Sygn. akt III ZS 19/10
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 20 stycznia 2011 r.
Sąd Najwyższy w składzie :
SSN Andrzej Wróbel (przewodniczący)
SSN Halina Kiryło (sprawozdawca)
SSN Roman Kuczyński
Protokolant Anna Gryżniewska
w sprawie ze skargi Ministra Sprawiedliwości
na uchwałę Rady Izby Notarialnej Nr 83/2010 z dnia 7 maja 2010 r.,
w sprawie określania zasad wyznaczania notariuszy, u których będą odbywać
aplikację aplikanci nie odbywający jej w ramach umowy o pracę zawartej z
notariuszem,
po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw
Publicznych w dniu 20 stycznia 2011 r.,
1. uchyla zaskarżoną uchwałę w § 1 pkt 1 w części
obejmującej zwrot "którzy wyrazili zgodę na podjęcie obowiązków
szkolenia aplikanta" oraz w § 1 pkt 3 w części obejmującej zwrot
"cofnął zgodę, o której mowa w ust. 1 względnie";
2. oddala skargę w pozostałej części;
3. wzajemnie znosi między stronami koszty postępowania.
2
UZASADNIENIE
Działając na podstawie art. 35 pkt 3 i art. 73 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r.
– Prawo o notariacie (jednolity tekst: Dz.U. z 2008 r. Nr 189, poz. 1158 ze zm.) w
związku z § 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. w
sprawie organizacji aplikacji notarialnej (Dz.U. Nr 258, poz. 2169 ze zm.) Rada Izby
Notarialnej […] podjęła w dniu 7 maja 2010 r. uchwałę nr 83/2010 w sprawie
określenia zasad wyznaczania notariuszy, u których będą odbywać aplikację
aplikanci nie odbywający jej w ramach umowy o pracę zawartej z notariuszem. W §
1 uchwały postanowiono, iż Rada Izby Notarialnej wyznacza dla aplikanta
wpisanego na listę aplikantów notarialnych, nie zatrudnionego na postawie umowy
o pracę z notariuszem, notariusza u którego aplikant odbywał będzie aplikację
jeden dzień w tygodniu przez cały czas aplikacji, spośród notariuszy
wyróżniających się wysokimi kwalifikacjami i umiejętnościami dydaktycznymi, który
wyraził zgodę na podjęcie obowiązków szkolenia aplikanta (ust. 1); za notariusza
wyróżniającego się wysokimi kwalifikacjami i umiejętnościami dydaktycznymi
uważa się notariusza, który: a/ uzyskał pozytywną ocenę z dwóch ostatnich
wizytacji; b/ nie został skazany prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo
umyślne; c/ nie orzeczono w stosunku do niego kary dyscyplinarnej; d/ w okresie
objętym dwoma ostatnimi wizytacjami nie zalegał z płatnością składek na samorząd
notarialny za okres dłuższy niż trzy miesiące (ust. 2); w przypadku, gdy notariusz
cofnął zgodę, o której mowa w ust. 1, względnie przestał spełniać którykolwiek z
wymogów, o których mowa w ust. 2, Rada Izby Notarialnej wyznacza aplikantowi
innego notariusza (ust. 3).
Od powyższej uchwały Minister Sprawiedliwości wniósł skargę, zarzucając
Radzie Izby Notarialnej naruszenie:
1/ art. 73 oraz art. 35 pkt 3 w zw. z art. 75 ustawy — Prawo o notariacie (jednolity
tekst: Dz.U. z 2008 r. Nr 189, poz. 1158 ze zm.) oraz § 1 ust. 1, 2 i 3 oraz § 2 pkt 2
rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie
organizacji aplikacji notarialnej (Dz.U. Nr 258, poz. 2169 ze zm.), regulujących
ustawowy obowiązek rady izby notarialnej organizowania i prowadzenia aplikacji
3
notarialnej, którego realizacja polega między innymi na obowiązku wyznaczenia
patrona aplikantom nie zatrudnionym przez notariusza lub radę izby notarialnej i
łączy się z obowiązkiem dla członków samorządu, czyli notariuszy, objęcia
patronatu nad wskazanym aplikantem, poprzez przekroczenie w postanowieniach
w § 1 ust. 1, 2 i 3 ww. uchwały kompetencji Rady i zawarcie norm niezgodnych z
powszechnie obowiązującymi przepisami w aktach wyższego rzędu, nadto
zawarcie w akcie niższego rzędu wykładni powszechnie obowiązującego prawa,
2/ art. 17 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym samorządy są zobowiązane do
sprawowania pieczy nad należytym wykonywaniem zawodów zaufania publicznego
w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony, z uwagi na uchylenie się Rady
Izby Notarialnej w K. od wykonania, w interesie publicznym, obowiązków
nałożonych na samorząd przez ustawę - Prawo o notariacie (art. 73 ustawy) i
podjęcie uchwały sprzecznej z przepisami ustawowymi i przepisami aktów
wykonawczych, wykraczających poza ustawowe kompetencje Rady;
3/ art. 32 ust. 1, art. 65 ust. 1 i art. 31 ust. 2 i 3 Konstytucji RP, z uwagi na
naruszenie poprzez treść przytoczonych wyżej przepisów zaskarżonej uchwały
praw aplikantów notarialnych wynikających z ww. przepisów konstytucyjnych,
stosownie do których wszyscy są wobec prawa równi i mają prawo do równego
traktowania przez władze publiczne (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), każdemu
zapewnia się wolność wykonywania zawodu, przy zastrzeżeniu, że wyjątki
określane są w ustawie (art. 65 ust. 1 Konstytucji RP) oraz poprzez zawarcie w
uchwale postanowień niezgodnych z treścią tych przepisów, które stanowią, że
nikogo nie wolno zmuszać do czynienia tego, czego prawo mu nie nakazuje, a
ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być
ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym
państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, albo wolności i praw
innych osób, przy czym ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.
Wskazując na powyższe zarzuty Minister Sprawiedliwości wniósł o uchylenie
zaskarżonej uchwały w zakresie jej § 1 ust. 1, 2 i 3.
4
W uzasadnieniu skargi wskazano, iż normy wynikające z § 1 ust. 1, 2 i 3
zaskarżonej uchwały są rażąco sprzeczne z powszechnie obowiązującymi
przepisami prawa, tj. art. 73 oraz art. 35 pkt 3 w związku. z art. 75 ustawy - Prawo
o notariacie oraz § 1 ust. 1, 2 i 3 oraz § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra
Sprawiedliwości w sprawie organizacji aplikacji notarialnej i wykraczają poza
kompetencje Rady.
Art. 73 ustawy - Prawo o notariacie stanowi, że aplikację notarialną
organizuje i prowadzi rada izby notarialnej na podstawie programu ustalonego
przez Krajową Radę Notarialną. Natomiast z § 1 rozporządzenia Ministra
Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie organizacji aplikacji notarialnej
wynika, że aplikant odbywa aplikację u notariusza, przy czym aplikanci, którzy nie
zostaną zatrudnieni przez notariuszy i radę izby notarialnej, powinni zostać
skierowani przez rady izb notarialnych na aplikację do wyznaczonego przez radę
notariusza.
W świetle powyższych przepisów, nie budzi żadnych wątpliwości, że
organizowanie i prowadzenie aplikacji, w tym wyznaczenie patrona dla aplikanta,
jest ustawowym obowiązkiem rady izby notarialnej i żaden z przepisów ustawy -
Prawo o notariacie nie przewiduje instytucji zawieszenia wykonania tego
obowiązku, czy zwolnienia samorządu z jego wykonywania.
Tymczasem postanowienia § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały, stawiając
dodatkowe warunki, nieznane ustawie - Prawo o notariacie i rozporządzeniu w
sprawie organizacji aplikacji notarialnej, polegające na uzależnieniu wyznaczenia
patrona od pozyskania zgody notariusza na objęcie aplikanta patronatem,
ograniczają radę w realizacji obowiązku organizacji szkolenia, a nawet mogą
wykonanie tego obowiązku uniemożliwić. Z powyższego postanowienia uchwały
wynika bowiem, że dopiero uzyskanie zgody notariusza na szkolenie aplikanta,
uprawnia radę izby notarialnej do wyznaczenia takiego notariusza patronem, co
łączy się de facto z uzależnieniem aplikanta od zgody notariusza do uczestnictwa
w zajęciach seminaryjnych przewidzianych w § 11 rozporządzenia Ministra
Sprawiedliwości w sprawie organizacji aplikacji notarialnej oraz do rozpoczęcia
5
szkolenia w sądach rejonowych, w zakresie o którym mowa w § 9 tegoż
rozporządzenia.
W ocenie skarżącego postanowienia zawarte w § 1 ust. 2 i 3 ograniczają
krąg notariuszy wyróżniających się wysokimi kwalifikacjami i umiejętnościami
dydaktycznymi przez nieuprawnione dokonanie przez Radę Izby Notarialnej w K.
wykładni prawa powszechnie obowiązującego i, co więcej, ustanowienie
dodatkowych kryteriów sprzecznych z literalnym znaczeniem wyrazów oraz
wykładnią celowościową powołanych wyżej przepisów.
Nie powinno wszak budzić żadnych wątpliwości, że jedynym celem, jaki
przyświecał prawodawcy w przypadku użycia w § 1 ust. 3 rozporządzenia Ministra
Sprawiedliwości w sprawie organizacji aplikacji notarialnej określeń „wysokie
kwalifikacje i umiejętności dydaktyczne" było zapewnienie wysokiej jakości
szkolenia przyszłych aplikantów.
Z ogólnie przyjętych zasad, kwalifikacje zawodowe rozumiane są jako zestaw
wiedzy i umiejętności wymaganych do realizacji składowych zadań zawodowych (w
wybranej specjalności). O kwalifikacjach tych świadczą określone dokumenty
(świadectwa, dyplomy, zaświadczenia), które jednocześnie stwarzają
domniemanie, że legitymujący się nimi człowiek ma odpowiednie kompetencje.
Natomiast umiejętności dydaktyczne winny podlegać co najwyżej ocenie,
uwzględniającej przykładowo prostotę i logikę wypowiedzi szkolącego,
przystępność wyjaśnień, poprawność języka, sposób reagowania na wątpliwości i
pytania, a przede wszystkim możliwość praktycznego zastosowania
przekazywanych treści w praktyce.
Postanowienia zawarte w § 1 pkt 2 i 3 zaskarżonej uchwały, przedstawiające
wykładnię zawartych w § 1 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w
sprawie organizacji aplikacji notarialnej omówionych wyżej określeń „wysokie
kwalifikacje" i „umiejętności dydaktyczne", są m.in. nie tylko błędne, ale
pozbawione także podstaw prawnych.
6
Skarżący zauważył nadto, iż ustawa - Prawo o notariacie w art. 71 § 2
jednoznacznie określa, że aplikantem notarialnym może być osoba, która spełnia
warunki określone w art. 11 pkt 1-3. Natomiast § 4 tego przepisu stanowi, że nie
można odmówić wpisu osobie spełniającej ustawowe warunki.
Stosownie zatem do treści art. 71 § 2 powołanej ustawy, spełnienie
wymogów w nim zawartych warunkuje uzyskanie wpisu na listę aplikantów, czyli
uzyskanie statusu aplikanta.
Bezspornie, z chwilą uzyskania statusu aplikanta, aplikant jest uprawniony
do rozpoczęcia szkolenia, bo taki jest właśnie cel aplikacji.
Postanowienie § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały, uzależnia wyznaczenie
patrona, tym samym rozpoczęcie szkolenia, od nieznanych ustawie warunków,
mianowicie pozyskania zgody notariusza na objęcie patronatem. Oznacza to, że
postanowienie godzi w nabyte na podstawie ustawy prawa, przez osoby, które
zdały egzamin wstępny na aplikację notarialną i uzyskały wpis na listy aplikantów.
Tymczasem § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości stanowi, że
„aplikant odbywa aplikacje u notariusza, z którym zawarł umowę o pracę, a w
przypadku zatrudnienia przez radę izby notarialnej u notariusza wyznaczonego
przez tę radę" zaś ust. 2 stanowi, że „w przypadkach niewymienionych w ust. 1
aplikant odbywa aplikację u notariusza wyznaczonego przez radę izby notarialnej,
która dokonała wpisu na listę aplikantów notarialnych."
Zatem bezsprzecznie inicjatywa wyznaczenia patrona dla aplikanta winna
pochodzić od rady izby notarialnej, ale nie może być uzależniona od zgody
notariusza na podjęcie obowiązków szkolenia aplikanta, bowiem to przeczy
publicznoprawnemu obowiązkowi samorządu notarialnego.
Analiza przepisów ustawy - Prawo o notariacie i rozporządzenia Ministra
Sprawiedliwości w sprawie organizacji aplikacji notarialnej, prowadzi do
jednoznacznego wniosku, że nie istnieją regulacje prawne, które zobowiązywałyby
radę izby notarialnej do pozyskania zgody notariusza na podjęcie obowiązków
szkolenia aplikanta przed wyznaczeniem notariusza na patrona. Brak jest także
7
przepisów, które uprawniałyby izby notarialne do wprowadzenia innych, aniżeli
ustawowe, warunków, uzależniających rozpoczęcie aplikacji.
Zdaniem skarżącego kwestionowane postanowienia uchwały Rady Izby
Notarialnej są również niezgodne z art. 73 - Prawo o notariacie. Wątpliwości budzi
także przytoczona podstawa prawna podjęcia uchwały, tj. art. 35 pkt 3 ustawy. Ten
przepis ten stanowi jedynie, że do zakresu działania rady izby notarialnej należy
organizowanie szkolenia aplikantów notarialnych. W ocenie Ministra
Sprawiedliwości, przyjęte w zaskarżonej uchwale regulacje zdecydowanie
wykraczają poza wynikające z art. 35 pkt 3 ustawy umocowania do organizowania
szkolenia aplikantów notarialnych.
Powołując się bowiem na treść art. 73 wyżej wymienionej ustawy, który
stanowi, że „aplikację notarialną organizuje i prowadzi rada izby notarialnej na
podstawie programu ustalonego przez Krajową Radę Notarialną" oraz na treść §1
ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie organizacji aplikacji
notarialnej skarżący zauważył, że zgodnie z powyższymi przepisami kompetencje
rady izby notarialnej sprowadzają się w istocie do realizacji nałożonych przez
ustawę i rozporządzenie obowiązków o charakterze administracyjnym. W
niniejszym przypadku Rada Izby Notarialnej podejmując uchwałę o kwestionowanej
skargą treści i ustalając odrębne od ustawowych zasady postępowania w sprawie
wyznaczania patronów dla aplikantów notarialnych nie działała w ramach
przyznanych jej uprawnień.
Takie działanie Rady, wykraczające poza jej kompetencje, budzi również
wątpliwości w świetle art. 17 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym samorządy są
zobowiązane do sprawowania pieczy nad należytym wykonywaniem zawodów
zaufania publicznego w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony.
Podejmowanie uchwał sprzecznych z przepisami ustawowymi i przepisami aktów
wykonawczych, wykraczających poza ustawowe kompetencje Rady, może
naruszać wskazany przepis Konstytucji RP.
Zdaniem skarżącego kwestionowane postanowienia przedmiotowej uchwały
§ 1 ust. 1, 2 i 3 z uwagi na ich sprzeczność ze wskazanymi przepisami ustawy -
8
Prawo o notariacie oraz rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie
organizacji aplikacji notarialnej naruszają także prawa gwarantowane jednostce w
przepisach konstytucyjnych, tj. w art. 31 ust. 2 i 3, 32 ust. 1 (równość wobec prawa)
oraz art. 65 ust. 1 Konstytucji (wolność wykonywania zawodu).
W szczególności wprowadzenie w § 1 ust. 1 uchwały dodatkowych
warunków, ograniczających w konsekwencji dostęp do wykonywania wybranego
zawodu, narusza art. 65 Konstytucji RP w związku z art. 31 ust. 3. Zgodnie z art. 65
Konstytucji RP, wolność wykonywania zawodu jest zapewniona każdemu, a wyjątki
od tej zasady może przewidywać jedynie ustawa. Ustawa - Prawo o notariacie
wprowadziła wymogi niezbędne do uzyskania wpisu na listę aplikantów
notarialnych i rozpoczęcia szkolenia, a uchwała w sposób nieuprawniony warunki
te rozszerza i bezpodstawnie ogranicza radę w wykonaniu obowiązku wyznaczenia
patrona, tym samym ogranicza aplikantom, którzy nie zostali zatrudnieni przez
notariusza czy radę, możliwość odbycia aplikacji.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Skarga Ministra Sprawiedliwości zasługuje na częściowe uwzględnienie.
Analizę prawidłowości zaskarżonej uchwały rozpocząć wypada od
stwierdzenia, że samorząd notarialny, obejmujący w myśl art. 26 § 2 ustawy z dnia
14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie (jednolity tekst: Dz.U. z 2008 r. Nr 189, poz.
1158 ze zm.) także izby notarialne, których organami w świetle art. 27 pkt 2 ustawy
są m. in. rady izb notarialnych, nie jest wprawdzie organem władzy publicznej
sensu stricto, lecz jako samorząd zawodowy reprezentujący osoby zaufania
publicznego i sprawujący pieczę nad należytym wykonywaniem zawodu notariusza
w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony (art. 17 ust. 1 Konstytucji RP),
pełni funkcje zlecone z zakresu administracji publicznej (wyrok Sądu Najwyższego
z dnia 26 lutego 2004 r., III SZ 2/03, OSNP 2004, nr 22, poz. 395). Owe ustawowo
zlecone funkcje wchodzą w zakres kompetencji organów samorządu notarialnego
i nie mogą być – drogą własnego działania tychże organów – zwiększane,
zmniejszane ani przenoszone na inne podmioty. Dysponując ustawowym
upoważnieniem do dokonywania określonych czynności organ samorządu
9
notarialnego nie może więc, ani w odniesieniu do całokształtu tej kompetencji, ani w
odniesieniu do indywidualnej sprawy, własnym działaniem uchylić się od
realizowania swojej ustawowej kompetencji (wyroki Sądu Najwyższego z dnia 13
maja 1994 r., I PO 4/94, OSNP 1994, nr 3, poz. 52 i z dnia 21 września 1995 r., I
PO 8/95, OSNP 1996, nr 7, poz. 106). Organ samorządu zawodowego, jakim jest
rada izby notarialnej, w wykonywaniu ustawowych kompetencji posługuje się przy
tym formą uchwały wydanej na podstawie i w granicach przepisów powszechnie
obowiązujących. Do działań tychże organów podejmowanych w formie uchwał ma
zastosowanie przepis art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którym organy władzy
publicznej działają na podstawie i w granicach prawa (wyrok Sądu najwyższego z
dnia 14 października 1999 r., III SZ 2/99, OSNP 2000, nr 20, poz. 772). Prawo
powszechnie obowiązujące wyznacza zatem granice kompetencji organów
samorządu notarialnego i wymusza zgodność podejmowanych przez te organy
uchwał z tym prawem. Z mocy art. 47 § 1 i § 2 Prawa o notariacie do weryfikowania
uchwał organów samorządu notarialnego pod kątem zgodności z prawem
powszechnie obowiązującym powołany jest Minister Sprawiedliwości, a jego
kompetencji w tym zakresie odpowiada właściwość Sądu Najwyższego do
rozpoznania skargi.
Przenosząc powyższe rozważania na płaszczyznę niniejszego sporu należy
zadać pytanie o zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa
zaskarżonej uchwały Rady Izby Notarialnej Nr 83/2010 z dnia 7 maja 2010 r. w
sprawie określenia zasad wyznaczania notariuszy, u których będą odbywać
aplikację aplikanci nie odbywający jej w ramach umowy o pracę zawartej z
notariuszem. Kontrowersje budzą zaś te postanowienia uchwały, które uzależniają
wyznaczenie przez Radę patrona aplikantów od jego zgody oraz wprowadzają
katalog przesłanek, jakim musi odpowiadać kandydat na patrona.
W spornej kwestii warto zatem przypomnieć, że w myśl art. 71 § 2 - 4 Prawa
o notariacie nabór na aplikację notarialną przeprowadza się w drodze egzaminu
wstępnego, a aplikantem notarialnym może być osoba, która spełnia warunki
określone w art. 11 pkt 1-3 i uzyskała pozytywną ocenę z egzaminu wstępnego,
przy czym wpis na listę aplikantów notarialnych następuje na podstawie uchwały
10
rady izby notarialnej właściwej ze względu na miejsce złożenia zgłoszenia, zaś
osobie spełniającej powyższe warunki, która złożyła wniosek o wpis na listę
aplikantów notarialnych w ciągu 2 lat od dnia doręczenia uchwały ustalającej wynik
egzaminu wstępnego, nie można odmówić wpisu. Z kolei wpis zapewnia uzyskanie
statusu aplikanta z wszystkimi związanymi z tym statusem prawami i obowiązkami,
wśród których na pierwszym planie sytuuje się odbycie aplikacji. W świetle art. 72 §
1 i 2 ustawy aplikacja rozpoczyna się 1 stycznia każdego roku, trwa 2 lata 6
miesięcy i polega na zaznajomieniu się aplikanta z całokształtem pracy notariusza,
zaś w ramach szkolenia aplikant jest obowiązany do zaznajomienia się z
czynnościami sądów w sprawach cywilnych i wieczysto księgowych. Skoro istotą
aplikacji jest odbycie odpowiedniego szkolenia, koniecznej jest zapewnienie
każdemu aplikantowi realnej możliwości zaznajomienia się z całokształtem pracy
notariusza. Stąd też zasadą jest, że aplikant odbywa aplikację u notariusza
(patrona). Podstawą tego może być umowa o pracę między aplikantem i
notariuszem. Nie jest to jednak jedyny sposób odbycia aplikacji. Przepis art. 71 § 5
Prawa o notariacie stanowi bowiem, że aplikant notarialny może być „również”
zatrudniony przez notariusza prowadzącego kancelarię lub przez radę izby
notarialnej. Z unormowania tego wynika zatem dopuszczalność innych form
odbywania aplikacji notarialnej. Przyjęcie na aplikację notarialną nie następuje
wszak poprzez zatrudnienia, lecz zatrudnienie aplikanta jest czynnością wtórną w
stosunku do wcześniejszej decyzji o przyjęciu na aplikację (wyrok Naczelnego
Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 1999 r., II SA 1537/98, LEX nr 46703).
Stosownie do § 1 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia
2005 r. w sprawie organizacji aplikacji notarialnej (Dz.U. Nr 258, poz. 2169 ze zm.)
aplikacja może zostać odbyta także u notariusza wyznaczonego przez radę izby
notarialnej, która dokonała wpisu na listę aplikantów. W tym przypadku nie
zachodzi konieczność zawierania umowy o prace z notariuszem lub radą.
Cytowany przepis stanowi o formie odbywania aplikacji dopełniającej czy też
uzupełniającej wymienioną w art. 1 § 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości
formę w postaci umowy o pracę.
Z kolei z przepisów ustawy - Prawa o notariacie oraz powołanego
rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. wynikają
11
konkretne obowiązki dla rady izby notarialnej i dla notariuszy. Rada jest bowiem
zobowiązana do zorganizowania i prowadzenia aplikacji notarialnej (art. 73 ustawy),
w tym do zorganizowania szkolenia (art. 35 pkt 3 ustawy) oraz zawarcia z
aplikantem umowy o pracę lub wyznaczenia patrona dla aplikanta, z którym umowy
takiej nie zawarto. Z zestawienia unormowań powołanej ustawy, zwłaszcza art. 71
oraz art. 35 i art. 73, wyłania się systemowa konstrukcja polegająca na z jednej
strony zapewnieniu każdej osobie spełniającej ustawowe warunki uzyskania wpisu
na listę aplikantów i w ten sposób nabycia statusu aplikanta, a z drugiej strony - na
określeniu mechanizmu, który gwarantuje realizację tegoż statusu przez
zapewnienie odbycia aplikacji zgodnie z jej istotą (wyroki Sądu Najwyższego z dnia
13 maja 2010 r., III ZS 5/10 i III ZS 7/10, niepublikowane).
W tym miejscu wypada odnieść się do podnoszonej przez Radę Izby
Notarialnej […] w toku postępowania przed Sądem Najwyższym kwestii
niezgodności z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej rozporządzenia Ministra
Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005r. w sprawie organizacji notarialnej oraz
ustawowej podstawy jego wydania zawartej w art. 75 Prawa o notariacie.
Wprawdzie art. 75 Prawa o notariacie, upoważniający i zobowiązujący
Ministra Sprawiedliwości do określenia w drodze rozporządzenia organizacji
aplikacji notarialnej, nie zawiera wytycznych dotyczących treści tegoż aktu,
jednakże nie oznacza to jeszcze naruszenia normy art. 92 ust. 1 Konstytucji RP w
rozumieniu przyjętym w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (uzasadnienie
wyroku w sprawie K 28/98). W przepisie tym zamieszczono bowiem pewną
wskazówkę mającą znaczenie dla aktu wykonawczego, a mianowicie Minister
Sprawiedliwości powinien zrealizować swoją kompetencję prawodawczą po
uzgodnieniu z Krajową Radą Notarialną , która w świetle art. 38 oraz art. 40 § 1 pkt
9 Prawa o notariacie jest reprezentantem notariatu i ma w zakresie działania
między innymi ustalanie programu aplikacji notarialnej oraz nadzór nad szkoleniem
aplikantów. Obowiązek uzgodnienia dotyczy przy tym konkretnej materii -
organizacyjnej, której uregulowanie w akcie wykonawczym do ustawy nie powinno
wykraczać poza zasady i granice określone w ustawie. Ustawa w art. 35, art. 71 §
1 , 2 i 5, art. 72 § 1, art. 73 i art. 75 bezpośrednio reguluje zaś organizację aplikacji
12
notarialnej. Przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości są unormowaniami
ściśle wykonawczymi, zachowującymi sens ustawy i doprecyzowującymi wyrażone
w nie zasady. Nie mamy zatem do czynienia z blankietowością upoważnienia dla
aktu wykonawczego z pozostawieniem organowi upoważnionemu możliwości
samodzielnego uregulowania całego kompleksu zagadnień, co do których w tekście
ustawy nie ma żadnych bezpośrednich uregulowań ani wskazówek. Również
odnośnie do wyznaczania patronów dla aplikantów notarialnych, to ustawa a nie
rozporządzenie przesądzająco rozstrzygnęła sporne kwestie. Zestawienie treści art.
71 § 5 oraz art. 73 Prawa o notariacie prowadzi do wniosku, że to radzie izby
notarialnej powierzono kompetencje i obowiązek zapewnienia sposobów
organizacji i prowadzenia aplikacji, które umożliwiają realizację zapewnionego
przez ustawę statusu aplikanta. Skoro formy zatrudnienia aplikanta nie zostały
wyczerpująco określone w ustawie (z uwagi na użycie w art. 71 § 5 wyrażenia
„również” w odniesieniu do tej formy odbywania aplikacji, jaką jest zatrudnienie
aplikanta w ramach umowy o pracę z notariuszem lub radą izby notarialnej), to
przepisy rozporządzenie uzupełniają tę lukę przez ustanowienie reguły, że jeśli nie
dojdzie do zawarcia tego rodzaju umowy, wówczas aplikant odbywa aplikację u
notariusza wyznaczonego przez radę izby notarialnej, która dokonała wpisu na listę
aplikantów. Przepisy ustawy oraz rozporządzenia łącznie określają zatem system,
który powinien zapewnić odbycie aplikacji każdej osobie mającej status aplikanta.
W judykaturze podkreśla się, że organizowanie i prowadzenie aplikacji jest
ustawowym obowiązkiem rady izby notarialnej, który nie podlega jakiemuś
relatywizowaniu (zawieszaniu) w zależności od warunków w ustawie wyraźnie
nieprzewidzianych. Obowiązek ten ma przy tym charakter publicznoprawny.
Odbycie aplikacji notarialnej jest wszakże ustawowym warunkiem powołania na
stanowisko notariusza, a jej uniemożliwienie narusza art. 65 ust. 1 w związku z art.
32 ust. 2 i 3 i 32 oraz art. 17 ust. 1 Konstytucji RP i wynikających z nich zasad
równości wobec prawa i równego traktowania przez władze publiczne, wolności
wykonywania zawodu i obowiązku samorządu do sprawowania pieczy nad
należytym wykonywaniem zawodów zaufania publicznego w granicach interesu
publicznego i dla jego ochrony. W ramach obowiązku zorganizowania i
przeprowadzenia aplikacji zgodnie z jej istotą mieści się także wyznaczenie patrona
13
dla aplikanta, z który nie zawarto umowy o pracę (wyroki Sądu Najwyższego z dnia
17 marca 2010 r., III ZS 7/09 i III ZS 2/10 oraz z dnia 17 sierpnia 2010., III ZS 16/10
i III ZS 18/10, niepublikowane).
Wyznaczenie przez radę izby notarialnej patronów aplikantów stanowi dla
członków samorządu, czyli notariuszy, obowiązek objęcia patronatu nad
wskazanym aplikantem. Jak zauważył Sąd Najwyższy w uzasadnieniach wyroków z
dnia 9 czerwca 2010 r.,III ZS 13/10 i III ZS 14/10 (niepublikowanych), pożądane
jest, aby wyznaczenie patrona odbywało się za zgodą notariusza lub na jego
wniosek. Jeżeli jednak pozostała pewna liczba aplikantów, którzy nie mają
patronów z powodu niezawarcia z nimi umów o pracę bądź z uwagi na
niewyznaczenie patrona na podstawie uzgodnień z notariuszami, wówczas rada
może wyznaczyć notariusza na patrona bez jego zgody. Obowiązek
zorganizowania aplikacji jest bowiem obowiązkiem samorządu notariuszy
zrzeszonych w izbie, a rada - będąc jedynie organem izby - dokonuje wyboru
sposobu realizacji tegoż zadania. Wykonując zawód zaufania publicznego notariusz
powinien brać udział w realizacji zadań swego samorządu. Należyte szkolenie
aplikantów notarialnych leży zaś w interesie publicznym. Skoro istotą aplikacji jest
odbycie odpowiedniego szkolenia, to status aplikanta, chociaż gwarantowany
ustawą, miałby znaczenie tylko iluzoryczne, gdyby izby notarialne przestały
zapewniać każdemu aplikantowi możliwości zaznajomienia się z całokształtem
pracy notariusza, zaś interes publiczny i zaufanie do zawodu notariusza zostałyby
naruszone wskutek uniemożliwienia aplikantom realizacji ustawowego prawa do
szkolenia dlatego, że koliduje to z interesem notariuszy niewyrażających zgody na
objęcie patronatu. Przyjęcie odmiennego stanowiska oznaczałoby, iż notariusze
swoim zachowaniem mogą faktycznie derogować przepis ustawy zobowiązujący
samorząd notarialny do szkolenia aplikantów. Samorząd notarialny w realizacji
swoich ustawowo określonych zadań powinien kierować się nie tylko i nie przede
wszystkim interesem zrzeszonych w nim osób, lecz interesem publicznym.
Z tych względów skarga Ministra Sprawiedliwości odnośnie do § 1 pkt 1 i 3
uchwały Rady Izby Notarialnej, w zakresie, w jakim przepisy te uzależniają od
14
zgody notariusza wyznaczenie go na stanowisko patrona aplikanta, zasługuje na
uwzględnienie.
Odmiennie należy ocenić zarzuty skargi skierowane do § 1 pkt 2 uchwały, w
którym sprecyzowano kryteria uznania notariusza za wyróżniającego się wysokimi
kwalifikacjami i umiejętnościami dydaktycznymi. Wykonując ustawowy obowiązek
organizowania i prowadzenia aplikacji notarialnej Rada ma prawo oceny, czy
notariusz spełnia wymagania konieczne dla wyznaczenia go na patrona aplikantów,
określone w § 1 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie
organizacji aplikacji notarialnej, a więc sprawdzenie, czy kandydat „wyróżnia się
wysokimi kwalifikacjami i umiejętnościami dydaktycznymi”. Ani ustawa - Prawo o
notariacie, ani wspomniane rozporządzenie wykonawcze nie wyjaśniają, według
jakich kryteriów należy dokonać tejże weryfikacji. Zdaniem Sądu Najwyższego,
sprecyzowanie w drodze uchwały przesłanek, jakimi kieruje się Rada przy ocenie
notariusza przed wyznaczeniem go na patrona, czyni tę ocenę transparentną i
zapobiega dowolności w doborze osób, którym powierza się szkolenie aplikantów.
Pozostaje jedynie rozważyć, czy określone w uchwale kryteria weryfikacji
kandydatów na patronów z punktu widzenia ich kwalifikacji i umiejętności
dydaktycznych nie naruszają ogólnie obowiązujących przepisów prawa. Nie można
uznać za sprzeczne z obowiązującym porządkiem prawnym przyjęcia jako owego
kryterium, uzyskanie przez notariusza pozytywnej oceny z dwóch ostatnich
wizytacji, skoro w myśl art. 42 Prawa o notariacie oraz wydanego na jego
podstawie rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 kwietnia 1991r. w
sprawie trybu wykonywania nadzoru nad działalnością notariuszy i organów
samorządu notarialnego (Dz.U. Nr 42, poz. 188) notariusz podlega okresowym
wizytacjom i lustracjom problemowym zlecanym przez prezesa sądu apelacyjnego,
a zgodnie z art. 44 § 1 - 3 ustawy podlega on również okresowym wizytacjom
przeprowadzanym przez notariuszy wyznaczonych przez radę izby, zaś protokoły z
tychże wizytacji przedstawiane są Ministrowi Sprawiedliwości. Jest to zatem
ustawowo określony tryb nadzoru nad funkcjonowaniem kancelarii notarialnych i
sposobem sprawdzenia w praktyce kwalifikacji notariuszy i sposobu wywiązywania
się przez nich z obowiązków zawodowych. Trudno też powierzać funkcję patrona (a
15
więc nauczyciela i wychowawcy) aplikantów osobom skazanym prawomocnymi
wyrokami za przestępstwa umyślne czy karanym dyscyplinarnie. Z kolei co się
tyczy opłacania miesięcznych składek na potrzeby samorządu notarialnego, to jest
to ustawowy obowiązek (art. 23 Prawa o notariacie), a jego systematyczne
spełnianie świadczy o rzetelności notariusza i jego stosunku do własnej korporacji,
a więc o cechach, jakie powinien on wpajać aplikantom. Naruszenie tego
obowiązku może zaś stanowić delikt dyscyplinarny.
Konkludując trzeba stwierdzić, że zarzuty Ministra Sprawiedliwości pod
adresem postanowień § 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały są bezzasadne.
Mając powyższe na uwadze, z mocy art. 47 § 2 Prawa o notariacie
orzeczono jak w sentencji.