Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt III CZP 22/11
POSTANOWIENIE
Dnia 18 maja 2011 r.
Sąd Najwyższy w składzie :
SSN Krzysztof Strzelczyk (przewodniczący)
SSN Wojciech Katner
SSN Bogumiła Ustjanicz (sprawozdawca)
w sprawie z powództwa Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości położonej
w Ł., przy ul. G. […]
przeciwko Miastu Ł. - Zakładowi Gospodarki Mieszkaniowej W. – K.
o zapłatę,
po rozpoznaniu w Izbie Cywilnej na posiedzeniu jawnym
w dniu 18 maja 2011 r.,
na skutek zagadnienia prawnego przedstawionego
przez Sąd Okręgowy
postanowieniem z dnia 9 marca 2011 r.
"Czy administrowanie przez jednostkę samorządu terytorialnego -
na zasadach komercyjnych - nieruchomością wspólnoty
mieszkaniowej, której to wspólnoty ta jednostka samorządu
terytorialnego jest także członkiem - stanowi wykonywanie zadań
o charakterze użyteczności publicznej w rozumieniu przepisu art. 1
ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej
(Dz.U. z 1997 r. Nr 9, poz. 43 z późn. zm.) w związku z przepisem
2
art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
(Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.)?"
odmawia podjęcia uchwały.
Uzasadnienie
3
Przedstawione Sądowi Najwyższemu zagadnienie prawne powstało przy
rozpoznawaniu przez Sąd Okręgowy apelacji od wyroku Sądu Rejonowego z dnia
10 listopada 2010 r., którym zasądzono na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej
Nieruchomości przy ulicy G. […] w Ł. od pozwanego Miasta Ł. kwotę 22202,39 zł z
ustawowymi odsetkami od kwoty 17620,27 zł od dnia 1 stycznia 2010 r. i od kwoty
4582,12 od dnia 2 lutego 2010 r., w następującym stanie sprawy.
Pozwany z tytułu członkostwa we Wspólnocie był zobowiązany
do płacenia, zgodnie z uchwałą nr 2/2009 z dnia 31 marca 2009 r., zaliczek na
koszty zarządu nieruchomością wspólną, na fundusz eksploatacyjny i remontowy.
Na dzień 30 grudnia 2009 r. zaległość związana z tymi płatnościami obejmowała
17620, 27 zł oraz 4582,12 zł tytułem odsetek. Pozwany przedstawił do potrącenia
swoją wierzytelność z tytułu zarządzania nieruchomością wspólną przez
Zakład Gospodarki Mieszkaniowej Ł. – K. w okresie od listopada 2008 r. do
listopada 2009 r., w wysokości 17 620,27 zł. W wykonaniu uchwały nr 6/2003 r.
z dnia 25 kwietnia 2003 r., powołany nią zarząd, zgodnie ze zobowiązaniem,
również z tej uchwały wynikającym, zawarł w dniu 23 listopada 2003 r. umowę
z Zakładem Gospodarki Mieszkaniowej Ł. – K., którą zlecił temu Zakładowi
prowadzenie administracji nieruchomością za określonym wynagrodzeniem.
W umowie zastrzeżono również, że jej wypowiedzenie mogło być dokonane na
piśmie pod rygorem nieważności. Z kolei uchwałą nr 12 z dnia 18 listopada 2008 r.
powołany został jednoosobowy zarząd w osobie Mirosława B., któremu uchwałą nr
13/2008 udzielono pełnomocnictwa do rozwiązania umowy z dnia 23 listopada
2003 r. i zawarcia umowy o administrowanie z E&M Spółką z ograniczoną
odpowiedzialnością w Ł. Pozwany zaskarżył obie te uchwały. Zarząd powódki
uznał, że umowa z dnia 23 listopada 2003 r. jest sprzeczna z prawem, z uwagi na
brak uprawnień Zakładu Gospodarki Mieszkaniowej do wykonywania objętych nią
czynności, a zatem jako nieważna nie wymaga wypowiedzenia, o czym go
powiadomił i wezwał do wydania dokumentacji dotyczącej nieruchomości. W dniu
20 listopada 2008 r. została zawarta umowa ze Spółką E&M. Prawomocnym
wyrokiem z dnia 25 sierpnia 2009 r. Sąd Okręgowy uchylił uchwałę nr 12/2008,
stwierdzając brak uprawnień Mirosława B. do pełnienia obowiązków zarządcy, a w
4
pozostałym zakresie powództwo oddalił. Do końca maja 2009 r. Zakład Gospodarki
Mieszkaniowej wydał nowo powołanemu zarządcy - Alinie R. dokumentację
związaną z administrowaniem nieruchomością wspólną. Zarzut potrącenia Sąd
uznał za bezzasadny, przyjmując, że zakład budżetowy gminy nie może prowadzić
działalności gospodarczej poza sferą publiczną, choćby pośrednio skutkowało to
realizacją zadań w sferze użyteczności publicznej. Powierzenie prowadzenia takiej
działalności gminnej jednostce organizacyjnej w formie zakładu budżetowego jest
sprzeczne z art. 7 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.
U. nr 9, poz. 43 ze zm., dalej - u.w.l.) i jako nieważne nie mogło rodzić skutków
prawnych, także w zakresie prawa do wynagrodzenia. Pozwana umocowanie do
administrowania nieruchomościami wspólnymi wywodzi z art. 27 ustawy z dnia 24
czerwca 1994 r. o własności lokali (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz.93 ze zm.), art. 7
ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001 r.
Nr 142, poz. 1591, dalej - u.s.g.) oraz art. 14 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o
finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240).
Sąd Okręgowy uznał, że rozpoznanie sprawy wymaga wyjaśnienia istotnej
wątpliwości, związanej z zakresem uprawnień Zakładu Gospodarki Mieszkaniowej
Ł. – K., będącego zakładem budżetowym pozwanej Gminy, do prowadzenia
działalności, na zasadach komercyjnych, obejmującej administrowanie
nieruchomością wspólnoty mieszkaniowej, której jest ona również członkiem, a tym
samym, czy działalność ta stanowi wykonywanie zadań o charakterze użyteczności
publicznej, w rozumieniu przepisu art. 1 ust. 2 u.g.k. w związku z art. 9 ust. 4 u.s.g.
Sąd ten podniósł, że zgodnie z art. 7 u.s.g. do zadań własnych gminy należy
zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, które w niewyczerpujący sposób
zostały wyszególnione w ustępie 1, a w art. 9 ust. 2 przewidziano, że gmina oraz
inna gminna osoba prawna może prowadzić działalność gospodarczą wykraczającą
poza zadania o charakterze użyteczności publicznej wyłącznie w przypadkach
określonych w odrębnej ustawie. W art. 9 ust. 3 u.s.g. zastrzeżono, że formy
prowadzenia gospodarki gminnej, w tym wykonywania przez gminę zadań o
charakterze użyteczności publicznej, określa odrębna ustawa. Zasady i formy
wykonywania przez jednostki samorządu terytorialnego zadań z zakresu
gospodarki komunalnej przewidziane zostały w ustawie o gospodarce komunalnej
5
(art. 1). W art. 2 wskazano, że gospodarka komunalna może być prowadzona przez
jednostki samorządu terytorialnego, w szczególności w formach samorządowego
zakładu budżetowego lub spółek prawa handlowego. Natomiast w przepisie art. 7
wyłączono możliwość prowadzenia w formie zakładu budżetowego zadań,
wykraczających poza zadania o charakterze użyteczności publicznej. Z art. 9 ust. 4
u.s.g. wynika, że zadaniami użyteczności publicznej, w rozumieniu ustawy, są
zadania własne gminy, określone w art. 7 ust. 1, których celem jest bieżące i
nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności, w drodze świadczenia
usług powszechnie dostępnych. Również w art. 1 ust. 2 u.g.k. mowa jest o
zadaniach o charakterze użyteczności publicznej, gdzie wskazane zostało, że są to
zadania, objęte gospodarką komunalną, których celem jest bieżące i nieprzerwane
zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności, w drodze świadczenia usług
powszechnie dostępnych. Sąd Okręgowy przyjął, że o zaliczeniu danej aktywności
do kategorii zadań z zakresu użyteczności publicznej decyduje rodzaj potrzeb
wymagających zaspokojenia. Swoiste cechy wyróżniające te potrzeby skłaniają do
traktowania ich jako podstawowych i codziennych, wymagających niezawodnego i
bezwzględnego zaspokajania w skali społecznej, warunkujących możliwość
bytowania ludzi i prowadzenia działalności w większych skupiskach. Należą one do
elementarnych potrzeb, które powinny być zaspokajane w każdym przypadku,
odnośnie każdego członka społeczności, w sposób stały i systematyczny, z
wyłączeniem możliwości zaspokajania ich indywidualnie, wymagające korzystania
ze wspólnych dla danej społeczności urządzeń. Działalność obejmująca te usługi
nie jest ukierunkowana na osiąganie zysku. W ocenie Sądu Okręgowego istotne
znaczenie ma stwierdzenie, czy płatna usługa, polegająca na administrowaniu
wspólnotą mieszkaniową w oparciu o umowę z dnia 23 listopada 2003 r. mieści się
w zakresie zadań o charakterze użyteczności publicznej, ponieważ będzie to miało
decydujące znaczenie dla ważności tej umowy. Zapatrywanie zawarte w wyroku
Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego we Wrocławiu z dnia
11 września 2003 r., II SA/Wr 1234/03, przyjmujące że odpłatne świadczenie, na
podstawie odrębnych umów, zawartych z innymi podmiotami niż gmina, usług
dotyczących zarządzania nieruchomościami nie wchodzi w zakres zadań własnych
gminy wymienionych w art. 7 u.s.g., ma charakter komercyjny i jako takie wykracza
6
poza zadania o charakterze użyteczności publicznej. Pogląd ten nie może być
traktowany jako wiążący, zwłaszcza że nie wynika wprost z przepisu prawa.
Przyjęcie go, prowadziłoby do uznania, że zakład budżetowy gminy nie jest
uprawniony do prowadzenia działalności w zakresie administrowania
nieruchomością wspólnoty mieszkaniowej, co jednak jest powszechnie
wykonywane na obszarze Ł. Pozwana umocowanie zakładu budżetowego do takiej
działalności wywodzi z art. 24 u.w.l., art. 7 ust. 1 u.s.g. i art. 14 ustawy z dnia 27
sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240), ale
uregulowanie z zakresu finansów publicznych jest przepisem ogólnym w
odniesieniu do art. 7 u.g.k.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Regulacja zawarta w art. 390 § 1 k.p.c. ma szczególny charakter, ponieważ
prowadzi, stosownie do art. 390 § 2 k.p.c., do związania sądów niższych instancji
w danej sprawie poglądem Sądu Najwyższego, wyrażonym w podjętej uchwale.
Stanowi zatem wyjątek od przewidzianej art. 178 ust. 1 Konstytucji
Rzeczypospolitej Polskiej zasady podlegania sędziów tylko Konstytucji i ustawom.
Z tych względów konieczne jest dokonywanie wykładni objętych art. 390 § 1 k.p.c.
wymagań w sposób ścisły, oparty na literalnym znaczeniu przepisu, wyłączający
jakiekolwiek ustępstwa na rzecz argumentów celowościowych lub praktycznych,
które mogłyby prowadzić do niepożądanego, szerszego znaczenia normy prawnej
(por. uchwałę składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 30 marca 1999 r.,
III CZP 69/98, OSNC 1999/10/166; postanowienia z dnia 10 maja 2007 r., III CZP
32/07, niepubl.; z dnia 12 czerwca 2008 r., III CZP 42/08, niepubl.; z dnia
19 sierpnia 2009 r., III CZP 51/09, niepubl.; z dnia 22 października 2009 r., III CZP
75/09, niepubl.; z dnia 5 stycznia 2011 r., III CZP 110/10, niepubl.).
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, przedstawione Sądowi Najwyższemu,
w oparciu o art. 390 § 1 k.p.c., zagadnienie prawne musi mieć abstrakcyjny
charakter i dotyczyć wykładni prawa, obejmować wątpliwość prawną, której
wyjaśnienie jest niezbędne do rozpoznania środka odwoławczego, z uwagi
na istnienie związku między tym zagadnieniem a podjęciem decyzji co do istoty
sprawy. Na występowanie tego związku wskazywać musi prawna spójność
zagadnienia i jego uzasadnienia, a także nawiązanie do stanu faktycznego sprawy.
7
Przedmiotem wątpliwości musi być problem prawny budzący rzeczywiście poważne
wątpliwości (por. postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 13 stycznia 2011 r.,
III CZP 127/10, niepubl.; z dnia 9 kwietnia 2010 r., III CZP 17/10, niepubl.; z dnia
22 maja 2009 r., III CZP 25/09, niepubl.; z dnia16 sierpnia 2008 r., III CZP 29/08,
niepubl.; z dnia 6 lipca 2007 r., III CZP 68/07, niepubl.). Za niedopuszczalne uznać
należy sprowadzanie zagadnienia prawnego jedynie do pytania o sposób
rozstrzygnięcia sprawy, czy dążenia do uzyskania wsparcia Sądu Najwyższego dla
jednoznacznie sformułowanego przez sąd drugiej instancji stanowiska, co do
właściwej wykładni stosowanych przepisów prawnych. Wyraźnego wskazania
wymaga, że istnieją argumenty przemawiające za jednym z możliwych rozwiązań
(por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 22 października 2009 r.,
III CZP 75/09). Nie stanowi również samoistnej przesłanki do wystąpienia
z zagadnieniem prawnym ani waga objętego nim problemu, ani wyrażana
w doktrynie, czy orzecznictwie sądów rozbieżność w jego rozwiązywaniu, jeśli
wątpliwość może być usunięta w drodze ujednolicenia stanowisk. Sąd drugiej
instancji powinien dokonać analizy, która ma uzasadniać powzięcie poważnych
wątpliwości i podjąć próbę samodzielnego ich wyjaśnienia, mając na uwadze,
że zwykłe wątpliwości obowiązany jest rozwiązać we własnym zakresie. Instytucja
pytań prawnych nie służy zastępowaniu sądu w postępowaniu odwoławczym
w podejmowaniu decyzji zmierzającej do rozstrzygnięcia sprawy, w odniesieniu do
oceny prawnej stanowiącej jej podstawę (por. postanowienie Sądu Najwyższego
z dnia 20 maja 2005 r., III CZP 14/05, niepubl.).
Przedstawione zagadnienie prawne nie odpowiada tym wymaganiom.
Sformułowane zostało nieprecyzyjnie, skoro odnosi się ogólnie do jednostki
samorządu terytorialnego, chociaż w rozpoznawanej sprawie spór wiąże się jedynie
z działalnością gminy. Sąd Okręgowy, powołując się na powstanie poważnych
wątpliwości dokonał określenia znaczenia pojęcia zadań o charakterze
użyteczności publicznej z uwzględnieniem uregulowań ustaw o samorządzie
gminnym i o gospodarce komunalnej oraz form wykonywania przez gminę zadań
własnych, a w ich ramach z zakresu użyteczności publicznej. Przyjął również, że
umowa z dnia 23 listopada 2003 r. obejmowała faktyczne wykonywanie czynności
w zakresie zwykłego zarządu nieruchomością, będącą współwłasnością Gminy.
8
Następnie przedstawił stanowisko Sądu Rejonowego, wsparte poglądem,
wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 września
2003 r. oraz przytoczył argumenty podniesione przez pozwaną w apelacji.
Nie dokonał jednak samodzielnie analizy przedstawionych uregulowań, określenia
charakteru czynności objętych powołaną umową, nie podjął próby oznaczenia
relacji między zadaniami z zakresu użyteczności publicznej i związanych
z wykonywaniem umowy. W uzasadnieniu postanowienia brak wyjaśnienia, na
czym polegają wątpliwości, jak też własnego stanowiska Sądu w podniesionej
kwestii, wskazującego przyczyny opowiedzenia się za przyjętą koncepcją.
Ponadto przedstawiony przez Sąd Okręgowy problem nie dotyczy bezpośrednio
istotnego dla rozstrzygnięcia sporu zagadnienia, którym jest konieczność
stwierdzenia, czy naruszenie art. 7 u.g.k. prowadzi do nieważności umowy z dnia
23 listopada 2003 r.
Z przepisów art. 7 ust. 1 i art. 9 ust. 3 i 4 u.s.g. oraz art. 1 ust. 2 u.g.k.
wynika, że wykonywanie przez gminę zadań użyteczności publicznej, które
stanowią element zadań własnych tej jednostki samorządu terytorialnego,
może być prowadzone, stosownie do art. 2 u.g.k., w formach zakładu budżetowego
lub spółek prawa handlowego, z tym zastrzeżeniem, że zakłady budżetowe mogą
być wykorzystywane jedynie do wykonywania tych zadań (art. 7 u.g.k.).
Powołane przepisy art. 9 ust. 4 u.s.g. oraz art.1 ust. 2 u.g.k. określają zadania
użyteczności publicznej przez wskazanie celu, jaki powinny spełniać - bieżące
i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności - w drodze
świadczenia usług powszechnie dostępnych. Nie wymieniają natomiast, nawet
przykładowo, o jakie rodzaje zadań chodzi. Treść tych przepisów zezwala na
stwierdzenie, że wyróżniają się one szczególnymi i kwalifikowanymi cechami,
a polegają na organizowaniu lub bezpośrednim świadczeniu usług, z tym,
że świadczeniem usług mogą zajmować się podmioty wymienione w art. 2 u.g.k.
Wypowiedzi przedstawicieli doktryny dają podstawę do przyjęcia, że usługi te
są powszechnie dostępne, z uwagi na ich publiczny charakter lub zagwarantowanie
prawnie dostępu do nich wszystkim zainteresowanym podmiotom.
Również potrzeby, które zaspokajają te usługi charakteryzowane są jako
szczególne i kwalifikowane, bo związane z użytecznością publiczną i należące do
9
kategorii elementarnych, absolutnych, podstawowych i powszechnie występujących
w sferze infrastruktury technicznej lub społecznej. Cechy te sprawiają, że usługi,
które czynią im zadość muszą być zawsze wykonywane w sposób bieżący
i nieprzerwany. Działalność podmiotów świadczących te usługi może być odpłatna,
czy zarobkowa, ale nie jest bezpośrednio nastawiona na osiąganie zysku.
Szeroki zakres pojęciowy użyteczności publicznej czyni niemożliwym precyzyjne
określenie rodzaju potrzeb zaliczanych do ogólnospołecznych, a tym samym zadań
mających na celu ich zaspokojenie. Można jedynie wskazać, że powszechnie
zaliczane są do usług publicznych: oświetlenie ulic, sygnalizacja świetlna w ruchu
drogowym, odwodnienie ulic, urządzanie terenów zielonych i rekreacyjnych oraz
utrzymanie cmentarzy. Regulacje prawne gwarantują obywatelowi gminy dostęp do
usług w postaci dostarczania wody, odprowadzania ścieków, przesyłania,
dystrybucji i sprzedaży energii elektrycznej, paliw gazowych (por. wyrok NSA
w Warszawie z dnia 20 października 2005 r., II OSK 138/05 niepubl.) i ciepła do
gospodarstw domowych, przewozu osób (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia
19 lipca 2005 r., I OSK 130/05 niepubl.), świadczeń opieki zdrowotnej
finansowanych ze środków publicznych, świadczeń z zakresu pomocy społecznej,
edukacyjno-oświatowych, bibliotecznych oraz prowadzenia targowiska.
W orzecznictwie administracyjnym za nieobjęte ramami użyteczności publicznej
uznano: umieszczanie reklam, umieszczanie materiałów informacyjnych na
tablicach i słupach ogłoszeniowych należących do gminy, ustalanie marży przy
dystrybucji biletów jednorazowych, udzielanie poręczeń pożyczek i kredytów
zaciąganych przez jednostki samorządu terytorialnego, realizowanie zadań
z zakresu kultury fizycznej ukierunkowanej na sport profesjonalny.
Ocena przykładowo przytoczonych rodzajów usług zezwala na przyjęcie, że nie
należy do zadań o charakterze użyteczności publicznej zaspokajanie potrzeb
jednostkowych. Przyjmuje się, że zarząd nieruchomością prywatną i o własności
mieszanej ma na celu zaspokajanie indywidualnych potrzeb mieszkańców gminy
(tak Edyta Hadrowicz „Prawa i obowiązki gminy we wspólnocie mieszkaniowej”
Samorząd Terytorialny 10/2009), ponieważ wiąże się z indywidualnym
zaspokajaniem potrzeb mieszkańców gminy, które istnieją obiektywnie i nie łączą
się z przymusem korzystania z usług zakładu budżetowego.
10
Katalog zadań przewidzianych w art. 9 ust. 4 us.g. i art. 1 ust. 2 u.g.k. jest
otwarty i zmienny, uwarunkowany cyklem życia mieszkańców, warunkami
zewnętrznymi oraz ogólną sytuacją społeczno-gospodarczą, co wymaga
dostosowywania świadczenia usług do tych zmian. Stwierdzenie, czy konkretnie
świadczone usługi spełniają omówione przesłanki dokonywane być powinno
w okolicznościach konkretnej sprawy, przez odniesienie ich do wyróżnionych cech
tych zadań, wskazujących na ich wagę dla społeczności gminnej. Za skupieniem
aktywności zakładu budżetowego na tych właśnie zadaniach przemawia jego
podporządkowanie gminie, gwarantujące ciągłość i niezawodność ich
wykonywania. Prowadzenie natomiast działalności w warunkach rynkowych
angażowałoby bezpośrednio gminę w prowadzenie działalności gospodarczej,
co nie zostało przewidziane przepisami i mogłoby niekorzystnie wpływać na
realizację elementarnych potrzeb, niezbędnych ogółowi jej mieszkańców.
Przy rozważaniu regulacji prawnych z zakresu finansów publicznych należy
uwzględnić te, które obowiązywały w okresie zawierania umowy i powstania
wierzytelności pozwanej, a zatem ustawy o finansach publicznych z dnia
26 listopada 1998 r. (tj. Dz. U. z 2003 r. Nr 15, poz. 148) i z dnia 30 czerwca 2005 r.
(Dz. U. Nr 249, poz. 2104), która utraciła moc, w zakresie łączącym się
z przedmiotem sporu, z dniem 1 stycznia 2010 r.
Z powyższych względów Sąd Najwyższy odmówił podjęcia uchwały na
podstawie art. 390 k.p.c. w związku z art. 61 § 1 ustawy z dnia 23 listopada 2002 r.
o Sądzie Najwyższym (Dz. U. Nr 240, poz. 2052 ze zm.).