Pełny tekst orzeczenia

161/2/B/2013

POSTANOWIENIE

z dnia 26 lutego 2013 r.

Sygn. akt Ts 178/11



Trybunał Konstytucyjny w składzie:



Piotr Tuleja,



po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej Tomasza W. w sprawie zgodności:

1) § 1 pkt 12 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2009 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz. U. Nr 129, poz. 1058) z art. 2 w związku z art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 2, art. 69 oraz art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,

2) art. 24 ust. 2a i 3a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992, ze zm.) z art. 2 w związku z art. 69 Konstytucji,



p o s t a n a w i a:



odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.



UZASADNIENIE



W skardze konstytucyjnej z 15 czerwca 2011 r. (data nadania), Tomasz W. (dalej: skarżący) zakwestionował zgodność, po pierwsze, § 1 pkt 12 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2009 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz. U. Nr 129, poz. 1058; dalej: rozporządzenie) z art. 2 w związku z art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 2, art. 69 oraz art. 92 ust. 1 Konstytucji; po drugie, zakwestionował zgodność art. 24 ust. 2a i 3a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992, ze zm.; dalej: ustawa o świadczeniach rodzinnych), w brzmieniu obowiązującym od 2 stycznia 2009 r., z art. 2 w związku z art. 69 Konstytucji.

Skarga konstytucyjna została wniesiona na podstawie następującego stanu faktycznego.

Wyrokiem z 26 stycznia 2005 r. (sygn. akt VII U 156/04) Sąd Rejonowy dla Warszawy-Pragi, Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych zmienił decyzję Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Warszawie w ten sposób, że uznał skarżącego za niepełnosprawnego w stopniu znacznym od 2 marca 2001 r. do 31 sierpnia 2006 r. Decyzją z 10 października 2005 r. (nr ŚR-81281/003015/ZP/10/2005) Prezydent m.st. Warszawy przyznał skarżącemu zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 144,00 zł miesięcznie na okres od 1 września 2005 r. do 31 sierpnia 2006 r. W dniu 13 września 2006 r. skarżący wystąpił o przyznanie mu zasiłku pielęgnacyjnego. Do wniosku dołączył zaświadczenie z 26 maja 2006 r. z Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Warszawie potwierdzające przyjęcie jego wniosku o ponowne ustalenie stopnia niepełnosprawności. Postanowieniem z 6 października 2006 r. Prezydent m.st. Warszawy – na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.; dalej: k.p.a.) – zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego do czasu dostarczenia nowego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. W dniu 31 marca 2009 r. skarżący dostarczył orzeczenie Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Warszawie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, w związku z tym postanowieniem z 24 kwietnia 2009 r. Prezydent m.st Warszawy podjął zawieszone postępowanie. Decyzją z 2 czerwca 2009 r. (nr ŚR-81820/001066/ZP/06/2009) Prezydent m.st. Warszawy odmówił skarżącemu przyznania zasiłku pielęgnacyjnego od 1 września 2006 r. Następnie, 20 października 2008 r. skarżący wniósł o przyznanie mu zasiłku pielęgnacyjnego oraz wyrównanie tego zasiłku za okres od marca 2001 r. do stycznia 2005 r. Do wniosku dołączył wyrok Sądu Okręgowego w Warszawie – XIV Wydziału Ubezpieczeń Społecznych o przyznaniu mu zasiłku pielęgnacyjnego za okres od 1 marca 2001 r. do 31 stycznia 2005 r., nie dołączył zaś orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Decyzją z 13 października 2009 r. (nr UD-IX-WSZ-ŚR-81820/252/2008) Prezydent m.st. Warszawy odmówił skarżącemu przyznania zasiłku pielęgnacyjnego od 1 października 2008 r. oraz umorzył postępowanie w sprawie jego wniosku z 20 października 2008 r. w części dotyczącej przyznania zasiłku za okres od 1 marca 2001 r. do 31 stycznia 2005 r. W dniu 26 lutego 2010 r. skarżący złożył wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego od 1 września 2008 r. Do wniosku dołączył orzeczenie Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Warszawie z 24 lutego 2010 r., z którego wynika, iż na stałe zaliczono skarżącego do osób o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. W orzeczeniu tym wskazano, że skarżący jest osobą niepełnosprawną od dzieciństwa. W związku z tym decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z 22 marca 2010 r. (nr UD-IX-WSZ-ŚR-81820/59/2010) przyznano skarżącemu zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 153,00 zł miesięcznie, bezterminowo, począwszy od 1 września 2008 r.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zakwestionował datę przyznania świadczenia. W jego ocenie uprawnienie do zasiłku pielęgnacyjnego powstało nie później niż 1 grudnia 1984 r., a zatem zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 23 października 2007 r. (P 28/07, OTK ZU nr 9/A/2007, poz. 106), to tę datę powinien przyjąć organ w wydanej decyzji. Decyzją z 19 kwietnia 2010 r. (nr KOC/1665/Op/10) Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: SKO) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Wyrokiem z 27 sierpnia 2010 r. (sygn. akt I SA/Wa 1198/10) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 19 kwietnia 2010 r. (nr KOC/1665/Op/10) w sprawie przyznania zasiłku pielęgnacyjnego. Wyrokiem z 17 marca 2011 r. (sygn. akt I OSK 1980/10) Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 19 kwietnia 2010 r. (nr KOC/1665/Op/10) w sprawie przyznania zasiłku pielęgnacyjnego.

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 marca 2011 r. (sygn. akt I OSK 1980/10) został doręczony skarżącemu wraz z uzasadnieniem 6 maja 2011 r.

Skarżący zarzucił, że zakwestionowany § 1 pkt 12 rozporządzenia narusza zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, gdyż – wbrew dyspozycji art. 18 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych – „zamraża” wysokość zasiłku pielęgnacyjnego. Skutkiem sztywnego ustalenia wysokości zasiłku oraz corocznej inflacji jest naruszenie wynikającego z art. 64 ust. 2 Konstytucji prawa do ochrony praw majątkowych skarżącego. Określenie wysokości zasiłku w rozporządzeniu, a nie w ustawie naruszyło zaś art. 31 ust. 3 i art. 92 ust. 1 Konstytucji.

W odniesieniu do zarzutów niekonstytucyjności art. 24 ust. 2a i 3a ustawy o świadczeniach rodzinnych skarżący wskazał, że oba przepisy mają zastosowanie w jego sprawie. Podkreślił, że zasiłek, o który się ubiega, jest przedłużeniem dotychczasowego zasiłku. Z drugiej strony „jest to świadczenie na nowej podstawie prawnej (art. 16 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych) i roszczenie sięga 1984 r., tj. przed przyznaniem zasiłku na podstawie art. 16 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych i dlatego należy zbadać konstytucyjność [obu przepisów]”. Skarżący twierdzi, że „powinien dostać uzupełniające świadczenie za lata 2006-2008, gdyż nie powinien ponosić skutku wadliwego orzeczenia o umiarkowanej niepełnosprawności od 1992 zamiast od 1984 r.”. Skarżący stwierdził również, że „generalnie przepisy [ustawy o świadczeniach rodzinnych] nie trzymają standardów konstytucyjności, gdyż [art. 24 ust. 2a i 3a ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu sprzed 1 stycznia 2009 r.] zostały uznane za niekonstytucyjne, a wobec pozostałych są uzasadnione wątpliwości”.



Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:



Skarga konstytucyjna jest sformalizowanym środkiem ochrony konstytucyjnych wolności i praw. Jej merytoryczne rozpoznanie uzależnione jest od spełnienia licznych przesłanek wynikających zarówno z art. 79 ust. 1 Konstytucji, jak i art. 46-47 ustawy z 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK).

W myśl art. 79 ust. 1 Konstytucji, podstawą skargi konstytucyjnej mogą być tylko te przepisy ustawy zasadniczej, które są źródłem wolności lub praw podmiotowych. Obowiązkiem skarżącego jest zaś wskazanie tych praw, oraz wyjaśnienie sposobu ich naruszenia (art. 49 w związku z art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK).

Skarżący kwestionuje konstytucyjność art. 24 ust. 2a i 3a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zarzuca, że przepisy te naruszają jego prawa wyrażone w art. 2 w związku z art. 69 Konstytucji.

W kwestii możliwości powoływania się na naruszenie zasad określonych w art. 2 Konstytucji Trybunał Konstytucyjny wypowiadał się już wielokrotnie, w tym najpełniej w sprawie o sygnaturze Ts 105/00 (postanowienia z 12 grudnia 2000 r. i 23 stycznia 2002 r., OTK ZU nr 1/B/2002, poz. 59 i 60). Trybunał, badając dopuszczalność dochodzenia ochrony tych zasad w trybie skargi konstytucyjnej, wskazał w pierwszej kolejności na konieczność precyzyjnego określenia wolności lub prawa podmiotowego, wyinterpretowanych z przepisu, którego naruszenie uzasadnić ma legitymację do wniesienia skargi konstytucyjnej. Trybunał podkreślił przy tym, że chodzi tu o prawa lub wolności przyjmujące normatywną postać praw podmiotowych. To znaczy, że ich adresatem jest obywatel (lub inny podmiot prawa), kształtują one jego sytuację prawną, oraz że ma on możność wyboru zachowania się, tj. spełnienia lub niespełnienia normy prawnej. Podstawy do wniesienia skargi nie stanowi powołanie się przez skarżącego na naruszenie wynikających z art. 2 Konstytucji norm prawnych, które ze względu na charakter zasad przedmiotowych adresowane są przede wszystkim do ustawodawcy i wyznaczają sposób, w jaki powinny być normowane poszczególne dziedziny życia publicznego. Odwołanie się do tych zasad, w tym do zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, może mieć znaczenie tylko w sytuacji, w której skarżący wskaże równocześnie wolność lub prawo podmiotowe, które ma swoje źródło w przepisie Konstytucji i doznało ograniczenia na skutek naruszenia powyższej zasady (zob. także postanowienia z 19 grudnia 2001 r., SK 8/01, OTK ZU nr 8/2001, poz. 272 oraz 26 czerwca 2002 r., SK 1/02, OTK ZU nr 4/A/2002, poz. 53).

Skarżący wiąże naruszenie zasady zaufania obywateli do państwa z art. 69 Konstytucji. Jednakże jak wynika z ugruntowanego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, przepis ten, podobnie jak art. 2, nie statuuje prawa podmiotowego o charakterze konstytucyjnym, którego naruszenie uzasadniałoby wystąpienie ze skargą konstytucyjną. Wprawdzie nakłada on na władzę publiczną obowiązek udzielania osobom niepełnosprawnym pomocy w „zabezpieczeniu egzystencji, przysposobieniu do pracy oraz komunikacji społecznej”, jednakże sposób realizacji tego obowiązku, na co jednoznacznie wskazuje brzmienie przepisu, wyznaczony jest przez ustawę („zgodnie z ustawą”). Biorąc pod uwagę brzmienie art. 81 Konstytucji, w myśl którego praw wymienionych między innymi w art. 69 można dochodzić wyłącznie w granicach określonych ustawą, nie ma w ocenie Trybunału podstaw do uznania tego przepisu za źródło konstytucyjnego prawa podmiotowego, które mogłoby być chronione w trybie skargi konstytucyjnej (postanowienia TK z: 5 stycznia 2004 r. i 16 marca 2004 r. Ts 161/03, OTK ZU nr 1/B/2004, poz. 86 i 87; 25 listopada 2009 r., SK 30/07, OTK ZU nr 10/A/2009, poz. 159; 25 października 2010 r., Ts 182/10, OTK ZU nr 2/B/2011, poz. 163). W postanowieniu z 25 listopada 2009 r. (SK 30/07) Trybunał wskazał ponadto, że z art. 69 Konstytucji wynika tzw. norma programowa, wyznaczająca zadania państwa w zakresie pomocy dla osób niepełnosprawnych.

Nieadekwatność wzorców kontroli (art. 2 i art. 69 Konstytucji), której skutkiem jest niewskazanie naruszonych praw i wolności konstytucyjnych, przesądza o odmowie nadania skardze dalszego biegu w zakresie zarzutów niekonstytucyjności art. 24 ust. 2a i 3a (art. 49 w związku z art. 36 ust. 3 i art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK).

Niezależnie od powyższego należy wskazać także na inne powody uniemożliwiające nadanie skardze dalszego biegu. Skarżący twierdzi, że „zasiłek, o który się ubiega (…) stanowi przedłużenie dotychczasowego zasiłku zatem chodzi o kontynuację”. Należy jednakże zauważyć, że orzekające w sprawie skarżącego organy oraz sądy administracyjne ustaliły, że in concreto nie zostały spełnione przesłanki zastosowania art. 24 ust. 3a ustawy, gdyż skarżący nie uzyskał kolejnego orzeczenia o niepełnosprawności, które byłoby podstawą przyznania zasiłku pielęgnacyjnego na dalszy okres. Jak orzekł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 17 marca 2011 r.: „[skarżący] nie miał ustalonego prawa do zasiłku pielęgnacyjnego; nie zachodzi zatem w jego przypadku kontynuacja otrzymywania tego świadczenia”. Trybunał Konstytucyjny jest związany wydanymi orzeczeniami, dlatego sformułowane w skardze zarzuty należy uznać za odnoszące się do sfery stosowania prawa, która zasadniczo pozostaje poza zakresem orzekania Trybunału. Nadto, trzeba przyjąć, że skoro w sprawie, w związku z którą wniesiono skargę konstytucyjną, nie znaleziono podstaw do zastosowania art. 24 ust. 3a ustawy o świadczeniach rodzinnych, to przepis ten nie stanowił podstawy żadnego z wydanych w sprawie skarżącego rozstrzygnięć. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału samo wyszczególnienie danego przepisu w uzasadnieniu ostatecznego orzeczenia nie oznacza jeszcze, że może on być przedmiotem skargi konstytucyjnej (por. postanowienie z 9 października 2002 r., SK 13/02, OTK ZU nr 5/A/2002, poz. 73). Możliwość taka pojawia się dopiero, gdy przepis ten determinuje treść orzeczenia (zob. wyrok TK z 22 listopada 2005 r., SK 8/05, OTK ZU nr 10/A/2005, poz. 117).

Skardze nie można nadać dalszego biegu także w zakresie zarzutów niekonstytucyjności § 1 pkt 12 rozporządzenia. Przepis ten stanowi, że od 1 listopada 2009 r. wysokość zasiłku pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych, wynosi 153,00 zł miesięcznie.

Istota przedstawionych w skardze zarzutów sprowadza się twierdzenia, że wbrew uregulowaniom ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz w sposób niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji zaskarżony § 1 pkt 12 rozporządzenia „zamraża” wysokość zasiłku pielęgnacyjnego. To zaś narusza konstytucyjne prawa skarżącego określone w art. 2 w związku z art. 69, art. 64 ust. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji.

Odnosząc się do zarzutów skargi, Trybunał zwraca uwagę, że zaskarżony § 1 pkt 12 rozporządzenia określa jedynie wysokość zasiłku pielęgnacyjnego ustalonego przez Radę Ministrów na zasadach wskazanych w art. 19 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Jednakże nie sposób przyjąć, by przepis ten jednocześnie „zamrażał” wysokość zasiłku. Z treści zakwestionowanego przepisu nie wynika bowiem, aby zasiłek pielęgnacyjny nie mógł zostać podwyższony (lub obniżony) w terminie wskazanym w art. 18 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Tego typu zarzuty skarżący winien sformułować pod adresem tej normy, która – jego zdaniem – uniemożliwia weryfikację wysokości świadczenia, nie zaś tej, która ustala wyłącznie jego wysokość. W tym zakresie zarzuty skargi pozostają bez merytorycznego związku z zakwestionowanym 1 pkt 12 rozporządzenia.

Podobnie należy ocenić zarzuty naruszenia art. 92 ust. 1 Konstytucji. Dotyczą one bowiem niezakwestionowanej przez skarżącego normy, upoważniającej Radę Ministrów do wydania rozporządzenia i określenia w tym akcie wykonawczym wysokości świadczeń rodzinnych. Skardze nie można nadać dalszego biegu także z tego powodu, że wskazany jako jedna z podstaw skargi art. 92 ust. 1 Konstytucji nie jest źródłem przysługujących skarżącemu praw podmiotowych. Wyznacza on jedynie podmiotowe i przedmiotowe zasady wydawania rozporządzeń jako powszechnie obowiązujących aktów podustawowych; jego adresatem są wyłącznie organy wskazane w Konstytucji. Z treści tego przepisu Konstytucji, ujmowanego – jak w badanej skardze – samodzielnie, nie wynika żadne prawo podmiotowe, które mogłoby być chronione za pomocą skargi konstytucyjnej (zob. postanowienia TK z: 21 marca 2006 r., Ts 125/05, OTK ZU nr 2/B/2006, poz. 104; 15 października 2007 r., Ts 220/06, OTK ZU nr 2/B/2008, poz. 58; 24 czerwca 2009 r., Ts 68/07, OTK ZU nr 3/B/2009, poz. 160 oraz 20 listopada 2012 r., Ts 235/11, niepubl.).

Ze względu na powyższe należy stwierdzić, że skarżący nie wskazał, w jaki sposób zakwestionowany § 1 pkt 12 rozporządzenia narusza konstytucyjne prawa i wolności. To zaś – w myśl art. 49 w związku z art. 36 ust. 3 i art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK – stanowi podstawę odmowy nadania dalszego biegu skardze.



W tym stanie rzeczy Trybunał orzekł jak na wstępie.