Pełny tekst orzeczenia

229/3/B/2014

POSTANOWIENIE

z dnia 6 lutego 2014 r.

Sygn. akt Ts 198/13



Trybunał Konstytucyjny w składzie:



Piotr Tuleja,



po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej M.K. i R.P. w sprawie zgodności:

1) art. 36 ust. 3, ust. 5, ust. 6, ust. 7, ust. 9 i ust. 14 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139, ze zm.) w związku z art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647, ze zm.) z art. 32 ust. 1, art. 84 i art. 217 w związku z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej;

2) art. 2 § 1 pkt 1 i § 2, art. 3 pkt 1, pkt 3 lit. c i pkt 9, art. 5 oraz art. 6 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749, ze zm.) z art. 32 ust. 1, art. 84 i art. 217 w związku z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji;

3) art. 157 ust. 1 i 1a w związku z art. 156 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, ze zm.) w związku z art. 36 ust. 14 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139, ze zm.) w związku z art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647, ze zm.) z art. 2, art. 31 ust. 3, art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 i art. 78 Konstytucji;

4) art. 184 oraz art. 141 ust. 4 w związku z art. 193 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.) z art. 45 ust. 1, art. 176 i art. 184 Konstytucji,



p o s t a n a w i a:



odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.



UZASADNIENIE



W skardze konstytucyjnej wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 5 lipca 2013 r. M.K. i R.P. (dalej: skarżący) wystąpili o zbadanie zgodności: po pierwsze, art. 36 ust. 3, ust. 5, ust. 6, ust. 7, ust. 9 i ust. 14 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139, ze zm.; dalej: ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r.) w związku z art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647, ze zm.; dalej: ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) z art. 32 ust. 1, art. 84 i art. 217 w związku z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji; po drugie, art. 2 § 1 pkt 1 i § 2, art. 3 pkt 1, pkt 3 lit. c i pkt 9, art. 5 oraz art. 6 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749, ze zm.; dalej: ordynacja podatkowa) z art. 32 ust. 1, art. 84 i art. 217 w związku z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji; po trzecie, art. 157 ust. 1 i 1a w związku z art. 156 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, ze zm.; dalej: u.g.n.) w związku z art. 36 ust. 14 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. w związku z art. 85 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z art. 2, art. 31 ust. 3, art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 i art. 78 Konstytucji; po czwarte, art. 184 oraz art. 141 ust. 4 w związku z art. 193 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.; dalej: p.p.s.a.) z art. 45 ust. 1, art. 176 i art. 184 Konstytucji.

Skarga konstytucyjna została wniesiona na tle następującego stanu faktycznego. Decyzją z 1 czerwca 2010 r. (nr UA–7330–4–25/02/MD/EFR/MC) Prezydent Miasta Bielsko-Biała ustalił skarżącym jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości (tzw. opłatę planistyczną). Powyższą decyzję utrzymało w mocy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej decyzją z 8 września 2010 r. (nr SKO.XII–426/3141/73/2010), na którą skarżący wnieśli skargę do sądu administracyjnego. Wyrokiem z 27 maja 2011 r. (sygn. akt II SA/Gl 1261/10) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji Prezydenta Miasta Bielsko-Biała. Wniesioną przez skarżących skargę kasacyjną od tego wyroku oddalił Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 22 lutego 2013 r. (sygn. akt II OSK 1993/11), doręczonym pełnomocnikowi skarżących 5 kwietnia 2013 r.

Zdaniem skarżących takie rozumienie przepisów zakwestionowanych w punktach 1 i 2 petitum skargi, które prowadzi do uznania, że do postępowania w sprawie opłaty planistycznej nie mają zastosowania przepisy ordynacji podatkowej (w szczególności przepisy jej rozdziału III) narusza art. 32 ust. 1, art. 84 i art. 217 w związku z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji. Jest bowiem niespójne z charakterem tego świadczenia oraz skutkuje tym, że – w przeciwieństwie do należności podatkowych – do opłaty planistycznej nie ma zastosowania pięcioletni termin przedawnienia.

Skarżący wskazali też, że w trakcie postępowania przed sądami administracyjnymi kwestionowali prawidłowość sporządzonego w ich sprawie operatu szacunkowego oraz opinii właściwego stowarzyszenia rzeczoznawców majątkowych. Podkreślili, że ich argumenty nie zostały wzięte pod uwagę przez sądy, a organy orzekające w ich sprawie obecnie są związane kwestionowanym przez nich operatem szacunkowym. To sprawia – ich zdaniem – że wynik toczącego się postępowania administracyjnego jest z góry przesądzony, a tym samym, że fakt trwania tego postępowania w momencie wniesienia skargi konstytucyjnej nie powinien przesądzać o jej niedopuszczalności. Skarżący przedstawili również szereg argumentów, które ich zdaniem świadczą o tym, że wykorzystany w ich sprawie operat szacunkowy został sporządzony z naruszeniem prawa.

Ponadto skarżący stwierdzili, że zarówno organy administracyjne, jak i sądy orzekające w ich sprawie niewystarczająco odniosły się do ich argumentów i wniosków formułowanych w kolejnych pismach procesowych. W związku z powyższym zarzucili też niezgodność art. 184 oraz art. 141 ust. 4 w związku z art. 193 p.p.s.a. z 45 ust. 1, art. 176 i art. 184 Konstytucji. Ich zdaniem wskazane przepisy p.p.s.a. naruszają Konstytucję w zakresie, w jakim pozwalają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na oddalenie skargi kasacyjnej bez odniesienia się do wszystkich zarzutów i wniosków skarżącego, w tym bez szczegółowego odniesienia się do argumentacji wskazującej na konieczność wystąpienia w danej sprawie z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego.



Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:



W myśl art. 79 ust. 1 Konstytucji każdy, czyje konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone, ma prawo, na zasadach określonych w ustawie, zakwestionować zgodność z Konstytucją przepisów ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie których sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o jego wolnościach lub prawach albo obowiązkach określonych w Konstytucji. Zasady, na jakich dopuszczalne jest korzystanie z tego środka ochrony wolności i praw, precyzuje ustawa z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK). W świetle powyższych unormowań konstytucyjnych i ustawowych nie ulega wątpliwości, że przesłanką rozpoznania skargi konstytucyjnej nie może być wskazanie dowolnego przepisu ustawy lub innego aktu normatywnego, ale tylko takiego, który w konkretnej sprawie stanowił podstawę ostatecznego rozstrzygnięcia, a zarazem doprowadził do naruszenia wolności lub praw wskazanych jako podstawa skargi konstytucyjnych. Zgodnie z art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK na skarżących spoczywa obowiązek wskazania, jakie konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone, oraz dokładnego określenia sposobu ich naruszenia przez zaskarżone przepisy. W myśl art. 46 ust. 1 ustawy o TK, skargę konstytucyjną można wnieść po wyczerpaniu drogi prawnej, o ile droga ta jest przewidziana, w ciągu 3 miesięcy od doręczenia skarżącemu prawomocnego wyroku, ostatecznej decyzji lub innego ostatecznego rozstrzygnięcia wydanego na podstawie zaskarżonych przepisów. Niespełnienie powyższych warunków, podobnie jak oczywista bezzasadność skargi, skutkuje odmową nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu.

W pierwszej kolejności Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że w zakresie zarzutów związanych z przepisami dotyczącymi sposobu ustalenia wysokości opłaty planistycznej, jej charakteru oraz terminu przedawnienia roszczeń z nią związanych, skarżący nie dysponują ostatecznym rozstrzygnięciem wydanym na podstawie zaskarżonych przepisów. Jak bowiem wyraźnie wynika zarówno z treści skargi konstytucyjnej, jak i załączonych do niej orzeczeń, wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego zakończonego wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 lutego 2013 r. było prawomocne stwierdzenie nieważności wydanych w sprawie skarżących decyzji w przedmiocie ustalenia tej opłaty. W konsekwencji w momencie wniesienia skargi konstytucyjnej w sprawie skarżących toczyło się postępowanie przed organem pierwszej instancji, którego celem było ponowne ustalenie wysokości tej opłaty. Okoliczność ta przesądza o tym, że w zakresie badania zgodności art. 36 ust. 3, ust. 5, ust. 6, ust. 7, ust. 9 i ust. 14 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. w związku z art. 85 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z art. 32 ust. 1, art. 84 i art. 217 w związku z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji; art. 2 § 1 pkt 1 i § 2, art. 3 pkt 1, pkt 3 lit. c i pkt 9, art. 5 oraz art. 6 ordynacji podatkowej z art. 32 ust. 1, art. 84 i art. 217 w związku z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji; a także art. 157 ust. 1 i 1a w związku z art. 156 ust. 1 u.g.n. w związku z art. 36 ust. 14 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. w związku z art. 85 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z art. 2, art. 31 ust. 3, art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 i art. 78 Konstytucji skarżący nie przedstawili ostatecznego orzeczenia wydanego na podstawie zaskarżonych przepisów. W związku z tym w przedstawionym zakresie wydanie orzeczenia przez Trybunał jest niedopuszczalne (zob. np. postanowienia TK z 26 maja 2008 r., SK 8/08, OTK ZU nr 4/A/2008, poz. 72 oraz 17 grudnia 2009 r., Ts 111/08, OTK ZU nr 1/B/2010, poz. 17).

Trybunał nie może przy tym uwzględnić wniosku skarżących o kontynuowanie rozpoznania sprawy ze względu na wyrażane przez nich przekonanie, że wynik toczącego się obecnie postępowania administracyjnego w ich sprawie jest przesądzony. Zdaniem skarżących świadczy o tym związanie organów administracji zaskarżonymi przepisami oraz poglądami wyrażonymi w wyrokach sądów administracyjnych wydanych w ich sprawie. Z art. 79 ust. 1 Konstytucji wyraźnie jednak wynika, że skarga konstytucyjna przysługuje tylko wtedy, gdy doszło do naruszenia konstytucyjnych praw lub wolności przez wydanie ostatecznego rozstrzygnięcia na podstawie przepisu, którego konstytucyjność została zakwestionowana. Naruszenie to musi przy tym mieć charakter konkretny i aktualny, a nie jedynie potencjalny. Aby skarga mogła być rozpoznana, nie wystarczy więc subiektywne przekonanie skarżących, że ich prawa zostaną naruszone w przyszłości (zob. np. postanowienie TK z 15 grudnia 2009 r., Ts 189/09, OTK ZU nr 4/B/2010, poz. 292).

W odniesieniu do zarzutu niezgodności art. 184 oraz art. 141 ust. 4 w związku z art. 193 p.p.s.a. z art. 45 ust. 1, art. 176 i art. 184 Konstytucji Trybunał stwierdza natomiast, że podniesione przez skarżących argumenty dotyczą nieprawidłowego – jak twierdzą skarżący – stosowania zaskarżonych przepisów, nie zaś ich niezgodności z Konstytucją. Skarżący zarzucają bowiem, że orzekające w ich sprawie sądy w niewystarczający sposób odniosły się do argumentów podniesionych w pismach procesowych oraz podjęły niesłuszne rozstrzygnięcie. Kwestionują więc prawidłowość wydanych rozstrzygnięć oraz sposobu ich uzasadnienia. Nie przedstawiają natomiast argumentów świadczących o niekonstytucyjności art. 184 oraz art. 141 ust. 4 w związku z art. 193 p.p.s.a.

W tym kontekście Trybunał Konstytucyjny przypomina, że zgodnie z art. 79 Konstytucji wniesienie skargi jest dopuszczalne tylko w sytuacji, w której na skutek wydania rozstrzygnięcia w sprawie skarżącego doszło do naruszenia konstytucyjnych praw lub wolności, przy czym naruszenie to wynika z zastosowania przez orzekające organy przepisu ustawy lub innego aktu normatywnego, który jest sprzeczny z Konstytucją. Naruszenie praw lub wolności konstytucyjnych musi wynikać z niekonstytucyjności przepisu zastosowanego przy rozpatrywaniu sprawy skarżącego, nie zaś z jego niewłaściwego zastosowania przez organy orzekające w sprawie. Celem skargi jest bowiem usunięcie z systemu prawa niekonstytucyjnej normy, której stosowanie skutkuje naruszeniem chronionych konstytucyjnie praw lub wolności. Rozpatrując skargę, Trybunał Konstytucyjny nie pełni więc funkcji kolejnej instancji odwoławczej, nie bada zgodności z prawem i słuszności rozstrzygnięć podjętych przez orzekające organy. Nie ma bowiem kompetencji do kontroli prawidłowości ustaleń sądu, sposobu zastosowania obowiązujących przepisów czy też faktu ich niezastosowania, a jedynie do oceny konstytucyjność tych przepisów. W związku z powyższym skardze konstytucyjnej należało odmówić nadania dalszego biegu również w zakresie badania zgodności art. 184 oraz art. 141 ust. 4 w związku z art. 193 p.p.s.a. z 45 ust. 1, art. 176 i art. 184 Konstytucji.

Jednocześnie Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że także znaczna część zarzutów dotyczących sporządzania oraz oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego sformułowanych przez skarżących wiąże się ze sferą stosowania prawa. Skarżący twierdzą, że w ich sprawie niewłaściwie sporządzono operat szacunkowy oraz niesłusznie przyjęto go za podstawę określenia wartości nieruchomości, która do nich należy. Z wyżej wskazanych powodów Trybunał Konstytucyjny nie może odnieść się do tak sformułowanych zarzutów. Nie dotyczą one bowiem zgodności zaskarżonych przepisów z Konstytucją.

Ponadto Trybunał Konstytucyjny przypomina, że przedmiotem skargi konstytucyjnej może być zarzut naruszenia jedynie tych przepisów Konstytucji, które gwarantują konstytucyjne prawa lub wolności. Dlatego samodzielnych wzorców kontroli przepisów zaskarżonych w skardze konstytucyjnej nie mogą stanowić m.in. art. 2, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1, art. 84, art. 184 i art. 217 Konstytucji. Jak bowiem Trybunał wielokrotnie stwierdzał, żaden z tych przepisów nie statuuje samodzielnego prawa podmiotowego, którego ochronie służy skarga konstytucyjna (zob. np. wyroki TK z 22 listopada 2004 r., SK 64/03, OTK ZU nr 10/A/2004, poz. 107 i 26 kwietnia 2005 r., SK 36/03, OTK ZU nr 4/A/2005, poz. 40; postanowienia TK z: 24 października 2001 r., SK 10/01, OTK nr 7/2001, poz. 225; 13 marca 2002 r., Ts 108/01, OTK ZU nr 2/B/2002, poz. 138; 26 czerwca 2002 r., SK 1/02, OTK ZU nr 4/A/2002, poz. 53; 18 listopada 2008 r., SK 23/06, OTK ZU nr 9/A/2008, poz. 166; 14 grudnia 2009 r., SK 49/07, OTK ZU nr 11/A/2009, poz. 173; 15 grudnia 2009 r., Ts 5/08, OTK ZU nr 1/B/2010, poz. 13 i 29 kwietnia 2011 r., Ts 91/10, OTK ZU nr 1/B/2012, poz. 71). Powyższa okoliczność jest samodzielną podstawą odmowy nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej w zakresie badania zgodności: art. 36 ust. 3, ust. 5, ust. 6, ust. 7, ust. 9 i ust. 14 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. w związku z art. 85 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z art. 32 ust. 1, art. 84 i art. 217 w związku z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji; art. 2 § 1 pkt 1 i § 2, art. 3 pkt 1, pkt 3 lit. c i pkt 9, art. 5 oraz art. 6 ordynacji podatkowej z art. 32 ust. 1, art. 84 i art. 217 w związku z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji; art. 157 ust. 1 i ust. 1a w związku z art. 156 ust. 1 u.g.n. w związku z art. 36 ust. 14 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. w związku z art. 85 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji; a także art. 184 oraz art. 141 ust. 4 w związku z art. 193 p.p.s.a. z art. 184 Konstytucji.



W związku z powyższym, na podstawie art. 49 w związku z art. 36 ust. 3 oraz art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK, Trybunał Konstytucyjny postanowił odmówić nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu.