Pełny tekst orzeczenia

130/8/A/2009

POSTANOWIENIE
z dnia 23 września 2009 r.
Sygn. akt P 81/08

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Wojciech Hermeliński – przewodniczący
Ewa Łętowska
Marek Mazurkiewicz – sprawozdawca
Janusz Niemcewicz
Andrzej Rzepliński,

po rozpoznaniu, na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 września 2009 r., pytania prawnego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie:
czy art. 9 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734, ze zm.) w zakresie, w jakim upoważnia Radę Ministrów do określenia sposobu ustalania wysokości ryczałtu na zakup opału i maksymalnej wysokości ryczałtu na zakup opału dla gospodarstw domowych, których lokale mieszkalne nie są wyposażone w instalację doprowadzającą energię cieplną do celów ogrzewania, w instalację ciepłej wody oraz gazu przewodowego, stanowiącego część dodatku mieszkaniowego, jest zgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji,

p o s t a n a w i a:

na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, z 2000 r. Nr 48, poz. 552 i Nr 53, poz. 638, z 2001 r. Nr 98, poz. 1070, z 2005 r. Nr 169, poz. 1417 oraz z 2009 r. Nr 56, poz. 459) umorzyć postępowanie ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.

UZASADNIENIE

I

1. Postanowieniem z 19 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Sz 345/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym o zbadanie, czy art. 9 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734, ze zm.; dalej: ustawa lub ustawa o dodatkach mieszkaniowych) w zakresie, w jakim upoważnia Radę Ministrów do określenia sposobu ustalania wysokości ryczałtu na zakup opału i maksymalnej wysokości ryczałtu na zakup opału dla gospodarstw domowych, których lokale mieszkalne nie są wyposażone w instalację doprowadzającą energię cieplną do celów ogrzewania, w instalację ciepłej wody oraz gazu przewodowego, stanowiącego część dodatku mieszkaniowego, jest zgodny z art. 92 ust.1 Konstytucji.

1.1. Pytanie prawne zostało sformułowane w związku z następującym stanem faktycznym:
Prezydent Miasta Szczecina decyzją z 31 października 2006 r., nr 15/2006/0001806, na podstawie art. 7 ust. 1, 1a i 5, art. 6 ust. 1 i 10, art. 17 ust. 1 i 2 ustawy o dodatkach mieszkaniowych oraz § 2 ust. 1 pkt 1 i ust. 2, § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. Nr 156, poz. 1817, ze zm.; dalej: rozporządzenie z 28 grudnia 2001 r.) przyznał Romanowi S. dodatek mieszkaniowy na okres od 1 listopada 2006 r. do 30 kwietnia 2007 r. w kwocie 105,58 zł miesięcznie, w tym ryczałt na zakup opału w kwocie 3,71 zł miesięcznie.
Od tej decyzji odwołał się Roman S., wskazując, że dodatek mieszkaniowy winien wynosić 109,59 zł. Zdaniem strony, wysokość ryczałtu na zakup opału dla gospodarstw domowych, których lokale mieszkalne nie są wyposażone w instalację ciepłej wody winien obejmować opłatę za 30 kWh, bowiem zmianą rozporządzenia z 28 grudnia 2001 r. bezprawnie zmniejszono opłatę z 30 kWh na 20 kWh. W powyższej zmianie przepisów, strona upatruje naruszenie art. 92 ust. 1 Konstytucji.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie decyzją z 13 lutego 2007 r., nr SKO.WT.490/275/2007, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.) w związku z art. 2, art. 3, art. 4, art. 5 i art. 6 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ przeanalizował sposób ustalenia wysokości dodatku mieszkaniowego Romanowi S., uznając go za prawidłowy.
Skargę na decyzję SKO, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, wniósł Roman S. W skardze zakwestionował wysokość przyznanego mu dodatku mieszkaniowego, jednocześnie podtrzymując argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji.

1.2. W uzasadnieniu pytania prawnego WSA w Szczecinie odwołał się do poszczególnych przepisów ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Zasady i tryb przyznawania, ustalania wysokości i wypłacania dodatków mieszkaniowych, a także właściwość organów w tych sprawach reguluje art. 1 tej ustawy. Art. 6 zawiera natomiast szczegółowe zasady ustalania wysokości dodatków mieszkaniowych.
Zakwestionowany w pytaniu prawnym art. 9 ust. 1 pkt 2 ustawy zawiera upoważnienie ustawowe dla Rady Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia sposobu ustalania wysokości ryczałtu na zakup opału, którego wysokość wpływa na obliczenie kwoty należnego dodatku mieszkaniowego. Delegacja ustawowa zawarta w tym przepisie została uszczegółowiona w art. 9 ust. 2 pkt 2 ustawy, w ten sposób, że rozporządzenie określić powinno sposób ustalania i maksymalną wysokość ryczałtu na zakup opału dla gospodarstw domowych, których lokale mieszkalne nie są wyposażone w instalację doprowadzającą energię cieplną do celów ogrzewania, w instalację ciepłej wody oraz gazu przewodowego.
Pytający sąd zwraca uwagę, że żaden przepis ustawy nie określa czynników i okoliczności mogących wpływać na ustalenie przez Radę Ministrów sposobu ustalania i maksymalnej wysokości tego ryczałtu, który ma wpływ na ustalenie kwoty dodatku mieszkalnego dla konkretnej osoby.
Na podstawie zaskarżonej pytaniem prawnym delegacji ustawowej Rada Ministrów wydała rozporządzenie z 28 grudnia 2001 r.

1.3. Przepisom ustawy o dodatkach mieszkaniowych – art. 9 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 pytający sąd stawia zarzut naruszenia art. 92 ust. 1 Konstytucji. W ocenie sądu przepisy te nie zawierają wytycznych dotyczących treści rozporządzenia, zaś z innych przepisów tej ustawy nie jest możliwie zrekonstruowanie wytycznych dotyczących sposobu ustalenia i maksymalnej wysokości ryczałtu za opał, który ma wpływ na ustalenie wysokości dodatku mieszkaniowego dla konkretnej osoby.
W ocenie sądu, należy przyjąć, że materia ustawowa, jaką jest dodatek mieszkaniowy, którego elementem składowym jest ryczałt na zakup opału, a jaka została przekazana do uregulowania w drodze rozporządzenia, winna być określona ściśle. Dlatego też, zdaniem sądu, węższy winien być zakres upoważnienia ustawowego do wydania rozporządzenia. Ponadto brak wytycznych w ustawie o dodatkach mieszkaniowych powoduje możliwość arbitralnego działania Rady Ministrów w sferze praw obywateli.
Instytucja dodatku mieszkaniowego nie jest bezpośrednio uregulowana w Konstytucji, jednakże wydanie regulujących ją przepisów stanowi realizację ciążącego na władzach publicznych konstytucyjnego obowiązku prowadzenia działań sprzyjających zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych obywateli oraz ochrony prawa do używania lokalu służącego zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych obywateli (art. 75 Konstytucji). Powołując się na m.in. wyrok Trybunału z 9 maja 2006 r., sygn. P 4/05 (OTK ZU nr 5/A/2006, poz. 55), sąd podnosi, że dodatek mieszkaniowy jest świadczeniem pieniężnym wypłacanym z funduszy publicznych, przy czym przesłanki uzyskania prawa do dodatku związane są z sytuacją materialną osoby zajmującej lokal mieszkalny, służący zaspokojeniu jej potrzeb mieszkaniowych. Dodatek ten również zapewnia osobom zarządzającym budynkami, w których znajdują się lokale zajmowane przez osoby uprawnione do ww. dodatku, zaspokojenie ich wierzytelności związanych z oddaniem lokali tym osobom. W takiej sytuacji nie można przyjąć jakichkolwiek obniżonych kryteriów oceny upoważnienia ustawowego.

1.4. W ocenie sądu, od odpowiedzi na postawione pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy w przedmiocie dodatku mieszkaniowego, ponieważ sposób ustalenia ryczałtu na zakup opału, w wypadku gdy lokal nie jest wyposażony w instalację ciepłej wody, stanowiącego składnik dodatku mieszkaniowego, ma wpływ na jego wysokość.

2. Pismem z 29 kwietnia 2009 r. stanowisko w sprawie zajął Marszałek Sejmu. Wniósł o stwierdzenie, że art. 9 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 ustawy o dodatkach mieszkaniowych jest niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji.
Odnosząc się do postawionych w pytaniu prawnym zarzutów, Marszałek Sejmu wskazuje, że zakwestionowane przepisy stanowią fragment upoważnienia, udzielonego Radzie Ministrów, do wydania rozporządzenia w sprawie dodatków mieszkaniowych. Zgodnie z tym upoważnieniem Rada Ministrów ma określić sposób ustalania ryczałtu na zakup opału, który to ryczałt jest częścią dodatku mieszkaniowego (ust. 1 pkt 2) oraz maksymalną wysokość tego ryczałtu (ust. 2 pkt 2).
Marszałek Sejmu wskazuje przy tym, że niemal wszystkie kwestie związane z ustaleniem samego dodatku mieszkaniowego zostały dość szczegółowo uregulowane w ustawie, przede wszystkim w jej art. 6.
Zdaniem Marszałka Sejmu należy zgodzić się, że porównanie art. 6 z treścią art. 9 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 ustawy prowadzi do wniosku, że ustawodawca potraktował kwestię ryczałtu na zakup opału w sposób marginalny, mając na względzie niewielki udział tej pozycji w ogólnej kwocie dodatku mieszkaniowego, nieprzekraczający 10% dodatku. Znajduje to wyraz w zakresie spraw przekazanych do unormowania w drodze rozporządzenia. Dotychczasowe brzmienie art. 9 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 ustawy pozostawia organowi wykonawczemu całkowitą swobodę ustalania, niewielkiej wprawdzie, części dodatku mieszkaniowego, jaką jest ryczałt na zakup opału. Ustawa o dodatkach mieszkaniowych (art. 6 ust. 7) określiła jedynie ogólną przesłankę przyznawania ryczałtu, jaką jest brak wyposażenia lokalu mieszkalnego w instalacje grzewcze, ciepłej wody lub gazu przewodowego.
W uzasadnieniu stanowiska Marszałek Sejmu odwołuje się do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wydanego w sprawach dotyczących wytycznych do wydania aktu wykonawczego – wyroków TK z 26 kwietnia 2004 r., sygn. K 50/02 (OTK ZU nr 4/A/2004, poz. 32), z 29 maja 2002 r., sygn. P 1/01 (OTK ZU nr 3/A/2002, poz. 36) oraz z 26 października 1999 r., sygn. K 12/99 (OTK ZU nr 6/1999, poz. 120).
Marszałek Sejmu podziela pogląd pytającego sądu, że art. 9 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 ustawy o dodatkach mieszkaniowych nie zawiera wytycznych dotyczących treści rozporządzenia, jak również z innych przepisów ustawy nie sposób zrekonstruować wytycznych dotyczących sposobu ustalenia i maksymalnej wysokości ryczałtu za opał, który ma wpływ na ustalenie wysokości dodatku mieszkaniowego dla konkretnej osoby. Ryczałt na zakup opału, będący częścią dodatku mieszkaniowego, powinien być ustalany według zasad określonych w ustawie z uwzględnieniem kryteriów i wskazówek w upoważnieniu do wydania rozporządzenia.
Zakres upoważnienia jest ustalany w drodze wykładni językowej i nie może być rozszerzany w drodze wykładni funkcjonalnej. Brak stanowiska ustawodawcy musi być interpretowany jako nieudzielanie kompetencji normodawczej. Rozporządzenie jest aktem wydawanym w celu wykonania ustawy, ma zatem konkretyzować regulację ustawową i nie może obejmować zagadnień całkowicie pominiętych przez ustawodawcę. Rozporządzenie musi być zgodne nie tylko z ustawą upoważniającą, ale również z innymi ustawami regulującymi bezpośrednio lub pośrednio zawartą w nim materię. Nie może wkraczać w materie regulowane innymi ustawami, a nawet nie powinno powtarzać przepisów ustawowych.

3. Stanowisko w sprawie zajął Prokurator Generalny, który w piśmie z 10 lipca 2009 r. wniósł o umorzenie postępowania w sprawie ze względu na niedopuszczalność orzekania.
W ocenie Prokuratora Generalnego, zasadnicze wątpliwości nasuwa dopuszczalność badania art. 9 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 pkt 2 ustawy o dodatkach mieszkaniowych w postępowaniu zainicjowanym pytaniem prawnym WSA w Szczecinie. W rozpoznawanym przez ten sąd stanie faktycznym zakwestionowany został sposób wyliczenia wysokości dodatku mieszkaniowego. Skarżący uznał, że wysokość ryczałtu na zakup opału z tytułu braku w jego lokalu instalacji ciepłej wody, stanowiącego część tego dodatku mieszkaniowego, została obliczona na podstawie wydatku ustalonego w akcie podustawowym jako równowartość 20 kWh, zamiast 30 kWh. Z uzasadnienia pytania prawnego wynika, że podstawę prawną zaskarżonej decyzji SKO w przedmiocie dodatku mieszkaniowego przysługującego skarżącemu, w części odnoszącej się do wysokości wydatku, stanowiącego podstawę obliczenia ryczałtu na zakup opału, z tytułu braku instalacji ciepłej wody w zajmowanym przez niego lokalu, oraz wysokości samego ryczałtu stanowiły przepisy § 3 ust. 2 oraz § 4 rozporządzenia z 28 grudnia 2001 r. Te przepisy, zdaniem Prokuratora Generalnego, określające sposób obliczania wysokości ryczałtu na zakup opału, stanowią również bezpośrednią podstawę orzekania przez pytający sąd.
W pytaniu prawnym zakwestionowane zostały natomiast art. 9 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 ustawy o dodatkach mieszkaniowych zawierające upoważnienie dla Rady Ministrów do określenia, w drodze rozporządzenia, sposobu ustalania wysokości ryczałtu na zakup opału (art. 9 ust. 1 pkt 2) oraz, w szczególności, sposobu ustalania i maksymalnej wysokości ryczałtu na zakup opału dla gospodarstw domowych, których lokale mieszkalne nie są wyposażone w instalację doprowadzającą energię cieplną do celów ogrzewania, w instalację ciepłej wody oraz gazu przewodowego (art. 9 ust. 2 pkt 2).
Jak podnosi Prokurator Generalny, przepisy te zawierają normy kompetencyjne do wydania aktu wykonawczego. Ich treść sprowadza się do wskazania podmiotu zobowiązanego do wydania aktu podustawowego oraz przedmiotowego zakresu spraw przekazanych do regulacji tym aktem. Przepisy o takiej treści nie mogą więc stanowić bezpośredniej podstawy orzekania w sprawie zawisłej przed sądem pytającym. Nie regulują one bowiem sposobu obliczania wysokości ryczałtu na zakup opału, zaś prawo do tego ryczałtu w konkretnej wysokości aktualizuje się dopiero po wydaniu aktu wykonawczego.
Sposób ustalania wysokości ryczałtu na zakup opału dla gospodarstw domowych, których lokale mieszkalne nie są wyposażone w instalację grzewczą gazową i doprowadzającą ciepłą wodę, oraz jego maksymalną wysokość określają przepisy rozporządzenia w sprawie dodatków mieszkaniowych, wydanego na podstawie kwestionowanych przez sąd przepisów kompetencyjnych. WSA nie sformułował zarzutów wobec przepisów rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie dodatków mieszkaniowych. Sformułowane zarzuty dotyczą wyłącznie norm kompetencyjnych, przy czym sąd ten nie kwestionuje ani wskazanego w nich organu prawodawczego, zobowiązanego do wydania aktu wykonawczego, ani też zakresu spraw przekazanych do regulacji tym aktem. Podobnie nie budzi zastrzeżeń sądu przyjęte w akcie wykonawczym rozwiązanie, polegające na tym, że za wydatek, stanowiący podstawę obliczania ryczałtu na zakup opału, uznaje się równowartość 20 kWh energii elektrycznej według rachunku za ostatni okres rozliczeniowy, z wyłączeniem opłaty abonamentowej oraz stałych opłat miesięcznych, na każdego członka gospodarstwa, w sytuacji gdy lokal nie jest wyposażony w instalację ciepłej wody (§ 3 ust. 2 rozporządzenia), a także przepis § 4 rozporządzenia, określający sposób ustalania wysokości ryczałtu na zakup opału.
W ocenie Prokuratora Generalnego, zarzuty skierowane wobec art. 9 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 pkt 2 ustawy o dodatkach mieszkaniowych dotyczą wyłącznie braku w ustawie wytycznych dla treści rozwiązań, jakie powinny zostać przyjęte w akcie wykonawczym, regulującym materię sposobu ustalania i maksymalnej wysokości ryczałtu na zakup opału dla gospodarstw domowych, których lokale nie są wyposażone w instalację grzewczą, ciepłej wody lub gazu przewodowego. Takie sformułowanie zarzutów prowadzi do tego, że sąd, poddając samoistnej kontroli przepisy delegacji ustawy o dodatkach mieszkaniowych (nie kwestionując, stanowiących podstawę orzekania, przepisów aktu wykonawczego), zmierza do abstrakcyjnej kontroli upoważnień ustawowych i – pośrednio – do wyeliminowania z porządku prawnego wskazanych wyżej przepisów rozporządzenia w sprawie dodatków mieszkaniowych. Tego rodzaju kontrola przepisu kompetencyjnego może być podjęta jedynie w trybie kontroli abstrakcyjnej, nie zaś kontroli konkretnej, inicjowanej pytaniem prawnym sądu.

II

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734, ze zm.; dalej: ustawa lub ustawa o dodatkach mieszkaniowych) reguluje zasady i tryb przyznawania, ustalania wysokości i wypłacania dodatków mieszkaniowych oraz właściwość organów w tych sprawach (art. 1 ustawy).
Pytanie prawne przedstawione Trybunałowi Konstytucyjnemu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie dotyczy kwestii ustalania wysokości ryczałtu na zakup opału i maksymalnej wysokości tego ryczałtu dla gospodarstw domowych, których lokale mieszkalne nie są wyposażone w instalację doprowadzającą energię cieplną do celów ogrzewania, w instalację ciepłej wody oraz gazu przewodowego, stanowiącego część dodatku mieszkaniowego. Wysokość ryczałtu za zakup opału oraz jego maksymalna wysokość ustalane są na podstawie przepisów zawartych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. Nr 156, poz. 1817, ze zm.; dalej: rozporządzenie z 28 grudnia 2001 r.).
Wątpliwości konstytucyjne pytający sąd kieruje wobec treści art. 9 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Przepis art. 9 ustawy stanowi, że:
„1. Rada Ministrów, w drodze rozporządzenia, określi:
1) (utracił moc),
2) sposób ustalania wysokości ryczałtu na zakup opału,
3) wzór wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego oraz dokumenty, o których mowa w art. 7 ust. 2,
4) wzór deklaracji o dochodach gospodarstwa domowego.
2. Rozporządzenie, o którym mowa w ust. 1, określa w szczególności:
1) szczegółowe rodzaje wydatków w gospodarstwach domowych: najemców, członków spółdzielni mieszkaniowych, właścicieli domów jednorodzinnych, właścicieli budynków i lokali mieszkalnych, osób zajmujących lokal mieszkalny bez tytułu prawnego i oczekujących na przysługujący im lokal zamienny lub socjalny oraz najemców i podnajemców opłacających czynsz wolny,
2) sposób ustalania i maksymalną wysokość ryczałtu na zakup opału dla gospodarstw domowych, których lokale mieszkalne nie są wyposażone w instalację doprowadzającą energię cieplną do celów ogrzewania, w instalację ciepłej wody oraz gazu przewodowego,
3) dane, które powinny być zawarte we wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego, a w szczególności dotyczące osoby ubiegającej się o ten dodatek, zajmowanego lokalu mieszkalnego i jego technicznego wyposażenia oraz miesięcznych wydatków za ten lokal,
4) dane, które powinny być zawarte w deklaracji o dochodach, a w szczególności dane dotyczące osób wchodzących w skład gospodarstwa domowego, ich miejsca pracy bądź nauki oraz wysokość ich dochodu”.
W ocenie pytającego sądu zakwestionowany art. 9 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 jest niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji. WSA w Szczecinie kwestionuje zakres delegacji ustawowej zawartej w zaskarżonym przepisie, a także to, że żaden przepis ustawy o dodatkach mieszkaniowych nie określa czynników i okoliczności mogących wpływać na ustalenie przez Radę Ministrów sposobu ustalania i maksymalnej wysokości przedmiotowego ryczałtu, który wpływa na ustalenie dodatku mieszkalnego dla konkretnej osoby, tym samym nie zawiera wytycznych dotyczących treści rozporządzenia, zaś z innych przepisów ustawy o dodatkach mieszkaniowych nie sposób ich zrekonstruować. Materia ustawowa, jaką jest dodatek mieszkaniowy, w skład którego wchodzi ryczałt na zakup opału, winna być regulowana ściśle i tym samym węższy winien być zakres upoważnienia ustawowego do wydania rozporządzenia. Brak wytycznych w ustawie o dodatkach mieszkaniowych powoduje możliwość arbitralnego działania Rady Ministrów w sferze praw obywateli.
Pytający sąd wskazuje, że od odpowiedzi na postawione pytanie zależy rozstrzygnięcie sprawy ze skargi na decyzję SKO w przedmiocie dodatku mieszkaniowego, ponieważ sposób ustalenia ryczałtu na zakup opału ma wpływ na wysokość tego dodatku.

2. Jak wynika z uzasadnienia pytania prawnego, a także z akt sprawy toczącej się przed WSA w Szczecinie, postępowanie przed tym sądem zostało wszczęte wskutek skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z 13 lutego 2007 r., utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Szczecina z 31 października 2006 r. Strona skarżąca kwestionuje wysokość przyznanego jej, decyzją Prezydenta Miasta Szczecina, na okres od 1 listopada 2006 r. do 30 kwietnia 2007 r., dodatku mieszkaniowego, w części dotyczącej wysokości ryczałtu na zakup opału, który stanowi składowy element dodatku mieszkaniowego.
Decyzja Prezydenta Miasta Szczecina ustalająca wysokość dodatku mieszkaniowego została wydana na podstawie art. 7 ust. 1, 1a i 5, art. 6 ust. 1 i 10, art. 17 ust. 1 i 2 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, oraz § 2 ust. 1 pkt 1 i ust. 2, § 3 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia z 28 grudnia 2001 r. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.) w związku z art. 2-6 ustawy o dodatkach mieszkaniowych.

3. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności – podstawę prawną decyzji administracyjnych wydanych w sprawie, zakres skargi strony na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz zakres zaskarżenia ukształtowany pytaniem prawnym – Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że kwestią wymagającą rozstrzygnięcia w pierwszej kolejności jest ustalenie spełnienia wymagań, które warunkują dopuszczalność przedstawienia pytania prawnego, a w konsekwencji wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku w określonym pytaniem prawnym zakresie.
Postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym może mieć miejsce wówczas, gdy, stosownie do art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK), z inicjatywą kontroli konstytucyjności prawa wystąpił podmiot do tego legitymowany. Konstytucja wyróżnia trzy grupy podmiotów uprawnionych do inicjowania postępowania w sprawie zbadania hierarchicznej zgodności norm prawnych. Są to podmioty, których legitymacja procesowa: 1) nie jest ograniczona przedmiotowo (art. 191 ust. 1 pkt 1 Konstytucji), 2) jest ograniczona do występowania z wnioskami w sprawie przepisów dotyczących spraw objętych zakresem ich działania (art. 191 ust. 1 pkt 2-5), oraz 3) podmioty mogące żądać przeprowadzenia tzw. kontroli konkretnej (art. 79 ust. 1 – skarga konstytucyjna i art. 193 – pytanie prawne). Zakres przedmiotowy kontroli konkretnej obejmuje tylko takie przepisy, które zostały zastosowane w stosunku do danego podmiotu (skarga konstytucyjna) albo mają zostać zastosowane przez dany organ (pytanie prawne).
Zgodnie z art. 193 Konstytucji in fine, którego treść została powtórzona w art. 3 ustawy o TK „Każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem”. Ustawa o TK określa także warunki formalne, którym powinno odpowiadać pytanie prawne (art. 32). Warunki te, takie same jak dotyczące wniosku, zawierają jednak dodatkową przesłankę wynikającą z ust. 3 „pytanie prawne powinno także wskazywać, w jakim zakresie odpowiedź na pytanie może mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, w związku z którą pytanie zostało postawione”. Spełnienie wszystkich warunków formalnych pozwala na stwierdzenie, że pytanie prawne pochodzi od – posługując się terminologią zastosowaną w art. 31 – „uprawnionego podmiotu”, a wskutek tego po stronie Trybunału aktualizuje się obowiązek rozpatrzenia danego pytania prawnego. Jak wynika z dotychczasowego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, badanie przesłanek formalnych następuje z urzędu i może mieć miejsce w każdym stadium postępowania (por. wyroki z: 14 czerwca 2000 r., sygn. P 3/00, OTK ZU nr 5/2000, poz. 138; 30 października 2006 r., sygn. P 10/06, OTK ZU nr 9/A/2006, poz. 128).
Zależność, o której mowa w przywołanym art. 193 Konstytucji (a także art. 3 ustawy o TK), wynika z tego, że treść orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego ma wpływ na rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem przedstawiającym pytanie prawne, przy czym oparta jest ona na odpowiedniej relacji między treścią kwestionowanego przepisu i stanem faktycznym sprawy, w której przedstawione zostało pytanie prawne. Tym samym sąd przedstawiający Trybunałowi pytanie o zgodność aktu normatywnego niższego rzędu z aktem mającym wyższą rangę w hierarchicznie zbudowanym systemie prawnym może jako przedmiot pytania prawnego wskazać każdy przepis, którego wykorzystanie jest uzasadnione w celu rozstrzygnięcia poszczególnej sprawy w procesie interpretacji i stosowania prawa (por. wyroki z: 1 lipca 2003 r., sygn. P 31/02, OTK ZU nr 6/A/2003, poz. 58; 16 listopada 2004 r., sygn. P 19/03, OTK ZU nr 10/A/2004, poz. 106, z 30 października 2006 r., sygn. P 10/06).
Poza powyższymi uwagami należy mieć na względzie także tę okoliczność, że wyroki Trybunału Konstytucyjnego są ostateczne, mają moc powszechnie obowiązującą, a przepis uznany przez Trybunał za niezgodny z Konstytucją traci moc obwiązującą, co do zasady, z dniem ogłoszenia we właściwym dzienniku urzędowym (art. 190 ust. 2 i 3 Konstytucji). Prowadzi to do wniosku, że przedmiotem pytania prawnego może być tylko taki przepis, którego wyeliminowanie z porządku prawnego w wyniku wyroku Trybunału Konstytucyjnego wywrze wpływ na treść rozstrzygnięcia sprawy, w której przedstawiono pytanie prawne.
W przywołanym już orzecznictwie, a także w literaturze przedmiotu wyrażany jest pogląd, że art. 193 Konstytucji formułuje trzy przesłanki, które łącznie warunkują dopuszczalność przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego: a) podmiotową – zgodnie, z którą może to uczynić jedynie sąd, rozumiany jako państwowy organ władzy sądowniczej, oddzielony i niezależny od legislatywy i egzekutywy; b) przedmiotową – w myśl której przedmiotem pytania prawnego może być wyłącznie ocena zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą; c) funkcjonalną – która uzasadnia wystąpienie z pytaniem tylko wtedy, gdy od odpowiedzi na nie zależy rozstrzygnięcie konkretnej sprawy toczącej się (zawisłej) przed sądem (por. postanowienia TK z: 29 marca 2000 r., sygn. P 13/99, OTK ZU nr 2/2000, poz. 68; 12 kwietnia 2000 r., sygn. P 14/99, OTK ZU nr 3/2000, poz. 90; 10 października 2000 r., sygn. P 10/00, OTK ZU nr 6/2000, poz. 195; 27 kwietnia 2004 r., sygn. P 16/03, OTK ZU nr 4/A/2004, poz. 36; 6 lutego 2007 r., sygn. P 33/06, OTK ZU nr 2/A/2007, poz. 14 oraz powoływana tam literatura).
Rozstrzygając sprawy zainicjowane pytaniami prawnymi, Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wskazywał, że jako organ działający na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji), a co za tym idzie – zobowiązany do badania z urzędu własnej właściwości w sprawie, ma kompetencję do oceny, czy istotnie zgodność z Konstytucją przepisu zakwestionowanego w pytaniu prawnym ma znaczenie dla treści orzeczenia mającego rozstrzygnąć sprawę, w której przedstawione zostało pytanie prawne. Trybunał podkreślał przy tym, że nie jest jego rolą wskazywanie sądom, które przepisy winny znaleźć zastosowanie w konkretnej sprawie, a tym samym które z nich mogą być przedmiotem pytania prawnego. Niemniej teza, że o tym, czy dany przepis może być przedmiotem pytania prawnego, decyduje wyłącznie sąd, który pytanie przedstawia, prowadziłoby do możliwości obejścia art. 193 Konstytucji przez wymaganie od Trybunału Konstytucyjnego rozstrzygania pytań prawnych dotyczących kwestii niemających bezpośredniego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy zawisłej przed sądem, co zacierałoby różnicę między przyjętym w Konstytucji uprawnieniem do inicjowania abstrakcyjnej i konkretnej kontroli konstytucyjności prawa. Z tego też względu jeżeli Trybunał Konstytucyjny stwierdzi, że pytanie prawne nie spełnia przewidzianego w art. 193 Konstytucji wymagania zależności, jest zobowiązany umorzyć postępowanie, na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK, z powodu niedopuszczalności wydania wyroku (por. np. postanowienia TK z: 12 kwietnia 2000 r., sygn. P 14/99; 21 marca 2005 r., sygn. P 11/04, OTK ZU nr 3/A/2005, poz. 32; 14 września 2005 r., sygn. P 7/05, OTK ZU nr 8/A/2005, poz. 94; 29 listopada 2005 r., sygn. P 10/05, OTK ZU nr 10/A/2005, poz. 127).
Kształtując kontrolę konstytucyjności prawa wykonywaną przez Trybunał Konstytucyjny w postępowaniu wszczętym w wyniku przedstawienia pytania prawnego, jako kontrolę konkretną, a nie abstrakcyjną, ustawodawca w art. 32 ust. 3 ustawy o TK nałożył na sąd obowiązek wskazania, w jakim zakresie odpowiedź na pytanie prawne może mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, w związku z którą pytanie zostało przedstawione. Dla spełnienia tego obowiązku nie wystarczy powtórzenie ogólnej formuły ustawowej, ale konieczne jest wykazanie, że w konkretnej sprawie zachodzi zależność między odpowiedzią na pytanie prawne a rozstrzygnięciem tej sprawy, w której zostało ono przedstawione (zob. wyrok z 7 listopada 2005 r., sygn. P 20/04, OTK ZU nr 10/A/2005, poz. 111). Istota wymagania ustanowionego w art. 32 ust. 3 ustawy o TK polega na tym, że sąd powinien określić, jakie skutki dla toczącego się postępowania wywrze ewentualne stwierdzenie, że przepis wskazany jako przedmiot pytania prawnego jest niezgodny z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą.

4. Pytający sąd wskazuje, że od odpowiedzi na postawione pytanie zależy rozstrzygnięcie sprawy ze skargi na decyzję SKO w przedmiocie dodatku mieszkaniowego, ponieważ sposób ustalenia ryczałtu na zakup opału ma wpływ na wysokość tego dodatku.
Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych dodatek ten przysługuje osobom, o których mowa w art. 2 ust. 1, jeżeli średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego nie przekracza 175% kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym i 125% tej kwoty w gospodarstwie wieloosobowym, obowiązującej w dniu złożenia wniosku. Art. 6 ustawy reguluje zasady ustalania dodatku mieszkaniowego. Zgodnie z tym przepisem wysokość dodatku mieszkaniowego stanowi różnicę między wydatkami, o których mowa w ust. 3-6 art. 6, przypadającymi na normatywną powierzchnię użytkową zajmowanego lokalu mieszkalnego, a kwotą stanowiącą wydatki poniesione przez osobę otrzymującą dodatek w wysokości 15% dochodów gospodarstwa domowego w gospodarstwie jednoosobowym (art. 6 ust. 1 pkt 1), przy czym jego wysokość łącznie z ryczałtem na zakup opału nie może przekraczać, z zastrzeżeniem ust. 11, 70% wydatków przypadających na normatywną powierzchnię zajmowanego lokalu mieszkalnego lub 70% faktycznych wydatków ponoszonych za lokal mieszkalny, jeżeli powierzchnia tego lokalu jest mniejsza lub równa normatywnej powierzchni (art. 6 ust. 1 i 10 ustawy). Jeżeli powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego jest mniejsza lub równa normatywnej powierzchni, dodatek mieszkaniowy ustala się w wysokości różnicy między wydatkami ponoszonymi za ten lokal a odpowiednią kwotą wymienioną w ust. 1 pkt 1-3 lub w ust. 2 pkt 1-3 (art. 6 ust. 9). Art. 6 ust. 3 zawiera definicję wydatków. Zgodnie z nią wydatkami poniesionymi przez osobę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy są świadczenia okresowe ponoszone przez gospodarstwo domowe w związku z zajmowaniem lokalu mieszkalnego. Wydatkami tymi są (ust. 4 pkt 1-6): czynsz, opłaty związane z eksploatacją i utrzymaniem nieruchomości w częściach przypadających na lokale mieszkalne w spółdzielni mieszkaniowej, zaliczki na koszty zarządu nieruchomością wspólną, odszkodowanie za zajmowanie lokalu bez tytułu prawnego, inne niż wymienione w pkt 1-4 opłaty za używanie lokalu mieszkalnego, opłaty za energię cieplną, wodę, odbiór nieczystości stałych i płynnych, a także (pkt 7) – wydatek stanowiący podstawę obliczania ryczałtu na zakup opału.
Ustawa reguluje także sposób ustalania (obliczania) dodatku i rodzaje wydatków przyjmowanych do obliczenia dodatku mieszkaniowego, z uwzględnieniem gospodarstw domowych jednoosobowych, 2-4-osobowych oraz 5-osobowych i większych (art. 6 ust. 2), rodzaje wydatków przyjmowanych do obliczenia dodatku mieszkaniowego w wypadku, gdy lokal lub dom zajmowany przez osobę ubiegającą się o taki dodatek nie wchodzi w skład zasobu mieszkaniowego gminy (art. 6 ust. 6), ustalanie względnej maksymalnej wysokości dodatku mieszkaniowego, łącznie z ryczałtem na zakup opału (art. 6 ust. 10).
Ogólna dyspozycja dotycząca ryczałtu na zakup opału, jeżeli zajmowany lokal mieszkalny nie jest wyposażony w instalację doprowadzającą energię z zewnętrznego źródła znajdującego się poza lokalem mieszkalnym, została zawarta w art. 6 ust. 7. Zgodnie zaś z zakwestionowanym w pytaniu prawnym art. 9 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 ustawy Rada Ministrów została upoważniona do określenia, w drodze rozporządzenia: sposobu ustalania wysokości ryczałtu na zakup opału (ust. 1 pkt 2) oraz sposobu ustalania i maksymalnej wysokości ryczałtu na zakup opału dla gospodarstw domowych, których lokale mieszkalne nie są wyposażone w instalację doprowadzającą energię cieplną do celów ogrzewania, w instalację ciepłej wody oraz gazu przewodowego (ust. 2 pkt 2).
Wydane na podstawie art. 9 ustawy o dodatkach mieszkaniowych rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie dodatków mieszkaniowych, w § 3 ust. 2, przewiduje, że jeżeli lokal mieszkalny nie jest wyposażony w instalację ciepłej wody, za wydatek, stanowiący podstawę obliczania ryczałtu na zakup opału, uznaje się równowartość 20 kilowatogodzin energii elektrycznej według rachunku za ostatni okres rozliczeniowy, z wyłączeniem opłaty abonamentowej oraz stałych opłat miesięcznych, na każdego członka gospodarstwa.

5. Na tle powyższych ustaleń, w ocenie Trybunału Konstytucyjnego, nasuwa się więc pytanie, czy zakwestionowane w pytaniu prawnym przepisy stanowiące upoważnienie ustawowe dla Rady Ministrów do uregulowania w drodze rozporządzenia kwestii dotyczących sposobu ustalania wysokości ryczałtu na zakup opału oraz sposobu ustalania i maksymalnej wysokości ryczałtu na zakup opału dla gospodarstw domowych, których lokale mieszkalne nie są wyposażone w instalację doprowadzającą energię cieplną do celów ogrzewania, w instalację ciepłej wody oraz gazu przewodowego, stanowić będą podstawę rozstrzygnięcia sprawy zawisłej przed sądem, w związku z którą sąd przedstawił Trybunałowi pytanie prawne. Jest to przesłanka funkcjonalna pytania prawnego.
O ile bowiem w niniejszym pytaniu prawnym nie ma wątpliwości co do ziszczenia się dwóch pierwszych przesłanek dopuszczalności badania pytania prawnego – podmiotowej i przedmiotowej, o tyle wątpliwości Trybunału budzi spełnienie przesłanki funkcjonalnej. Przesłanka ta – charakterystyczna dla instytucji pytań prawnych, jako procedury konkretnej kontroli konstytucyjności prawa – ujmowana jest w postaci prawnie relewantnej (doniosłej) relacji pomiędzy odpowiedzią na pytanie a rozstrzygnięciem sprawy. Obejmuje ona m.in. konieczność wykazania, że zastrzeżenia zgłoszone wobec kwestionowanego przepisu są obiektywnie uzasadnione oraz na tyle istotne, że zachodzi potrzeba ich wyjaśnienia w ramach procedury pytań prawnych do TK. Jeżeli zatem sąd orzekający poweźmie co do przepisu, który ma być przesłanką rozstrzygnięcia, wątpliwości natury konstytucyjnej, powinien w pierwszej kolejności dążyć do ich usunięcia w drodze znanych nauce prawa reguł interpretacyjnych i kolizyjnych, w szczególności – jeżeli jest to możliwe – w drodze wykładni zgodnej z konstytucją (por. Z. Czeszejko-Sochacki, Procedury kontroli konstytucyjności norm, [w:] Studia nad prawem konstytucyjnym, red. J. Trzciński i B. Banaszak, Wrocław 1997, s. 74 i n.; A. Kabat, Pytania prawne do Trybunału Konstytucyjnego, Białystok 1995). Takie zachowanie stanowi realizację nakazu dokonywania wykładni ustaw w sposób zgodny z Konstytucją i winno poprzedzać wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym w trybie art. 193 Konstytucji (por. W. Kręcisz, Glosa do postanowienia SN z 7 czerwca 2002 r., I KZP 17/02, „Przegląd Sejmowy” nr 5/2002, s. 134; B. Nita, Glosa do wyroku TK z 16 stycznia 2001 r., P 5/00, „Palestra” nr 7-8/2002, s. 210).
Zarówno orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, jak i doktryna przyjmują, że przedstawione przez sąd pytanie prawne nie może dotyczyć jakiegokolwiek aktu normatywnego, lecz tylko takiego, na podstawie którego wydane zostanie rozstrzygnięcie sądu. Kompetencja sądów inicjowania pytań prawnych przed Trybunałem Konstytucyjnym ograniczona jest przedmiotem rozstrzygania przez pytający sąd. Może on się bowiem zwrócić z pytaniem prawnym tylko co do zgodności z Konstytucją przepisu prawnego, w oparciu o który zamierza rozstrzygnąć sprawę (por. K. Kolasiński, Zaskarżalność ustaw w drodze pytań prawnych do Trybunału Konstytucyjnego, „Państwo i Prawo” nr 9/2001, s. 25). Aktualizacja kompetencji sądu ma miejsce wówczas, gdy „od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem”. Przedmiotem pytania prawnego sądu nie może być zatem akt normatywny (przepis prawa), który nie ma bezpośredniego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy rozpoznawanej przez ten sąd, zarówno w sensie formalnym, jak i materialnym, i z tej przyczyny nie może być on podstawą prawną tego rozstrzygnięcia (por. A. Wasilewski, Przedstawianie pytań prawnych Trybunałowi Konstytucyjnemu przez sądy (art. 193 Konstytucji RP), „Państwo i Prawo” nr 8/1999, s. 25).

6. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd nie dokonuje więc kontroli aktów lub czynności pod względem słuszności i nie orzeka merytorycznie. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.).
Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że upoważnienie ustawowe do wydania aktu wykonawczego nie może być samo w sobie podstawą orzeczenia sądowego. Jego poprawność (lub wadliwość) konstytucyjna może mieć jednak w pewnych sytuacjach znaczenie dla sądu orzekającego w konkretnej sprawie (por. wyroki TK z 12 marca 2002 r., sygn. P 9/01, OTK ZU nr 2/A/2002, poz. 14 oraz z 19 czerwca 2008 r., sygn. P 23/07, OTK ZU nr 5/A/2008, poz. 82). Przepisami stanowiącymi dla sądu administracyjnego wzorzec kontroli legalności decyzji administracyjnych wydanych w związku z niniejszą sprawą, w zakresie dotyczącym ryczałtu na zakup opału, są regulacje zawarte w rozporządzeniu Rady Ministrów z 28 grudnia 2001 r. wydanym na podstawie upoważnienia przewidzianego w art. 9 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Przedmiotem zaskarżenia WSA w Szczecinie jest tylko część tej normy ustawowej, a mianowicie jej ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2. Ewentualne orzeczenie Trybunału potwierdzające niekonstytucyjność tak ukształtowanego przedmiotu zaskarżenia (delegacji ustawowej) spowodowałoby utratę mocy obowiązującej przepisu prawnego, który ją konstytuuje. W konsekwencji nastąpiłaby utrata mocy obwiązującej także ściśle z nią powiązanych przepisów rozporządzenia wykonawczego do ustawy. Nie jest bowiem możliwe funkcjonowanie w obrocie prawnym rozporządzenia wykonawczego do ustawy, które nie znajduje oparcia (punktu zaczepienia) w ustawie. Rozporządzenie oparte na niekonstytucyjnym przepisie prawnym (niekonstytucyjnej delegacji ustawowej), niezależnie od treści tego aktu, jest również niezgodne z Konstytucją (por. wyrok TK z 12 września 2006 r., sygn. K 55/05, OTK ZU nr 8/A/2006, poz. 104).
Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, oprócz skutku, jakim jest umożliwienie rozstrzygnięcia jednostkowej sprawy, w związku z którą zostało sformułowane pytanie prawne, oddziaływuje przede wszystkim w płaszczyźnie generalnej (erga omnes) (por. postanowienie TK z 7 lipca 2004 r., sygn. P 22/02, OTK ZU nr 7/A/2004, poz. 76). Stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu stanowiącego podstawę prawną do wydania rozporządzenia, a w konsekwencji utrata mocy obwiązującej rozporządzenia spowoduje, że odpadnie dotychczasowa podstawa do ustalenia wysokości ryczałtu na zakup opału. Jako że rozstrzygnięcie Trybunału ma skutek erga omnes, żadna z osób uprawnionych do uzyskania w ramach dodatku mieszkaniowego ryczałtu na zakup opału nie będzie mogła otrzymać tego ryczałtu ze względu na brak podstawy prawnej do ustalenia jego wysokości. Aby zapobiec tego typu niekorzystnym konsekwencjom, Trybunał Konstytucyjny mógłby skorzystać z uprawnienia, jakie daje mu art. 190 ust. 3 Konstytucji, i odroczyć utratę mocy obwiązującej przepisu uznanego za niezgodny z Konstytucją na okres maksymalnie 18 miesięcy. Przez ten czas norma uznana za niekonstytucyjną korzystałaby z przymiotu warunkowej konstytucyjności, zaś na jej podstawie mogłyby być wydawane decyzje kształtujące wysokość dodatku mieszkaniowego, w tym ryczałtu na zakup opału.
Trybunał stwierdza jednak, że skoro przepis stanowiący upoważnienie ustawowe do wydania aktu wykonawczego nie może być sam w sobie podstawą orzeczenia sądowego, to nie jest możliwe również badanie jego zgodności z Konstytucją w trybie pytania prawnego. Nie jest bowiem dopuszczalne inicjowanie za pomocą pytań prawnych kontroli generalno-abstrakcyjnej przed Trybunałem (zob. postanowienia TK z: 19 listopada 1996 r., sygn. P 3/96. OTK ZU nr 6/1996, poz. 56; 29 listopada 2001 r., sygn. P 8/01, OTK ZU nr 8/2001, poz. 268; 24 lutego 2004 r., sygn. P 5/03, OTK ZU nr 2/A/2004, poz. 13).
Pomimo odwołań w uzasadnieniu pytania prawnego do orzecznictwa Trybunału w sprawach dotyczących kształtowania przez ustawodawcę upoważnień ustawowych do wydawania rozporządzeń, pytający sąd nie skorzystał z możliwości zakwestionowania przepisów rozporządzenia wydanych na podstawie zaskarżonej delegacji ustawowej. Trybunał Konstytucyjny w obecnym składzie wyraża pogląd, że granice wniosku, pytania prawnego i skargi konstytucyjnej wyznaczają treści normatywne wskazane jako przedmiot kontroli we wniosku, pytaniu prawnym lub skardze konstytucyjnej. Trybunał nie może orzekać o przepisach wyrażających treści normatywne niewskazane przez podmiot inicjujący postępowanie jako przedmiot kontroli. Trybunał Konstytucyjny z urzędu może jedynie badać, czy dany organ posiadał kompetencję do wydania kwestionowanego aktu prawnego oraz czy został dochowany tryb wydania aktu określony przez przepisy prawa (art. 42 ustawy o TK).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie nie poddał ocenie Trybunału Konstytucyjnego żadnego z przepisów rozporządzenia Rady Ministrów wydanego na podstawie zakwestionowanej w pytaniu prawnym delegacji ustawowej. Ze względu na związanie Trybunału Konstytucyjnego granicami wniosku, pytania prawnego lub skargi (art. 66 ustawy o TK), postępowanie w sprawie należało umorzyć na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.
Na marginesie rozważań można jedynie przywołać pogląd Trybunału Konstytucyjnego wyrażony w sprawie sygn. P 9/98 (zob. wyrok z 11 maja 1999 r., OTK ZU nr 4/1999, poz. 75), zgodnie z którym sąd jest władny ocenić samodzielnie akt podustawowy poprzez odmowę jego zastosowania, ale dopiero rozstrzygnięcie Trybunału może go wyeliminować z porządku prawnego i pozwala na jednolitość i pewność późniejszego orzecznictwa.

Z powyższych względów Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.