związku z
wejściem w życie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie
wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. Nr 17, poz. 70). Artykuł 51 tej ustawy
stanowił, że poprzedniemu właścicielowi gruntu, który na podstawie dekretu z dnia
26 października 1945 r. przeszedł na własność Państwa, można odmówić prawa
własności czasowej tego gruntu, stosownie do przepisów dekretu niezależnie od
przyczyn wymienionych w jego art. 7 ust. 2, także ze względu na cele określone w
art. 3 tej ustawy (ust. 1). Przepis art. 51 ust. 1 miał przy tym zastosowanie również
do przypadków, w których odmowa własności czasowej na podstawie przepisów
dekretu z dnia 26 października 1954 r. nastąpiła przed dniem 5 kwietnia 1958 r.
W tekście jednolitym ustawy z dnia 12 marca 1958 r. przytoczoną regulację
zawierał art. 54 u.z.t.w.n.
Rozpoznanie wniosku o ustanowienie prawa wieczystej dzierżawy lub
zabudowy, prawa własności czasowej oraz prawa użytkowania wieczystego na
podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. następowało w drodze
decyzji administracyjnej (zob. uchwały składu pięciu sędziów Naczelnego Sądu
Administracyjnego z dnia 11 grudnia 1995 r., VI SA 9/95, ONSA 1996, nr 1, poz. 7 i
z dnia 23 października 2000 r., OPK 11/00, ONSA 2001, nr 2, poz. 60). Tak
określona kompetencja powoduje konieczność rozważenia znaczenia wydanej w
sprawie decyzji administracyjnej stwierdzającej nieważność decyzji odmawiającej
ustanowienia prawa własności czasowej.
Jak niewadliwie przyjął Sąd Apelacyjny, roszczenie odszkodowawcze
dochodzone przez skarżących podlega ocenie na podstawie art. 160 k.p.a., zgodnie
bowiem z art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks
cywilny oraz niektórych innych ustaw, art. 160 k.p.a. – mimo jego uchylenia z dniem
1 września 2004 r. – stosuje się nadal do powstałych przed tym dniem zdarzeń i
stanów prawnych. Do zdarzeń tych należy zaliczyć decyzję Ministra Gospodarki
Komunalnej z dnia 20 lutego 1964 r., której nieważność została stwierdzona przez
Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast (zob. uzasadnienie uchwały składu
siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 7 grudnia 2006 r., III CZP 99/06, OSNC
2007, nr 6, poz. 79). Ze względu na to, że decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i
Rozwoju Miast stwierdzająca nieważność decyzji z dnia 20 lutego 1964 r. została
również wydana przed dniem 1 września 2004 r., do roszczeń skarżących ma
zastosowanie art. 160 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 września 2004
r., łącznie z przepisami, które uzależniają dochodzenie odszkodowania na drodze
sądowej od uprzedniego wyczerpania trybu administracyjnego, z uwzględnieniem
wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 września 2005 r., P 18/04 (Dz.U. Nr
181, poz. 1524, OTK-A 2005, nr 8, poz. 88), uznającego art. 160 § 5 k.p.c. za
niezgodny z art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji (zob. uchwała Sądu
Najwyższego z dnia 6 listopada 2008 r., III CZP 101/08, OSNC 2009, nr 4, poz. 57
oraz wyrok Sądu Najwyższego z dnia 16 kwietnia 2009 r., I CSK 524/08, OSNC-ZD
2009, nr D, poz. 106).
Zgodnie z art. 160 § 1 k.p.a., roszczenie odszkodowawcze przysługuje stronie,
która poniosła szkodę na skutek wydania decyzji z naruszeniem art. 156 § 1 albo
stwierdzenia nieważności takiej decyzji. Stwierdzenie nieważności decyzji,
podobnie jak stwierdzenie, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa,
stanowi zatem – jak wyjaśnił Sąd Najwyższy w uzasadnieniu uchwały z dnia 21
marca 2003 r., III CZP 6/03 (OSNC 2004, nr 1, poz. 4) – wypełnienie podstawowej
przesłanki przewidzianej w art. 160 § 1 k.p.a. odpowiedzialności odszkodowawczej.
Oznacza to, że w zakres stanu faktycznego podlegającego ustaleniu w sprawie o
odszkodowanie wchodzi także – jako jego element – sytuacja prawna wywołana
decyzją administracyjną. W takim wypadku sąd nie może pominąć stanu prawnego
stworzonego przez tę decyzję ani stanąć na stanowisku, że do stanu faktycznego
będącego podstawą decyzji administracyjnej należało ustosunkować się inaczej niż
uczynił to organ administracyjny, byłoby to bowiem równoznaczne z
niedopuszczalnym kwestionowaniem przez sąd powszechny merytorycznej
zasadności decyzji administracyjnej. Zachodzi zatem konieczność przyjęcia stanu
prawnego wywołanego decyzją administracyjną i włączenia go do podstawy
orzeczenia w sprawie cywilnej. W tym znaczeniu sąd orzekający o roszczeniu
odszkodowawczym przewidzianym w art. 160 § 1 k.p.a. jest związany decyzją
nadzorczą, stwierdzającą nieważność decyzji lub jej wydanie z naruszeniem prawa.
Skarżący mają rację podnosząc, że Sąd Apelacyjny dokonał niedopuszczalnej
kontroli zasadności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia
26 lutego 1999 r., stwierdzającej nieważność decyzji z dnia 20 lutego 1964 r., stanął
bowiem na stanowisku, że w dniu 20 lutego 1964 r. zachodziły podstawy do
odmowy przyznania prawa własności czasowej ze względu na regulację zawartą w
art. 54 u.z.t.w.n. (według pierwotnego tekstu – w art. 51). Konstatacja ta jest
równoznaczna z przyjęciem, że prawidłowa ocena stanu faktycznego nie powinna
prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 20 lutego 1964 r., gdyż
została ona wprawdzie wydana z naruszeniem art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26
października 1945 r., ale znajdowała oparcie w art. 54 u.z.t.w.n.
Sąd Najwyższy niejednokrotnie podkreślał, że w postępowaniu cywilnym sądy
nie są władne badać prawidłowości podjęcia decyzji administracyjnej, a w
szczególności, czy istnieją przesłanki, które w świetle przepisów prawa
materialnego stanowiły podstawę jej podjęcia. Dzieje się tak niezależnie od treści
uzasadnienia decyzji, decyzja bowiem w zakresie objętym jej treścią jest – bez
względu na motywy jej podjęcia wyrażone w uzasadnieniu – wyrazem stanowiska
organu administracji publicznej wiążącym sądy w postępowaniu cywilnym (zob.
postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 4 czerwca 2009 r., III CZP 28/09, nie publ.
oraz wyroki Sądu Najwyższego z dnia 6 lutego 2004 r., II CK 433/02, nie publ., z
dnia 5 czerwca 2009 r., I CSK 504/08, nie publ. oraz z dnia 26 sierpnia 2009 r., I
CSK 26/09, OSNC-ZD 2010, nr A, poz. 22).
Sąd Apelacyjny powołał się na pogląd wyrażony w wyroku Sądu Najwyższego
z dnia 2 marca 2006 r., I CSK 90/05, zgodnie z którym okoliczność, że
nieruchomość podlegałaby wywłaszczeniu, nie przerywa normalnego związku
przyczynowego pomiędzy wydaniem bezprawnej decyzji o odmowie przyznania
prawa własności czasowej gruntu (art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r.) a
szkodą w postaci nieuzyskania prawa do gruntu i utraty własności budynków,
jednakże ma wpływ na wysokość odszkodowania (zob. też wyrok Sądu
Najwyższego z dnia 4 grudnia 2008 r., I CSK 238/08, nie publ.). Uszło jednak uwagi
Sądu Apelacyjnego, że orzeczenie to zapadło w odmiennym stanie faktycznym i
dotyczyło zupełnie innej kwestii. W sprawie tej decyzja administracyjna,
utrzymująca w mocy decyzję odmawiającą przyznania prawa własności czasowej
na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r., zapadła w dniu 20
stycznia 1953 r., a więc jeszcze przed wejściem w życie ustawy z dnia 12 marca
1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Analizując kwestię
związku przyczynowego między odmowną decyzją administracyjną a szkodą, sąd
orzekający o odszkodowaniu rozważał jedynie, jakie znaczenie dla istnienia tego
związku miało wejście w życie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie
wywłaszczania nieruchomości i ustalenie, że w razie wydania zgodnej z prawem
decyzji o przyznaniu prawa własności czasowej, nieuniknione byłoby po dniu 5
kwietnia 1958 r. odjęcie przyznanego wcześniej prawa w drodze wywłaszczenia.
Sąd nie oceniał natomiast merytorycznej zasadności decyzji administracyjnej. Nie
wchodził tu zresztą w ogóle w grę problem związania decyzją administracyjną, gdyż
do wydania decyzji o wywłaszczeniu nie doszło. W tej sytuacji sąd władny był –
jedynie na potrzeby postępowania cywilnego i jego merytorycznego zakresu –
dokonać oceny nieuchronności ewentualnego wywłaszczenia, mimo że orzekanie o
wywłaszczeniu należało do kompetencji organu administracyjnego.
Sąd Apelacyjny wyszedł zatem z błędnego założenia, że na podstawie
poczynionych ustaleń może badać zasadność decyzji Prezesa Urzędu
Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 26 lutego 1999 r. i wyprowadzać własne
wnioski co do prawidłowości decyzji odmawiającej przyznania poprzednikom
prawnym skarżących prawa własności czasowej. To błędne założenie legło u
podstaw zaskarżonego wyroku, wobec czego podniesiony przez skarżących zarzut
naruszenia art. 160 § 1 k.p.a. trzeba uznać za uzasadniony.
Zgodnie z uchwałą składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 7
grudnia 2006 r., III CZP 99/06 (OSNC 2007, nr 6, poz. 79), Skarb Państwa jest
legitymowany biernie w sprawie o naprawienie szkody wynikłej z ostatecznej decyzji
administracyjnej, o której mowa w art. 36 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.
– Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o
pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), także wtedy, gdy
stwierdzenie jej nieważności lub stwierdzenie, że została wydana z naruszeniem
prawa, nastąpiło po dniu 26 maja 1990 r. Nie ulega wątpliwości, że w niniejszej
sprawie legitymowany biernie jest pozwany Skarb Państwa, nie zaś pozwane
Miasto Stołeczne W., zatem zaskarżony wyrok oddalający apelacje w tym zakresie
odpowiada prawu.
Z przytoczonych powodów Sąd Najwyższy uchylił zaskarżony wyrok w części
oddalającej apelacje w stosunku do pozwanego Skarbu Państwa – Ministra
Infrastruktury i w tym zakresie przekazał sprawę Sądowi Apelacyjnemu do
ponownego rozpoznania (art. 39815
§ 1 k.p.c.), a w pozostałej części skargi
kasacyjne oddalił (art. 39814
k.p.c.). (...)