Pełny tekst orzeczenia

285/4/B/2014

POSTANOWIENIE
z dnia 20 stycznia 2014 r.
Sygn. akt Ts 254/12

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Andrzej Wróbel,


po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej A.F. w sprawie zgodności:
art. 4 pkt 55 w zw. z art. 20 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944-1990 oraz treści tych dokumentów (Dz. U. z 2007 r. Nr 63, poz. 425, ze zm.) z art. 47 w zw. z art. 32 i art. 31 ust. 3 oraz art. 51 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a także art. 8 ust. 1 i 2 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284, ze zm.),

p o s t a n a w i a:

odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.

UZASADNIENIE

W skardze konstytucyjnej z 17 października 2012 r. reprezentowany przez pełnomocnika skarżący – A.F. – zakwestionował zgodność z Konstytucją art. 4 pkt 55 w zw. z art. 20 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944-1990 oraz treści tych dokumentów (Dz. U. z 2007 r. Nr 63, poz. 425, ze zm.; dalej: ustawa lustracyjna z 2006 r.). Zaskarżonym przepisom ustawy lustracyjnej z 2006 r., w zakresie, w jakim „przewidują możliwość poddania postępowaniu lustracyjnemu na wniosek prokuratora oddziałowego Biura Lustracyjnego Instytutu Pamięci Narodowej (dalej: IPN) osoby, która nie jest osobą pełniącą funkcję publiczną w rozumieniu art. 4 ustawy lustracyjnej z 2006 r., ani w chwili podjęcia przez prokuratora czynności w przedmiocie analizy zgodności z prawdą złożonego przez nią oświadczenia lustracyjnego; ani w chwili złożenia przez prokuratora oddziałowego Biura Lustracyjnego IPN wniosku o wszczęcie postępowania lustracyjnego; ani w chwili orzekania przez sąd w przedmiocie wszczęcia postępowania lustracyjnego”, skarżący zarzucił niezgodność z art. 47 w zw. z art. 32 i art. 31 ust. 3 oraz z art. 51 ust. 2 Konstytucji. Wobec zakwestionowanych przepisów ustawy lustracyjnej z 2006 r. skarżący sformułował również zarzut niezgodności z art. 8 ust. 1 i 2 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284, ze zm.; dalej: Konwencja). Jednocześnie skarżący wniósł o zawieszenie postępowania lustracyjnego, wszczętego wobec niego na mocy postanowienia Sądu Okręgowego w Bydgoszczy – III Wydział Karny z 19 września 2012 r. (sygn. akt III K 123/12). Uzasadnienie powyższego wniosku skarżący uzupełnił w piśmie z 26 października 2012 r.
Skarżący wystąpił ze skargą konstytucyjną w związku z następującą sprawą. Dnia 19 września 2012 r. Sąd Okręgowy w Bydgoszczy – III Wydział Karny wydał postanowienie o wszczęciu postępowania lustracyjnego wobec skarżącego (protokół posiedzenia, sygn. akt III K 123/12). Jako podstawę prawną sąd wskazał art. 20 ust. 1 ustawy lustracyjnej z 2006 r. W uzasadnieniu tego orzeczenia podkreślił, że w związku z wniesieniem przez prokuratora oddziałowego Biura Lustracyjnego IPN w Gdańsku wniosku o wszczęcie postępowania lustracyjnego wobec skarżącego i wydanie orzeczenia stwierdzającego, że skarżący złożył niezgodne z prawdą oświadczenie lustracyjne, na tym etapie rozpoznawania sprawy brak było podstaw do podjęcia innej decyzji, zarówno merytorycznej, jak i formalnej. W szczególności nie było podstaw do oceny zgłoszonych przez skarżącego wątpliwości dotyczących zakresu podmiotowego ustawy lustracyjnej.
Uzasadniając szczegółowo zarzuty skargi konstytucyjnej, skarżący podkreślił, że od momentu zakończenia służby wojskowej jest już osobą prywatną, a co za tym idzie nie pełni funkcji publicznej w rozumieniu ustawy lustracyjnej z 2006 r. Prowadzenie wobec skarżącego postępowania lustracyjnego narusza – jego zdaniem – zasadę proporcjonalności wprowadzania ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw (art. 31 ust. 3 Konstytucji), godzi też w zasadę równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji). Ponadto stoi w sprzeczności z prawem do prywatności statuowanym w art. 47 Konstytucji, a także z zakazem wyrażonym przez ustrojodawcę w art. 51 ust. 2 Konstytucji. W dalszej części uzasadnienia skarżący kilkakrotnie zaakcentował konieczność prawidłowej interpretacji ustawy lustracyjnej z 2006 r. Jego zdaniem sprzeczne z Konstytucją jest zaś takie rozumienie unormowań tego aktu prawnego, które pozwala na jego stosowanie w stosunku do osób, które nie pełnią już funkcji publicznych objętych – w myśl art. 4 ustawy lustracyjnej z 2006 r. – obowiązkiem złożenia oświadczenia lustracyjnego. Skarżący nawiązał także do tez wynikających z dotychczasowego orzecznictwa Trybunału, którego przedmiotem były zarówno uregulowania ustawy lustracyjnej z 2006 r., jak i wcześniejszej ustawy z dnia 11 kwietnia 1997 r. o ujawnieniu pracy lub służby w organach bezpieczeństwa państwa lub współpracy z nimi w latach 1944-1990 osób pełniących funkcje publiczne (Dz. U. z 1999 r. Nr 42, poz. 428, ze zm.; dalej: ustawa lustracyjna z 1997 r.). Podkreślił zwłaszcza aprobujące stanowisko Trybunału co do zgodności z Konstytucją przepisów ustawy lustracyjnej z 1997 r. wyłączających możliwość wszczęcia (prowadzenia) postępowania lustracyjnego wobec osób niepełniących już funkcji publicznych w chwili orzekania przez sąd o wniosku o wszczęcie postępowania lustracyjnego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 19 czerwca 2002 r., K 11/02, OTK ZU nr 4/A/2002, poz. 43). Skarżący odniósł się w tym zakresie także do uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej ustawę lustracyjną z 1997 r., w którym wskazano, że celem uchwalanych wówczas zmian, polegających m.in. na ustanowieniu nowego art. 18a ust. 5 (dającego podstawę do opisanego wyżej wyłączenia), było właśnie usunięcie mankamentów ustawy lustracyjnej z 1997 r. dostrzeżonych w jej praktycznym stosowaniu. Skarżący zauważył, że w ustawie lustracyjnej z 2006 r. brak jest unormowania będącego treściowym odpowiednikiem art. 18a ust. 5 ustawy lustracyjnej z 1997 r. Jego zdaniem okoliczność ta w żadnym razie nie dezaktualizuje linii orzeczniczej wypracowanej przez Trybunał.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 79 ust. 1 Konstytucji oraz precyzujących zasady korzystania ze skargi konstytucyjnej unormowań ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) jedynym dopuszczalnym przedmiotem skargi może być przepis ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie w sprawie skarżącego. Innymi słowy, zarzut naruszenia konstytucyjnych wolności lub praw formułowany przez podmiot występujący ze skargą musi być skierowany przeciwko aktowi stanowienia prawa, zastosowanemu wobec niego (jako podstawa prawna) w sprawie, w związku z którą skarga jest formułowana. Problem prawidłowego określenia przez skarżącego przedmiotu skargi konstytucyjnej nabiera szczególnego znaczenia w związku z dwoma okolicznościami. Po pierwsze, w postępowaniu prowadzonym przed Trybunałem znajduje zastosowanie zasada skargowości, zgodnie z którą Trybunał, orzekając, jest związany granicami skargi konstytucyjnej (art. 66 ustawy o TK). Konsekwencją tej zasady jest niemożność korygowania (zmiany) przedmiotu kontroli przez działający z własnej inicjatywy sąd konstytucyjny. Po drugie, poprawne – względem okoliczności sprawy, w związku z którą została wniesiona skarga konstytucyjna – określenie zaskarżonych unormowań odgrywa znaczącą rolę z punktu widzenia następstw ewentualnego merytorycznego orzeczenia Trybunału o ich niekonstytucyjności. Takie bowiem orzeczenie prowadzić może do derogacji konkretnych przepisów (dekodowanych z nich norm prawnych). Zakres oddziaływania wyroku Trybunału Konstytucyjnego zostaje zatem wyznaczony wskazaniem przez skarżącego przedmiotu zaskarżenia.
Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego w sprawach skarg konstytucyjnych dostarcza wielu przykładów świadczących o dopuszczalności zróżnicowania sposobu, w jaki podmioty korzystające ze skargi określają jej przedmiot. I tak, oprócz bezpośredniego wskazania przepisu, z którym skarżący wiąże zarzut naruszenia przysługujących mu konstytucyjnych praw podmiotowych, wielokrotnie można napotkać ujęcia bardziej złożone, polegające na tzw. interpretacyjnym lub zakresowym określeniu przedmiotu skargi. Ten pierwszy sposób występuje w sytuacji, w której przedmiotem zaskarżenia skarżący czyni nie tyle konkretny przepis, rozumiany jako jednostka redakcyjna tekstu prawnego, ile wyinterpretowaną z niego (wadliwą – w ocenie skarżącego) normę prawną, w stosunku do której skarżący stawia zarzut niekonstytucyjności. Metoda zakresowa (tzw. skarga na pominięcie prawodawcze) polega zaś na zakwestionowaniu normy prawnej w zakresie, w jakim nie znajduje ona zastosowania do określonej kategorii stanów faktycznych.
Przyjmując co do zasady dopuszczalność skarg przeciwko pominięciom prawodawczym, Trybunał wielokrotnie zwracał jednak uwagę na konieczność rozgraniczenia powyższych przypadków od sytuacji zaniechania legislacyjnego, a więc zarzutu wskazującego na brak określonych unormowań, które – zdaniem skarżącego – winny występować w obowiązującym stanie prawnym. Tylko w przypadku skargi skierowanej przeciwko przepisom, z których – przy zastosowaniu odpowiednich dyrektyw wykładni – jest możliwe dekodowanie wadliwej (niepełnej) normy prawnej, Trybunał jest właściwy do merytorycznego jej rozpatrzenia i orzekania. Brak natomiast takiej kompetencji Trybunału w przypadku, gdy przedmiotem swoich zarzutów czyni skarżący wykazaną lukę w obowiązującym stanie prawnym (por. np. postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 10 marca 2011 r., Ts 136/10, OTK ZU nr 3/B/2012, poz. 274). Wówczas bowiem Trybunał Konstytucyjny – działając na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy o TK – jest upoważniony jedynie do skorzystania z tzw. funkcji sygnalizacyjnej, polegającej na przedstawieniu właściwym organom stanowiącym prawo uwag o stwierdzonej luce w prawie, której usunięcie jest niezbędne do zapewnienia spójności systemu prawnego w Rzeczypospolitej Polskiej.
W analizowanej skardze konstytucyjnej skarżący zakwestionował art. 4 pkt 55 w zw. z art. 20 ust. 1 i 2 ustawy lustracyjnej z 2006 r. Pierwszy z tych przepisów, o charakterze materialnoprawnym, wymienia jedno ze stanowisk mieszczących się w zakresie pojęcia funkcji publicznej w rozumieniu tej ustawy. Z kolei art. 20 ust. 1 i 2 ustawy lustracyjnej z 2006 r. ustanawia kompetencję prokuratora oddziałowego Biura Lustracyjnego IPN do wszczęcia postępowania lustracyjnego (ust. 1) oraz wystąpienia z wnioskiem do sądu w przypadku powstania wątpliwości co do zgodności oświadczenia lustracyjnego z prawdą (ust. 2 zdanie pierwsze). Zgodnie z art. 20 ust. 2 zdanie drugie czynności związane z rozpoznawaniem oświadczeń lustracyjnych i kierowaniem do sądu wniosków o wszczęcie postępowania lustracyjnego określa ustawa z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (Dz. U. z 2007 r. Nr 63, poz. 424, ze zm.; dalej: ustawa o IPN).
Na podkreślenie zasługuje w tym miejscu również stanowisko wyrażone w uzasadnieniu postanowienia Sądu Okręgowego w Bydgoszczy z 19 września 2012 r., w którym sąd – wszczynając postępowanie lustracyjne wobec skarżącego – zaznaczył, że „na obecnym etapie rozpoznawania sprawy brak jest podstaw do podjęcia innej decyzji, zarówno merytorycznej, jak i formalnej”. W sentencji tego postanowienia Sąd powołał art. 20 ust. 1 ustawy lustracyjnej z 2006 r. jako podstawę prawną wszczęcia postępowania lustracyjnego.
Zarzut sformułowany przez skarżącego względem przywołanych wyżej przepisów ustawy lustracyjnej z 2006 r. sprowadza się do tezy o niezgodności z Konstytucją prowadzenia wobec skarżącego postępowania lustracyjnego, w sytuacji, gdy nie zajmuje on już stanowiska, z pełnieniem którego wiąże się rygor składania oświadczenia lustracyjnego i późniejszej jego weryfikacji. Nie ulega przy tym wątpliwości, że przyczynę naruszenia konstytucyjnych praw i wolności upatruje skarżący w braku unormowania nakazującego niewszczynanie postępowania (względnie umorzenie postępowania już prowadzonego) w sytuacji, gdy nie pełni już on funkcji publicznej związanej z obowiązkiem złożenia oświadczenia lustracyjnego.
Zdaniem Trybunału analiza opisanego wyżej przedmiotu skargi konstytucyjnej musi wywoływać dwojakiego rodzaju zastrzeżenia. Przede wszystkim należy stwierdzić, że zarzut skarżącego kieruje się przeciwko unormowaniom aktu prawnego, w którego treści trudno znaleźć podstawę do dekodowania postulowanej przez skarżącego kompetencji organów prowadzących postępowanie lustracyjne. Należy bowiem zwrócić szczególną uwagę na przepis art. 20 ust. 2 zdanie drugie ustawy lustracyjnej z 2006 r., zgodnie z którym czynności związane z rozpoznawaniem oświadczeń lustracyjnych i kierowaniem do sądu wniosków o wszczęcie postępowania lustracyjnego określa ustawa o IPN. Adekwatnymi do zarzutów skargi są więc w pierwszej kolejności przepisy rozdziału 5a tej ustawy, nie zaś samoistnie ujęte unormowania zakwestionowanej przez skarżącego ustawy lustracyjnej z 2006 r.
Niezależnie od powyższego Trybunał stwierdził, że zarzuty skarżącego związane z brakiem podstaw do umorzenia postępowania lustracyjnego polegają w istocie na zakwestionowaniu zaniechania ustawodawczego. Wprawdzie skarżący skierował swoje zastrzeżenia przeciwko konkretnym przepisom (art. 4 pkt 55 w zw. z art. 20 ust. 1 i 2 ustawy lustracyjnej z 2006 r.), a przedmiot skargi sformułował w sposób – prima facie – „zakresowy”, to jednak trzeba przyjąć, że skarżący w istocie zakwestionował brak unormowań, które mogłyby być podstawą prawną orzeczenia (prokuratora, a następnie sądu) o postulowanej przez niego treści. W przypadku sprawy skarżącego treść ta sprowadzałaby się do umorzenia postępowania lustracyjnego z uwagi na to, że skarżący w chwili jego wszczęcia nie pełnił już funkcji publicznej, o której mowa w art. 4 pkt 55 ustawy lustracyjnej z 2006 r.
W swoim dotychczasowym orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił, że sformułowanie zarzutu pominięcia ustawodawczego wymaga, po pierwsze, określenia normy prawnej, która nie znajduje zastosowania w sprawie skarżącego. Po drugie, wskazania jej usytuowania w odpowiedniej jednostce redakcyjnej tekstu prawnego oraz wykazania, że niezastosowanie tej normy jest wynikiem zbyt wąskiego zakresu jej regulacji, co w konsekwencji staje się źródłem naruszenia konstytucyjnych praw skarżącego (por. postanowienie TK z 8 września 2009 r., Ts 95/08, OTK ZU nr 5/B/2009, poz. 398).
Zdaniem Trybunału zarówno zaskarżone przepisy ustawy lustracyjnej z 2006 r., jak i – merytorycznie bardziej adekwatne – uregulowania ustawy o IPN nie dają jednak podstaw do dekodowania normy prawnej, tworzącej kompetencję organów lustracyjnych do umorzenia postępowania lustracyjnego. Nieuprawniony jest więc tym bardziej podjęty przez skarżącego zabieg poszukiwania w nich podstawy do „rozszerzenia” zakresu zastosowania takiej normy na sytuację, w jakiej znalazł się skarżący.
Trybunał ponownie podkreśla, że rozgraniczenie sytuacji kwalifikowanej jako zaniechanie prawodawcze od przypadku unormowania niepełnego (fragmentarycznego) może budzić w konkretnych przypadkach trudności. Niemniej jednak w analizowanym stanie należy jednoznacznie stwierdzić, że zarzut skarżącego nie może być uznany za skuteczne podważenie zgodności z Konstytucją „zawężenia” przez prawodawcę zakresu zastosowania normy prawnej dekodowanej z art. 4 pkt 55 w zw. z art. 20 ust. 1 i 2 ustawy lustracyjnej z 2006 r. Argumentem wzmacniającym taką właśnie kwalifikację może być także odwołanie się do zmian stanu prawnego w odniesieniu do unormowania instytucji lustracji. W szczególności zwraca uwagę – uwzględniana także przez skarżącego – nowelizacja ustawy lustracyjnej z 1997 r., której skutkiem normatywnym było stworzenie podstaw prawnych do podejmowania rozstrzygnięć procesowych analogicznych to tego, którego oczekiwał skarżący w swojej sprawie. Dopiero bowiem włączenie art. 18a ust. 5 do treści ustawy lustracyjnej z 1997 r. doprowadziło do zrealizowana postulatu (założonego przez projektodawcę nowelizacji tego aktu prawnego) nadania procesowi lustracji kształtu realizującego wymogi konstytucyjne; co stwierdził także w swoim judykacie Trybunał Konstytucyjny (por. wyrok TK z 19 czerwca 2002 r., K 11/02).
Potwierdzony pośrednio także przez samego skarżącego (zob. s. 13 uzasadnienia skargi konstytucyjnej) brak przepisów, które mogłyby być podstawą do wyinterpretowania analogicznej normy kompetencyjnej dla organów podejmujących czynności w postępowaniu lustracyjnym prowadzonym na podstawie przepisów ustawy lustracyjnej z 2006 r. i ustawy o IPN, nie może być więc zakwalifikowany inaczej aniżeli jako zaniechanie ustawodawcy. Tego rodzaju stanu nie jest jednakże władny skorygować Trybunał Konstytucyjny, orzekając merytorycznie o skardze konstytucyjnej skarżącego. Trybunał zwracał już wielokrotnie uwagę na to, że pełni rolę jedynie „ustawodawcy negatywnego”, natomiast nie należy do jego uprawnień nowelizacja (uzupełnianie) przepisów prawnych (por. postanowienia TK z: 27 stycznia 1998 r., Ts 1/98, OTK ZU nr 2/1998, poz. 22; 30 czerwca 1998 r., Ts 83/98, OTK ZU nr 5/1998, poz. 80; 19 maja 2005 r., Ts 153/04, OTK ZU nr 3/B/2005, poz. 131). Brak takiej kompetencji wynika zarówno z art. 188 pkt 1-3, jak i art. 79 ust. 1 Konstytucji.
Powyższe okoliczności – samoistnie przesądzające o niedopuszczalności nadania skardze dalszego biegu – rzutują również na problem niedopełnienia przez skarżącego wymogu, o którym mowa w art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK. Jest nim obowiązek wskazania sposobu, w jaki zakwestionowane unormowanie doprowadziło do naruszenia przysługujących skarżącemu konstytucyjnych wolności lub praw. W sytuacji, gdy skarga kieruje się w istocie przeciwko brakowi unormowań, występującemu w formalnie innym akcie prawnym aniżeli wskazany w skardze jako jej przedmiot, trudno przyjąć, że skarżący uprawdopodobnił swój zarzut w sposób wymagany w ustawie o TK.
Należy przy tym dodatkowo zwrócić uwagę, że argumentacja przedstawiona przez skarżącego na poparcie tezy o naruszeniu praw wynikających z art. 47 oraz art. 51 ust. 2 Konstytucji nawiązuje w dużej mierze do uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 19 czerwca 2002 r. Wzorcem kontroli przepisów (adekwatnych treściowo do zarzutów stawianych przez skarżącego, tzn. art. 18a ust. 5 ustawy lustracyjnej z 1997 r.) poddanych wówczas weryfikacji Trybunału były jednakże inne aniżeli wskazane jako podstawa niniejszej skargi unormowania Konstytucji. Zasadniczym problemem była bowiem kwestia zgodności tych uregulowań z art. 61 ust. 1 Konstytucji i statuowanym w nim obywatelskim prawem do informacji. Powołanie w uzasadnieniu wyroku Trybunału problemu konkurencji praw podmiotowych wynikających z tego przepisu Konstytucji oraz z unormowań, których przedmiotem jest prawo do ochrony życia prywatnego, służyło wówczas przede wszystkim wyznaczeniu granic zakresu zastosowania tego właśnie prawa podmiotowego. Odwołanie się przez skarżącego do powyższej argumentacji nie może być jednak uznane za wystarczające do uprawdopodobnienia zarzutu niezgodności kwestionowanych unormowań z odrębnie powołanymi prawami wyrażonymi w art. 47 ust. 1, czy też art. 51 ust. 2 Konstytucji.
Z uwagi na ograniczenie wynikające z art. 79 ust. 1 Konstytucji prawidłowym wzorcem kontroli przepisów kwestionowanych w skardze konstytucyjnej nie mogą być tym bardziej unormowania zawarte w ratyfikowanej umowie międzynarodowej.
Ze względu na odmowę nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu jest bezprzedmiotowe rozpoznawanie wniosku skarżącego o zawieszenie postępowania lustracyjnego, wszczętego na mocy postanowienia Sądu Okręgowego w Bydgoszczy – III Wydział Karny z 19 września 2012 r. (sygn. akt III K 123/12).

Biorąc powyższe okoliczności pod uwagę, na podstawie art. 79 ust. 1 Konstytucji oraz art. 49 w zw. z art. 36 ust. 3 ustawy o TK, Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.