Pełny tekst orzeczenia

161/9/A/2015

POSTANOWIENIE

z dnia 28 października 2015 r.

Sygn. akt P 6/13

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Andrzej Rzepliński – przewodniczący

Stanisław Biernat

Zbigniew Cieślak

Maria Gintowt-Jankowicz

Mirosław Granat

Wojciech Hermeliński

Leon Kieres

Marek Kotlinowski

Teresa Liszcz – I sprawozdawca

Małgorzata Pyziak-Szafnicka – II sprawozdawca

Stanisław Rymar

Piotr Tuleja

Sławomira Wronkowska-Jaśkiewicz

Andrzej Wróbel

Marek Zubik,

po rozpoznaniu, na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 października 2015 r., pytania prawnego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie:

czy art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, ze zm.) w zakresie, w jakim uzależnia prawo do odszkodowania od pozbawienia poprzedniego właściciela nieruchomości bądź jego następców prawnych faktycznej możliwości władania nieruchomością po 5 kwietnia 1958 r., jest zgodny z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,

p o s t a n a w i a:

na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, z 2000 r. Nr 48, poz. 552 i Nr 53, poz. 638, z 2001 r. Nr 98, poz. 1070, z 2005 r. Nr 169, poz. 1417, z 2009 r. Nr 56, poz. 459 i Nr 178, poz. 1375, z 2010 r. Nr 182, poz. 1228 i Nr 197, poz. 1307 oraz z 2011 r. Nr 112, poz. 654) w związku z art. 134 pkt 3 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 1064) umorzyć postępowanie.

UZASADNIENIE

I

1. Postanowieniem z 18 stycznia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: sąd pytający lub WSA) zwrócił się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym, czy art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, ze zm.; dalej: u.g.n.,) w zakresie, w jakim uzależnia prawo do odszkodowania od pozbawienia poprzedniego właściciela nieruchomości bądź jego następców prawnych faktycznej możliwości władania nieruchomością po 5 kwietnia 1958 r., jest zgodny z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji.

1.1. Wątpliwości co do konstytucyjności powołanego przepisu powstały na tle następującego stanu faktycznego:

17 lipca 2000 r. Grażyna B. złożyła wniosek o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w Warszawie, skomunalizowaną na mocy dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279, ze zm.; dalej: dekret z 1945 r.)

Decyzją z 15 lutego 2012 r. Prezydent m.st. Warszawy (dalej: Prezydent) odmówił przyznania Grażynie B. odszkodowania za działki ewidencyjne, zabudowane budynkiem mieszkalnym i budynkiem szpitala, ze względu na niespełnienie jednej z przesłanek przewidzianych w art. 215 ust. 2 u.g.n. Przepis ten dopuszcza odpowiednie stosowanie przepisów u.g.n. dotyczących odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości do domu jednorodzinnego, jeżeli przeszedł on na własność państwa po 5 kwietnia 1958 r. oraz do działki, która przed dniem wejścia w życie dekretu z 1945 r. mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po 5 kwietnia 1958 r. O ile przesłanka przeznaczenia objętej wnioskiem nieruchomości pod budownictwo jednorodzinne została spełniona, o tyle w toku postępowania ustalono, że poprzednik prawny skarżącej utracił faktyczne władztwo nad nieruchomością przed 5 kwietnia 1958 r. Ustalenie to było podstawą odmowy przyznania odszkodowania. Argumentację tę powtórzył Wojewoda Mazowiecki w decyzji z 21 sierpnia 2012 r., utrzymując w mocy zaskarżoną przez Grażynę B. decyzję organu I instancji.

1.2. Rozpoznając skargę na decyzję Wojewody Mazowieckiego, WSA uznał, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga zbadania zgodności z Konstytucją art. 215 ust. 2 u.g.n. Sąd występujący z pytaniem prawnym stwierdził, że kwestionowany przepis, uzależniając przyznanie odszkodowania od pozbawienia faktycznej możliwości władania nieruchomością po 5 kwietnia 1958 r., umożliwia otrzymanie odszkodowania jedynie ograniczonej grupie osób pozbawionych własności nieruchomości na mocy dekretu z 1945 r. Mimo że przyjęte rozwiązanie stanowi kontynuację regulacji ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94, ze zm.; dalej: ustawa z 1958 r.) oraz ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99, ze zm.; dalej: ustawa z 1985 r.), aktualnie utrzymywanie takiej daty granicznej nie ma uzasadnienia. Sąd pytający zauważył, że właściciele „nieruchomości dekretowych”, którzy mogli z nich korzystać do 5 kwietnia 1958 r., znajdują się w korzystniejszej sytuacji niż osoby, które możliwość tę utraciły już w okresie wcześniejszym. Jednocześnie sąd nie dostrzegł jakiejkolwiek wartości konstytucyjnej, która uzasadniałaby to różne traktowanie.

1.3. Z przedstawionych względów sąd powziął wątpliwość co do zgodności art. 215 ust. 2 u.g.n. z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji, „ustanawiającymi równość wszystkich wobec prawa i dającymi wszystkim obywatelom prawo do równego traktowania przez władze publiczne”. Zdaniem sądu Trybunał powinien rozważyć, czy odebranie oznaczonej grupie właścicieli nieruchomości warszawskich prawa do odszkodowania nie narusza „zasady równej ochrony praw, co uzasadnia rozpatrywanie kwestionowanej regulacji z punktu widzenia ogólnych konsekwencji zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2), jak i z punktu widzenia ochrony praw wskazanych w art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP”. Ponadto sąd pytający zakwestionował zgodność art. 215 ust. 2 u.g.n. z zasadami poprawnej legislacji oraz zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa (art. 2 Konstytucji).

Ze względu na liczną grupę byłych właścicieli, którzy ze względu na kryterium czasowe nie podlegają regulacji art. 215 ust. 2 u.g.n., WSA zasugerował, by osoby te (lub ich następcy prawni) mogły w określonym terminie wystąpić ze stosownym wnioskiem o odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość. Po upływie tego terminu wszystkie roszczenia odszkodowawcze powinny zostać wygaszone.

2. W piśmie z 30 stycznia 2014 r. wyjaśnienia w imieniu Sejmu przedłożył Marszałek Sejmu, wnosząc jednocześnie o stwierdzenie niezgodności art. 215 ust. 2 u.g.n. w zakresie, w jakim uzależnia prawo do odszkodowania za działkę, która przed dniem wejścia w życie dekretu z 1945 r. mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, od pozbawienia poprzedniego właściciela działki bądź jego następców prawnych faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r., z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji.

2.1. Marszałek Sejmu, uznawszy formalne przesłanki pytania prawnego za spełnione, przypomniał, że art. 215 ust. 2 u.g.n. był już przedmiotem konstytucyjnej kontroli Trybunału w zainicjowanej skargą konstytucyjną w sprawie o sygn. SK 41/09 (wyrok z 13 czerwca 2011 r., OTK ZU nr 5/A/2011, poz. 40). Mając jednak na względzie, że wyrok wydany w tej sprawie dotyczył art. 215 ust. 2 u.g.n. w odmiennym zakresie zastosowania niż ten, do którego odnosi się analizowane pytanie prawne, nie zachodzi ryzyko naruszenia przez Trybunał zasady ne bis in idem. Marszałek Sejmu doprecyzował także petitum pytania prawnego i, stosownie do przedmiotu postępowania przed WSA, zawęził zakres kontroli art. 215 ust. 2 u.g.n. do części odnoszącej się do działek, które przed dniem wejścia w życie dekretu z 1945 r. mogły być przeznaczone pod budownictwo jednorodzinne. Zwrócił także uwagę, że uzasadnienie zarzutu podniesionego przez pytający sąd w istocie sprowadza się do naruszenia przez kwestionowany przepis konstytucyjnej zasady równości. Za niespełniające wymagań formalnych przewidzianych w art. 32 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) Marszałek Sejmu uznał natomiast wątpliwości WSA co do zgodności art. 215 ust. 2 u.g.n. z zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz z zasadą prawidłowej legislacji wywodzonymi z art. 2 Konstytucji. Nie dopatrując się w nich odrębnego zarzutu, uznał za zbędne zajęcie stanowiska.

2.2. Po streszczeniu ewolucji rozwiązań prawnych w zakresie wypłaty odszkodowań za znacjonalizowane grunty warszawskie oraz pobieżnej prezentacji stanowiska doktryny i sądów administracyjnych odnośnie do kwestionowanego przepisu, a także wyroku o sygn. SK 41/09, Marszałek Sejmu przeniósł punkt ciężkości rozważań na dopuszczalność zróżnicowania – na podstawie kryterium pozbawienia faktycznego władania działką po 5 kwietnia 1958 r. – sytuacji prawnej byłych właścicieli (i ich następców prawnych) działek, które mogły być przeznaczone pod zabudowę jednorodzinną, a które zostały przejęte na podstawie dekretu z 1945 r.

Punktem wyjścia było stwierdzenie, że właściciele działek (i ich następcy prawni), które mogły być przeznaczone pod budownictwo jednorodzinne i które zostały przejęte na podstawie dekretu z 1945 r. stanowią kategorię podmiotów charakteryzujących się wspólną cechą relewantną, ze względu na którą powinni być co do zasady traktowani w równy sposób. Cecha ta polegała na tym, że mimo pozbawienia własności nieruchomości na podstawie dekretu z 1945 r. nie otrzymali oni żadnej rekompensaty (tj. niezależnie od przyczyny nie zostało im przyznane prawo wieczystej dzierżawy lub prawo zabudowy ani nie wypłacono im odszkodowania). Marszałek Sejmu przypomniał także, że zróżnicowania w ramach tej kategorii dokonano po raz pierwszy w ustawie z 1958 r. Było ono podyktowane względami ekonomicznymi, polegającymi na ograniczeniu wydatków budżetowych w celu zaspokojenia roszczeń odszkodowawczych byłych właścicieli. Rezultatem tego rozwiązania było pozbawienie znacznej grupy byłych właścicieli gruntów warszawskich prawa do odszkodowania.

2.3. Następnie Marszałek Sejmu przeanalizował, czy zróżnicowanie byłych właścicieli (i ich następców prawnych) na podstawie czasowego kryterium pozbawienia faktycznego władania działką jest konstytucyjnie usprawiedliwione, a zatem czy ma charakter relewantny, proporcjonalny i pozostaje w związku z innymi wartościami, zasadami lub normami konstytucyjnymi, uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych.

W ocenie Marszałka Sejmu takiego zróżnicowania nie uzasadnia konieczność ochrony praw nabytych osób, które złożyły wnioski o odszkodowanie w trybie przepisów ustawy z 1985 r., co – jak zauważył – legło u podstaw regulacji art. 215 u.g.n. Objęcie przewidzianym w tym przepisie mechanizmem odszkodowawczym właścicieli działek, którzy utracili możliwość faktycznego władania nimi po 5 kwietnia 1958 r., nie stanowiłoby przeszkody w realizacji ich roszczeń.

Jedyną wartością konstytucyjną, która zdaniem Marszałka Sejmu mogłaby przemawiać za ograniczeniem kręgu uprawnionych do odszkodowania jest ochrona interesów budżetowych państwa i jednostek samorządu terytorialnego (w szczególności m.st. Warszawy, którego budżet obciążają wypłacone odszkodowania za przejęte grunty warszawskie). Na pytanie, czy – w świetle celów i zasadniczej treści przepisów u.g.n. – wartość ta jest na tyle istotna i relewantna, by uzasadnić zróżnicowane traktowanie byłych właścicieli nieruchomości warszawskich w zakresie prawa do odszkodowania, Marszałek Sejmu udzielił odpowiedzi odmownej.

2.4. Powołując się na podkreślaną w orzecznictwie Trybunału szczególną rangę prawa do odszkodowania rozumianego jako surogat utraconej własności nieruchomości, Marszałek Sejmu stwierdził, że „względy ekonomiczne, a więc dążenie do zmniejszenia obciążenia finansów publicznych (tak samorządowych, jak i państwowych), nie mogą stanowić wystarczającego uzasadnienia dla zróżnicowania byłych właścicieli działek warszawskich i ich następców prawnych w zakresie możliwości dochodzenia tego prawa w oparciu o przypadkowe i historyczne kryterium czasowe, tj. datę 5 kwietnia 1958 r.”. Przyznanie w tym wypadku pierwszeństwa zasadzie równowagi budżetowej przed zasadą równości i równej ochrony praw majątkowych Marszałek ocenił jako konstytucyjnie niedopuszczalne i naruszające standard ochrony wierzytelności oraz prawa własności.

Uzasadniając swoje stanowisko, Marszałek Sejmu odwołał się do wyroku w sprawie o sygn. SK 41/09. Jego zdaniem wyrażone w tym orzeczeniu twierdzenie Trybunału o niemożności wskazania celów, których realizacji miałby służyć art. 215 ust. 2 u.g.n., należy mutatis mutandis odnieść do kwestionowanego w pytaniu prawnym nakazu zróżnicowanego traktowania w zakresie prawa do odszkodowania byłych właścicieli działek przeznaczonych pod zabudowę jednorodzinną na podstawie kryterium daty utraty przez nich faktycznego władztwa nad nieruchomościami.

Ponadto arbitralny charakter analizowanego kryterium różnicującego Marszałek Sejmu uznał za sprzeczny z zasadą sprawiedliwości społecznej, zakorzenioną w art. 2 Konstytucji.

2.5. W związku z przedstawionym stanowiskiem Marszałek Sejmu wniósł o odroczenie terminu utraty mocy obowiązującej art. 215 ust. 2 u.g.n. (w granicach zaskarżenia) na okres 18 miesięcy od daty ogłoszenia wyroku. Za określeniem późniejszego terminu utraty mocy obowiązującej kwestionowanego przepisu przemawia „celowość przyjęcia kompleksowej regulacji kwestii rekompensowania skutków pozbawienia własności nieruchomości” na podstawie dekretu z 1945 r.

3. W piśmie z 30 maja 2014 r. Prokurator Generalny wniósł o: 1) stwierdzenie, że art. 215 ust. 2 u.g.n. w zakresie, w jakim uzależnia prawo do odszkodowania za działkę, która przed dniem wejścia w życie dekretu z 1945 r. mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, od pozbawienia poprzedniego właściciela działki bądź jego następców prawnych faktycznej możliwości władania nieruchomością po 5 kwietnia 1958 r., jest niezgodny z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji; 2) umorzenie postępowania w pozostałym zakresie na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK wobec niedopuszczalności wyrokowania.

3.1. Ocenę wątpliwości sądu pytającego Prokurator Generalny poprzedził analizą kwestii formalnych, odnoszących się do przesłanek dopuszczalności przedstawienia pytania prawnego, doprecyzowania jego treści oraz wzorców kontroli. Gdy chodzi o ostatnie z tych zagadnień, Prokurator Generalny zwrócił uwagę, że argumentacja sądu nie zawiera żadnych dowodów na poparcie zarzutów naruszenia przez art. 215 ust. 2 u.g.n. zasad poprawnej legislacji oraz ochrony zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Jego zdaniem to uchybienie formalne czyni rozpoznanie pytania prawnego w tym zakresie niedopuszczalnym. Wyroku o sygn. SK 41/09 Prokurator Generalny nie uznał za przesłankę umorzenia postępowania. Sprzeciwia się temu inny zakres zaskarżenia podnoszony w pytaniu prawnym.

3.2. Ustosunkowanie się do wątpliwości WSA Prokurator Generalny zaczął od zwięzłego przedstawienia ewolucji rozwiązań normatywnych dotyczących gruntów warszawskich. Wskazał, że kwestionowany art. 215 ust. 2 u.g.n. „nawiązuje” do art. 53 ust. 2 ustawy z 1958 r., która weszła w życie 5 kwietnia 1958 r., wyznaczając w ten sposób „datę «progową», determinującą możliwość uzyskania odszkodowania na podstawie zaskarżonego przepisu”.

Zdaniem Prokuratora Generalnego to czasowe kryterium „w nieuzasadniony i arbitralny sposób różnicuje sytuację podmiotów będących w takiej samej sytuacji prawnej”, toteż podniesiony przez WSA zarzut naruszenia konstytucyjnych zasad: demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji), równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji) oraz równej ochrony praw majątkowych (art. 64 ust. 2 Konstytucji) uznał za słuszny.

3.3. Powołując się na wyrok o sygn. SK 41/09, Prokurator Generalny stwierdził, że dawni właściciele działek (a także ich następcy prawni), które mogły być przeznaczone pod budownictwo jednorodzinne i które zostały przejęte na podstawie dekretu z 1945 r., charakteryzują się wspólną cechą relewantną, nakazującą traktowanie ich w sposób równy. Kwestia ta nie budzi zdaniem Prokuratora Generalnego żadnych wątpliwości, tym bardziej, że została „pozytywnie” rozstrzygnięta przez Trybunał w przywołanym wyroku. W ocenie Prokuratora Generalnego art. 215 ust. 2 u.g.n. – w oparciu o „całkowicie arbitralne i pozbawione znaczenia z punktu widzenia ochrony praw właścicieli gruntów warszawskich” kryterium czasowe – zróżnicował tę jednolitą kategorię podmiotów, uprawniając do odszkodowania jedynie tych byłych właścicieli (i ich następców prawnych), którzy zostali pozbawieniu faktycznej możliwości władania działką przeznaczoną pod budownictwo jednorodzinne po 5 kwietnia 1958 r.

W ocenie Prokuratora Generalnego nie można „doszukać się uzasadnienia dla takiego zróżnicowania i relewantnej jego przesłanki”. W związku z tym nie można także ocenić kwestionowanego zróżnicowania w świetle przesłanki proporcjonalności i stwierdzić, „czy dochowano odpowiedniości relacji pomiędzy rangą celu a intensywnością naruszenia zasady równości i równej dla wszystkich ochrony prawa do odszkodowania jako innego prawa majątkowego”. Według Prokuratora Generalnego „[p]rzyjęty przez ustawodawcę mechanizm różnicowania narusza wymagania obiektywności, racjonalności i sprawiedliwości kryteriów, według których dochodzi do odmiennego potraktowania adresatów danej regulacji”. Stan, w którym na podstawie niemającego żadnego uzasadnienia kryterium ustawodawca przyznał pewnej grupie byłych właścicieli uprawnienia majątkowe, Prokurator Generalny ocenił jako niewątpliwe uchybienie zasadzie równości i równej ochrony praw majątkowych.

4. W piśmie z 12 sierpnia 2014 r. stanowisko w sprawie zajął Prezydent, wyrażając opinię, że art. 215 ust. 2 u.g.n. nie jest niezgodny ze wskazanymi przez sąd pytający przepisami Konstytucji. Stanowisko to koliduje jednak z jego uzasadnieniem, zmierzającym do wykazania, że przedmiotem pytania prawnego jest niepodlegające kognicji Trybunału Konstytucyjnego zaniechanie ustawodawcze.

4.1. Prezydent zwrócił uwagę, że celem art. 215 ust. 2 u.g.n. nie jest kompleksowa regulacja problematyki rekompensowania skutków nacjonalizacji nieruchomości warszawskich, lecz „jedynie ochrona praw nabytych służących byłym właścicielom niektórych kategorii nieruchomości lub ich części, położonych na terenie Warszawy, oraz kontynuacja rozwiązań prawnych zapoczątkowanych art. 53 ust. 2 [ustawy z 1958 r.]”. Odzwierciedleniem zakresu przedmiotowego regulacji tej ustawy jest przesłanka utraty możliwości faktycznego władania nieruchomością po 5 kwietnia 1958 r. (tj. po dniu wejścia w życie ustawy z 1958 r.), przejmowana kolejno przez art. 83 ust. 2 ustawy z 1985 r. i wreszcie przez art. 215 ust. 2 u.g.n. Z tego punktu widzenia data ta nie jest przypadkowa. Prezydent upatruje w niej dowodu na to, że „w sierpniu 1997 r. wolą ustawodawcy było podtrzymanie dotychczasowych rozwiązań dotyczących odszkodowań za tzw. grunty warszawskie w identycznym zakresie przedmiotowym oraz zabezpieczenie praw poprzednich właścicieli, nabytych pod rządami poprzednich dwóch ustaw [tj. ustawy z 1958 r. i 1985 r.]”. Tę swoistą kontynuację treści normatywnej Prezydent traktuje w kategoriach minimum koniecznego z punktu widzenia konstytucyjnej zasady ochrony praw słusznie nabytych i interesów w toku.

Z tego względu Prezydent nie podzielił stanowiska pytającego sądu, jakoby mocą art. 215 ust. 2 u.g.n. odebrano prawo uzyskania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość warszawską właścicielom, których pozbawiono własności przed 5 kwietnia 1958 r. Jak zauważył, prawo to zostało wygaszone na mocy art. 82 ust. 1 ustawy z 1985 r., toteż „ustawodawca uchwalając 12 lat później [u.g.n.], w tym jej przepis art. 215 ust. 2, nie mógł tych praw już nikomu odbierać”.

4.2. W swoim stanowisku Prezydent podkreślił, że w sprawie mamy w istocie do czynienia z długoletnim zaniechaniem prawodawcy, który – „czy to ze względów społeczno-politycznych, czy budżetowych – nie zdecydował o zaspokojeniu roszczeń wszystkich właścicieli dotkniętych działaniem dekretu” z 1945 r. Pozostawienie tej kwestii poza uregulowaniem prawnym sprowokowało pytanie o kompetencję Trybunału. W ocenie Prezydenta nie ulega wątpliwości, że nieistnienie kompleksowego unormowania odszkodowań za grunty warszawskie jest wyrazem woli ustawodawcy i nie może być kwalifikowane jako pominięcie legislacyjne.

Konsekwentne milczenie prawodawcy w tej kwestii nie jest niczym wyjątkowym dla polskiego porządku prawnego. Przeciwnie – odzwierciedla bierną postawę względem szeroko rozumianej problematyki odszkodowań czy rekompensat za mienie przejęte w okresie powojennym nie tylko na podstawie dekretu z 1945 r., lecz także dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13, ze zm.) czy ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. Nr 3, poz. 17, ze zm.). Zadośćuczynienie tym roszczeniom, w ocenie Prezydenta, „winno nastąpić w drodze ustawy reprywatyzacyjnej, z zachowaniem zasad proporcjonalności, równości i sprawiedliwości społecznej oraz przy uwzględnieniu słusznych roszczeń wszystkich podmiotów, które utraciły prawa majątkowe na mocy aktów nacjonalizacyjnych w latach 40. i 50. ubiegłego wieku”.

4.3. Jeżeli Trybunał uznałby, że w sprawie zachodzi pominięcie legislacyjne, Prezydent postulował uwzględnienie, przy ocenie zgodności art. 215 ust. 2 u.g.n. z Konstytucją, problemu rozdziału dóbr oraz preferencji grupowych. W tym kontekście przypomniał, że „przyznanie przez ustawodawcę określonym grupom obywateli uprawnień odszkodowawczych oraz ich poziom uzależniony jest od dostępnych środków finansowych. (…) Byli właściciele nieruchomości warszawskich i ich następcy prawni muszą liczyć się z tym, że w warunkach kryzysu finansów publicznych lub niekorzystnych trendów w gospodarce, w sytuacji gdy spadają wpływy z podatków, Państwo może być zmuszone do niepodejmowania inicjatywy w zakresie przyznawania kolejnych uprawnień odszkodowawczych, czy rekompensacyjnych lub do ich ograniczania, dostosowując ich zakres do warunków ekonomicznych”.

W ocenie Prezydenta ewentualne stwierdzenie niekonstytucyjności art. 215 ust. 2 u.g.n. nieuchronnie będzie się wiązać ze znacznym obciążeniem budżetów państwa i m.st. Warszawy, a w konsekwencji mogłoby pozostawić znaczne grupy mieszkańców stolicy „bez zaspokojenia najbardziej podstawowych potrzeb, z uwagi na konieczność ograniczenia przez m.st. Warszawę nie tylko wydatków inwestycyjnych, ale także tych na cele społeczne, oświatowe oraz opieki zdrowotnej”. Niejako na marginesie swoich rozważań, Prezydent zasygnalizował, że przeniesienie na m.st. Warszawę całego ciężaru roszczeń reprywatyzacyjnych związanych z dekretem z 1945 r., przy wieloletniej bezczynności ustawodawcy, stanowiłoby naruszenie zasady równości.

4.4. Prezydent przedłożył również Trybunałowi statystyki dotyczące postępowań odszkodowawczych prowadzonych w trybie art. 215 u.g.n., liczby wydanych decyzji odszkodowawczych oraz kwot wypłaconych odszkodowań. Do 12 sierpnia 2014 r. do Urzędu m.st. Warszawy wpłynęło ok. 3500 wniosków o ustalenie i wypłatę odszkodowania (413 nowych wniosków w 2013 r. i 139 w I kwartale 2014 r.). Ponadto w 398 sprawach warszawski WSA zobowiązał Prezydenta do rozpatrzenia spraw w terminach wyznaczonych przez sąd. W latach 2003-2014 wydanych zostało 538 decyzji ustalających odszkodowanie w trybie art. 215 u.g.n., których wysokość wyniosła łącznie 691 220 148,42 zł. W 130 sprawach w toku wykonano operaty szacunkowe na łączną kwotę 393 917 891,49 zł.

5. W piśmie z 22 grudnia 2014 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju, działając na podstawie upoważnienia udzielonego przez Prezesa Rady Ministrów, przedstawił opinię na temat możliwych skutków wiążących się z nakładami finansowymi nieprzewidzianymi w ustawach budżetowych wywołanych orzeczeniem Trybunału, stwierdzającym niekonstytucyjność art. 215 ust. 2 u.g.n.

Minister Infrastruktury i Rozwoju poinformował, że środki przeznaczone na zaspokajanie roszczeń byłych właścicieli mienia przejętego przez Skarb Państwa w wyniku prowadzonych w Polsce procesów nacjonalizacyjnych gromadzone są w państwowym funduszu celowym – Funduszu Reprywatyzacji. Rachunek tego funduszu, zgodnie z art. 56 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 1996 r. o komercjalizacji i prywatyzacji (Dz. U. z 2013 r. poz. 216, ze zm.) zasilają środki pochodzące ze sprzedaży 5% akcji należących do Skarbu Państwa w każdej ze spółek powstałych w wyniku komercjalizacji oraz odsetki od tych środków. Przychody z prywatyzacji ulegają corocznemu zmniejszeniu – w 2014 r. szacowano je na kwotę 3,7 mld zł. W projekcie ustawy budżetowej na 2015 r. zaplanowano przychody w wysokości 1,2 mld zł. Według informacji przekazanej przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rachunku Funduszu Reprywatyzacji zgromadzono kwotę 5,3 mld zł, w tym 5,2 mld zł przekazane Ministrowi Finansów zgodnie z rozporządzeniem Ministra Finansów z dnia 15 kwietnia 2011 r. w sprawie wolnych środków niektórych jednostek sektora finansów publicznych przyjmowanych przez Ministra Finansów w depozyt lub zarządzanie (Dz. U. Nr 81, poz. 443).

Ze środków Funduszu Reprywatyzacji zaspokojono roszczenia w łącznej kwocie 1,6 mld zł, w tym z tytułu odszkodowań na rzecz właścicieli mienia przejętego w trybie dekretu z 1945 r. – ponad 1 mld zł. W planie finansowym Funduszu Reprywatyzacji na lata 2014-2018 zaplanowano wydatki na łączną kwotę 4,2 mld zł, w tym na wypłaty odszkodowań dla byłych właścicieli mienia – 3,6 mld zł oraz 600 mln zł na dotację celową dla m.st. Warszawy z przeznaczeniem na dofinansowanie wypłaty odszkodowań, o których mowa w art. 215 u.g.n.

Na podstawie danych przekazanych przez Urząd m.st. Warszawy odnośnie do liczby wniosków o ustalenie i wypłatę odszkodowania w trybie art. 215 u.g.n., Rada Ministrów oszacowała, że zaspokojenie „roszczeń warszawskich”, w zależności od przyjętej metody obliczeń, wymagałoby nakładów finansowych rzędu 4,5-10,5 mld zł. Z tego względu zakwestionowanie konstytucyjności art. 215 ust. 2 u.g.n. „będzie oznaczało zwiększenie wydatków publicznych, co może stanowić realne zagrożenie dla stabilności finansowej budżetu państwa”.

Minister nie wykluczył przy tym możliwości wzrostu liczby nowych wniosków odszkodowawczych, zgłaszanych przez osoby, które – w związku z treścią kwestionowanego przepisu – dotychczas nie ubiegały się o ustalenie i wypłatę odszkodowania. Ponadto finansowe skutki stwierdzenia niekonstytucyjności w niniejszej sprawie spotęgowałyby gospodarczy wymiar wyroku w sprawie o sygn. SK 41/09, co w konsekwencji mogłoby się okazać niemożliwe do udźwignięcia przez budżet państwa. Minister Infrastruktury i Rozwoju przypomniał także, że „z budżetu Skarbu Państwa równolegle wydatkowane są znaczące kwoty na zaspokojenie roszczeń zgłaszanych przez inne osoby niż byli właściciele gruntów warszawskich, które utraciły własność nieruchomości na mocy aktów o charakterze nacjonalizującym (np. reforma rolna)”.

II

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Przesłanki formalne kontroli konstytucyjności.

1.1. Przesłanki rozpoznania pytania prawnego.

Zgodnie z art. 193 Konstytucji, którego treść powtórzono w art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK), każdy sąd może przedstawić Trybunałowi pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed tym sądem. Dla dopuszczalności rozpoznania pytania prawnego konieczne jest, poza spełnieniem przesłanek ogólnych (mających zastosowanie bez względu na tryb wszczęcia postępowania przed Trybunałem), spełnienie trzech przesłanek szczegółowych, charakterystycznych dla postępowań inicjowanych pytaniem prawnym, tj.: przesłanki podmiotowej, przedmiotowej oraz funkcjonalnej. Niespełnienie którejkolwiek z przesłanek dodatnich lub wystąpienie jednej z przesłanek ujemnych postępowania przesądza o konieczności jego umorzenia (art. 39 ust. 1 ustawy o TK).

1.2. Wpływ wyroku TK z 13 czerwca 2011 r. o sygn. SK 41/09 na dopuszczalność rozpoznania sprawy.

W rozpoznawanej sprawie jako pierwsze nasuwa się pytanie o dopuszczalność ponownego badania konstytucyjności art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 782, ze zm.; dalej: u.g.n.) Przepis ten był już bowiem poddany kontroli Trybunału. Wyrokiem z 13 czerwca 2011 r. o sygn. SK 41/09 (OTK ZU nr 5/A/2011, poz. 40) Trybunał stwierdził, że art. 215 ust. 2 u.g.n. w zakresie, w jakim pomija stosowanie przepisów u.g.n. dotyczących odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości do nieruchomości, które przeszły na własność gminy m.st. Warszawy lub państwa na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze gminy m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279, ze zm.; dalej: dekret z 1945 r., dekret warszawski), innych niż domy jednorodzinne, jeżeli przeszły one na własność państwa po 5 kwietnia 1958 r., i działek, które przed dniem wejścia w życie dekretu z 1945 r. mogły być przeznaczone pod budownictwo inne niż jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciele lub ich następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nimi po 5 kwietnia 1958 r., jest niezgodny z art. 64 ust. 2 w związku z art. 32 ust. 1 oraz w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.

Sentencja powołanego wyroku dowodzi, że skarga konstytucja wniesiona w sprawie o sygn. SK 41/09 nie miała za przedmiot całego art. 215 ust. 2 u.g.n., lecz określony zakres tego przepisu (ściślej: pominiętą w nim treść normatywną). Zarzut skarżących dotyczył pozbawienia ich prawa do słusznego odszkodowania za, skomunalizowaną na podstawie dekretu z 1945 r., nieruchomość zabudowaną wielorodzinną kamienicą czynszową. Kontrola konstytucyjności objęła tym samym wyłącznie przesłankę „przedmiotową” – rodzaju (przeznaczenia) nieruchomości, nie zaś – jak w rozpoznawanej sprawie – przesłankę „czasową” dotyczącą daty pozbawienia właścicieli faktycznej możliwości władania nieruchomością.

Mając na uwadze, że badanie zgodności z Konstytucją odbywa się zawsze w granicach sprawy wyznaczonych przez zgłoszone zarzuty oraz że w analizowanym pytaniu prawnym przedmiotem kontroli uczyniono inny fragment normy wynikającej z art. 215 ust. 2 u.g.n. (przesłankę „czasową”), Trybunał uznał, że w sprawie nie zachodzi negatywna przesłanka orzekania w postaci zakazu ne bis in idem.

1.3. Spełnienie przesłanki podmiotowej i funkcjonalnej pytania prawnego.

Przechodząc do analizy spełnienia szczególnych przesłanek pytania prawnego, należy przypomnieć, że przesłanka podmiotowa oznacza ograniczenie możliwości zwrócenia się z pytaniem prawnym do Trybunału tylko do sądu, rozumianego jako państwowy organ władzy sądowniczej oddzielony od legislatywy i egzekutywy (tak np. postanowienie z 27 kwietnia 2004 r., sygn. P 16/03, OTK ZU nr 4/A/2004, poz. 36 oraz wyrok z 13 listopada 2013 r., sygn. P 25/12, OTK ZU nr 8/A/2013, poz. 122). W rozpatrywanej sprawie spełnienie tej przesłanki nie ulega wątpliwości: organem pytającym jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.

Przesłanka funkcjonalna dotyczy związku, jaki musi zachodzić między ewentualnym orzeczeniem Trybunału a rozstrzygnięciem sprawy, na tle której sąd zadał pytanie. Pytaniem prawnym można kwestionować tylko te przepisy, których ocena przez Trybunał może mieć wpływ na rozstrzygnięcie konkretnej sprawy toczącej się przed pytającym sądem (por. np. postanowienia TK z: 29 marca 2000 r., sygn. P 13/99, OTK ZU nr 2/A/2000, poz. 68; 27 kwietnia 2004 r., P 16/03; 20 stycznia 2010 r., sygn. P 70/08, OTK ZU nr 1/A/2010, poz. 7; 27 marca 2009 r., sygn. P 10/09, OTK ZU nr 3/A/2009, poz. 40). W rozpatrywanej sprawie pytanie prawne zostało sformułowane w toku postępowania sądowoadministracyjnego o uchylenie decyzji Wojewody Mazowieckiego utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta, w której – na podstawie art. 215 ust. 2 u.g.n. – odmówiono przyznania skarżącej odszkodowania za działki gruntów skomunalizowane na mocy dekretu warszawskiego. Ten właśnie przepis budzi wątpliwości konstytucyjne sądu pytającego. Uzasadnione jest więc założenie, że ocena konstytucyjna kwestionowanego przepisu mogłaby mieć wpływ na rozstrzygnięcie konkretnej sprawy toczącej się przed pytającym sądem. Spełniona jest zatem przesłanka funkcjonalna.

1.4. Wątpliwości co do spełnienia przesłanki przedmiotowej pytania prawnego.

1.4.1. Zasadnicze wątpliwości w rozpatrywanej sprawie budzi natomiast istnienie przesłanki przedmiotowej pytania prawnego, której spełnienie wymaga, by pytanie dotyczyło oceny zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą. W rozpatrywanej sprawie – zgodnie z postanowieniem sądu pytającego – przedmiotem pytania jest art. 215 ust. 2 u.g.n., który stanowi: „Przepisy ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domu jednorodzinnego, jeżeli przeszedł on na własność państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r., oraz do działki, która przed dniem wejścia w życie dekretu wymienionego w ust. 1 mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. (…)”.

1.4.2. Wątpliwość konstytucyjna sądu dotyczy uzależnienia prawa do odszkodowania od przesłanki czasowej, tj. pozbawienia władania po określonej dacie. Zdaniem sądu pytającego, „[z]różnicowanie sytuacji prawnej poprzednich właścicieli, z uwagi na niemającą obecnie istotnego znaczenia datę 5 kwietnia 1958 r. wywołuje ogromne wątpliwości co do zgodności z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej, a w szczególności, czy nie pozostaje w sprzeczności z zasadą równości”. W ocenie sądu właściciele „nieruchomości dekretowych”, którzy mogli z nich korzystać do 5 kwietnia 1958 r., znajdują się w korzystniejszej sytuacji niż osoby, które możliwość tę utraciły już w okresie wcześniejszym. W konsekwencji: „na mocy (…) art. 215 ust. 2 [u.g.n.] skarżąca jest niejako dyskryminowana w stosunku do osób, które utraciły władztwo nad wywłaszczoną nieruchomością po dniu 5 kwietnia 1958 r.” (s. 5 uzasadnienia pytania prawnego). Sąd nie dostrzegł przy tym jakiejkolwiek wartości konstytucyjnej, która uzasadniałaby to różne traktowanie. Stąd wniósł do Trybunału o zbadanie, czy przepis nie narusza „zasady równej ochrony praw, co uzasadnia rozpatrywanie kwestionowanej regulacji z punktu widzenia ogólnych konsekwencji zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2), jak i z punktu widzenia ochrony praw wskazanych w art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP”. Dodatkowo sąd pytający podał w wątpliwość zgodność art. 215 ust. 2 u.g.n. z – wywodzonymi z art. 2 Konstytucji – zasadami poprawnej legislacji oraz zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa.

1.4.3. Konfrontując treść cytowanego przepisu z zarzutami sformułowanymi przez sąd pytający Trybunał stwierdza, że przedmiotem pytania prawnego sąd uczynił nie tyle konstytucyjność art. 215 ust. 2 u.g.n., ile – wynikające zdaniem sądu z tego przepisu – pozbawienie prawa do odszkodowania byłych właścicieli gruntów warszawskich lub ich następców prawnych, którzy utracili władztwo nad nieruchomością przed 5 kwietnia 1958 r. (por. s. 6 uzasadnienia pytania prawnego). Zdaniem WSA doprowadzenie do stanu zgodnego z Konstytucją wymaga zrównania sytuacji prawnej wszystkich byłych właścicieli „nieruchomości dekretowych” przez umożliwienie im uzyskania odszkodowania niezależnie od daty pozbawienia faktycznego władztwa nad nieruchomością (por. 6 i 7 uzasadnienia pytania prawnego). Argumentacja WSA opiera się na założeniu, że art. 215 ust. 2 u.g.n., ze względu na przesłankę daty, jest regulacją zbyt wąską, nadmiernie – i z naruszeniem konstytucyjnych standardów – ograniczającą krąg osób uprawnionych do odszkodowania.

Dopuszczalność kontroli konstytucyjnej w tym zakresie stanowi przedmiot dalszych ustaleń Trybunału.

2. Problem konstytucyjny.

2.1. Dążenie do uzupełnienia aktu prawnego.

2.1.1. W świetle przeprowadzonej analizy pytania prawnego WSA jest oczywiste, że sąd pytający nie dąży do usunięcia z obrotu prawnego art. 215 ust. 2 u.g.n., lecz do rozszerzenia zakresu jego stosowania na te stany faktyczne, w których pozbawienie faktycznej możliwości władania nieruchomością nastąpiło przed 5 kwietnia 1958 r. Spojrzenie na art. 215 ust. 2 u.g.n. przez pryzmat zasady równej ochrony praw majątkowych ma służyć weryfikacji, czy w przepisie tym nie brakuje unormowań, bez których może on budzić wątpliwości natury konstytucyjnej. W tej sytuacji powstaje pytanie, na które TK wielokrotnie próbował już odpowiedzieć, czy przedmiotem jego kontroli może być brak w akcie normatywnym przepisu o określonej treści.

2.1.2. W orzeczeniach Trybunału, wydawanych jeszcze przed wejściem w życie Konstytucji, odróżnia się zaniechanie ustawodawcze (zaniechanie właściwe, absolutne) od prawodawczego pominięcia (unormowania niepełnego, zaniechania względnego, luki tetycznej). Przyjmuje się, że zaniechanie prawodawcze ma miejsce wówczas, gdy ustawodawca pozostawia w całości określone zagadnienie poza regulacją prawną (por. orzeczenie TK z 3 grudnia 1996 r., sygn. K 25/95, OTK ZU nr 6/1996, poz. 52). Trybunał stoi na stanowisku, że jego kompetencja nie sięga tam, gdzie ustawodawca pozostawia określoną kwestię poza uregulowaniem prawnym (por. np. postanowienia z: 15 września 2011 r., sygn. Ts 46/11, OTK ZU nr 6/B/2011, poz. 477 oraz z 26 kwietnia 2013 r., sygn. Ts 234/11, OTK ZU nr 2/B/2013, poz. 74), w sposób zamierzony doprowadzając do powstania luki prawnej. W takiej sytuacji, dla usunięcia stanu niezgodności z Konstytucją, niezbędna jest interwencja ustawodawcy (por. wyrok z 8 września 2005 r., sygn. P 17/04, OTK ZU nr 8/A/2005, poz. 90). W piśmiennictwie tę granicę kompetencji Trybunału kwalifikuje się jako lukę aksjologiczną, zachodzącą wówczas, gdy „brak regulacji wynika z zamierzonej (czy choćby tolerowanej) polityki legislacyjnej” (zob. E. Łętowska, K. Gonera, Art. 190 Konstytucji i jego konsekwencje w praktyce sądowej, „Państwo i Prawo” z. 9/2003, s. 4-5). W przyjętym w polskim prawie ujęciu kognicji Trybunału Konstytucyjnego nie ma on kompetencji do orzekania o zaniechaniach ustawodawczych. Zaniechanie może być przedmiotem odpowiedzialności politycznej (por. M. Safjan, Odpowiedzialność odszkodowawcza władzy publicznej (po 1 września 2004 r.), Warszawa 2004, s. 57).

Jeżeli natomiast w akcie prawnym wydanym i obowiązującym prawodawca reguluje jakieś zagadnienie w sposób niepełny (ze względu na zbyt wąski zakres zastosowania lub z uwagi na cel i przedmiot regulacji pomija treści istotne), fragmentaryczny – mamy do czynienia z pominięciem prawodawczym. Trybunał posiada kompetencję do dokonywania oceny konstytucyjności takich fragmentarycznych regulacji.

2.1.3. Trybunał stwierdza, że w rozpatrywanej sprawie nie chodzi o całkowity brak regulacji; kwestionowany przepis przewiduje wszak odszkodowania dla niektórych spośród byłych właścicieli nieruchomości warszawskich. Sąd pytający zarzuca, że regulacja ta jest niepełna, gdyż – z punktu widzenia zasad konstytucyjnych (art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2) – ma zbyt wąski zakres zastosowania. W takiej sytuacji – tj. gdy brak unormowania jest kwestionowany z punktu widzenia zasady równości – zasadnicze znaczenie należy przypisać ustaleniu, czy istnieje konstytucyjny obowiązek ustawodawcy co do objęcia regulacją szerszej kategorii podmiotów aniżeli ta, którą kwestionowana regulacja obejmuje. W rozpoznawanej sprawie oznacza to poszukiwanie, na poziomie Konstytucji, normy zobowiązującej ustawodawcę do zagwarantowania wszystkim byłym właścicielom odszkodowania na zasadach określonych w u.g.n., do których odsyła art. 215 ust. 2 u.g.n.

O dopuszczalności kontroli konstytucyjnej art. 215 ust. 2 u.g.n., w zakresie wskazanym przez sąd pytający, Trybunał rozstrzygnie posługując się wskazanym wyżej kryterium. Wcześniej jednak Trybunał zweryfikuje sformułowaną przez sąd pytający tezę o pozbawieniu – mocą tego przepisu – niektórych spośród właścicieli prawa do rekompensaty.

2.2. Zarzut „pozbawienia prawa do odszkodowania”.

2.2.1. Jak wynika z uzasadnienia pytania prawnego, prawem majątkowym, o którego przyznanie zabiega sąd, jest prawo do odszkodowania. Sąd przyjmuje, że przez wprowadzenie do art. 215 ust. 2 u.g.n. przesłanki czasowej doszło do „pozbawienia pewnej grupy osób, w tym (…) skarżącej, prawa do jego uzyskania” (s. 6 uzasadnienia pytania prawnego). W dalszym ciągu uzasadnienia, powtórnie posługując się pojęciem „pozbawienia prawa do odszkodowania za utraconą własność nieruchomości”, sąd wyraża przekonanie, że uzależnienie tego prawa od daty utraty przez poprzedniego właściciela władztwa faktycznego nad wywłaszczoną nieruchomością stanowi zaprzeczenie zasady równości wobec prawa (s. 6 i 7 uzasadnienia pytania prawnego).

2.2.2. Przystępując do rozważenia przedstawionych wątpliwości konstytucyjnych, Trybunał stwierdza przede wszystkim, że sąd pytający – powtarzając w uzasadnieniu dwukrotnie tezę o pozbawieniu prawa do odszkodowania – nie wskazał źródła prawa majątkowego, o którego równą ochronę zabiega. W ocenie Trybunału, formułując taką tezę, sąd zobowiązany był do wskazania, z jakiego źródła wynikało prawo, które ustawodawca odebrał wskazanej grupie osób, dyskryminując je w ten sposób. Teza o pozbawieniu kogoś prawa ma sens tylko o tyle, o ile wcześniej prawo tej osobie przysługiwało. Z założenia żaden przepis nie może kogokolwiek pozbawić prawa, którego nie ma. Tymczasem sąd – przyjmując, że art. 215 ust. 2 u.g.n. odebrał prawo do odszkodowania osobom pozbawionym faktycznego władania nieruchomością przed 5 kwietnia 1958 r. – nie podjął nawet próby wykazania, że przed wejściem w życie kwestionowanego przepisu ta grupa wywłaszczonych była uprawniona do odszkodowania.

Ponadto w uzasadnieniu pytania prawnego brak jakichkolwiek wyjaśnień dotyczących natury prawa do odszkodowania, które – w ocenie sądu – powinno przysługiwać na równych zasadach wszystkim podmiotom dotkniętym działaniem dekretu z 1945 r. W szczególności, sąd nie wskazał przepisu Konstytucji, z którego wyprowadza obowiązek ustawodawcy ustanowienia takiego prawa majątkowego.

2.2.3. Trybunał stwierdza, że sąd pytający nie uzasadnił należycie pytania prawnego, gdyż nie wykazał, że z art. 64 ust. 2 Konstytucji, będącego wzorcem kontroli, wynika prawo majątkowe w postaci roszczenia odszkodowawczego z tytułu odjęcia własności na podstawie dekretu z 1945 r. Ze względu na sformułowanie zarzutu nierówności wobec prawa oraz ze względu na doniosłość społeczną kwestii podniesionej przez sąd, TK uznał jednak za celowe dokonanie ustaleń co do praw, które w świetle ustaw, ale przede wszystkim – Konstytucji, przysługują lub powinny przysługiwać wywłaszczonym. Poszukiwanie podstawy prawnej roszczeń majątkowych byłych właścicieli tzw. gruntów warszawskich TK rozpoczyna od przypomnienia podstawowych założeń dekretu z 1945 r. i losu prawnego przewidzianych w nim roszczeń. Przedstawienie „genealogii” kwestionowanego przepisu oraz jego historycznego tła służyć ma udzieleniu odpowiedzi na pytanie, czy w chwili wejścia w życie kwestionowanego przepisu u.g.n. byłym właścicielom nieruchomości warszawskich, o których ochronę zabiega sąd pytający, przysługiwały roszczenia odszkodowawcze wobec państwa (pkt 3 tej części uzasadnienia).

W razie odpowiedzi negatywnej aktualizuje się kwestia, czy roszczenia te istotnie mają umocowanie w przepisach Konstytucji (pkt 4 tej części uzasadnienia) oraz – w szerszej perspektywie – czy w rezultacie konstytucyjnoprawnej oceny regulacji art. 215 ust. 2 u.g.n. przez pryzmat zasady równego traktowania powinno dojść do jej rozszerzenia na wszystkich byłych właścicieli tzw. gruntów warszawskich (ich następców prawnych). Te wymagające pogłębionej analizy wątpliwości są jednocześnie pytaniami o zakres kognicji Trybunału i skuteczność jego rozstrzygnięć.

3. Brak ustawowej podstawy roszczeń odszkodowawczych byłych właścicieli tzw. gruntów warszawskich.

3.1. Podstawowe założenia dekretu z 1945 r.

3.1.1. W myśl art. 1 dekretu z 1945 r. w celu umożliwienia racjonalnego przeprowadzenia odbudowy stolicy i dalszej jej rozbudowy zgodnie z potrzebami Narodu, w szczególności zaś szybkiego dysponowania terenami i właściwego ich wykorzystania, wszelkie grunty na obszarze m.st. Warszawy przeszły z dniem wejścia w życie dekretu (tj. 21 listopada 1945 r.) na własność gminy m.st. Warszawy. Dekret przyznawał dotychczasowemu właścicielowi gruntu, jego prawnym następcom lub osobom go reprezentującym, a także użytkownikom gruntu prawo do złożenia w ciągu sześciu miesięcy od dnia objęcia gruntu w posiadanie przez gminę wniosku o ustanowienie na tym gruncie prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną (art. 7 ust. 1). Gmina miała obowiązek uwzględnić wniosek, jeśli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela można było pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania (ponadto – w wypadku osoby prawnej – gdy użytkowanie nie było sprzeczne z jej zadaniami ustawowymi lub statutowymi). Jeśli wniosek nie był uwzględniany, gmina zobowiązana była zaofiarować uprawnionemu na tych samych warunkach dzierżawę wieczystą gruntu równej wartości użytkowej bądź prawo zabudowy na takim gruncie, o ile posiadała zapas gruntów (art. 7 ust. 4). Prawo wieczystej dzierżawy oraz prawo zabudowy zostały zastąpione w 1946 r. prawem własności czasowej, a od 1961 r. – użytkowaniem wieczystym. W razie niezgłoszenia wniosku albo nieprzyznania dotychczasowemu właścicielowi z jakichkolwiek powodów prawa wieczystej dzierżawy albo prawa zabudowy gmina zobowiązana była uiścić odszkodowanie (art. 7 ust. 5, art. 9 dekretu z 1945 r.). Skład i tryb postępowania miejskiej komisji szacunkowej, zasady oraz sposób ustalania odszkodowania oraz przepisy o emisji papierów wartościowych miały zostać określone w rozporządzeniu, którego jednak nigdy nie wydano. Bez przepisów wykonawczych przewidziane w dekrecie z 1945 r. uprawnienie do rekompensaty pozostało martwą literą prawa.

3.1.2. Z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy istotne jest odnotowanie, że możliwość dochodzenia odszkodowania od chwili wejścia w życie dekretu z 1945 r. była ograniczona terminami. Zgodnie z jego art. 9 ust. 2: „Prawo do żądania odszkodowania powstaje po upływie 6 miesięcy od dnia objęcia gruntu w posiadanie przez gminę m.st. Warszawy i wygasa po upływie lat 3 od tego terminu”. Trybunał podkreśla, że powstanie i wygaśnięcie roszczenia było związane nie z formalnym „przejściem własności” (21 listopada 1945 r.), lecz z „objęciem w posiadanie” gruntu, który to termin, w odróżnieniu od przejścia własności był zróżnicowany w zależności od okoliczności konkretnej sprawy i w praktyce mógł być znacznie oddalony od daty wejścia w życie dekretu. Posłużenie się w dekrecie sformułowaniem, iż prawo do żądania odszkodowania „wygasa” po upływie lat 3 od wskazanego w przepisie zdarzenia, oznacza wprowadzenie terminu prekluzyjnego (zawitego), który działa z mocy prawa (sąd uwzględnia jego upływ z urzędu), definitywnie „gilotynując” roszczenie.

3.1.3. Trybunał zwraca uwagę, że samo „objęcie w posiadanie” zostało sformalizowane w rozporządzeniach Ministra Odbudowy wydanych w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej. Początkowo akt ten odbywał się w obecności właściciela i wymagał sporządzenia protokołu (rozporządzenie z dnia 7 kwietnia 1946 r. w sprawie obejmowania gruntów w posiadanie przez gminę m.st. Warszawy, Dz. U. Nr 16, poz. 112), następnie jednak – ze względu na masowy charakter przejmowania władania nieruchomościami warszawskimi – rozporządzenie z dnia 27 stycznia 1948 r. (Dz. U. Nr 6, poz. 43) zredukowało wymagania formalne dotyczące „objęcia w posiadanie”, które odtąd sprowadzało się do ogłoszenia w organie urzędowym Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy listy przejmowanych nieruchomości. W praktyce nie chodziło zatem o fizyczne przejęcie władania nimi, lecz o pewien akt formalny, dokonywany bez obecności zainteresowanych, którego rejestracja powinna ułatwić ustalenie daty, od której biegną wskazane w dekrecie terminy. W dalszym ciągu rozważań Trybunał przyjmuje jednak, że „objęcie w posiadanie” w rozumieniu dekretu z 1945 r. jest tym samym zdarzeniem prawnym, tj. „pozbawieniem faktycznej możliwości władania nieruchomością”, od daty którego kwestionowany przepis uzależnia prawo do odszkodowania.

3.1.4. Na podstawie ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130, ze zm.), na skutek zniesienia gminy m.st. Warszawy, wszystkie jej nieruchomości stały się własnością państwa. Stan ten trwał do czasu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.).

3.2. Znaczenie ustawy z 1958 r.

3.2.1. Zmianę zasad wypłaty odszkodowań za określoną kategorię znacjonalizowanych gruntów warszawskich wprowadził art. 53 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64, ze zm.; dalej – ustawa z 1958 r.), zamieszczony w rozdziale 8 – „Przepisy przejściowe i końcowe” (numeracja artykułów uwzględnia tekst jednolity ustawy opublikowany w 1961 r.). Mechanizm odszkodowawczy, przewidziany w normatywnie martwym art. 9 dekretu z 1945 r., w pewnym zakresie ustawodawca zastąpił odpowiednim stosowaniem przepisów ustawy z 1958 r. dotyczących odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości. Zmianą tą objęto: 1) gospodarstwa rolne, sadownicze i warzywnicze na gruntach, które na podstawie dekretu z 1945 r. przeszły na własność Państwa, jeżeli ich poprzedni właściciele lub następcy prawni tych osób, prowadzący wymienione gospodarstwa, pozbawieni zostali użytkowania wspomnianych gruntów po wejściu w życie ustawy oraz 2) domy jednorodzinne i jedną działkę budowlaną pod budowę domu jednorodzinnego, które przeszły po wejściu w życie ustawy na własność Państwa na podstawie dekretu z 1945 r. Ustawa weszła w życie 5 kwietnia 1958 r., która to data została utrwalona w kolejnych aktach prawnych.

Ponadto w art. 53 ust. 3 ustawy z 1958 r. ustawodawca upoważnił Radę Ministrów do wydania rozporządzania, mocą którego stosowanie przepisów ustawy dotyczących odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości zostałoby rozszerzone na domy jednorodzinne oraz jedną działkę budowlaną pod budowę domu jednorodzinnego, które przeszły na własność Państwa na podstawie dekretu z 1945 r. przed wejściem w życie ustawy z 1958 r. Rozporządzenie to nigdy jednak nie zostało wydane.

3.2.2. Trybunał stwierdza, że celem ustawy z 1958 r. nie było zniesienie roszczeń odszkodowawczych przyznanych dekretem z 1945 r. Należy podkreślić, że w chwili jej stanowienia roszczenia te, ze względu na trzyletni termin prekluzyjny przewidziany w art. 9 ust. 2 dekretu, w znacznej części wygasły. Sens regulacji zawartej w art. 53 ust. 1 i 2 ustawy z 1958 r. polegał na tym, że – w odniesieniu do wskazanego kręgu podmiotów i rodzajów nieruchomości – dochodzenie roszczeń odszkodowawczych miało stać się realne, gdyż ustawa zawierała przepisy umożliwiające ich wykonanie. Ustawodawca, kierując się przyjętą wówczas aksjologią, dokonał wyboru podmiotów chronionych. Jednocześnie, zgodnie z podstawową zasadą prawa intertemporalnego, zdecydował o stosowaniu przepisów ustawy tylko na przyszłość, tj. do przypadków, gdy „przejście własności” nieruchomości następowało po wejściu w życie ustawy. Trybunał zwraca uwagę, że ta ostatnia przesłanka – z formalnego punktu widzenia – całkowicie wyłączała roszczenia odszkodowawcze, nawet tak wąsko określonego kręgu uprawnionych. Ze względu na przyjętą w art. 1 dekretu z 1945 r. konstrukcję prawną przejścia gruntów na własność gminy m.st. Warszawy z mocy samego prawa (ex lege) w dniu wejścia w życie dekretu, tj. 21 listopada 1945 r., stany prawne objęte hipotezą art. 53 ust. 2 ustawy z 1958 r. nie mogły się zdarzyć w rzeczywistości. Zbiór domów jednorodzinnych i działek pod budowę takich domów, które „przejdą po wejściu w życie niniejszej ustawy na własność Państwa na podstawie dekretu powołanego w ust. 1”, od początku był pusty. Trudno dziś ustalić, czy cytowane sformułowanie było skutkiem błędu prawników redagujących ustawę, czy też zamierzonym zabiegiem ustawodawcy, który – ustanawiając przepis pozornie przyznający roszczenia odszkodowawcze – formalnie rzecz biorąc, je wyeliminował. Praktyka zdecydowanie potwierdziła „dobre intencje” ustawodawcy, gdyż od 1959 r. zaczęto wydawać pierwsze pozytywne decyzje dekretowe (tak M. Gdesz, Rewindykacja gruntów warszawskich, Warszawa 2012, s. 55).

Trybunał zwraca uwagę, że dokonane ustawą z 1958 r. urealnienie roszczeń odszkodowawczych i rozszerzenie ich zakresu związane było z ograniczeniem w ustawie – w zestawieniu z postanowieniami dekretu warszawskiego – możliwości ustanowienia prawa rzeczowego na wywłaszczonej nieruchomości (por. Z. Strus, Grunty warszawskie, Przegląd Sądowy 10/2007, s. 14; M. Gdesz, Rewindykacja…, s. 55). Ustawodawca przewidział w niej bowiem (art. 54), że odmowa ustanowienia użytkowania wieczystego (własności czasowej) może być uzasadniona nie tylko względami przewidzianymi w dekrecie z 1945 r., lecz także wynikającymi z art. 3 ust. 1 ustawy z 1958 r., tj. gdy nieruchomość jest „niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych”.

3.3. Definitywne wygaszenie roszczeń byłych właścicieli tzw. gruntów warszawskich w ustawie z 1985 r.

3.3.1. Możliwość dochodzenia rekompensaty majątkowej w trybie art. 9 dekretu z 1945 r. wygasła ostatecznie na mocy art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127, ze zm.; dalej: ustawa z 1985 r.). Przepis ten stanowił wprost, że z dniem wejścia w życie ustawy (tj. 1 sierpnia 1985 r.) wygasają prawa do odszkodowania za przejęte przez Państwo grunty, budynki i inne części składowe nieruchomości, przewidziane w art. 7 ust. 4 i 5 oraz art. 8 dekretu z 1945 r. Mocą przywołanego przepisu ustawy z 1985 r. ustawodawca ostatecznie wygasił roszczenia odszkodowawcze przewidziane w art. 7 ust. 4 i 5 oraz w art. 8 dekretu z 1945 r. (por. Z. Strus, op.cit., s. 16; M. Gdesz, op.cit., s. 57). Konstrukcja przepisu, w szczególności art. 82 ust. 2, wskazywała na przyjęcie przez ustawodawcę, że podstawowym sposobem zadośćuczynienia roszczeniom „dekretowców” ma być przyznanie im prawa użytkowania wieczystego. Trzeba zwrócić uwagę, że wobec jednoznacznego określenia w art. 9 ust. 2 dekretu z 1945 r. terminów dochodzenia odszkodowania, w szczególności przewidzenia 3-letniego terminu zawitego, którego upływ „gilotynował” roszczenia, formalne ich wygaszenie w 1985 r. w znacznej mierze miało charakter porządkujący stan prawny.

3.3.2. Tezy o wygaszeniu roszczeń odszkodowawczych nie podważa zachowanie w ustawie z 1985 r. przepisu będącego odpowiednikiem art. 53 ust. 1 i 2 ustawy z 1958 r., a mianowicie – zawartego w rozdziale 8 ustawy „Przepisy przejściowe i końcowe” – art. 83. Umożliwiał on odpowiednie stosowanie przepisów ustawy dotyczących odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości do określonej kategorii nieruchomości warszawskich, tj.: gospodarstw rolnych na gruntach, które na podstawie dekretu z 1945 r. przeszły na własność państwa, jeżeli pozbawienie faktycznego władania tymi nieruchomościami nastąpiło po 5 kwietnia 1958 r. (ust. 1), domów jednorodzinnych, jeżeli przeszły na własność państwa po 5 kwietnia 1958 r. oraz działek, które były przeznaczone pod zabudowę jednorodzinną przed wejściem w życie dekretu z 1945 r., jeżeli pozbawienie możliwości władania nimi nastąpiło po 5 kwietnia 1958 r. (ust. 2). Powtarzając w art. 83 ustawy z 1985 r. unormowanie zawarte w art. 53 ustawy z 1958 r. ustawodawca zmienił jednak redakcję przepisu, w pewnym zakresie usuwając sygnalizowany wyżej błąd: w odniesieniu do działki budowlanej przesłanka „przejścia na własność Państwa” po 5 kwietnia 1958 r. została zastąpiona przesłanką „pozbawienia faktycznej możliwości władania” po tej dacie. Roszczenie odszkodowawcze zostało zatem związane z datą utraty posiadania. Trybunał zwraca uwagę, że zmiana ta nie dotyczyła domów jednorodzinnych, co do których nadal utrzymano przesłankę „przejścia na własność Państwa” po 5 kwietnia 1958 r., która – formalnie – eliminuje powstanie roszczeń byłych właścicieli domów jednorodzinnych.

3.3.3. Dokonując wykładni jednego z przepisów ustawy z 1985 r., jej art. 23 – przewidującego tzw. pierwszeństwo zakupu nieruchomości, TK w pełnoskładowej uchwale z 18 czerwca 1996 r. (sygn. W 19/95, OTK ZU nr 3/1996, poz. 25) stwierdził, że: „(…) z przyczyn leżących po stronie ustawodawcy, a także po stronie organów stosujących prawo znaczna część osób, które utraciły własność na mocy dekretu z 26 października 1945 r., znalazła się w sytuacji niestabilności lub niepewności co do ich praw, bez otrzymania sprawiedliwego zadośćuczynienia za utratę majątku na rzecz dzieła odbudowy Warszawy, wbrew literze i założeniom dekretu z 1945 roku.”. Trybunał dostrzegał, że „[s]koro (…) owa komunalizacja nastąpiła z mocy samego prawa i miała charakter powszechny, to bez specjalnej regulacji prawnej osoby zainteresowane nie będą mieć skutecznych środków wzruszenia jej skutków”, gdyż nie przysługują im środki przewidziane w przepisach ogólnych (m.in. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm. oraz ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego, Dz. U. z 2014 r. poz. 101, ze zm.), służące wzruszeniu indywidualnych decyzji (orzeczeń) ekspropriacyjnych.

3.3.4. Należy dodać, że aktualnie obowiązująca u.g.n. na pewno nie zawiera „specjalnej regulacji”, której niezbędność podkreślał Trybunał w uchwale z 1996 r. Ustawodawca ograniczył się do powtórzenia wcześniej obowiązującego przepisu. Przyjmując – wynikające wprost z art. 214 ust. 1 u.g.n. – założenie, że prawa do odszkodowania wynikające z art. 7 ust. 4 i 5 oraz art. 8 dekretu z 1945 r. wygasły na podstawie przepisów ustawy z 1985 r., ustawodawca ugruntował status quo powstałe po wygaszeniu roszczeń; do problematyki odszkodowań odnosi się art. 215 u.g.n., będący dosłowną kopią art. 83 ustawy z 1985 r.

3.4. Brak ustawowych uprawnień odszkodowawczych właścicieli, którzy utracili władanie nieruchomościami przed 5 kwietnia 1958 r.

3.4.1. Jak wynika z krótkiej prezentacji kolejnych unormowań roszczeń byłych właścicieli gruntów warszawskich, prawo do odszkodowania za tzw. grunty warszawskie zawsze było powiązane z przejściem posiadania na podmiot publiczny. W samym dekrecie (art. 9 ust. 2) możliwość żądania odszkodowania powstawała po upływie 6 miesięcy „od dnia objęcia gruntu w posiadanie przez gminę m.st. Warszawy” i wygasała po upływie 3 lat od tego momentu. Tę samą koncepcję (przy założeniu błędnej redakcji przepisu) przyjął ustawodawca w art. 53 ustawy z 1958 r. Roszczenie odszkodowawcze nadal było powiązane z utratą posiadania, jednak zasady przyznawania odszkodowania zostały poddane dwóm reżimom. Formalnie rzecz biorąc, byli właściciele, którzy utracili posiadanie przed wejściem w życie ustawy z 1958 r., mogli dochodzić roszczeń wynikających z dekretu na jego podstawie, co w praktyce – ze względu na 3-letni termin prekluzyjny i na brak przepisów wykonawczych – było nieskuteczne. Roszczenia pozostałych miały podlegać ustawie z 1958 r. Rozwiązanie to odpowiadało podstawowej zasadzie intertemporalnej, która nową ustawę nakazuje stosować do zdarzeń prawnych (przejścia posiadania) powstałych w czasie jej obowiązywania. Trybunał podkreśla, że – w przeciwieństwie do dekretu warszawskiego – ustawa z 1958 r. oraz kolejne ustawy, które ją zastąpiły, nie wprowadzają terminu prekluzyjnego do dochodzenia odszkodowania.

3.4.2. Ustawa z 1985 r. utrzymała związek odszkodowania z datą pozbawienia władania nieruchomością, jednak – w przeciwieństwie do ustawy z 1958 r. – zdecydowała o wygaszeniu roszczeń, które formalnie mogły jeszcze znaleźć oparcie w dekrecie z 1945 r. Z punktu widzenia problemu konstytucyjnego rozważanego w niniejszej sprawie najważniejsze jest stwierdzenie, że wraz z wejściem w życie ustawy z 1985 r. ostatecznie wygasły roszczenia odszkodowawcze „dekretowców” pozbawionych faktycznego władania nieruchomościami przed 5 kwietnia 1958 r. W konsekwencji niewątpliwa jest teza, zgodnie z którą tej grupie podmiotów w chwili wejścia w życie kwestionowanego w pytaniu prawnym art. 215 ust. 2 u.g.n. nie przysługiwały roszczenia majątkowe wobec władz publicznych. Wypada dodać, że termin prekluzyjny zawarty w dekrecie z 1945 r. spowodował, że w wielu przypadkach roszczenia tych osób wygasły przed 1985 r. Kwestionowany przepis u.g.n., będący dosłownym powtórzeniem art. 83 ustawy z 1985 r., nie mógł pozbawić praw, które tym osobom już co najmniej od kilkunastu lat nie przysługiwały. Art. 215 ust. 2 u.g.n. nie wykreował też nowych roszczeń. Ustawodawca ograniczył się w nim do utrzymania stanu prawnego istniejącego od wejścia w życie ustawy z 1985 r.

4. Konstytucyjne uprawnienia byłych właścicieli tzw. gruntów warszawskich.

4.1. Zakres oceny.

Dotychczasowe ustalenia doprowadziły do wniosku, że będący przedmiotem pytania prawnego art. 215 ust. 2 u.g.n. na pewno nie stanowi podstawy prawnej pozbawienia kogokolwiek roszczeń odszkodowawczych: roszczenia osób pominiętych w ustawie z 1958 r. wygasły definitywnie na mocy ustawy z 1985 r., natomiast roszczenia osób objętych działaniem art. 53 ust. 2 ustawy z 1958 r. nadal mogą być realizowane. Oznacza to, że kwestionowany przepis nie stanowi też podstawy nabycia jakichkolwiek roszczeń. Istotą zarzutu sformułowanego przez sąd pytający jest zróżnicowanie sytuacji byłych właścicieli gruntów warszawskich. Sąd, nie artykułując wprost takiego założenia, przyjmuje istnienie po stronie państwa obowiązku wypłaty odszkodowań wszystkim dotkniętym działaniem dekretu z 1945 r. Zadaniem Trybunału jest weryfikacja tego założenia, czyli udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy w 1997 r., uchwalając nową ustawę dotyczącą gospodarki nieruchomościami, ustawodawca miał konstytucyjny obowiązek przyznania ochrony także tym byłym właścicielom tzw. gruntów warszawskich, których roszczenia – jak wyżej wykazano – wygasły najpóźniej w 1985 r. Trybunał przypomina, że w sytuacji, gdy w grę wchodzi zarzut nierównego traktowania w zakresie przyznanych uprawnień (tj. naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji), o kognicji Trybunału rozstrzyga ustalenie, czy z Konstytucji wynika nakaz przyznania owych uprawnień całej klasie podmiotów.

Odnosząc to kryterium do rozpatrywanej sprawy, należy zatem postawić pytanie o prawa majątkowe gwarantowane przez art. 64 ust. 2 Konstytucji (cz. II pkt 4.2 uzasadnienia), będący wzorcem kontroli konstytucyjnej w sprawie oraz pytanie o szerszym zakresie, a mianowicie – o konstytucyjny standard rekompensowania przez państwo szkód wyrządzonych aktami nacjonalizacji (czy komunalizacji) mienia prywatnego (cz. II pkt 4.3 uzasadnienia).

4.2. „Inne prawa majątkowe” gwarantowane przez art. 64 Konstytucji.

4.2.1. Powołany jako wzorzec kontroli art. 64 ust. 2 Konstytucji stanowi, że „Własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej”. Pozostawiając na marginesie nie do końca wyjaśnione znaczenie sformułowań „prawo do własności” i „własność”, występujących w ust. 1 i ust. 2 tego przepisu, Trybunał stwierdza, że „własność” na gruncie Konstytucji jest rozumiana nie jako instytucja prawa cywilnego, ale przede wszystkim jako konstytucyjne prawo jednostki, z którego wynikają określone obowiązki państwa (por. wyrok TK z 16 października 2012 r., sygn. K 4/10, OTK ZU nr 9/A/2012, poz. 106). W rozumieniu Konstytucji własność jest przede wszystkim publicznym prawem podmiotowym i jednym z praw człowieka; w tym sensie własność ma chronić autonomię majątkową jednostki (por. K. Zaradkiewicz, Instytucjonalizacja wolności majątkowej, Koncepcja prawa podstawowego własności i jej urzeczywistnienie w prawie prywatnym, Warszawa 2013, s. 82 i powołana tam literatura). Obowiązek zapewnienia tej ochrony kierowany jest do państwa i wiąże wszystkie jego organy; oznacza zakaz stanowienia regulacji, które naruszałyby konstytucyjnie chronione prawa i nakaz stanowienia takich, które służą urzeczywistnieniu (konkretyzacji) postanowień Konstytucji (por. P. Tuleja, Zasada pierwszeństwa konstytucji w tworzeniu prawa [w:] TK Tworzenie prawa w Polsce. Tradycja i współczesność, tom XII, Warszawa 2000, s. 103).

4.2.2. Mimo szerokiego, znacznie wykraczającego poza cywilistyczne rozumienie, ujęcia konstytucyjnej własności, Trybunał – podobnie jak sąd pytający – przyjmuje, że prawo do odszkodowania (stosowne roszczenie) nie mieści się w tym pojęciu ani – co oczywiste – w pojęciu „prawa dziedziczenia”, które art. 64 ust. 2 Konstytucji także expressis verbis wymienia. Jeśli zatem prawo do odszkodowania jest chronione na podstawie art. 64 Konstytucji, to jako jeden z desygnatów „innych praw majątkowych”. Rzecz jednak w tym, że o ile z art. 64 Konstytucji wypływa dla ustawodawcy zwykłego obowiązek wprowadzenia przepisów statuujących i chroniących prawo własności, który to imperatyw jest realizowany głównie przez przepisy ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014 r. poz. 121, ze zm.; dalej: k.c.), o tyle z przepisu, powołanego jako wzorzec kontroli konstytucyjnej, nie wynika konieczność ustanowienia roszczeń odszkodowawczych w określonym kształcie. Wbrew założeniu uczynionemu przez sąd pytający z art. 64 ust. 2 Konstytucji nie wynika abstrakcyjne (modelowe) prawo do odszkodowania, które miałoby przysługiwać jakiejś grupie podmiotów na równych zasadach (art. 64 ust. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji). Konstytucja nie konkretyzuje innych praw majątkowych i nie narzuca ustawodawcy ich kształtu. Jak przyjął TK w wyroku z 24 kwietnia 2007 r. (sygn. SK 49/05, OTK ZU nr 4/A/2007, poz. 39): „w świetle art. 64 Konstytucji zakres ochrony własności i innych praw majątkowych nie jest tożsamy. Z istoty innych niż własność praw (...) wynika w szczególności, że ustawodawcy przysługuje kompetencja do szerszej ingerencji w ich zakres i ukształtowaną normatywnie treść”. Z pewnej swobody regulacyjnej ustawodawca korzysta także kształtując „prawo do odszkodowania”. Poza art. 21 ust. 2 Konstytucji, odnoszącym się do odszkodowania należnego w wypadku wywłaszczenia, i art. 77 ust. 1 Konstytucji, przewidującym odpowiedzialność za szkodę wyrządzoną niezgodnym z prawem działaniem organu władzy publicznej, w Konstytucji nie ma przepisów o odpowiedzialności odszkodowawczej państwa (samorządu terytorialnego). W szczególności „Konstytucja nie zna publicznego prawa podmiotowego do odszkodowania z tytułu szkód wyrządzonych legalnym działaniem władzy publicznej” (K. Zaradkiewicz, op. cit., s. 528 i powołana tam literatura).

4.2.3. Trybunał stwierdza zatem, że teza o pominięciu w art. 215 ust. 2 u.g.n. określonej grupy podmiotów, którym – z mocy Konstytucji – należy się odszkodowanie, na pewno nie znajduje uzasadnienia w powołanym jako wzorzec kontroli art. 64 ust. 2 Konstytucji. Użyte w tym przepisie pojęcie „innych praw majątkowych” nie obejmuje roszczeń odszkodowawczych w ogólności, a tylko takie roszczenia, których obowiązek ustanowienia wynika z Konstytucji. Innymi słowy, z samego art. 64 ust. 2 Konstytucji nie można wyprowadzić tezy o istnieniu konstytucyjnie gwarantowanych uprawnień odszkodowawczych wobec państwa (jednostki samorządu terytorialnego), przysługujących określonej grupie podmiotów, w określonym kształcie legislacyjnym (czyli roszczeń odszkodowawczych). Roszczenia odszkodowawcze wobec władz publicznych mają swą konstytucyjną podstawę w art. 77 ust. 1 Konstytucji, który ich powstanie wiąże z niezgodnym z prawem działaniem organu władzy publicznej. Z punktu widzenia rozpatrywanej sprawy istotne jest, że Trybunał w swym orzecznictwie ogranicza możliwość powoływania tego wzorca kontroli do tych wypadków wyrządzenia szkody, które miały miejsce pod rządem obowiązującej Konstytucji. Dopiero bowiem z chwilą jej wejścia w życie nastąpiła konstytucjonalizacja prawa do odszkodowania.

4.3. Konstytucyjne podstawy roszczeń reprywatyzacyjnych.

4.3.1. W ocenie Trybunału założenie sądu pytającego co do istnienia konstytucyjnego prawa do odszkodowania za nieruchomości przejęte na podstawie dekretu z 1945 r. w istocie jest równoznaczne z uznaniem istnienia konstytucyjnej podstawy roszczeń reprywatyzacyjnych, a wątpliwość konstytucyjna sądu pytającego stanowi fragment szerszego problemu, który można określić mianem reprywatyzacji. Pojęcie „reprywatyzacji” nie ma definicji legalnej. W znaczeniu potocznym obejmuje ono wszelkie działania zmierzające do zwrotu mienia przejętego przez państwo w okresie wczesnej PRL. W języku prawniczym reprywatyzacja nie jest rozumiana jednolicie. Można mówić o ujęciu węższym, w którym chodzi o restytucję, czyli przywrócenie własności utraconej w wykonaniu aktów nacjonalizacyjnych i innych form przejęcia mienia, w tym także – bez podstawy prawnej. Jednak reprywatyzację można też ujmować szeroko, tak że mieści się w tym pojęciu nie tylko zwrot mienia w naturze, lecz także inne formy zadośćuczynienia za pozbawienie własności (por. poglądy przywołane przez J. Parchomiuka, [w:] System prawa administracyjnego, t. 12, Odpowiedzialność odszkodowawcza w administracji, red. E. Bagińska, J. Parchomiuk, Warszawa 2010, s. 542). Trybunał posługuje się pojęciem reprywatyzacji w szerokim znaczeniu, które obejmuje system nadzwyczajnych regulacji przewidujących zwrot mienia wywłaszczonego bądź rekompensaty majątkowe strat poniesionych na skutek naruszenia przez władze komunistyczne własności czy szerzej – wolności majątkowej. Chodzi o środki nadzwyczajne, tj. wykraczające poza zwykłe instrumenty wzruszania i naprawiania skutków niezgodnych z prawem działań władzy publicznej.

Trybunał sygnalizuje, że w miarę upływu czasu reprywatyzacja w wąskim znaczeniu ma coraz mniejsze znaczenie praktyczne, gdyż zwrot majątku w naturze jest albo fizycznie niemożliwy (np. zniszczenie budynków, zajęcie działki pod drogę), albo prawnie niedopuszczalny (nabycie praw przez osoby trzecie w dobrej wierze), albo gospodarczo lub społecznie nieuzasadniony (zabudowanie działki budynkiem użyteczności publicznej). W konsekwencji, współcześnie reprywatyzacja może się dokonywać głównie przez wypłatę uprawnionym określonej sumy pieniędzy.

4.3.2. Na tle ogółu wypadków ekspropriacji, dokonywanych na podstawie aktów prawnych (generalnych i indywidualnych), a także wypadków całkowicie bezprawnego pozbawiania mienia, sytuacja byłych właścicieli gruntów warszawskich jest szczególna, gdyż na mocy jednego aktu prawnego (dekretu z 1945 r.) zostały przejęte na własność gminy m.st. Warszawy wszystkie nieruchomości, zabudowane i niezabudowane, położone w ówczesnych granicach administracyjnych miasta. Własność przeszła ex lege, na podstawie aktu prawnego o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, bez potrzeby podejmowania jakichkolwiek aktów indywidualnych, dotyczących konkretnych nieruchomości czy ich właścicieli. To właśnie ta okoliczność leży u podstaw cytowanego wyżej spostrzeżenia Trybunału (cz. II pkt 3.3.3 uzasadnienia) o braku możliwości skorzystania przez zainteresowanych ze zwykłych środków kontroli decyzji administracyjnych czy orzeczeń sądowych. W literaturze podkreśla się też, że dekret z 1945 r. z założenia nie miał charakteru nacjonalizacyjnego, a jego podjęcie było warunkiem niezbędnym odbudowy stolicy. Zarówno cel przejęcia własności, jak i przewidziane w dekrecie możliwość ubiegania się o dzierżawę wieczystą oraz roszczenia odszkodowawcze, odróżniały ten akt prawny od innych aktów z okresu powojennego, których założeniem było pozbawienie własności prywatnej i nacjonalizacja środków produkcji. Gdyby do oceny legalności tych aktów prawnych zastosować współcześnie obowiązujące standardy państwa prawnego, dekret warszawski – ze względu na niewątpliwie bardzo doniosły cel publiczny – jako jedyny mógłby im odpowiadać. Jak słusznie odnotował Trybunał w uchwale o sygn. W 19/95, obecna sytuacja prawna byłych właścicieli tzw. gruntów warszawskich jest skutkiem zaniechań ustawodawcy i organów stosujących prawo, „wbrew literze i założeniom dekretu z 1945 roku”. „Nader opieszałe”, jak to określił Trybunał, rozpoznawanie wniosków o ustanowienie dzierżawy wieczystej (użytkowania wieczystego) lub przyznania prawa zabudowy doprowadziło do sytuacji, w której po 70 latach od wejścia w życie dekretu pozostają tysiące spraw niezałatwionych, przy czym ustawodawca dąży do dalszego ograniczenia zakresu roszczeń (por. ustawa z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy – Kodeks rodzinny i opiekuńczy).

Przypomnienie tych okoliczności uzasadnia tezę, że – mimo pierwotnej specyfiki dekretu warszawskiego – obecnie „reprywatyzacja” nieruchomości nim objętych powinna być postrzegana jako część ogólnego problemu, jakim jest zadośćuczynienie krzywdom wyrządzonym w okresie systemowego bezprawia. Kwestia ta stanowi przedmiot wypowiedzi przedstawicieli doktryny i nie po raz pierwszy jest poddana ocenie Trybunału.

4.3.3. Sformułowanie stanowiska Trybunału co do istnienia konstytucyjnych podstaw reprywatyzacji należy zacząć od ponownego przypomnienia niektórych tez uchwały o sygn. W 19/95. Mimo zdecydowanie krytycznej oceny komunistycznych aktów ekspropriacji, „które były niezgodne z powszechnie uznanymi standardami ochrony własności” i uznania, że „byli właściciele tzw. gruntów warszawskich nie zostali potraktowani przez władze publiczne w sposób zgodny z zasadami sprawiedliwości społecznej oraz z zasadą ochrony zaufania do państwa i stanowionego przezeń prawa”, Trybunał pisał o „postulatach reprywatyzacyjnych” jako elemencie przemian ustrojowych. Zaznaczył, że choć są to postulaty „oficjalnie uznawane”, to zakres i formy reprywatyzacji są „problemem kontrowersyjnym, którego rozstrzygnięcie zależy w głównej mierze od decyzji politycznych”. Z chwilą wejścia w życie Konstytucji z 1997 r. standardy, do których nawiązywał TK w uchwale z 1996 r., niewątpliwie uległy wzmocnieniu, w szczególności konstytucjonalizacji uległa zasada odpowiedzialności za niezgodne z prawem wykonywanie władzy publicznej (art. 77 ust. 1). Nie oznacza to, że z przepisów Konstytucji da się wywieść nakaz, skierowany do ustawodawcy, ustanowienia przepisów reprywatyzacyjnych, zwłaszcza o określonym kształcie.

4.3.4. Trybunał zaczyna od oczywistego spostrzeżenia, że w Konstytucji brak formalnej podstawy reprywatyzacji. Konstytucja, w aspekcie etycznym, odcina się od aksjologii i praktyk państwa komunistycznego, o czym świadczy fragment jej preambuły („pomni gorzkich doświadczeń z czasów, gdy podstawowe wolności i prawa człowieka były w naszej Ojczyźnie łamane”), jednak przyjmuje ewolucyjną ciągłość powojennego porządku prawnego i nie ma mocy wstecznej. Konstytucja nie określa ram czasowych swego obowiązywania, a zatem – zgodnie z podstawową zasadą prawa intertemporalnego – jej przepisy mogą być stosowane na przyszłość od dnia jej wejścia w życie.

4.3.5. Trudniej rozstrzygnąć kwestię, czy z aksjologii Konstytucji nie da się wyprowadzić obowiązku państwa dokonania reprywatyzacji. Wiele przepisów, zwłaszcza zawartych w Rozdziale I poświęconym „Rzeczypospolitej”: art. 2 (zasada państwa prawnego i sprawiedliwości społecznej), art. 20 (własność prywatna jako podstawa gospodarki rynkowej i solidarność) i 21 ust. 2 (warunki wywłaszczenia), a także art. 64 Konstytucji, mogłoby wskazywać, że reprywatyzacja jest warunkiem koniecznym urzeczywistnienia konstytucyjnego systemu wartości. Tezie tej przeciwstawiane jest jednak spostrzeżenie, że komunistyczne naruszenia dóbr takich jak godność ludzka, życie i zdrowie, wolność i możliwość samorealizacji, które w hierarchii wartości konstytucyjnej stoją znacznie wyżej niż wartości majątkowe (mienie), w ogromnej większości przypadków na zawsze pozostaną bez rekompensaty. Podnosi się także, że postulaty reprywatyzacyjne nie obejmują nawet ogółu naruszeń praw majątkowych, zwykle ograniczając się do rekompensaty za utratę nieruchomości, nie mówiąc już o określeniu zakresu podmiotowego uprawnionych. Dla aksjologicznego uzasadnienia reprywatyzacji doniosłe znaczenie ma czynnik czasu. Zauważa się, że – współcześnie – wzruszenie efektów nacjonalizacji prowadziłoby do nowych krzywd społecznych, a nawet „do swoistej anarchii prawnej w zakresie stosunków własnościowych” (J. Parchomiuk, op.cit., s. 548). Jak już wskazano, upływ czasu często eliminuje możliwość zwrotu mienia w naturze, pozostawiając – jako jedyny instrument – roszczenie o zapłatę sumy pieniędzy. Coraz częściej mówi się przy tym o wypłacie „rekompensaty”, nie zaś „odszkodowania”, gdyż celem świadczenia jest raczej naprawienie krzywdy w potocznym rozumieniu, niż naprawienie szkody w rozumieniu prawa (art. 361 k.c.). Z kolei potrzeba naprawienia krzywdy blednie z upływem lat, gdyż o rekompensatę coraz rzadziej ubiegają się osoby bezpośrednio dotknięte działaniem nacjonalizacji, które owej krzywdy doznały. Zamiast nich roszczeń dochodzą następcy prawni dysponujący różnymi tytułami; niekoniecznie są to spadkobiercy wywłaszczonych, związani z nimi emocjonalnie i odczuwający stratę sprzed lat jako uszczerbek we własnym mieniu. Trzeba wreszcie dodać, że nawet rekompensata za utracone nieruchomości nie może być wypłacona w wysokości odpowiadającej ich wartości, co ze względów budżetowych jest dziś oczywiste i co znalazło wyraz w projektach ustaw reprywatyzacyjnych (por. W.J. Katner, Uwarunkowania prawne reprywatyzacji w Polsce, „Państwo i Prawo” z. 7/2003; J. Parchomiuk, op.cit., s. 544-552).

4.3.6. Trybunał, świadomy iż powszechna rekompensata przez III Rzeczpospolitą szkód majątkowych i niemajątkowych (krzywd) doznanych w okresie komunistycznym jest nierealna, dostrzega jednocześnie, że wszelkie – wprowadzane ustawami – „punktowe” rekompensaty tych strat w sposób nieunikniony rodzą problem zachowania równości w ramach klasy podmiotów dotkniętych różnymi formami nacjonalizacji. Ponadto Trybunał dostrzega, że w każdym przypadku rekompensaty są realizowane na koszt całego społeczeństwa. Obciążając aktualny budżet, czy to państwa czy samorządu, w sposób nieunikniony ograniczają możliwości zaspokajania potrzeb zbiorowych społeczeństwa, czyli ogółu obywateli.

Wszystkie wskazane okoliczności nakazują zachowanie daleko idącej wstrzemięźliwości w formułowaniu tez o istnieniu prawnego, płynącego z Konstytucji, obowiązku ustawodawcy przeprowadzenia reprywatyzacji w określonym kształcie. W konsekwencji, Trybunał w obecnym składzie podtrzymuje stanowisko wyrażone w uchwale sprzed niemal 20 lat uznając, że także pod rządem obowiązującej Konstytucji z 1997 r. zakres i formy reprywatyzacji są „problemem kontrowersyjnym, którego rozstrzygnięcie zależy w głównej mierze od decyzji politycznych”. Podejmowanie tego rodzaju decyzji zdecydowanie wykracza poza kompetencje Trybunału. Stanowisko to jest zbieżne z poglądami wyrażanymi we wcześniejszych orzeczeniach, zapadłych już pod rządem obowiązującej Konstytucji, w których Trybunał przeciwstawiał się traktowaniu jej przepisów jako remedium na brak działań ustawodawcy, które zmierzałyby do naprawienia niesprawiedliwości będących skutkiem aktów nacjonalizacyjnych. Stwierdził, że ich naprawienie jest możliwe jedynie w wyniku ingerencji ustawodawcy (por. wyrok z 24 kwietnia 2014 r., sygn. SK 56/12, OTK ZU nr 4/A/2014, poz. 42).

4.3.7. Podsumowując dotychczasowe ustalenia, na potrzeby rozstrzygnięcia wątpliwości przedstawionych w pytaniu prawnym przez WSA, Trybunał stwierdza, że z Konstytucji nie wynika obowiązek państwa przyznania wszystkim byłym właścicielom tzw. gruntów warszawskich odszkodowania równego wartości nieruchomości w chwili wejścia w życie dekretu z 1945 r., do którego to skutku prowadziłoby postulowane przez sąd rozszerzenie zakresu stosowania art. 215 ust. 2 u.g.n.

5. Niedopuszczalność wydania wyroku.

5.1. Art. 215 ust. 2 u.g.n. jako wyraz ustawodawczego zaniechania.

5.1.1. Nawiązując do wyrażonych na wstępie wątpliwości co do przedmiotu pytania prawnego, z którym zwrócił się WSA (cz. II pkt 1.4 uzasadnienia) oraz do ustaleń dotyczących trybunalskiej kognicji w zakresie kontroli konstytucyjnej regulacji pominiętych w akcie prawnym (cz. II pkt 2.1 uzasadnienia) Trybunał stwierdza, że przeprowadzona analiza prawna dowodzi istnienia w rozpatrywanej sprawie zaniechania legislacyjnego. W przypadku, gdy istotą zarzutu konstytucyjnego jest doprowadzenie – na skutek braku regulacji prawnej – do nierówności podmiotów wobec prawa, kwalifikacja regulacyjnej bezczynności ustawodawcy jako pominięcia albo zaniechania zależy od ustalenia, czy z Konstytucji wynika obowiązek objęcia regulacją całej grupy podmiotów. Niezupełność (fragmentaryczność) regulacji przy spełnieniu warunku „jakościowej tożsamości” sytuacji uregulowanych i pominiętych stanowi dowód pominięcia prawodawczego podlegającego kontroli Trybunału tylko wtedy, gdy na poziomie Konstytucji istnieje „norma o treści odpowiadającej normie pominiętej w ustawie kontrolowanej” (por. postanowienia TK z: 1 marca 2010 r., sygn. SK 29/08, OTK ZU nr 3/A/2010, poz. 29; 2 grudnia 2014 r., sygn. SK 7/14, OTK ZU nr 11/A/2014, poz. 123).

Sposób sformułowania zarzutu zawartego w pytaniu prawnym, które zainicjowało postępowanie, wskazuje, że sądowi chodzi o stwierdzenie niekonstytucyjności art. 215 ust. 2 u.g.n. w zakresie, w jakim pomija określoną grupę adresatów. Pytający sąd oczekuje, że Trybunał – mocą swego wyroku – spowoduje rozszerzenie zakresu stosowania przewidzianego w art. 215 ust. 2 u.g.n. obowiązku odszkodowawczego na wszystkich właścicieli, niezależnie od daty pozbawienia ich posiadania. Stwierdzenie niekonstytucyjności pominięcia prawodawczego jest jednak uzasadnione tylko wtedy, gdy istnieje konstytucyjny nakaz uregulowania jakiejś kwestii, a ustawodawca wykonuje ten nakaz jedynie w części. W rozpatrywanej sprawie – jak wykazała analiza prawna (cz. II pkt 4 uzasadnienia) – taki nakaz nie obowiązuje. Konstytucja nie wymaga zagwarantowania prawa do pełnego odszkodowania, regulowanego w u.g.n., grupie adresatów wskazanych przez sąd. Dla zapewnienia równej ochrony praw majątkowych wszystkich osób dotkniętych działaniem dekretu warszawskiego konieczna byłaby więc nowa regulacja ustawowa. Zarzut braku takiej regulacji mógłby być rozpatrywany wyłącznie w kategoriach zaniechania prawodawczego, którego badanie pozostaje jednak poza zakresem kognicji Trybunału.

5.1.2. Kwalifikację zarzucanego przez sąd pytający braku regulacji jako zaniechania legislacyjnego potwierdzają inne, stosowane w orzecznictwie Trybunału kryteria. Zatem nie ma wątpliwości, że ograniczenie stosowania art. 215 ust. 2 u.g.n. do określonej grupy byłych właścicieli nie jest wynikiem przeoczenia prawodawcy. Ustawodawca, nie czyniąc nic poza kopiowaniem w u.g.n. rozwiązań wypracowanych pod rządami ustaw z 1958 r. i 1985 r., dał wyraz braku woli ustanowienia przepisów reprywatyzacyjnych. Zaniechanie unormowania tej kwestii jest faktem notoryjnie znanym i dość powszechnie krytykowanym. Uwadze prawodawcy nie mogło ujść to, że w Polsce jako jedynym kraju z byłego bloku państw socjalistycznych do dziś nie uchwalono ustawy reprywatyzacyjnej. O „świadomości” ustawodawcy w tym względzie świadczy chociażby liczba projektów ustaw reprywatyzacyjnych wniesionych do Sejmu (np. 8 projektów w Sejmie II kadencji). W tej sytuacji nie można przyjąć, że art. 215 ust. 2 u.g.n. jest regulacją przypadkową, absurdalną albo oczywiście dysfunkcjonalną, które to cechy charakteryzują prawodawcze pominięcie (por. wyrok TK z 2 grudnia 2014 r., sygn. SK 7/14).

5.1.3. Jako jedno z kryteriów odróżnienia pominięcia od zaniechania prawodawczego wskazuje się też zakres ingerencji ustawodawcy, niezbędny do przywrócenia stanu zgodnego z Konstytucją. Konieczność dokonania daleko idących zmian, stworzenia nowej regulacji prawnej, wskazuje na zaniechanie legislacyjnych, nie zaś – pominięcie (por. postanowienie TK z 9 czerwca 2011 r., sygn. Tw 31/10, OTK ZU nr 3/B/2011, poz. 190). Jak wyżej wskazano, w rozpatrywanej obecnie sprawie jest oczywiste, że zagwarantowanie ochrony ogółowi osób dotkniętych działaniem dekretu z 1945 r. wymagałoby obszernej interwencji ustawodawcy, na co wskazywał Trybunał w sprawie o sygn. SK 41/09. Także ten argument przemawia zatem za uznaniem, że sąd pytający domaga się kontroli zaniechania legislacyjnego.

5.2. Pogłębienie stanu nierówności.

5.2.1. Trybunał dostrzega, że – teoretycznie – zrównanie byłych właścicieli, o które zabiega sąd pytający, można by osiągnąć przez prosty zabieg legislacyjny polegający na wykreśleniu z art. 215 ust. 2 u.g.n. słów wyrażających kwestionowane przez sąd ograniczenie, tj. słów: „jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r.”. W ocenie Trybunału ten prosty zabieg nie tylko nie jest wystarczający do osiągnięcia celu, jakim jest równe traktowanie byłych właścicieli nieruchomości, lecz także może prowadzić do pogłębienia nierówności. Gdyby bowiem TK, zgodnie z oczekiwaniem sądu pytającego, wyeliminował z treści przepisu jego kwestionowany fragment i – tym samym – rozszerzył zakres jego stosowania na ogół wywłaszczonych, niezależnie od daty faktycznego pozbawienia ich możliwości władania nieruchomością, skutkiem trybunalskiego wyroku byłoby powstanie po stronie wszystkich byłych właścicieli roszczeń odszkodowawczych, ustalanych na podstawie art. 128-135 u.g.n.

5.2.2. Tymczasem, przepisy u.g.n. o odszkodowaniach są ustanowione z myślą o „bieżącym” naprawianiu szkód powstających w rezultacie dokonywanych współcześnie, indywidualnie określonych wywłaszczeń i nie można na ich podstawie oprzeć rekompensaty za masowe wywłaszczenia dekretowe. W obowiązującym unormowaniu rekompensaty za odjęcie prawa jako podstawową zasadę przyjęto zasadę pełnego odszkodowania; zgodnie z art. 128 ust. 1 in fine u.g.n. odszkodowanie za wywłaszczone prawo ma być równe jego wartości. Według kolejnych przepisów u.g.n. podstawę ustalanego przez starostę odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości (art. 134 ust. 1), przy czym jego wysokość ustala się według stanu, przeznaczenia i wartości wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu (art. 130 ust. 1 zdanie pierwsze). Jest oczywiste, że zarówno ze względów aksjologicznych (cz. II pkt 4.3 uzasadnienia), jak i ekonomicznych, wyznaczanych dopuszczalnym obciążeniem budżetów, w toku reprywatyzacji nie jest możliwe zastosowanie zasady pełnego odszkodowania. W ocenie Trybunału problemu nie rozwiązuje zawarte w art. 215 ust. 2 u.g.n. zalecenie „odpowiedniego” stosowania przepisów odszkodowawczych. Określenie zasad, według których należałoby modyfikować przepisy u.g.n. dotyczące odszkodowań za wywłaszczane nieruchomości, stosując je do rekompensat za tzw. grunty warszawskie, nie powinno pozostawać w gestii organu wykonawczego (starosty), gdyż arbitralność decyzji rodziłaby niebezpieczeństwo nierównego traktowania uprawnionych. Ingerencja ustawodawcy wydaje się niezbędna nie tylko ze względu na konieczność szczególnego (w stosunku do przepisów u.g.n.) określenia zasad ustalania wysokości odszkodowania. Unormowania wymagałoby także określenie kręgu uprawnionych, procedury dochodzenia i weryfikacji roszczeń, wreszcie – sposobu ich realizacji.

5.2.3. Niekonstytucyjność stanu prawnego, jaki powstałby po zniesieniu kryterium czasowego, ograniczającego roszczenia odszkodowawcze byłych właścicieli tzw. gruntów warszawskich, przejawiałaby się w kilku aspektach.

Okazałoby się, że ta – wąska na tle ogółu poszkodowanych aktami wywłaszczeniowymi z okresu komunistycznego – grupa osób korzysta z prawa do odszkodowania odpowiadającego wartości nieruchomości. Chociaż brak możliwości sprawiedliwego naprawienia wszystkich krzywd z tamtego okresu jest dziś oczywisty, to nie uzasadnia on – zdaniem Trybunału – podejmowania działań, które pogłębiają stan niesprawiedliwości. Tymczasem, przyznanie grupie byłych właścicieli gruntów warszawskich pełnej rekompensaty poniesionego uszczerbku ograniczałoby potencjalną możliwość zadośćuczynienia w stosunku do innych podmiotów, tym samym uprzywilejowując tę grupę.

Uprzywilejowanie byłych właścicieli tzw. gruntów warszawskich nie znajduje usprawiedliwienia w treści art. 21 ust. 2 Konstytucji, który to przepis w razie wywłaszczenia na cele publiczne wymaga przyznania „słusznego odszkodowania”. W orzecznictwie TK utrwalona jest myśl, że odszkodowanie „słuszne” nie musi być pełne, tj. nie musi odpowiadać wartości rynkowej nieruchomości. Cel publiczny wywłaszczenia sprawia, że działanie władzy publicznej (odjęcie własności) jest legalne, co w sumie uzasadnia ograniczenie rekompensaty majątkowej wypłacanej osobie pozbawionej własności. Można powiedzieć, że pewien deficyt odszkodowania jest kompensowany korzyścią, jaką osoba wywłaszczona czerpie, wraz z innymi członkami społeczności, z realizacji celu publicznego (np. budowy drogi, szkoły itp.). Nawiązując do ustaleń poczynionych w cz. II pkt 3.2 uzasadnienia, Trybunał przypomina, że dekret warszawski, zapewne jako jedyny wśród powojennych aktów nacjonalizacyjnych, w zasadzie odpowiadał obowiązującym dziś standardom konstytucyjnym w zakresie wywłaszczenia. W odróżnieniu od pozostałych aktów niewątpliwie służył realizacji celu publicznego o randze ogólnonarodowej i dlatego nie sposób kwestionować jego legalności. Stąd oczekiwanie pełnej rekompensaty strat poniesionych przez wywłaszczonych w świetle art. 21 ust. 2 Konstytucji nie wydaje się uzasadnione.

Trybunał zwraca wreszcie uwagę, że – w razie skreślenia kwestionowanego fragmentu przepisu – do nierównego traktowania doszłoby nawet w grupie byłych właścicieli działek ubiegających się o odszkodowanie. Jak wyżej wskazano, bez ingerencji ustawodawcy „odpowiednie” stosowanie przepisów u.g.n. dotyczących ustalenia wysokości odszkodowania w sposób nieunikniony doprowadziłoby do zróżnicowania sytuacji uprawnionych, a wręcz do arbitralnego traktowania ich roszczeń przez urzędników.

5.3. Niezbędność aktywności ustawodawcy.

5.3.1. Dotychczasowe ustalenia doprowadziły do wniosku, że w rozpatrywanej sprawie stwierdzenie przez Trybunał niekonstytucyjności kwestionowanej przesłanki roszczenia odszkodowawczego nie stanowi instrumentu wystarczającego do zapewnienia równego traktowania podmiotów dotkniętych działaniem dekretu warszawskiego. Uwzględnienie zarzutu zawartego w pytaniu prawnym sądu nie może nastąpić przez prostą eliminację z art. 215 ust. 2 u.g.n. kwestionowanego fragmentu treści tego przepisu, lecz wymaga szerokiego unormowania rekompensat dla byłych właścicieli tzw. gruntów warszawskich.

5.3.2. W tym miejscu celowe jest przypomnienie skutków wyroku o sygn. SK 41/09, w którym Trybunał orzekł, że art. 215 ust. 2 u.g.n. w zakresie, w jakim pomija stosowanie przepisów u.g.n. dotyczących odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości do nieruchomości innych niż domy jednorodzinne (…) i działek, które przed dniem wejścia w życie powołanego dekretu mogły być przeznaczone pod budownictwo inne niż jednorodzinne, (…) jest niezgodny z art. 64 ust. 2 w związku z art. 32 ust. 1 oraz w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Uznając swą kognicję do badania owego „pominięcia” i stwierdzając niekonstytucyjność przepisu we wskazanym zakresie, Trybunał stwierdził jednak, że wydany wyrok „nie wywołuje samoistnie skutków, o których mowa w art. 190 ust. 4 Konstytucji. Nie pozwala tym samym na uczynienie zadość roszczeniom skarżących”. W dalszym ciągu, dostrzegając konieczność uchwalenia stosownych przepisów, Trybunał podkreślił, że „ustawodawcy potrzebny jest odpowiednio długi czas na dokonanie stosownych zmian będących konsekwencją niniejszego wyroku”. Trybunał dostrzegł, że chodzi o rozwiązania prawne dotyczące „materii skomplikowanej pod względem faktycznym i prawnym”, której regulacja wymaga „proporcjonalnego wyważenia wartości konstytucyjnych: z jednej strony respektowania prawa do odszkodowania (…), z drugiej zaś strony konieczności zachowania równowagi budżetowej i uwzględnienia możliwości finansowych państwa” (uzasadnienie wyroku o sygn. SK 41/09, cz. III, pkt 8).

5.3.3. Trybunał w obecnym składzie w pełni podziela przytoczone zapatrywanie. Stwierdza jednak, że skoro unormowanie danej – nieobjętej dotąd ustawą – kwestii wymaga tak daleko idącej interwencji ustawodawcy, to orzekanie przez Trybunał niekonstytucyjności „pominięcia” jest całkowicie nieefektywne. Trybunał zwraca uwagę, że chociaż wyrok o sygn. SK 41/09 – stwierdzający niekonstytucyjność pominięcia w art. 215 ust. 2 u.g.n. roszczeń grupy właścicieli nieruchomości warszawskich – został wydany ponad 4 lata temu, ustawodawca do tej pory nie uzupełnił brakującej treści normatywnej przepisu. Co więcej, warto podkreślić, że – zarówno sąd pytający w rozpatrywanej obecnie sprawie, jak i Marszałek Sejmu – w ogóle nie uwzględniają w swych pismach skutków trybunalskiego rozstrzygnięcia o sygn. SK 41/09 i przytaczają treść art. 215 ust. 2 u.g.n. tak, jakby ograniczenie roszczeń obowiązywało bez zmian, mimo orzeczenia Trybunału z 2011 r.

6. Podsumowanie.

Powyższe uwagi dowodzą istnienia granic skuteczności trybunalskich wyroków stwierdzających niekonstytucyjność braku określonej treści normatywnej. Wówczas, gdy dotyczą one „materii skomplikowanej pod względem faktycznym i prawnym”, której regulacja wymaga „proporcjonalnego wyważenia wartości konstytucyjnych: z jednej strony respektowania prawa do odszkodowania (…), z drugiej zaś strony konieczności zachowania równowagi budżetowej i uwzględnienia możliwości finansowych państwa” (uzasadnienie wyroku o sygn. SK 41/09, cz. III, pkt 8), a z taką niewątpliwie mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, skutki orzeczenia o niekonstytucyjności sprowadzają się w istocie do deklaracji aksjologicznie uzasadnionego stanowiska Trybunału Konstytucyjnego. Trybunał nie może zastąpić ustawodawcy i wypełnić swym orzeczeniem istniejącej luki, gdyż przekroczyłby w ten sposób własne, konstytucyjnie określone kompetencje. Wobec braku konstytucyjnej normy nakazującej wypłatę wszystkim byłym właścicielom odszkodowań odpowiadających wartości ich nieruchomości, których własność została odjęta na podstawie dekretu z 1945 r., Trybunał nie może „nakazać” ustawodawcy rozszerzenia zakresu stosowania art. 215 ust. 2 u.g.n. Co więcej, w ocenie Trybunału, objęcie nim całej klasy podmiotów wywłaszczonych nie byłoby rozwiązaniem zgodnym ze standardem konstytucyjnym.

Zadaniem Trybunału nie jest stawianie ustawodawcy przed faktem dokonanym co do kształtu reprywatyzacji na terenie m.st. Warszawy. Inicjatywa w tej mierze należy do ustawodawcy, który powinien dostosować zakres prawa do odszkodowania do warunków społeczno-gospodarczych, odnajdując „uczciwą równowagę między wymaganiami interesu publicznego i nakazami ochrony praw podstawowych jednostki” (por. orzeczenie ETPC z dnia 19 grudnia 1989 r., Mellacher i inni przeciwko Austrii). W tym kontekście nie można wykluczyć, że konstytucyjnym wartościom, zasadom i normom zadośćuczynią rozwiązania mniej korzystne niż te, które Trybunał narzuciłby ustawodawcy, rozpoznając meriti pytanie prawne warszawskiego WSA i stwierdzając – zgodnie ze stanowiskiem tego sądu – niekonstytucyjność zbyt wąskiego odesłania w art. 215 ust. 2 u.g.n. do przepisów tej ustawy regulujących odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości.

Mając powyższe na uwadze, Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.

Zdanie odrębne

sędziego TK Mirosława Granata

do postanowienia Trybunału Konstytucyjnego

z dnia 28 października 2015 r., sygn. akt P 6/13

Na podstawie art. 68 ust. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) w związku z art. 134 pkt 3 ustawy z dnia 15 czerwca 2015 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 1064) zgłaszam zdanie odrębne do postanowienia w zakresie umorzenia postępowania zainicjowanego pytaniem prawnym Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Zdanie odrębne uzasadniam następująco.

1. W ocenie Trybunału Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie spełnił przesłanki przedmiotowej pytania prawnego i nie przedstawił należytego uzasadnienia pytania prawnego. Podstawą do wyprowadzenia takiej konkluzji było zrekonstruowanie przez Trybunał problemu konstytucyjnego wbrew założeniom sądu pytającego. W mojej ocenie, określenie przez Trybunał problemu konstytucyjnego w tej sprawie wykraczało poza jej granice, wyznaczane przez wzorce kontroli i zarzuty podane przez sąd pytający (art. 66 ustawy o TK).

Sąd pytający nie kwestionował zaniechania legislacyjnego, lecz pominięcie ustawodawcze mieszczące się w kognicji Trybunału. Zarzut pominięcia dotyczy unormowania wadliwie niepełnego, czyli takiego, z jakim mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Trybunał słusznie przypomniał, że jeżeli w obowiązującym akcie prawnym prawodawca reguluje jakieś zagadnienie w sposób niepełny, ze względu na zbyt wąski zakres zastosowania i przez to fragmentaryczny, wówczas mamy do czynienia z pominięciem prawodawczym (cz. II pkt 2.1.2 uzasadnienia postanowienia). W tej kwestii stanowisko Trybunału jest trafne.

Zaskakujące jest natomiast „uzupełnienie” przez Trybunał powyższego standardu o wymóg, aby ocenie niepełności danego unormowania na tle zasady równości i równego traktowania towarzyszyło ustalanie istnienia konstytucyjnego obowiązku ustawodawcy co do objęcia daną regulacją szerszej kategorii podmiotów aniżeli ta, którą kwestionowana regulacja obejmuje. Trybunał, w dotychczasowej wykładni art. 32 Konstytucji, nie wymagał, aby na poziomie Konstytucji należało wskazywać lub odszukiwać normę o treści odpowiadającej normie pominiętej w ustawie kontrolowanej. Wystarczało wskazanie normy przyznającej określone prawa niektórym osobom lub nakładającej na nie określone obowiązki oraz grupy podmiotów znajdujących się w tej samej (podobnej) sytuacji, wobec których dany przepis nie miał zastosowania. Nie przekonuje mnie też znaczenie przywołanego w tej kwestii postanowienia TK z 1 marca 2010 r. (sygn. SK 29/08, OTK ZU nr 3/A/2010, poz. 29). Jest ono jedynym judykatem przytoczonym przez Trybunał jako przykład linii orzeczniczej w omawianym, nowym, kierunku. Postanowienie to nie może jednak odegrać takiej roli z następujących powodów: a) zasada równości nie stanowiła wówczas wzorca kontroli, ponieważ skarżący domagał się oceny zgodności kwestionowanego przepisu z art. 45 ust. 1 w związku z art. 54 ust. 1 Konstytucji, b) kwestionowany „brak” pełnego unormowania dotyczył przepisów prawa procesowego, a nie przepisów prawa materialnego określających zakres odpowiedzialności odszkodowawczej (jak w niniejszej sprawie); dotyczył braku ustawowej kognicji sądu okręgowego do rozpoznania w ramach trybu wyborczego spraw o legalność i zasadność wydania przez dyrektora zakładu karnego zakazu prowadzenia kampanii wyborczej przez osadzonego w tym zakładzie karnym kandydata do Senatu, c) zgodnie z treścią uzasadnienia tego postanowienia, wpływ na kwalifikację problemu konstytucyjnego jako zaniechania prawodawczego miały, z jednej strony, fakt, że zastosowanie tego trybu nie wykluczało możliwości alternatywnego dochodzenia praw i ochrony dóbr osobistych na podstawie ustaw ogólnych, w szczególności na podstawie kodeksu cywilnego bądź karnego w „klasycznym” postępowaniu sądowym, a z drugiej strony, zupełnie wyjątkowy cel postępowania w ramach trybu wyborczego przewidzianego dla ściśle określonych i uzasadnionych przypadków. Wynikało stąd, że zakaz wydany przez dyrektora zakładu karnego, zabraniający prowadzenia kampanii, nie był w ogóle wyjęty spod kontroli sądowej (co stanowiło zarzut w świetle art. 45 ust. 1 Konstytucji). Nie można było jedynie kwestionować jego legalności wedle wyboru albo w trybie klasycznym, albo w szczególnym trybie wyborczym. Na tle tak ukształtowanego stanu prawnego sprawy Trybunał mógł zasadnie przyjąć, że w takich okolicznościach przedmiotem skargi konstytucyjnej był w istocie zarzut zaniechania legislacyjnego, a sama skarga nie była dopuszczalna. Nie istnieje bowiem konstytucyjne prawo jednostki do żądania ukształtowania procedury wyborczej w sposób polegający na wyjęciu niektórych spraw administracyjnych spod kontroli sądowo-administracyjnej i poddaniu ich – dodatkowo – kontroli sądownictwa powszechnego w szczególnym trybie wyborczym.

Z powyższych względów podana przez Trybunał sprawa nie jest w ogóle podobna do sprawy niniejszej, gdyż nie mamy tu do czynienia z zarzutem niepełnego uregulowania alternatywnego systemu dochodzenia odszkodowania (rekompensaty), przy istnieniu dostępnego trybu ogólnego. Nie ma zatem podstaw – wbrew poglądowi Trybunału – w stanie prawnym sprawy, aby wyprowadzać zeń wniosek o braku konstytucyjnego prawa jednostki do żądania ukształtowania odpowiedzialności odszkodowawczej w sposób obejmujący wszystkich poszkodowanych. Osoby objęte stosowaniem art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 782, ze zm.; dalej: u.g.n.) nie mają bowiem alternatywnej ogólnej podstawy cywilnoprawnej do dochodzenia swoich praw. Przysługujące na podstawie art. 215 ust. 2 u.g.n. odszkodowanie trudno także uznać za wyjątkowe w swej funkcji w porównaniu z celem ogólnej regulacji odpowiedzialności odszkodowawczej, chyba że za szczególne cechy uznamy ograniczenia przedmiotowe w dochodzeniu rekompensaty, jakie wprowadza art. 215 u.g.n., a które nie dotykają samej istoty odpowiedzialności.

Po wyjaśnieniu kwestii wstępnej zagadnienia konstytucyjnego należy przejść do oceny podstaw umorzenia postępowania, które wskazał Trybunał w swoim uzasadnieniu.

2. Pierwszą z przyczyn umorzenia postępowania z uwagi na brak należytego (wystarczająco pełnego) uzasadnienia było nieprzedstawienie przez sąd pytający argumentów na rzecz istnienia na tle Konstytucji prawa do odszkodowania za tzw. grunty warszawskie. Trybunał twierdzi, że sąd pytający nie wskazał przepisu, a był do tego zobowiązany, z którego wyprowadzałby obowiązek ustawodawcy ustanowienia prawa do odszkodowania (cz. II, pkt 2.2.2 uzasadnienia postanowienia). Trybunał przyjął też, że sąd pytający domagał się ustalenia przez Trybunał pozytywnego obowiązku przyznania określonej grupie obywateli prawa do odszkodowania lub szerzej – ustalenia obowiązku ustawodawcy przeprowadzenia reprywatyzacji za nieruchomości odebrane przed wejściem w życie Konstytucji z 1997 r. Trybunał miałby słuszność w swej argumentacji, gdyby WSA wyraźnie taki zarzut formułował lub gdyby przynajmniej wskazał w swym pytaniu odpowiednie do tego rodzaju zarzutu wzorce kontroli konstytucyjności (w szczególności art. 20 i art. 64 ust. 1 Konstytucji).

Trybunał, konfrontując treść kwestionowanego przepisu z zarzutami pytającego sądu, stwierdził, że przedmiotem pytania prawnego była „nie tyle konstytucyjność art. 215 ust. 2 u.g.n., co – wynikające zdaniem sądu z tego przepisu – pozbawienie prawa do odszkodowania” byłych właścicieli gruntów warszawskich lub ich następców prawnych, którzy utracili władztwo nad nieruchomością przed 5 kwietnia 1958 r. (cz. II, pkt 1.4.3 uzasadnienia postanowienia). Za problem konstytucyjny Trybunał uznał dążenie sądu nie do usunięcia z obrotu prawnego art. 215 ust. 2 u.g.n., lecz dążenie do rozszerzenia zakresu jego stosowania na stany faktyczne, w których pozbawienie faktycznej możliwości władania nieruchomością nastąpiło przed 5 kwietnia 1958 r. Spojrzenie na art. 215 ust. 2 u.g.n. przez pryzmat zasady równej ochrony praw majątkowych miało służyć weryfikacji, czy w przepisie tym nie brakuje unormowań, bez których może on budzić wątpliwości natury konstytucyjnej (cz. II, pkt 2.1.1 uzasadnienia postanowienia). Jak wynikać ma z uzasadnienia pytania prawnego, prawem majątkowym, o którego przyznanie zabiegał sąd, jest prawo do odszkodowania (cz. II, pkt 2.2.1 uzasadnienia postanowienia).

Jednak sam Trybunał wskazuje, że „sąd wyraża przekonanie, że to uzależnienie tego prawa od daty utraty przez poprzedniego właściciela władztwa faktycznego nad wywłaszczoną nieruchomością stanowi zaprzeczenie zasady równości wobec prawa (s. 6 i 7 uzasadnienia pytania prawnego)” (por. cz. II, pkt 2.2.1 uzasadnienia postanowienia). Nic więc dziwnego, że w niniejszej sprawie sąd – co zarzuca mu Trybunał – „nie wskazał źródła prawa majątkowego, o którego równą ochronę zabiega” ani „nie wskazał przepisu Konstytucji, z którego wyprowadza obowiązek ustawodawcy ustanowienia takiego prawa majątkowego” (cz. II, pkt 2.2.2 uzasadnienia postanowienia). Nie wskazał tego prawa, gdyż pytanie prawne nie zmierzało do oceny braku ustawy reprywatyzacyjnej, a do oceny niewłaściwej treści obowiązującego już prawa, które w niezrozumiały sposób różnicuje osoby w zależności od chwili faktycznej utraty władztwa nieruchomości.

Nieuzasadnione było zatem wskazanie, że sąd obowiązany był wskazać, z czego wynikało prawo, które ustawodawca odebrał dyskryminowanej grupie (por. cz. II, pkt 2.2.2 uzasadnienia postanowienia). Podobnie nieuzasadnione było wywodzenie treści z innych, niewskazanych przez sąd wzorców konstytucyjnych, w szczególności z eksploatowanego w argumentacji Trybunału art. 64 ust. 1 Konstytucji. W cz. II pkt 2.5 pytania prawnego WSA wyczerpująco uzasadnił powody powzięcia wątpliwości co do zgodności kwestionowanego pominięcia ustawodawczego nie z art. 64 ust. 1 Konstytucji, lecz z art. 2, art. 32 ust. 1 oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji „ustanawiający[mi] równość wszystkich wobec prawa i dający[mi] wszystkim obywatelom prawo do równego traktowania przez władze publiczne” oraz z art. 2 Konstytucji w zakresie zasady poprawnej legislacji oraz zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa, które nakazują „takie samo traktowanie przez prawo podmiotów będących w takiej samej lub analogicznej sytuacji prawnej”. Sąd wyraźnie wskazał, że właśnie te gwarancje konstytucyjne należało odnieść do art. 215 ust. 2 u.g.n., Trybunał zaś jest związany granicami pytania prawnego (art. 66 ustawy o TK). Trybunał przetransponował ten problem na zagadnienie braku konstytucyjnego umocowania dla obowiązku ustawodawcy do wprowadzenia reprywatyzacji. Tym samym sąd przedstawił Trybunałowi inny problem konstytucyjny niż został on zrekonstruowany i rozpoznany.

3. Drugą z przyczyn umorzenia postępowania przez Trybunał było niewykazanie przez sąd, że z przywoływanego wzorca kontroli art. 64 ust. 2 Konstytucji wynika prawo majątkowe w postaci roszczenia odszkodowania z tytułu odjęcia własności na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279, ze zm.; dalej: dekret z 1945 r.). Zrodziło to wątpliwość Trybunału, która miała znaczenie dla umorzenia postępowania, czy roszczenia odszkodowawcze byłych właścicieli nieruchomości warszawskich, których dotyczy pytanie prawne, istotnie znajdują umocowanie w przepisach Konstytucji i czy w rezultacie konstytucyjnoprawnej oceny art. 215 u.g.n., z punktu widzenia zasady równego traktowania, powinno dojść do jej rozszerzenia na wszystkich właścicieli gruntów warszawskich i ich następców prawnych (cz. II, pkt 2.2.3 uzasadnienia postanowienia).

W mojej ocenie Trybunał wyciągnął zbyt daleko idący wniosek z brzmienia zwrotów użytych przez WSA w Warszawie przy przedstawianiu zarzutu naruszenia wzorców równościowych. Sąd pytający wprawdzie wyraził pogląd, że art. 215 ust. 2 u.g.n. „odbiera prawo uzyskania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość warszawską właścicielom, którzy utracili własność tej nieruchomości przed dniem 5 kwietnia 1958 r.”, jak również posłużył się zwrotem „pozbawienie prawa do odszkodowania za utraconą własność nieruchomości uzależnione od daty utraty przez poprzedniego właściciela władztwa faktycznego nad tą nieruchomością”. Zostały one jednak wyjęte z kontekstu, w ramach którego zostały użyte. Sąd dalej dowodził, że zabieg ustawodawcy wywierający w praktyce wyżej opisane skutki „stanowi zaprzeczenie wskazanej powyżej zasady równości”. Przywołując do końca wywód WSA w Warszawie, pozostajemy znów w granicach wzorca równościowego. Sąd domagał się w konkluzji oceny, „czy nie naruszono zasady równej ochrony praw, co uzasadnia rozpatrywanie kwestionowanej regulacji z punktu widzenia ogólnych konsekwencji zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2), jak i z punktu widzenia ochrony praw wskazanych w art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP” (s. 6 uzasadnienia pytania prawnego).

4. Dodatkowo wobec rozstrzygnięcia procesowego o umorzeniu postępowania Trybunał, „ze względu na doniosłość społeczną kwestii podniesionej przez sąd”, w rozbudowanym wywodzie przedstawił „genealogię” normy zawartej w kwestionowanym przepisie, obowiązującej od 1958 r. Zabieg ten służy udzieleniu odpowiedzi na pytanie (a w istocie potwierdzeniu odpowiedzi udzielonej przez Trybunał), czy w chwili wejścia w życie w 1997 r. kwestionowanego art. 215 ust. 2 u.g.n. byłym właścicielom nieruchomości warszawskich, o których ochronę zabiegał sąd pytający, przysługiwały roszczenia odszkodowawcze wobec państwa (cz. II, pkt 2.2.3 uzasadnienia postanowienia).

Zabieg ten był konieczny w ocenie Trybunału, ponieważ „[t]eza o pozbawieniu kogoś prawa ma sens tylko o tyle, o ile wcześniej prawo tej osobie przysługiwało (…)” (cz. II, pkt 2.2.2. uzasadnienia postanowienia). Tymczasem, jak już wskazałem, to nierówność traktowania określonych grup obywateli znajdujących się w analogicznej sytuacji stanowiła podstawowy problem konstytucyjny w niniejszej sprawie, a nie ustalenie konstytucyjnego obowiązku ustawodawcy do rekompensaty naruszonych interesów osób nieobjętych art. 215 u.g.n. Sprawa nie zmierzała do potwierdzenia istnienia pozytywnej normy konstytucyjnej nakazującej przyznanie odszkodowania (reprywatyzacji), lecz do stwierdzenia zakazu, konstytucyjnej normy negatywnej, dalszego utrzymywania nierównego traktowania, bez konkretnej wskazówki normatywnej, w jaki sposób ustawodawca miałby to nierówne traktowanie znieść. De lege lata ograniczenie zakresu osób, które mogą ubiegać się o odszkodowanie stosownie do art. 215 ust. 2 u.g.n., oznacza niemożliwość otrzymania odszkodowania przez wszystkich tych byłych właścicieli lub ich następców prawnych, którzy z tych samych powodów utracili władztwo nad nieruchomością, ale przed 5 kwietnia 1958 r.

Na podstawie art. 7 ust. 5 i art. 9 dekretu z 1945 r. gmina zobowiązana była zapłacić odszkodowanie w razie niezgłoszenia wniosku albo nieprzyznania dotychczasowemu właścicielowi z jakichkolwiek innych powodów prawa do gruntu. Zasady oraz sposób ustalania odszkodowania miały zostać określone w rozporządzeniu, którego nie wydano. Trudno jednak zgodzić się ze stanowiskiem Trybunału, że „[b]ez przepisów wykonawczych przewidziane w dekrecie z 1945 r. uprawnienie do rekompensaty pozostało martwą literą prawa” (cz. II, pkt 3.1.1 uzasadnienia postanowienia). Nie oznacza to przecież, że ustawowego odszkodowania nie było. Przepis aktu o randze ustawy przewidywał prawo do odszkodowania. Rozporządzenie wykonawcze miało jedynie wyjaśnić zasady ustalania ustawowego odszkodowania, a więc jego wysokość.

Ponadto Trybunał, w mojej ocenie, niepoprawnie zrekonstruował znaczenie roku 1958 jako daty granicznej dla roszczeń byłych właścicieli nieruchomości. Nastąpiło zatem nieuzasadnione zróżnicowanie właścicieli wywłaszczonych nieruchomości warszawskich z uwagi na datę utraty władztwa nad nieruchomością objętą dekretem, bez uzasadnionej przyczyny takiego zróżnicowania. Trudno jest przy tym wskazać wartość konstytucyjną, która uzasadniałaby takie rozróżnienie. Z punktu widzenia zasady równego traktowania i z uwagi na cezurę czasową brak jest uzasadnienia dla dalszego utrzymywania daty 5 kwietnia 1958 r. jako granicy decydującej o przysługiwaniu odszkodowania za utratę możliwości korzystania z nieruchomości nabytej przez podmiot samorządowy, a następnie Skarb Państwa, na podstawie art. 1 dekretu z 1945 r. Trudno jest wskazać na jakąkolwiek – poza interesami podmiotów publicznych zobowiązanych do wypłaty należnego odszkodowania – wartość konstytucyjną, która obecnie uzasadnia różne traktowanie dawnych właścicieli nieruchomości.

Analiza będących w dyspozycji Trybunału akt sprawy zawisłej przed WSA w Warszawie, podobnie jak analiza spraw podobnych z zakresu problematyki gruntów warszawskich dowodzi jeszcze jednego nieprawidłowego założenia Trybunału, które miało wpływ na wynik rozważań. W uzasadnieniu przyjęto bowiem, że „«objęcie w posiadanie» w rozumieniu dekretu jest tym samym zdarzeniem prawnym, tj. «pozbawieniem faktycznej możliwości władania nieruchomością», od daty którego kwestionowany przepis uzależnia prawo do odszkodowania” (cz. II, pkt 3.1.3. uzasadnienia postanowienia). Jak sam Trybunał zauważył, gdyby zrównać moment utraty posiadania i faktycznej możliwości korzystania z nieruchomości, wówczas w zasadzie wszystkie nieruchomości warszawskie znalazłyby się poza zakresem stosowania obecnego art. 215 u.g.n., ponieważ zostałyby przejęte przed 1958 r. i nie byłoby podstaw do zarzutu nierównego traktowania byłych właścicieli gruntów warszawskich z uwagi na utratę możliwości faktycznego korzystania przed lub po 1958 r. Jak dowodzi treść ogłoszeń, ostatnie (zbiorcze) przejęcie nieruchomości w posiadanie przez gminę (radę narodową) m.st. Warszawy zostało opublikowane w 1951 r.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie ma jednak wątpliwości, że utrata posiadania i faktycznej możliwości korzystania z nieruchomości w zdecydowanej większości przypadków następowały w różnych momentach. Moment objęcia przez gminę m.st. Warszawy gruntu w posiadanie był miarodajny tylko dla powstania prawa do żądania odszkodowania za utracone prawo własności tej nieruchomości (art. 9 ust. 2 dekretu z 1945 r.). „Objęcie gruntu w posiadanie” należało rozumieć formalnie, skoro zostało ono sformalizowane w rozporządzeniach Ministra Odbudowy i od 1948 r. sprowadzało się ono do ogłoszenia listy przejmowanych nieruchomości w organie urzędowym Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy. Moment utraty możliwości korzystania z nieruchomości dotyczył zaś podjęcia konkretnych działań inwestycyjnych przez instytucje państwowe i spółdzielcze, dzięki którym można było stwierdzić, że państwo przejęło faktyczne korzystanie z nieruchomości odebranej byłym właścicielom.

Podobnie w sprawie będącej kanwą pytania prawnego WSA w Warszawie nieruchomość została objęta w posiadanie gminy, zgodnie z przepisami dekretu z 1945 r., 16 sierpnia 1948 r., jednak ta data nie stanowiła momentu utraty faktycznego władania nieruchomością przez byłego właściciela. Wręcz przeciwnie, zarówno organy administracji, jak i sądy orzekające w sprawie o odszkodowanie za utraconą nieruchomość (wszczętej w 2000 r.) badały, w którym momencie rozpoczęto określone działania inwestycyjne na trzech działkach powstałych z przejętej nieruchomości. Było to konieczne dla ustalenia, kiedy nastąpiła utrata możliwości faktycznego korzystania z tych części przez byłego właściciela. Organy administracji starały się wywiązać z konieczności precyzyjnego ustalenia późniejszej daty utraty możliwości faktycznego władania nieruchomością przez byłego właściciela. Poszukiwały dokumentów potwierdzających, kiedy rozpoczęto budowę szpitala, kiedy dokonano faktycznych dyspozycji przejętych już nieruchomości na rzecz państwowych osób prawnych, kiedy wydano pierwsze, choćby wstępne decyzje lokalizacyjne. Dopiero po czterokrotnym przekazaniu sprawy administracyjnej do ponownego rozpoznania ustalono, że część nieruchomości została w 1953 r. objęta lokalizacją budowy budynku mieszkalnego, oddana w zarząd i użytkowanie przedsiębiorstwu państwowemu, a inwestycję zakończono i zasiedlono w 1955 r. Druga część nieruchomości została w 1952 r. objęta lokalizacją budowy szpitala dziecięcego niezakaźnego, któremu przekazano teren w zarząd i użytkowanie w 1953 r., budowę zakończono w 1958 r., a rok później szpital rozpoczął pracę. Najtrudniejszą kwestią okazało się ustalenie dokumentów pozwalających ustalić, kiedy faktycznie zrealizowano na trzeciej części nieruchomości budowę pasa drogi istniejącej dziś ulicy i kiedy zostały wytyczone linie rozgraniczające według obecnego przebiegu. Ostatecznie w kolejnych decyzjach z 15 lutego 2012 r. Prezydent m.st. Warszawy odmówił przyznania odszkodowania za poszczególne części nieruchomości, które stanowią obecnie własność odpowiednio Skarbu Państwa i m.st. Warszawy; te decyzje zostały zaskarżone do sądu pytającego.

5. Na koniec należy wskazać, że w sprawie, będącej kanwą rozpoznawanego pytania prawnego, byłemu właścicielowi i jego spadkobiercom trudno zarzucać opieszałość w dochodzeniu swoich praw. Nie jest tak, że spadkobiercy dawnego właściciela dopiero składając wnioski w 2000 i 2001 r. o ustalenie odszkodowania za utraconą nieruchomość zainteresowali się prawami do niej. Następcy prawni byłego właściciela wnieśli do Urzędu Dzielnicy Praga-Południe w Warszawie pismo z 4 sierpnia 1990 r. „zgłaszające roszczenia do placu przy ulicy”, co potraktowano jako pismo o zwrot części nieruchomości przez ustanowienie na niej użytkowania wieczystego (i załatwiono przez udzielenie wnioskodawcom pisemnej informacji). Z kolei już 24 maja 1949 r. poprzednik prawny (były właściciel całej niezabudowanej nieruchomości) złożył wniosek o przyznanie mu własności czasowej do niej. Otrzymał wówczas orzeczenie administracyjne wydane przez Prezydenta m.st. Warszawy z 10 listopada 1949 r. o odmowie przywrócenia 6-miesięcznego terminu złożenia wniosku o przyznanie byłemu właścicielowi prawa własności czasowej gruntu liczonego „od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez Gminę”, który upłynął 16 lutego 1949 r. Prezydent m.st. Warszawy nie dostrzegł argumentów przemawiających za możliwym przywróceniem terminu osobie, która do chwili złożenia wniosku przebywała na Śląsku i która w kwietniu 1948 r. uzyskała wyrok oddalający jej wniosek o przywrócenie posiadania nieruchomości, gdyż według sądu przedmiotowa nieruchomość wciąż miała znajdować się w posiadaniu wnioskodawcy.

Następnie, po wejściu w życie 5 kwietnia 1958 r. art. 53 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64, ze zm.) były właściciel nieruchomości złożył do Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Praga-Południe wniosek z 14 lipca 1958 r., który nigdy nie został rozpoznany, o przydzielenie mu działki zamiennej przynajmniej za części nieruchomości zagospodarowywane przez państwo już po 1958 r. Trudno też zarzucać byłemu właścicielowi, że nie złożył wniosku o ustanowienie na swą rzecz użytkowania wieczystego do nieruchomości stanowiącej działkę budowlaną w ciągu 6 miesięcy od wejścia w życie uchwały nr 11 Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 1965 r. w sprawie oddania niektórych terenów na obszarze m.st. Warszawy w wieczyste użytkowanie (M. P. Nr 6, poz. 18), gdyż mógł nie wiedzieć o wejściu w życie tego aktu prawnego.

Z powyższych względów zgłosiłem zdaniem odrębne.

Zdanie odrębne

sędziego TK Wojciecha Hermelińskiego

do postanowienia Trybunału Konstytucyjnego

z dnia 28 października 2015 r., sygn. akt P 6/13

Na podstawie art. 68 ust. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK z 1997 r.) w związku z art. 134 pkt 3 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 1064; dalej: ustawa o TK z 2015 r.) zgłaszam zdanie odrębne do postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z 28 października 2015 r., sygn. P 6/13.

Uważam, że umorzenie postępowania w całości było nieuzasadnione i należało przynajmniej częściowo rozpoznać wątpliwości konstytucyjne, przedstawione w pytaniu prawnym Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie lub sąd pytający). Moim zdaniem, Trybunał Konstytucyjny powinien był:

orzec, że art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, ze zm.; dalej: u.g.n.) w zakresie, w jakim uzależnia prawo do odszkodowania za działkę, która przed dniem wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279; dalej: dekret warszawski) mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, od pozbawienia poprzedniego właściciela nieruchomości bądź jego następców prawnych faktycznej możliwości władania nieruchomością po 5 kwietnia 1958 r., jest niezgodny z art. 64 ust. 2 Konstytucji;

odroczyć utratę mocy obowiązującej tego przepisu w zakwestionowanej części na podstawie art. 190 ust. 4 Konstytucji o 18 miesięcy;

umorzyć postępowanie w pozostałym zakresie na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK z 1997 r. w związku z art. 134 pkt 3 ustawy o TK z 2015 r. (lecz z innych przyczyn niż przyjęte w kwestionowanym postanowieniu, por. niżej).

Zdanie odrębne uzasadniam następująco:

1. Dopuszczalny zakres merytorycznego rozpoznania sprawy.

1.1. Jak wynika z uzasadnienia analizowanego orzeczenia, przyczyną umorzenia postępowania było przyjęcie przez Trybunał Konstytucyjny, że sąd pytający domaga się kontroli niedopuszczalnego zaniechania prawodawczego (por. cz. II, pkt 5.1 uzasadnienia postanowienia; dodatkowo wskazano w nim także na brak uzasadnienia zarzutów na tle art. 64 ust. 2 Konstytucji – por. cz. II, pkt 2.2.3).

Moim zdaniem, taka rekonstrukcja przedmiotu pytania prawnego jest rażąco sprzeczna nie tylko z intencjami WSA w Warszawie, ale także z jednoznacznym i precyzyjnym brzmieniem pytania prawnego, przedstawionego przez ten sąd. Nie ulega wątpliwości (tak też odczytali to Prokurator Generalny i Sejm), że sąd pytający kwestionuje art. 215 ust. 2 u.g.n. ze względu na niedopuszczalne zróżnicowanie prawa do odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości w zależności od spełnienia przez byłych właścicieli (i ich następców prawnych) arbitralnego kryterium daty utraty faktycznego władztwa nad działką. Wskazuje na to zarówno brzmienie petitum pytania prawnego, w którym WSA w Warszawie nieprzypadkowo posługuje się wyrażeniem „w zakresie, w jakim uzależnia” (nie zaś – „w zakresie, w jakim pomija” czy „w zakresie, w jakim nie przyznaje”), ale także korespondujące z nim uzasadnienie (por. np. cz. II, pkt 2.3: „na skutek zaskarżonej regulacji „nastąpiło (…) nieuzasadnione zróżnicowanie właścicieli wywłaszczonych nieruchomości warszawskich z uwagi na datę utraty władztwa”; słowo „pomi[ni]ętych” pojawia się w nim tylko raz i to w części dotyczącej możliwych skutków ewentualnego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego – por. cz. II, pkt 2.5 in fine uzasadnienia pytania prawnego).

Jest oczywiste, że problem zakresu podmiotowego roszczeń odszkodowawczych za nieruchomości wywłaszczone na mocy dekretu warszawskiego można ujmować w różny sposób. Źródłem wątpliwości może być zarówno to, co ustawodawca unormował w art. 215 ust. 2 u.g.n. (zawarte w tym przepisie przesłanki realizacji prawa do odszkodowania), jak i to, czego w nim brak (pominięcie lub zaniechanie ustawodawcze – por. kryteria ich odróżnienia np. w postanowieniu z 2 grudnia 2014 r., sygn. SK 7/14, OTK ZU nr 11/A/2014, poz. 123 oraz cz. II, pkt 2.1 kwestionowanego postanowienia).

O tym, co jest przedmiotem pytania prawnego, decyduje jednak tylko i wyłącznie sąd pytający. Trybunał Konstytucyjny jest tą decyzją związany, tj. musi rozstrzygnąć ten problem, który został mu poddany pod ocenę (por. art. 66 ustawy o TK z 1997 r., podobnie: art. 50 ustawy o TK z 2015 r.). Nie może on dokonywać takiej reinterpretacji pytania prawnego, która nie tylko zniekształca istotę wątpliwości sądu pytającego, lecz jeszcze dodatkowo zamyka drogę do ich merytorycznego rozpoznania. Tego typu działania nie mieszczą się w zakresie stosowania zasady falsa demonstratio non nocet i stanowią nadużycie zaufania sądu pytającego.

Analizowane postanowienie przełamuje także dotychczasową jednolitą i utrwaloną praktykę oceny konstytucyjności przesłanek temporalnych przyznania określonych świadczeń (tj. wymogów, w myśl których jest ono należne pod warunkiem istnienia określonego stanu prawnego lub faktycznego w danym okresie lub konkretnym dniu). Wedle mojej wiedzy Trybunał Konstytucyjny nigdy dotąd nie postulował, by kwestionowanie tego typu przesłanek, wyraźnie sformułowanych w zaskarżonych przepisach, rozpatrywać w kategoriach pominięcia lub zaniechania ustawodawczego (por. np. wyroki z: 23 października 2012 r., sygn. SK 11/12, OTK ZU nr 9/A/2012, poz. 107; 16 marca 2010 r., sygn. K 17/09, OTK ZU nr 3/A/2010, poz. 21; 15 grudnia 2004 r., sygn. K 2/04, OTK ZU nr 11/A/2004, poz. 117; 17 czerwca 2003 r., sygn. P 24/02, OTK ZU nr 6/A/2003, poz. 55 i 28 kwietnia 1999 r., sygn. K 3/99, OTK ZU nr 4/1999, poz. 73). Warunkiem sine qua non adekwatności tych konstrukcji jest bowiem brak regulacji, który – zdaniem podmiotu inicjującego postępowanie – powinien zostać uzupełniony z uwagi na przepisy Konstytucji. W sprawach dotyczących przesłanki temporalnej świadczeń chodzi zaś o ocenę, czy data graniczna nie ma charakteru przypadkowego i arbitralnego, a znajduje uzasadnienie w normach, zasadach i wartościach konstytucyjnych (tak wprost np. wymienione wyżej wyroki w sprawach o sygn. K 2/04, K 17/09 i SK 11/12). To, że ewentualne jej zniesienie na mocy orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego może doprowadzić do zmian zakresu podmiotowego praw regulowanych w zaskarżonym przepisie (w tym także jego poszerzenia na dotychczas „pominięte” kategorie adresatów) jest już kwestią wtórną, istotną z punktu widzenia skutków wyroku (a nie dopuszczalności jego wydania).

1.2. Powyższa konstatacja nie oznacza jednak, że analizowane pytanie prawne może zostać rozpoznane w całości. Zakres zaskarżenia wskazany przez sąd pytający budzi następujące zastrzeżenia:

1.2.1. Po pierwsze, WSA w Warszawie wnosi o zbadanie przesłanki „pozbawienia poprzedniego właściciela nieruchomości bądź jego następców prawnych faktycznej możliwości władania nieruchomością po dniu 5 kwietnia 1958 r.” (tak w petitum pytania prawnego). Zaskarżony przepis nie dotyczy jednak wszystkich nieruchomości en masse, lecz tylko węższej kategorii – działek, które „mogły być przeznaczone pod budownictwo jednorodzinne” przed dniem wejścia w życie dekretu warszawskiego. Tego właśnie rodzaju działki dotyczy także sprawa rozpatrywana przez sąd pytający (por. omówienie stanu faktycznego sprawy w cz. I, pkt 1.1 uzasadnienia postanowienia).

Wobec tego należałoby (na zasadzie falsa demonstratio non nocet) odpowiednio doprecyzować przedmiot kontroli, aby korespondował zarówno z brzmieniem art. 215 ust. 2 u.g.n., jak i stanem faktycznym, na tle którego WSA w Warszawie zwrócił się do Trybunału Konstytucyjnego. Tylko w ten sposób odpowiedź na pytanie prawne, wyrażona w wyroku Trybunału Konstytucyjnego, będzie spełniała przesłankę funkcjonalną, o której mowa w art. 193 in fine Konstytucji oraz art. 32 ust. 3 ustawy o TK z 1997 r.; por. także art. 63 ust. 2 pkt 5 ustawy o TK z 2015 r. (por. analiza tej przesłanki w moim zdaniu odrębnym do postanowienia z 18 lutego 2015 r., sygn. P 48/13, OTK ZU nr 2/A/2015, poz. 22 i omówione tam orzeczenia).

1.2.2. Po drugie, zbyt szerokie są także wskazane przez sąd pytający wzorce kontroli.

Zarzut nierównej ochrony prawa majątkowego do odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości bezpośrednio nawiązuje do art. 64 ust. 2 Konstytucji, który przewiduje równą ochronę praw majątkowych.

Powołana przez WSA w Warszawie oprócz tego ogólna zasada równości (wynikająca z art. 32 ust. 1 Konstytucji) nie prowadzi do sformułowania żadnych dodatkowych wątpliwości. Można więc uznać, że ma jedynie wzmacniać główną argumentację, a nie stanowić asumpt do oddzielnego zarzutu (por. podobnie – wyrok o sygn. SK 11/12, dotyczący przesłanki temporalnej odszkodowań za mienie zabużańskie, odmiennie np. wyroki z: 17 marca 2008 r., sygn. K 32/05, OTK ZU nr 2/A/2008, poz. 27 i 19 maja 2011 r., sygn. SK 9/08, OTK ZU nr 4/A/2011, poz. 34).

W pytaniu prawnym jest także wzmianka o zasadzie zaufania obywateli do państwa i pewności prawa (por. petitum oraz cz. II, pkt 2.5 uzasadnienia pytania prawnego), jednakże przedstawiona na tym tle argumentacja nie odnosi się bezpośrednio do treści tych wzorców kontroli, lecz powiela zarzut nieuzasadnionego zróżnicowania osób wywłaszczonych. W tym zakresie pytanie prawne nie spełnia ustawowego warunku należytego uzasadnienia (por. art. 32 ust. 1 pkt 4 ustawy o TK z 1997 r. w związku z art. 134 pkt 3 ustawy o TK z 2015 r., a także art. 63 ust. 2 pkt 3 ustawy o TK z 2015 r.).

Wobec powyższego, postępowanie odnośnie do zbadania art. 215 ust. 2 u.g.n. w kwestionowanym wyżej zakresie z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji należy umorzyć na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK z 1997 r. w związku z art. 134 pkt 3 ustawy o TK z 2015 r. ze względu na (odpowiednio) niedopuszczalność i zbędność orzekania.

1.3. W świetle powyższych okoliczności, uważam, że Trybunał Konstytucyjny powinien był ocenić kwestię zgodności art. 215 ust. 2 u.g.n. (w zakresie, w jakim uzależnia prawo do odszkodowania za działkę, która przed dniem wejścia w życie dekretu warszawskiego mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, od pozbawienia poprzedniego właściciela nieruchomości bądź jego następców prawnych faktycznej możliwości władania nieruchomością po 5 kwietnia 1958 r.) z art. 64 ust. 2 Konstytucji oraz umorzyć postępowanie w pozostałej części z przyczyn wskazanych szczegółowo wyżej.

2. Ocena konstytucyjności przesłanki władania nieruchomością po 5 kwietnia 1958 r.

2.1. Ze względu na formalny charakter kwestionowanego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, zdanie odrębne powinno zasadniczo ograniczać się do polemiki z przyczynami umorzenia postępowania. Mając jednak na uwadze znaczenie problemu konstytucyjnego, podniesionego przez sąd pytający, oraz zawarte w uzasadnieniu postanowienia stosunkowo obszerne wywody na temat możliwości i celowości jego rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny (por. cz. II, pkt 4 i 5 uzasadnienia postanowienia), chciałbym krótko odnieść się także do meritum sprawy.

2.2. Moim zdaniem, prawo do odszkodowania za mienie wywłaszczone w czasach PRL, wynikające z art. 215 ust. 2 u.g.n., stanowi prawo majątkowe, które podlega ochronie na podstawie art. 64 ust. 2 Konstytucji (tak też przyjął Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 13 czerwca 2011 r. o sygn. SK 41/09, OTK ZU nr 5/A/2011, poz. 40, także dotyczącym zaskarżonego przepisu – por. jego omówienie w cz. II, pkt 1.2 uzasadnienia postanowienia).

Ten wzorzec kontroli obliguje ustawodawcę do takiego regulowania ochrony praw majątkowych (bez względu na ich zakres czy wysokość), aby ochrona ta była „równa dla wszystkich” (por. np. wyroki o sygn. K 2/04 i SK 11/12; z tego punktu widzenia kontrowersyjne wywody Trybunału Konstytucyjnego na temat treści konstytucyjnego prawa do odszkodowania za grunty warszawskie, zawarte w cz. II, pkt 4.3 uzasadnienia, są zbędne i wykraczają poza zakres rozpoznania). W świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, obowiązki ustawodawcy, wynikające z art. 64 ust. 2 Konstytucji, mają dwojaki charakter. W wymiarze pozytywnym, powinien on ustanowić przepisy i procedury udzielające równej ochrony prawnej prawom majątkowym, a w wymiarze negatywnym – jest on zobligowany powstrzymać się od przyjmowania regulacji, które owe prawa mogłyby pozbawić ochrony prawnej lub też ochronę tę ograniczać (por. wyrok z 13 kwietnia 1999 r., sygn. K 36/98, OTK ZU nr 3/1999, poz. 40). Takie rozumienie tego wzorca kontroli było także odpowiednio stosowane przez Trybunał Konstytucyjny w sprawach dotyczących praw majątkowych związanych z wywłaszczeniem (por. np. wyrok z 14 lipca 2015 r., sygn. SK 26/14, niepubl. i wymienione tam liczne dalsze orzeczenia).

Uważam, że art. 215 ust. 2 u.g.n. w kwestionowanym zakresie nie realizuje tego postulatu, ponieważ arbitralnie różnicuje uprawnienia byłych właścicieli nieruchomości wywłaszczonych na mocy dekretu warszawskiego (ich następców prawnych). Ich wspólną cechą relewantną jest doznanie szkody i krzywdy w związku z odjęciem własności, które nie zostały w żaden sposób zrekompensowane ani w czasach PRL, ani też po 1989 r. (por. teza o odrębnej podstawie odpowiedzialności III Rzeczypospolitej z tytułu bezczynności legislacyjnej wobec zabużan w wyroku o sygn. SK 11/12). Art. 215 ust. 2 u.g.n. dzieli tę kategorię osób na dwie grupy, nakazując ich odmienne traktowanie. Osoby wywłaszczone, które utraciły władanie nieruchomością do 5 kwietnia 1958 r., zostały pozbawione prawa do odszkodowania, podczas gdy nieliczne osoby wywłaszczone na podstawie dekretu warszawskiego, pozbawione posiadania nieruchomości po tym dniu – mimo że relatywnie dłużej korzystały z nieruchomości, a więc doznały względnie mniejszej szkody i krzywdy – mogą już ubiegać się o rekompensatę (zwraca na to uwagę sąd pytający – por. cz. II, pkt 2.3 uzasadnienia pytania prawnego).

Moim zdaniem, powyższe kategorie osób wykazują się takim podobieństwem, że powinny być traktowane jednakowo. Niezależnie bowiem od tego, jak długo faktycznie władały nieruchomością, jej własność utraciły – jednolicie – z dniem wejścia w życie dekretu warszawskiego (tj. 21 listopada 1945 r., por. art. 1 tego aktu). Nie zachodzą więc między nimi takie różnice, aby uzasadnione było ich odmienne traktowanie (zwłaszcza polegające na uprzywilejowaniu osób względnie mniej poszkodowanych i całkowitym negowaniu praw osób poszkodowanych w większym zakresie).

Skoro już ustawodawca zdecydował się (i słusznie, zwłaszcza biorąc pod uwagę intencjonalną pozorność przepisów odszkodowawczych z dekretu warszawskiego – por. cz. II, pkt 3 uzasadnienia postanowienia) na wprowadzenie możliwości dochodzenia odszkodowań za nieruchomości wywłaszczone przed wejściem w życie obecnej Konstytucji (wówczas bowiem stało się to jego obowiązkiem na mocy art. 21 ust. 2 Konstytucji), powinien dochować należytej staranności podczas ustalania warunków ich nabywania. Stosunkowo szeroka swoboda regulacyjna w tym zakresie (wynikająca z braku bezpośrednich podstaw konstytucyjnych dla roszczeń reprywatyzacyjnych – por. cz. II, pkt 4 uzasadnienia postanowienia) nie może pociągać za sobą automatycznej aprobaty każdego kryterium dostępu do tych świadczeń, które pozwala na ograniczenie kręgu uprawnionych do rozmiarów możliwych do sfinansowania z budżetu państwa. W szczególności nie jest dopuszczalny wybór takich kryteriów przyznania rekompensat za wywłaszczone nieruchomości, które mają charakter arbitralny i oderwany od celu przepisów odszkodowawczych, ale za to są łatwe do zastosowania i weryfikacji oraz korzystne z punktu widzenia oszczędności budżetowych. Nie wystarczy do ich akceptacji argument, że środki publiczne na zadośćuczynienie osobom wywłaszczonym na mocy dekretu warszawskiego są i zawsze będą ograniczone. Nawet niewielkie kwoty mogą bowiem i powinny być dzielone na podstawie sprawiedliwych kryteriów (por. podobnie – wyrok o sygn. SK 11/12).

Tymczasem zaskarżona przesłanka władania nieruchomością po 5 kwietnia 1958 r. nie wykazuje żadnego związku ani z celami dekretu warszawskiego, ani też aktualnych regulacji odszkodowawczych. Wskazana data jest datą wejścia w życie ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64; dalej: ustawa z 1958 r.; por. omówienie historii wywłaszczeń warszawskich w cz. II, pkt 3 uzasadnienia postanowienia oraz w wyroku o sygn. SK 41/09), a więc aktu uchwalonego kilkanaście lat po dekrecie warszawskim, kiedy już większość wywłaszczeń na jego podstawie stała się faktem dokonanym (por. art. 1 dekretu). Uczynienie jej jedną z przesłanek odszkodowania w art. 215 ust. 2 u.g.n. służyło jedynie potwierdzeniu i utrwaleniu zasady (obowiązującej od w praktyce od wejścia w życie dekretu warszawskiego do chwili obecnej – por. cz. II, pkt 3 uzasadnienia postanowienia), że za nieruchomości skomunalizowane na mocy dekretu warszawskiego nie przysługują odszkodowania (zaskarżony przepis przewiduje je tylko w wyjątkowych i rzadkich sytuacjach, gdy osoby wywłaszczone dysponowały nieruchomością do 5 kwietnia 1958 r.).

W doktrynie wskazuje się przy tym, że wyłączenie możliwości dochodzenia odszkodowania było motywowane względami wyłącznie ekonomicznymi (por. Z. Strus, Grunty warszawskie, „Przegląd Sądowy” nr 1/2007, s. 14-15). Wobec tego można się w kwestionowanym rozwiązaniu dopatrzyć próby realizacji wartości konstytucyjnej w postaci bezpieczeństwa (finansowego) państwa, które jest wymienione w art. 31 ust. 3 Konstytucji wśród przesłanek dopuszczalności ewentualnego ograniczenia praw i wolności konstytucyjnych (a więc także prawa do ochrony roszczeń majątkowych, wynikającego z art. 64 Konstytucji). Trybunał Konstytucyjny w większości swoich orzeczeń eksponował wysoką rangę tej zasady, od której zależy „zdolność państwa do działania i rozwiązywania jego różnorodnych interesów” (wyrok z 17 grudnia 1997 r., sygn. K 22/96, OTK ZU nr 5-6/1997, poz. 71; por. szerzej np. wyrok z 24 listopada 2009 r., sygn. SK 36/07, OTK ZU nr 10/A/2009, poz. 151). Wyraźnie jednak stwierdzał, że nie przysługuje jej bezwzględne pierwszeństwo przed innymi wartościami konstytucyjnie chronionymi i że nie może ona być zdawkowym, automatycznym uzasadnieniem niesprawiedliwych decyzji (por. np. wyrok z 1 marca 2011 r., sygn. P 21/09, OTK ZU nr 2/A/2011, poz. 7). Pogląd ten został podtrzymany także w kontekście oceny regulacji wywłaszczeniowych, w odniesieniu do których Trybunał Konstytucyjny wskazywał, że: „deklarowane (i nieudokumentowane) dążenie do zachowania równowagi budżetowej powinno ustąpić przed ochroną praw osób niesłusznie wywłaszczonych” m.in. ze względu na wysoką rangę konstytucyjną prawa własności (por. powołane wyroki o sygn. SK 26/13 i SK 41/09 – obie sprawy dotyczyły zasad zwrotu nieruchomości wywłaszczonych w czasach PRL). Moim zdaniem, zachowuje on pełną aktualność w niniejszej sprawie.

W świetle powyższych argumentów uważam, że prawa osób wywłaszczonych na mocy dekretu warszawskiego nie mogą być zróżnicowane w zależności od tego, kiedy utraciły one faktyczną możliwość władania nieruchomością. Art. 215 ust. 2 u.g.n. w kwestionowanym zakresie jest więc niezgodny z art. 64 ust. 2 Konstytucji.

2.3. Według mnie, w razie uznania niekonstytucyjności zaskarżonej regulacji konieczne będzie odroczenie utraty jej mocy obowiązującej na podstawie art. 190 ust. 4 Konstytucji o 18 miesięcy.

Choć wyrok Trybunału Konstytucyjnego w razie braku odroczenia mógłby wywoływać samoistny skutek derogacyjny, interwencja ustawodawcy jest w tym zakresie wskazana z uwagi na konieczność systemowego uregulowania kwestii odszkodowań za wywłaszczone grunty warszawskie i skalę możliwych skutków finansowych (w tym zakresie pełną aktualność zachowują także tezy wyroku o sygn. SK 41/09).

Zwracam przy tym uwagę, że zakwestionowanie przesłanki daty utraty władania nieruchomością nie wyłącza możliwości utrzymania albo dodania przez ustawodawcę innych kryteriów, które ograniczą zakres prawa do odszkodowania lub jego wysokość. Konstytucja nawet w wypadku wywłaszczeń dokonanych już po jej wejściu w życie nie przewiduje bezwzględnej zasady pełnego odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości (por. np. wyrok z 16 października 2012 r., sygn. K 4/10, OTK ZU nr 9/A/2012, poz. 106 i przytoczone tam wcześniejsze orzecznictwo). Konstytucyjnie dopuszczalne mogłyby być w szczególności takie rozwiązania, które przyznawałyby rekompensaty przede wszystkim (a może nawet wyłącznie) tym osobom, które były właścicielami tylko jednej działki, która miała w perspektywie służyć zaspokajaniu osobistych potrzeb mieszkaniowych (por. art. 53 ust. 2 ustawy z 1958 r.). Jako sprawiedliwą można by było ocenić także zasadę, w myśl której zaspokajane mają być wyłącznie wnioski o odszkodowanie pochodzące od byłych właścicieli nieruchomości i ich spadkobierców (a nie wszystkich następców prawnych, w tym zwłaszcza podmiotów zarobkowo skupujących roszczenia rewindykacyjne – por. art. 215 ust. 2 u.g.n.). Podzielić należy także pogląd sądu pytającego (por. cz. II, pkt 2.5 in fine uzasadnienia pytania prawnego), że możliwość „odżycia” dekretowych roszczeń odszkodowawczych powinna być ograniczona czasowo, a po upływie określonego terminu składania wniosków wszystkie roszczenia powinny zostać definitywnie wygaszone.

Wybór rozwiązań szczegółowych należy jednak oczywiście do ustawodawcy, który, realizując orzeczenie wydane na tle niniejszego pytania prawnego, powinien kierować się także szczegółowymi wytycznymi zawartymi w uzasadnieniu wyroku o sygn. SK 41/09.

3. Uwagi końcowe.

3.1. Na tle niniejszej sprawy po raz kolejny ujawniły się problemy konstytucyjne, związane z bezczynnością państwa w sprawach reprywatyzacyjnych (por. wyroki o sygn. SK 41/09, SK 11/12 oraz inne powołane w nich orzeczenia).

Niekonstytucyjność art. 215 ust. 2 u.g.n. w kwestionowanym zakresie wydaje się jednak tym drastyczniejsza, że dotyczy szczególnej grupy podmiotów wywłaszczonych w czasach PRL. Byłym właścicielom nieruchomości skomunalizowanych na mocy dekretu warszawskiego obiecano bowiem wypłatę odpowiednich odszkodowań (por. art. 7 ust. 5 i art. 9 tego aktu), lecz przyrzeczenia tego nigdy nie zrealizowano. Nastąpiło to na dodatek w sposób wyjątkowo perfidny, ponieważ najpierw przez kilkanaście lat odwlekano wydanie zapowiedzianych niezbędnych przepisów wykonawczych, by w końcu ostatecznie te niezaspokojone roszczenia wygasić (por. cz. II, pkt 3 uzasadnienia postanowienia). W rezultacie prawie wszystkie osoby wywłaszczone na podstawie dekretu warszawskiego zostały pozbawione prawa do odszkodowania za utracone nieruchomości (przyznano je tylko tym nielicznym osobom, które władały nimi co najmniej do 6 kwietnia 1958 r.). Skoro ustawodawca po 1989 r. wziął na siebie ciężar naprawienia przynajmniej części szkód i krzywd wyrządzonych wywłaszczeniami z okresu PRL, wypadek tak rażącego naruszenia zasady zaufania obywateli do państwa i prawa (por. art. 2 Konstytucji) powinien zostać przez niego uwzględniony w pierwszej kolejności. Raz jeszcze trzeba w tym kontekście zaznaczyć, że nie łączy się to z obowiązkiem przyznania pełnego odszkodowania za wszystkie nieruchomości należące niegdyś do jednego właściciela ani też z koniecznością uwzględniania roszczeń innych podmiotów niż byli właściciele i ich spadkobiercy.

3.2. Podzielam wyrażany w dotychczasowym orzecznictwie pogląd o konieczności kompleksowej regulacji problemu reprywatyzacji (por. np. wyrok o sygn. SK 41/09 i omówione w nim wcześniejsze orzeczenia). Nie może to jednak – moim zdaniem – w żadnym wypadku zwalniać Trybunału Konstytucyjnego od dokonywania rzetelnych i wszechstronnych ocen konstytucyjności już istniejących regulacji (por. wywody na temat braku efektywności wyroku o sygn. SK 41/09 w cz. II, pkt 5.3.3 uzasadnienia analizowanego postanowienia).

Choć Trybunał Konstytucyjny ma możliwość przywrócenia stanu zgodności z Konstytucją jedynie punktowo (jest bowiem związany zakresem zaskarżenia, wskazanym przez podmiot inicjujący postępowanie – por. art. 66 ustawy o TK z 1997 r., a w ustawie o TK z 2015 r. – art. 50), takie interwencje są jego obowiązkiem – tak jak obowiązkiem ustawodawcy jest dbałość o właściwą (systemową) realizację wydanych wyroków. Ewentualne opóźnienia czy nieprawidłowości (np. „wtórna niekonstytucyjność”) we wdrażaniu wyroków Trybunału Konstytucyjnego jest zjawiskiem wyjątkowym i tymczasowym (w większości orzeczenia są wykonywane prawidłowo i w terminie, o czym świadczą dane zawarte w corocznych Informacjach o istotnych problemach wynikających z działalności i orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego).

Z powyższych powodów zgłoszenie zdania odrębnego uznałem za konieczne.

Zdanie odrębne

sędziego TK Marka Kotlinowskiego

do postanowienia Trybunału Konstytucyjnego

z dnia 28 października 2015 r., sygn. akt P 6/13

Na podstawie art. 68 ust. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.) w związku z art. 134 pkt 3 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 1064) zgłaszam zdanie odrębne do postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z 28 października 2015 r., sygn. akt P 6/13. Nie zgadzam się w całości z podjętym rozstrzygnięciem i jego uzasadnieniem.

Trybunał umorzył postępowanie w sprawie pytania prawnego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (dalej: WSA) w Warszawie dotyczącego konstytucyjności art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, ze zm.; dalej: u.g.n.) w zakresie, w jakim uzależnia prawo do odszkodowania od pozbawienia poprzedniego właściciela nieruchomości bądź jego następców prawnych faktycznej możliwości władania nieruchomością po 5 kwietnia 1958 r., kwalifikując problem podniesiony w pytaniu prawnym jako zaniechanie ustawodawcze, którego kontrola pozostaje poza kognicją Trybunału. Uważam tę kwalifikację za błędną. O nieprawidłowości przyjętego rozumowania świadczy już samo petitum pytania prawnego, w którym sąd używa sformułowania „w zakresie, w jakim uzależnia prawo do odszkodowania”, a nie „w zakresie, w jakim pomija”. Tym samym intencją WSA w Warszawie było poddanie ocenie zgodności z Konstytucją istniejącej w art. 215 ust. 2 u.g.n. przesłanki czasowej, od której ustawodawca uzależnił prawo do odszkodowania dla byłych właścicieli nieruchomości warszawskich i ich następców prawnych. Nie ulega, moim zdaniem, wątpliwości, że Trybunał powinien był dokonać merytorycznej oceny, czy warunek w postaci pozbawienia poprzedniego właściciela nieruchomości bądź jego następców prawnych faktycznej możliwości władania nieruchomością po 5 kwietnia 1958 r. – jako przesłanka uzyskania prawa do odszkodowania – nie narusza konstytucyjnej zasady równości oraz równej ochrony innego prawa majątkowego, jakim jest prawo do odszkodowania. Ponadto dla oceny, że w rozpatrzonej sprawie nie mamy do czynienia z niepodlegającym kognicji Trybunału zaniechaniem ustawodawczym, w pełni adekwatne są ustalenia poczynione przez Trybunał w wyroku z 13 czerwca 2011 r., sygn. SK 41/09 (OTK ZU nr 5/A/2011, poz. 40), w którym TK dokonał kontroli pominięcia w art. 215 ust. 2 u.g.n. – w zakresie możliwości stosowania przepisów tej ustawy dotyczących odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości – innych nieruchomości niż domy jednorodzinne i działki, które przed dniem wejścia w życie dekretu warszawskiego mogły być przeznaczone pod budownictwo inne niż jednorodzinne (zob. część III uzasadnienia, punkt 2.1).

Nie podzielam ponadto pozostałych wywodów Trybunału poczynionych przy ustalaniu, że w sprawie mamy do czynienia z zaniechaniem ustawodawczym. Nie kwestionuję, że z Konstytucji nie da się oczywiście i bezsprzecznie wyprowadzić obowiązku państwa dokonania reprywatyzacji w określonym kształcie. Nie zgadzam się jednak ze stwierdzeniem, że założenie WSA w Warszawie co do istnienia konstytucyjnego prawa do odszkodowania za nieruchomości przejęte na podstawie dekretu warszawskiego jest w istocie równoznaczne z uznaniem istnienia konstytucyjnej podstawy roszczeń reprywatyzacyjnych. Jest to zniekształcenie zakresu pytania prawnego i wyjście poza jego istotę, ponieważ problemu poruszonego przez WSA w Warszawie nie można utożsamiać z problemem braku kompleksowego uregulowania przez ustawodawcę kwestii reprywatyzacji.

Kolejną kwestią, która budzi mój sprzeciw, jest konkluzja poczyniona przez Trybunał wskutek analizy rozwiązań prawnych dotyczących uprawnień byłych właścicieli nieruchomości warszawskich. Trybunał stwierdził, że kwestionowany przepis u.g.n. jedynie powtarza dotychczasowe regulacje prawne i nie mógł pozbawić byłych właścicieli nieruchomości warszawskich praw, które od co najmniej kilkunastu lat im nie przysługiwały. Okoliczność, że ustawodawca ograniczył się w art. 215 ust. 2 u.g.n. do utrzymania stanu prawnego istniejącego od wejścia w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127, ze zm.), która ostatecznie wygasiła roszczenia odszkodowawcze byłych właścicieli nieruchomości warszawskich pozbawionych faktycznego władania nieruchomościami przed 5 kwietnia 1958 r., nie oznacza braku możliwości kontroli, czy rozwiązanie zawarte w art. 215 ust. 2 u.g.n. nie narusza konstytucyjnych standardów równej ochrony praw majątkowych. Zbytnim uproszczeniem jest kategoryczne stwierdzenie, że art. 215 ust. 2 u.g.n. na pewno nie stanowi podstawy prawnej pozbawienia kogokolwiek roszczeń odszkodowawczych oraz że nie stanowi podstawy nabycia jakichkolwiek roszczeń. W świetle orzecznictwa i doktryny prawnej kwestionowana regulacja, a także art. 214 u.g.n. są obecnie jedynymi podstawami roszczeń przysługujących byłym właścicielom (ich następcom prawnym) gruntów warszawskich. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że art. 215 u.g.n. ma charakter szczególny w stosunku do ogólnych zasad przyznawania odszkodowania przewidzianych w tej ustawie. Jest on zatem wyłączną podstawą ustalenia przesłanek przyznania odszkodowania, a jego szczególny charakter nakazuje ścisłą wykładnię. Przepis ten przesądza zatem, że chodzi o zaspokojenie roszczeń tylko tych właścicieli lub ich następców prawnych, którzy spełniają wszystkie wymienione w nim przesłanki. Niespełnienie którejkolwiek z nich powoduje brak podstaw do odszkodowania (zob. wyroki WSA w Warszawie z: 21 maja 2004 r., sygn. akt I SA 2187/02, Lex nr 148911; 18 grudnia 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 1041/07, Lex nr 463539). Przedstawiciele doktryny prawnej krytycznie odnoszą się do powielenia przez ustawodawcę w art. 215 u.g.n. obowiązujących wcześniejszych rozwiązań. Trafnie Trybunał w wyroku o sygn. SK 41/09 (zob. część III uzasadnienia, pkt 3.5) przywołuje m.in. pogląd, że obecnie obowiązujące przepisy w żaden sposób nie prowadzą do rozwiązania skomplikowanej sprawy gruntów warszawskich, utrzymując wytworzone przez ostatnie 60 lat zróżnicowanie sytuacji prawnej dawnych właścicieli (zob. tamże). Uważam zatem, że rozwiązania przyjęte w art. 215 u.g.n. mogą być poddane ocenie zgodności z obowiązującymi standardami konstytucyjnymi. Oceny tej dokonał Trybunał w wyroku o sygn. SK 41/09, orzekając o niekonstytucyjności ograniczenia prawa do odszkodowania wyłącznie do domów jednorodzinnych i działek przeznaczonych pod zabudowę jednorodzinną.

Podobna ocena dotyczy także przesłanki czasowej zawartej w art. 215 ust. 2 u.g.n. W mojej ocenie, zakwestionowana przez WSA w Warszawie regulacja narusza zasadę równości. Zróżnicowanie byłych właścicieli i ich następców prawnych na podstawie kryterium czasu pozbawienia faktycznego władania działką nie ma uzasadnienia w żadnych wartościach konstytucyjnych. Data 5 kwietnia 1958 r., jak wskazuje Trybunał w wyroku o sygn. SK 41/09 za sędzią Z. Strusem, nie miała żadnego innego uzasadnienia niż ekonomiczne, polegające na zmniejszeniu wydatków budżetu państwa, natomiast ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64, ze zm.) „wszczęła proces regulacji zastępczych, które ostatecznie utworzyły autonomiczny zespół norm, różnicujący w sposób niewytłumaczalny prawną sytuację byłych właścicieli gruntów warszawskich, a jednocześnie utrwalały zastój w rozwoju miasta” (zob. część III uzasadnienia, pkt 3.2). Moim zdaniem, konkluzje poczynione przez Trybunał w wyroku o sygn. SK 41/09 należy mutatis mutandis odnieść do istniejącego w art. 215 ust. 2 u.g.n. zróżnicowania byłych właścicieli nieruchomości warszawskich pod względem możliwości ubiegania się o odszkodowanie na podstawie kryterium daty utraty przez nich faktycznego władztwa nad nieruchomościami.

Podsumowując zatem, w mojej ocenie, pytanie prawne WSA w Warszawie powinno zostać merytorycznie rozpoznane przez Trybunał, który powinien orzec o niekonstytucyjności istniejącej w art. 215 ust. 2 u.g.n. przesłanki czasowej warunkującej prawo do odszkodowania za utracone nieruchomości warszawskie.

Z tych względów uznałem za zasadne zgłoszenie zdania odrębnego.

Zdanie odrębne

sędzi TK Teresy Liszcz

do postanowienia Trybunału Konstytucyjnego

z dnia 28 października 2015 r., sygn. akt P 6/13

Na podstawie art. 68 ust. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.) w związku z art. 134 pkt 3 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 1064) zgłaszam zdanie odrębne do postanowienia TK z 28 października 2015 r., sygn. P 6/13, w którym Trybunał umorzył postępowanie w sprawie konstytucyjności art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 782, ze zm.; dalej: u.g.n.) w zakresie, w jakim uzależnia prawo do odszkodowania od pozbawienia poprzedniego właściciela nieruchomości bądź jego następców prawnych faktycznej możliwości władania nieruchomością po 5 kwietnia 1958 r.

Stanowczo nie zgadzam się ze stanowiskiem Trybunału, że rozpoznawane w niniejszym postępowaniu pytanie prawne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie lub sąd pytający) nie spełnia przesłanek, które warunkują jego dopuszczalność. W mojej ocenie, sąd pytający dochował wszystkich wymagań formalnoprawnych, wobec czego w sprawie tej należało orzec co do istoty problemu przedstawionego w pytaniu prawnym. Uważam, że Trybunał dokonał reinterpretacji pytania prawnego WSA w Warszawie, doszukując się w pytaniu prawnym problemu konstytucyjnego, którego w rzeczywistości nie było, jedynie po to, aby uchylić się od orzekania o meritum. Ponadto, w celu uzasadnienia rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania w sprawie wyjątkowo ważkiej społecznie, jaką jest zróżnicowanie prawne byłych właścicieli i ich następców prawnych w zakresie dostępu do rekompensaty za grunty utracone na skutek działania dekretu warszawskiego, Trybunał posłużył się kryterium zaniechania ustawodawczego, które jest wyłącznie wytworem orzecznictwa Trybunału, a zarazem jego definicja oraz sposób odróżniania od tzw. pominięcia prawodawczego (mieszczącego się w kognicji Trybunału) są w dużym stopniu nieostre. Postanowienie, do którego składam swoje zdanie odrębne, należałoby postrzegać, niestety, w kategoriach trybunalskiej odmowy wymierzenia sprawiedliwości.

Swoje odrębne stanowisko uzasadniam następująco:

1. W postanowieniu z 18 stycznia 2013 r. WSA w Warszawie przedstawił pytanie prawne, czy art. 215 ust. 2 u.g.n. w zakresie, w jakim uzależnia prawo do odszkodowania od pozbawienia poprzedniego właściciela nieruchomości bądź jego następców prawnych faktycznej możliwości władania nieruchomością po 5 kwietnia 1958 r., jest zgodny z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji.

Zakwestionowany przepis określa przesłanki dochodzenia odszkodowań za działki oraz nieruchomości budynkowe, które zostały objęte działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279; dalej: dekret warszawski). Zgodnie z art. 215 ust. 2 zdanie pierwsze u.g.n., „Przepisy ustawy [u.g.n.] dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domu jednorodzinnego, jeżeli przeszedł on na własność państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r., oraz do działki, która przed dniem wejścia w życie dekretu wymienionego w ust. 1 [tj. dekretu warszawskiego] mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r.”. Z przepisu tego wynikają zatem dwie zasadnicze przesłanki, które wyznaczają granice możliwości dochodzenia odszkodowania za nieruchomości utracone w związku z działaniem dekretu warszawskiego: po pierwsze, przesłanka „przedmiotowa”, określająca rodzaje nieruchomości, których utrata rodziła prawo do odszkodowania, oraz, po drugie, przesłanka „czasowa”, uzależniająca prawo do odszkodowania od utraty faktycznej możliwości władania działką po 5 kwietnia 1958 r. Zdanie drugie art. 215 ust. 2 u.g.n., niebędące przedmiotem wątpliwości sądu pytającego, przewiduje, że w ramach przyznanego odszkodowania poprzedni właściciele bądź ich następcy prawni mogą otrzymać w użytkowanie wieczyste działkę pod budowę domu jednorodzinnego.

Wątpliwości WSA w Warszawie wzbudziła wskazana w art. 215 ust. 2 zdanie pierwsze u.g.n. przesłanka czasowa. W ocenie sądu pytającego, „[z]różnicowanie sytuacji prawnej poprzednich właścicieli [gruntów warszawskich], z uwagi na nie mającą obecnie istotnego znaczenia datę 5 kwietnia 1958 r. wywołuje ogromne wątpliwości co do zgodności z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej, a w szczególności, czy nie pozostaje w sprzeczności z zasadą równości”. Jak wskazał dalej sąd pytający, „[w] rzeczywistości (…) osoby, które mogły korzystać z nieruchomości dekretowych dłużej niż do 5 kwietnia 1958 r., traktowane są lepiej niż osoby, które nie miały możliwości korzystania z wywłaszczonej nieruchomości w okresie wcześniejszym, tj. już od 1948 r.”. Zdaniem WSA w Warszawie, nastąpiło „nieuzasadnione zróżnicowanie właścicieli wywłaszczonych nieruchomości warszawskich z uwagi na datę utraty władztwa nad nieruchomością objętą dekretem – bez uzasadnionej przyczyny tego zróżnicowania”, co ma prowadzić – w opinii tego sądu – do wniosku, że „pozbawienie prawa do odszkodowania za utraconą własność nieruchomości uzależnione od daty utraty przez poprzedniego właściciela władztwa faktycznego nad tą nieruchomością, stanowi zaprzeczenie wskazanej powyżej zasady równości”, wynikającej z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Dodatkowo sąd pytający podniósł zarzuty naruszenia zasady równej ochrony praw majątkowych (art. 64 ust. 2 Konstytucji), a także – niejako skutkowo – zasad zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz poprawnej legislacji, wyprowadzonych z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji).

2. Sposób sformułowania zarzutów, a także treść argumentów przedstawionych przez sąd pytający nie pozostawiają – w mojej ocenie – wątpliwości, że istotą problemu konstytucyjnego w rozpatrywanej sprawie jest kwestia naruszenia konstytucyjnej zasady równości wszystkich wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji) w jej aspekcie wiążącym się z nakazem równej dla wszystkich ochrony praw majątkowych (art. 64 ust. 2 Konstytucji). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dostrzegł w treści zakwestionowanego przepisu nieuzasadnione, a więc niekonstytucyjne, zróżnicowanie w ramach tzw. klasy (kategorii) podmiotów podobnych – byłych właścicieli nieruchomości objętych działaniem dekretu warszawskiego oraz ich następców prawnych. Zastrzeżenia sądu pytającego wzbudziło kryterium różnego potraktowania tych osób, jakim jest data utraty faktycznej możliwości władania działką (tj. 5 kwietnia 1958 r.).

3. W świetle dotychczasowego orzecznictwa Trybunału takie ujęcie problemu konstytucyjnego przez WSA w Warszawie wydaje mi się w pełni uzasadnione, a wręcz oczywiste. Należy bowiem przypomnieć, że art. 215 ust. 2 u.g.n. był już przedmiotem kontroli w postępowaniu przed Trybunałem. W skardze konstytucyjnej z 15 stycznia 2008 r., rozpatrywanej pod sygn. SK 41/09, spadkobiercy właściciela nieruchomości zabudowanej kamienicą wielorodzinną, której własność została utracona na skutek wejścia w życie dekretu warszawskiego, zaskarżyli ten przepis w zakresie dotyczącym przesłanki przedmiotowej (ujętej, ich zdaniem, zbyt wąsko), formułując zarzuty w istocie analogiczne do zarzutów przedstawionych w niniejszym postępowaniu przez sąd pytający. Podnieśli przede wszystkim kwestię nieuzasadnionego (a zatem niekonstytucyjnego) zróżnicowania dawnych właścicieli nieruchomości warszawskich i ich następców prawnych ze względu na rodzaj nieruchomości, która została utracona.

W wyroku z 13 czerwca 2011 r., sygn. SK 41/09 (OTK ZU nr 5/A/2011, poz. 40), Trybunał orzekł, że art. 215 ust. 2 u.g.n. w zakresie, w jakim pomija stosowanie przepisów tej ustawy dotyczących odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości do nieruchomości, które przeszły na własność gminy m.st. Warszawy lub państwa na podstawie dekretu warszawskiego, innych niż domy jednorodzinne, jeżeli przeszły one na własność państwa po 5 kwietnia 1958 r., i działek, które przed dniem wejścia w życie dekretu warszawskiego mogły być przeznaczone pod budownictwo inne niż jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciele lub ich następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nimi po 5 kwietnia 1958 r., jest niezgodny z art. 64 ust. 2 w związku z art. 32 ust. 1 oraz w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. W pozostałym zakresie Trybunał postanowił umorzyć postępowanie.

W uzasadnieniu wyroku o sygn. SK 41/09 Trybunał wskazał, że badany przepis „ogranicza podmiotowo i przedmiotowo prawo do odszkodowania za nieruchomości przejęte przez państwo na podstawie dekretu warszawskiego i różnicuje w tym zakresie uprawnienia byłych właścicieli i ich następców prawnych do odszkodowania za mienie znacjonalizowane na podstawie dekretu warszawskiego”. Uwzględniwszy to, że „[o]becnie art. 215 ust. 2 u.g.n. stanowi wyłączną podstawę roszczeń odszkodowawczych za wywłaszczone nieruchomości warszawskie”, Trybunał stwierdził, że „nie da się powiązać pominięcia w art. 215 ust. 2 u.g.n. byłych właścicieli innych nieruchomości niż domy jednorodzinne i działek przeznaczonych pod zabudowę inną niż jednorodzinna z jakimikolwiek wartościami, zasadami czy normami konstytucyjnymi. Dokonane zróżnicowanie nie znajduje uzasadnienia w żadnej z wartości wymienionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji, w szczególności nie jest konieczne w demokratycznym państwie dla ochrony praw i wolności innych osób”. Trybunał podzielił tym samym zarzuty skarżących co do niekonstytucyjności zróżnicowania byłych właścicieli i ich następców prawnych z uwagi na rodzaj skomunalizowanej nieruchomości (przesłanka przedmiotowa).

Wyrok o sygn. SK 41/09 musiał, w moim odczuciu, wcześniej czy później zrodzić podobne wątpliwości co do konstytucyjności drugiej z przesłanek wyznaczających granice dochodzenia odszkodowania za utraconą własność nieruchomości warszawskich, czyli daty pozbawienia możliwości faktycznego władania (5 kwietnia 1958 r.), tym bardziej że w zdaniu odrębnym do wyroku Sędzia TK Małgorzata Pyziak-Szafnicka wyraziła pogląd, iż „[n]ie ulega wątpliwości, że zawarta w art. 215 ust. 2 u.g.n. data 5 kwietnia 1958 r. nie ma żadnego związku z procesem przejmowania przez państwo nieruchomości warszawskich. Ze względu na treść dekretu warszawskiego (art. 1) i przepisów wykonawczych do niego (…) – co do zasady – utrata własności następowała jeszcze w latach czterdziestych. Data oznaczająca dzień wejścia w życie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. (…) została przejęta mechanicznie do kolejnych aktów prawnych. Cezura wyznaczona datą 5 kwietnia 1958 r. jest więc zupełnie przypadkowa z punktu widzenia ochrony właścicieli gruntów warszawskich”.

Rozpoznawane w niniejszym postępowaniu pytanie prawne WSA w Warszawie postrzegam zatem jako kontynuację powstałego na gruncie art. 215 ust. 2 u.g.n. wątku zróżnicowania byłych właścicieli bądź ich następców prawnych, jeśli chodzi o możliwość dochodzenia odszkodowania za nieruchomości skomunalizowane na mocy dekretu warszawskiego.

4. Moim zdaniem, sedno sprawy przedstawionej przez sąd pytający polega na tym, że ustawodawca, powielając za wcześniejszymi ustawami w art. 215 ust. 2 zdanie pierwsze u.g.n. przesłankę daty utraty możliwości faktycznego władania działką (5 kwietnia 1958 r.), utrzymuje – pod rządami Konstytucji z 1997 r. – rozwiązania przyjęte w dobie PRL, które skutkują tym, że jedynie część osób dotkniętych działaniem dekretu warszawskiego ma prawo dochodzić odszkodowania. Innymi słowy chodzi o to, że ustawodawca państwa demokratycznego, prawnego i sprawiedliwego toleruje zróżnicowanie, które zostało ustanowione w okresie, gdy działania władzy państwowej determinowane były przez zupełnie inne założenia aksjologiczne. Ze względu na politykę społeczną przyjętą wówczas przez władzę ludową prawo do odszkodowania zostało ograniczone wyłącznie do niektórych rodzajów nieruchomości (tj. domów jednorodzinnych i działek przeznaczonych pod budowę domów jednorodzinnych). Takie ograniczenie przedmiotowe zostało uznane przez Trybunał za niekonstytucyjne w wyroku o sygn. SK 41/09. Drugie ograniczenie (zakwestionowane przez sąd pytający w niniejszym postępowaniu), wynikające z daty utraty możliwości faktycznego władania nieruchomością gruntową, będącej jednocześnie datą wejścia w życie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64, ze zm.; dalej: ustawa z 1958 r.), miało zapewne uzasadnienie ekonomiczne (wzgląd na budżet państwa, które nadal zmagało się ze skutkami zniszczeń wojennych).

Nie powinno też, w mojej opinii, ujść uwagi, że rozwiązania wprowadzone na podstawie art. 53 ust. 2 ustawy z 1958 r., powtórzone co do istoty w art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127, ze zm.; dalej: ustawa z 1985 r.), a następnie w art. 215 ust. 2 u.g.n., zapoczątkowały byt regulacji zastępczej, która wyłączała możliwość dochodzenia odszkodowania na zasadach określonych w – formalnie nadal obowiązujących, lecz normatywnie martwych z uwagi na brak przepisów wykonawczych – art. 7 ust. 5, art. 8 i art. 9 dekretu warszawskiego (zob. art. 53 ust. 4 ustawy z 1958 r.). Jednocześnie, w porównaniu z regulacją dekretową, nowa regulacja zastępcza zawężała możliwość dochodzenia odszkodowania, „różnicując w sposób niewytłumaczalny prawną sytuację byłych właścicieli gruntów warszawskich” (Z. Strus, Grunty warszawskie, „Przegląd Sądowy” nr 10/2007, s. 15). Są zatem wyraźne podstawy do tego, by twierdzić, że odszkodowanie przewidziane w art. 9 dekretu warszawskiego zostało urzeczywistnione w odniesieniu do niektórych tylko kategorii nieruchomości, zaś „obecnie obowiązujące przepisy w żaden sposób nie prowadzą do rozwiązania tej bardzo skomplikowanej sprawy, utrzymując wytworzone przez ostatnie 60 lat zróżnicowanie w sytuacji prawnej dawnych właścicieli” (zob. M. Górski, Problematyka własności nieruchomości warszawskich w okresie PRL i przemian ustrojowych, Toruń 2006, s. 95 i 96). Z tej perspektywy na treść regulacji zastępczej patrzą także sądy administracyjne, które dostrzegają, że „[p]rzepis art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami istotnie prowadzi do zawężenia praw odszkodowawczych właścicieli innych nieruchomości niż wskazane w nim” (wyrok NSA z 11 września 2007 r., sygn. akt I OSK 942/06, Lex nr 382609).

5. W zupełnie inny sposób zdaje się jednak widzieć ten problem konstytucyjny Trybunał, chociaż treść pytania prawnego WSA w Warszawie jest relatywnie zwięzła i raczej niebudząca wątpliwości.

Trybunał uznał bowiem za „oczywiste”, że „sąd pytający nie dąży do usunięcia z obrotu prawnego art. 215 ust. 2 u.g.n., lecz do rozszerzenia zakresu jego zastosowania na te stany faktyczne, w których pozbawienie faktycznej możliwości władania nieruchomością nastąpiło przed 5 kwietnia 1958 r.”. Z uzasadnienia pytania prawnego ma wynikać, zdaniem Trybunału, iż sąd pytający „zabiega” o przyznanie prawa do odszkodowania wszystkim dawnym właścicielom nieruchomości dekretowych oraz ich następcom prawnym. Dalej Trybunał stwierdził, że „[s]ąd, nie artykułując wprost takiego założenia, przyjmuje istnienie po stronie państwa obowiązku wypłaty odszkodowań wszystkim dotkniętym działaniem dekretu z 1945 r.”, co miało prowadzić do konkluzji, że „[w]brew założeniu uczynionemu przez sąd pytający z art. 64 ust. 2 Konstytucji nie wynika abstrakcyjne (modelowe) prawo do odszkodowania, które miałoby przysługiwać jakiejś grupie podmiotów na równych zasadach (art. 64 ust. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji)”. Powyższe ustalenia posłużyły Trybunałowi za podstawę stwierdzenia, że w rozpoznawanej sprawie chodzi w rzeczywistości o sytuację zaniechania ustawodawczego, które jest poza kognicją Trybunału (co wiąże się z koniecznością umorzenia postępowania ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku). Pozwoliło to Trybunałowi uchylić się od konieczności zajęcia stanowiska w kwestii wyjątkowo skomplikowanej – lecz moim zdaniem kluczowej z punktu widzenia zarzutów sformułowanych przez sąd pytający – mianowicie kwestii dopuszczalności utrzymywania po wejściu w życie Konstytucji z 1997 r. zróżnicowania byłych właścicieli nieruchomości dekretowych i ich następców prawnych w zakresie możliwości uzyskania odszkodowania na zasadach określonych w art. 215 ust. 2 u.g.n. ze względu na datę utraty faktycznej możliwości władania działką objętą działaniem dekretu warszawskiego.

6. Stanowczo nie zgadzam się z dokonaną przez Trybunał interpretacją pytania prawnego WSA w Warszawie. Moim zdaniem, Trybunał przypisał sądowi pytającemu intencje, których sąd ten nie wyraził w pytaniu prawnym, ani których z treści tego pytania prawnego nie da się wyczytać. Trybunał bezzasadnie założył, że „[p]ytajacy sąd oczekuje, że Trybunał – mocą swego wyroku – spowoduje rozszerzenie zakresu stosowania przewidzianego w art. 215 ust. 2 u.g.n. obowiązku odszkodowawczego na wszystkich właścicieli, niezależnie od daty pozbawienia ich posiadania”, a tym samym umożliwi sądom odpowiednie stosowanie obecnie obowiązujących reguł ustalania wysokości odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości (określonych w dziale III rozdziale 5 u.g.n.). Rzecz w tym, że sąd pytający takiego oczekiwania nie miał i – zdając sobie sprawę z ustrojowej pozycji Trybunału – nie mógł mieć.

Moim zdaniem, WSA w Warszawie, wyjaśniając, w jaki sposób rozstrzygnięcie zawisłej przed nim sprawy zależy od odpowiedzi na przedstawione pytanie prawne, dość jasno wyartykułował cel tego pytania. Z perspektywy sądu pytającego, „[k]ontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji [tj. decyzji Wojewody Mazowieckiego z 21 sierpnia 2012 r. o odmowie przyznania skarżącej odszkodowania za nieruchomość, której faktyczne władanie zostało – jak ustaliły organy administracji – utracone po 5 kwietnia 1958 r.] nie ogranicza się do oceny zasadności zarzutów zawartych w skardze, ale zmierza między innymi do ustalenia, czy decyzja została wydana na podstawie przepisów zgodnych z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej”. Sądowi pytającemu chodziło zatem o ustalenie jedynie tego, czy decyzja administracyjna o odmowie przyznania odszkodowania została wydana na podstawie przepisów prawa zgodnych z wymaganiami konstytucyjnymi, ponieważ „[w]ydanie decyzji na podstawie przepisów niespełniających tego warunku prowadzi bowiem do stwierdzenia, że w toku postępowania administracyjnego uchybiono prawu w sposób uzasadniający uchylenie zaskarżonego aktu (…)”. Stwierdzenie, że decyzja została wydana niezgodnie z prawem, mogłoby z kolei otwierać drogę dochodzenia odszkodowania za niezgodne z prawem działanie władzy publicznej (na zasadach określonych w art. 4171 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny, Dz. U. z 2014 r. poz. 121, ze zm., w związku z art. 77 ust. 1 Konstytucji). Innymi słowy, WSA w Warszawie oczekiwał od Trybunału odpowiedzi na pytanie, czy utrzymywanie w art. 215 ust. 2 zdanie pierwsze u.g.n. zróżnicowania dawnych właścicieli gruntów dekretowych i ich następców prawnych w zakresie prawa do odszkodowania z uwagi na przesłankę daty pozbawienia możliwości faktycznego władania działką jest, czy też nie jest, zgodne z Konstytucją. Tylko tyle i aż tyle.

Takie uzasadnienie powodów przedstawienia pytania prawnego nie jest jednak, w mojej ocenie, równoznaczne, wbrew temu co przyjął Trybunał, z „oczekiwaniem” prostego (wynikającego z samego wyroku trybunalskiego) rozszerzenia zakresu zastosowania, określonych w art. 215 ust. 2 u.g.n., reguł dochodzenia odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości również na tych dawnych właścicieli (i ich następców prawnych) gruntów dekretowych, którzy zostali pozbawieni możliwości faktycznego władania gruntami przed 5 kwietnia 1958 r. Treść uzasadnienia pytania prawnego nie daje, w mojej ocenie, żadnych podstaw do tego, by wysnuć wniosek, że założeniem sądu pytającego było to, że w razie potwierdzenia przez Trybunał zarzutu niekonstytucyjności przesłanki czasowej zawartej w art. 215 ust. 2 zdanie pierwsze u.g.n. niejako „automatycznie” (bez interwencji ustawodawcy) zaktualizuje się podstawa prawna do przyznania skarżącej (a także innym osobom znajdującym się w podobnej sytuacji) prawa do odszkodowania w wysokości ustalanej zgodnie z przepisami zamieszczonymi w dziale III rozdziale 5 u.g.n. WSA w Warszawie nie rozważał nawet możliwości wystąpienia tzw. skutku prawotwórczego wyroku trybunalskiego. Co więcej, zgodnie z orzecznictwem WSA w Warszawie, jakie ukształtowało się na tle stosowania art. 215 ust. 2 u.g.n. po wyroku TK w sprawie o sygn. SK 41/09, WSA w Warszawie przyjmuje, że uwzględnienie wniosków złożonych w trybie art. 215 ust. 2 u.g.n. przez osoby, które nie spełniają jednej ze wskazanych tam przesłanek (przedmiotowej lub czasowej), możliwe będzie dopiero po dokonaniu odpowiednich zmian przez ustawodawcę (zob. wyroki WSA w Warszawie z: 16 grudnia 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1845/11, Lex nr 1150757; 17 października 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 479/12, Lex nr 1240208; 18 grudnia 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2932/14, Lex nr 1617683). Stanowisko to podziela Naczelny Sąd Administracyjny (zob. wyrok NSA z 6 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2243/13, orzeczenia.nsa.gov.pl). Moim zdaniem, co podkreślam ponownie, Trybunał przypisał sądowymi pytającemu intencje, których tenże sąd w rzeczywistości nie miał.

W uzasadnieniu pytania prawnego, WSA w Warszawie zawarł co prawda stwierdzenie, że „[r]acjonalnym wydaje się zatem zrównanie sytuacji prawnej tych podmiotów [dawnych właścicieli nieruchomości dekretowych i ich następców prawnych], umożliwiając uzyskanie odszkodowania niezależnie od daty nastąpienia utraty władztwa faktycznego nad wywłaszczoną nieruchomością”. Biorąc pod uwagę, że istota wątpliwości co do konstytucyjności zakwestionowanej regulacji dotyczy niedopuszczalnego zróżnicowania podmiotów podobnych, trudno – moim zdaniem – czynić sądowi pytającemu zarzut z tego, że uchylenia stanu niekonstytucyjności upatruje w zrównaniu sytuacji prawnej tych podmiotów (w tym przypadku – w ujednoliceniu zasad dochodzenia odszkodowania za skomunalizowane nieruchomości warszawskie w stosunku do wszystkich dawnych właścicieli i ich następców prawnych). Sąd pytający zdaje się mieć przy tym świadomość tego, że „grupa pominiętych obecnie osób jest niewątpliwie znaczna”, w związku z czym formułuje postulaty de lege ferenda, aby możliwość wystąpienia z wnioskiem o odszkodowanie została ograniczona terminem, po upływie którego roszczenia odszkodowawcze uległyby definitywnie wygaszeniu. Te uwagi świadczą, w moim przekonaniu, o tym, że – wbrew temu, co przyjął Trybunał – sąd pytający nie oczekiwał, że wyrok Trybunału stwierdzający niekonstytucyjność art. 215 ust. 2 u.g.n. (w zakwestionowanym zakresie) „automatycznie” otworzy sądom możliwość „rozszerzenia” zakresu zastosowania określonych w tym przepisie zasad dochodzenia odszkodowania. Wręcz odwrotnie – sąd pytający zakładać musiał raczej konieczność uregulowania tego zagadnienia przez ustawodawcę, na co z takim naciskiem zwraca uwagę Trybunał w postanowieniu o umorzeniu.

7. W tym miejscu należy odnotować, że sformułowany przez skarżących w skardze konstytucyjnej i poddany merytorycznemu rozpoznaniu w wyroku o sygn. SK 41/09 zarzut niedopuszczalnego zróżnicowania sytuacji prawnej byłych właścicieli nieruchomości dekretowych i ich następców prawnych został w tamtej sprawie ujęty w sposób niemalże identyczny, jak to uczynił w pytaniu prawnym WSA w Warszawie. Jedyna różnica polega na tym, że o ile w skardze skarżący zakwestionowali zróżnicowanie z uwagi na rodzaj skomunalizowanej nieruchomości (przesłanka przedmiotowa), o tyle w pytaniu prawnym, które jest przedmiotem niniejszego postępowania, sąd pytający odniósł te same w istocie zarzuty do przesłanki daty pozbawienia faktycznej możliwości władania działką. Tymczasem w obu sprawach dotyczących zróżnicowania wynikającego z art. 215 ust. 2 u.g.n. (sygn. SK 41/09 i P 6/13) Trybunał – ze względów, których nie wyjaśnia – odmiennie zidentyfikował problem konstytucyjny oraz zinterpretował żądania podmiotów inicjujących te postępowania.

W sprawie zakończonej wyrokiem o sygn. SK 41/09, Trybunał nie uczynił skarżącym zarzutu, że „oczekują” rozszerzenia zastosowania art. 215 ust. 2 u.g.n. na przypadki utraty własności domów innych niż jednorodzinne oraz możliwości faktycznego władania działkami przeznaczonymi pod budownictwo inne niż jednorodzinne, i nie postanowił o umorzeniu z tego względu postępowania. Przyjął w tamtej sprawie, że istota problemu konstytucyjnego dotyczyła tzw. pominięcia prawodawczego, które może stać się przedmiotem oceny Trybunału. Trybunał dostrzegł co prawda, że celem art. 215 u.g.n., umieszczonego w dziale VIII u.g.n. („Przepisy przejściowe, zmiany w przepisach obowiązujących i przepisy końcowe”), nie była kompleksowa regulacja problematyki zwrotu skomunalizowanych nieruchomości warszawskich, lecz ochrona praw nabytych osób, które złożyły wnioski o odszkodowanie na podstawie przepisów ustawy z 1985 r., nierozpatrzone do czasu wejścia w życie u.g.n. Niemniej uznał ostatecznie, że „[o]cena zaskarżonej regulacji nie może jednak ograniczać się do powyższej konstatacji, opartej na twierdzeniu, że art. 215 ust. 2 u.g.n. jest dosłownym powtórzeniem wcześniejszych regulacji zawartych w ustawie z 1958 r. i w u.g.g. [ustawie z 1985 r.] i stanowi wyraz polityki ustawodawcy zmierzającej do ograniczenia zakresu odpowiedzialności państwa w kwestii odszkodowania za grunty warszawskie”. Trybunał podkreślił przy tym konieczność oceny art. 215 ust. 2 u.g.n. z perspektywy obecnie obowiązujących standardów ochrony własności i innych praw majątkowych.

Nie jest zrozumiałe dla mnie, dlaczego, umarzając postępowanie w niniejszej sprawie, Trybunał przemilczał stanowisko, które przyjął w uzasadnieniu wyroku o sygn. SK 41/09. Nie podjął choćby próby wyjaśnienia, z jakich względów wynik oceny dopuszczalności merytorycznego rozpoznania zarzutów był w obu sprawach odmienny. Nie uzasadnił też, dlaczego w sprawie o sygn. SK 41/09 uznał, że chodzi o – podlegające jego kognicji – pominięcie prawodawcze dotyczące grupy dawnych właścicieli i ich następców prawnych wyróżnionej na podstawie kryterium rodzaju skomunalizowanej nieruchomości (i to niezależnie od tego, że grupa ta była nawet liczniejsza od grupy objętej unormowaniem art. 215 ust. 2 u.g.n.), zaś pytanie prawne WSA w Warszawie, podnoszące w istocie tożsame zarzuty, odniesione tylko do innej – jak sądzę, bardziej arbitralnej – przesłanki różnicowania, potraktował jako dotyczące zaniechania ustawodawczego, którego kontrola nie należy do kompetencji Trybunału.

8. Jedną z zasadniczych podstaw odmowy merytorycznego rozpoznania przez Trybunał pytania prawnego WSA w Warszawie stał się brak należytego uzasadnienia pytania prawnego. Trybunał przyjął, że „sąd pytający nie uzasadnił należycie pytania prawnego, gdyż nie wykazał, że z art. 64 ust. 2 Konstytucji, będącego wzorcem kontroli, wynika prawo majątkowe w postaci roszczenia odszkodowawczego z tytułu odjęcia własności na podstawie dekretu z 1945 r.”. Takie stwierdzenie mogłoby już, w moim odczuciu, właściwie zakończyć rozpoznanie sprawy, niemniej Trybunał, ze względu na społeczną doniosłość kwestii podniesionej przez sąd pytający, uznał za celowe „dokonanie ustaleń co do praw, które w świetle ustaw, ale przede wszystkim – Konstytucji, przysługują lub powinny przysługiwać wywłaszczonym”. Następnie przedstawił stosunkowo obszerne wyjaśnienia, które prowadzić miały do wniosków o całkowitym wygaszeniu przez ustawodawcę roszczeń odszkodowawczych w toku kolejnych zmian prawnych, braku konstytucyjnego prawa do odszkodowania za skomunalizowane nieruchomości dekretowe, istnieniu ustawowego zaniechania w zakresie regulacji problematyki reprywatyzacyjnej (które to zaniechanie pozostaje poza kognicją Trybunału), a także możliwości wystąpienia „wtórnej” niekonstytucyjności w razie orzeczenia przez Trybunał o niezgodności art. 215 ust. 2 u.g.n. (w zakresie zakwestionowanym przez WSA w Warszawie) z przywołanymi wzorcami kontroli, polegającej na pogłębieniu stanu zróżnicowania sytuacji prawnej byłych właścicieli nieruchomości warszawskich (i ich następców prawnych) z sytuacją prawną osób, które utraciły własność na podstawie innych aktów nacjonalizacyjnych. Mam wątpliwości, czy uzasadnienie postanowienia o umorzeniu jest odpowiednim miejscem do dokonywania tego typu ustaleń.

9. Niezależnie od powyższego, stanowczo nie zgadzam się z uczynionym pod adresem WSA w Warszawie zarzutem braku należytego uzasadnienia pytania prawnego. Przede wszystkim Trybunał poświęcił nadmierną uwagę użytemu przez sąd pytający pojęciu „pozbawienia prawa do odszkodowania” za utraconą nieruchomość dekretową. Po pierwsze, sąd pytający użył pojęcia „pozbawienia” w kontekście prawa do odszkodowania jedynie dwukrotnie. Po drugie, sformułowanie o „pozbawieniu” prawa do odszkodowania pewnej podgrupy dawnych właścicieli i ich następców prawnych należało potraktować jako uproszczenie. Zgodnie z zasadą falsa demonstratio non nocet, podstawowe znaczenie ma istota sprawy przedstawionej przez podmiot inicjujący to postępowanie, a nie słowne ujęcie zarzutów i argumentacji. Zasada ta ma zastosowanie także w odniesieniu do pytań prawnych sądów (zob., spośród wielu, wyrok pełnego składu TK z 12 marca 2014 r., sygn. P 27/13, OTK ZU nr 3/A/2014, poz. 30). Z treści uzasadnienia pytania prawnego WSA w Warszawie wynika zaś wprost, że sądowi pytającemu chodzi nie tyle o „pozbawienie” prawa do odszkodowania za utraconą własność nieruchomości dekretowych, ile o „ograniczenie” zakresu osób, które mogą ubiegać się o takie odszkodowanie, w związku z utrzymaniem w art. 215 ust. 2 zdanie pierwsze u.g.n., niemającej obecnie uzasadnienia, przesłanki daty utraty możliwości faktycznego władania działką (5 kwietnia 1958 r.). Po trzecie, niewłaściwe jest – w moim odczuciu – wyciąganie negatywnych konsekwencji proceduralnych z tego, że sąd pytający posłużył się uproszczeniem, używając pojęcia „pozbawienia” prawa do odszkodowania, w sytuacji, gdy pojęciem tym posługuje się sam Trybunał, stwierdzając chociażby w uzasadnieniu wyroku o sygn. SK 41/09, że „[o]becnie nie ma racjonalnego uzasadnienia pozbawienia prawa do odszkodowania byłych właścicieli innych nieruchomości niż domy jednorodzinne i działek przeznaczonych pod zabudowę inną niż jednorodzinna”.

Zasadniczy problem polega jednak na tym, że, koncentrując się na pojęciu „pozbawienia” prawa do odszkodowania, Trybunał sformułował – ex post – pod adresem sądu pytającego konkretny obowiązek w zakresie uzasadnienia pytania prawnego, którego niespełnienie posłużyło następnie za podstawę umorzenia postępowania z uwagi na brak należytego uzasadnienia pytania prawnego. Trybunał stwierdził bowiem, że „sąd pytający – powtarzając w uzasadnieniu dwukrotnie tezę o pozbawieniu prawa do odszkodowania – nie wskazał źródła prawa majątkowego, o którego równą ochronę zabiega”. W ocenie Trybunału, „formułując taką tezę, sąd zobowiązany był do wskazania, z jakiego źródła wynikało prawo, które ustawodawca odebrał wskazanej grupie osób, dyskryminując je w ten sposób”. Brak wskazania przepisu, „z którego [sąd pytający] wyprowadza obowiązek ustawodawcy ustanowienia takiego prawa majątkowego”, stał się formalną przyczyną umorzenia postępowania.

W moim przekonaniu, w niniejszej sprawie WSA w Warszawie dochował podstawowych standardów należytego uzasadnienia pytania prawnego. Twierdzę, że Trybunał nie był uprawniony do żądania od sądu pytającego, aby ten wykazał źródło istnienia konstytucyjnego prawa do „powszechnego” odszkodowania za skomunalizowane grunty warszawskie.

WSA w Warszawie skoncentrował uzasadnienie zarzutu niekonstytucyjności art. 215 ust. 2 u.g.n. na niedopuszczalnym zróżnicowaniu w zakresie prawa do odszkodowania za utracone nieruchomości dekretowe. Moim zdaniem, istotą zarzutu nierównego traktowania podmiotów podobnych, wyróżnionych na podstawie cechy relewantnej (istotnej), jest najczęściej właśnie to, że jedynie części osób należących do kategorii podmiotów podobnych ustawodawca przyznał określone uprawnienia (bądź obowiązki), zostawiając pozostałą część tych osób poza ramami regulacji. Chodzi innymi słowy o to, że w świetle przepisów tylko część osób znajdujących się w podobnej sytuacji ma możliwość dochodzenia określonego prawa podmiotowego (uprawnienia), zaś pozostała część jest takiej możliwości „pozbawiona”. Nie sposób zatem wskazać przepisu, z którego dane prawo miałoby bezpośrednio wynikać dla podmiotów „pominiętych”.

W przypadku zarzutu niedopuszczalnego zróżnicowania konstytucyjną podstawę dekodowania ciążącego na ustawodawcy obowiązku objęcia całej kategorii podmiotów podobnych stanowi właśnie zasada równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji), odczytywana ewentualnie w związku z innymi postanowieniami konstytucyjnymi statuującymi prawa podmiotowe (np. z art. 64 ust. 2, odnoszącym się do prawa do równej ochrony praw majątkowych) i zasady konstytucyjne (np. z art. 2 wyrażającym zasady demokratycznego państwa prawa oraz sprawiedliwości społecznej). Właśnie te postanowienia Konstytucji zostały wskazane przez WSA w Warszawie jako wzorce kontroli art. 215 ust. 2 u.g.n. To z art. 32 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 2 i art. 2 Konstytucji sąd pytający wyprowadza obowiązek ustawodawcy uregulowania prawa do odszkodowania na równych zasadach dla wszystkich podmiotów dotkniętych działaniem dekretu warszawskiego (co nie jest równoznaczne, raz jeszcze to podkreślam, z żądaniem przyznania „wszystkim” pełnego odszkodowania na zasadach określonych w przepisach działu III rozdziału 5 u.g.n.).

W uzasadnieniu postanowienia, do którego składam zdanie odrębne, Trybunał wprost wskazał, że w przypadku, „gdy brak unormowania jest kwestionowany z punktu widzenia zasady równości – zasadnicze znaczenie należy przypisać ustaleniu, czy istnieje konstytucyjny obowiązek ustawodawcy co do objęcia regulacją szerszej kategorii podmiotów aniżeli ta, którą kwestionowana regulacja obejmuje”. Kryterium to miało, w ocenie Trybunału, przesądzić o dopuszczalności kontroli konstytucyjności art. 215 ust. 2 u.g.n., w zakresie zakwestionowanym przez sąd pytający. Zgadzam się z tym poglądem. Rzecz jednak w tym, że sąd pytający – wbrew temu, co przyjął Trybunał – prawidłowo, moim zdaniem, wskazał podstawę konstytucyjną, z której można wywieźć obowiązek objęcia regulacją odszkodowawczą szerszej kategorii podmiotów dotkniętych działaniem dekretu warszawskiego. Obowiązku ustawodawcy w tym zakresie sąd pytający dopatrzył się w zasadzie równości wszystkich wobec prawa, odczytywanej w związku z prawem każdego do równej ochrony praw majątkowych. Rolą Trybunału było orzeczenie, czy rzeczywiście z konstytucyjnych zasad równości i równej ochrony praw majątkowych taki obowiązek należy wyprowadzić. Trybunał uchylił się jednak od odpowiedzi na to pytanie, formułując żądanie wskazania jeszcze innej podstawy prawnej, z której bezpośrednio miałoby wynikać prawo każdej osoby dotkniętej dekretem warszawskim do uzyskania odszkodowania. Tymczasem sedno problemu prawnego, przedstawionego przez WSA w Warszawie, polega właśnie na tym, że gdyby taka podstawa faktycznie istniała, wątpliwości sądu pytającego byłyby bezprzedmiotowe.

10. Trybunał przyjmował dotychczas w swoim orzecznictwie, że dochowanie formalnych wymagań w zakresie prawidłowego uzasadnienia zarzutu naruszenia zasady równości powinno polegać na określeniu grupy podmiotów podobnych, a także wykazaniu nieuzasadnionego zróżnicowania ochrony ich praw (por. wyroki TK z: 5 lutego 2015 r., sygn. K 60/13, OTK ZU nr 2/A/2015, poz. 11; 8 października 2015 r., sygn. SK 11/13, niepubl.). Oba wymagania zostały dochowane przez sąd pytający w niniejszej sprawie.

Po pierwsze, w świetle treści uzasadnienia pytania prawnego nie może, moim zdaniem, budzić żadnych wątpliwości, że dla WSA w Warszawie grupę podmiotów podobnych stanowią wszyscy dawni właściciele nieruchomości objętych działaniem dekretu warszawskiego oraz ich następcy prawni. Kryterium wyróżnienia tej grupy (cechą relewantności) jest zaś doznanie uszczerbku majątkowego na skutek wejścia w życie tego dekretu. Podobny pogląd przyjął Trybunał, gdy w wyroku o sygn. SK 41/09 dokonywał oceny konstytucyjności art. 215 ust. 2 u.g.n. w zakresie dotyczącym przesłanki rodzaju skomunalizowanej nieruchomości. Uznał wówczas, że „wspólną cechą relewantną decydującą o wyodrębnieniu na podstawie zaskarżonego przepisu porównywanych grup podmiotów, to jest byłych właścicieli (ich następców prawnych) domów jednorodzinnych lub działek przeznaczonych pod zabudowę jednorodzinną i byłych właścicieli (ich następców prawnych) innych nieruchomości warszawskich, jest to, że zostali oni pozbawieni własności tych nieruchomości na podstawie przepisów dekretu warszawskiego oraz nie złożyli wniosków o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy albo prawa zabudowy lub prawa te nie zostały im przyznane z jakichkolwiek innych powodów”. Na gruncie niniejszej sprawy podobne stanowisko zajęli Sejm oraz Prokurator Generalny. Nie jest dla mnie jasne, dlaczego Trybunał w ogóle nie odniósł się do tej kwestii w uzasadnieniu postanowienia o umorzeniu postępowania. Nie ma, moim zdaniem, żadnych powodów do tego, aby odstąpić od zapatrywania przyjętego w wyroku o sygn. SK 41/09.

W wyroku tym Trybunał słusznie dostrzegł, że – wobec formalnego wygaszenia roszczeń wynikających bezpośrednio z przepisów dekretu warszawskiego na mocy art. 82 ust. 1 ustawy z 1985 r. – art. 215 ust. 2 u.g.n. jest jedynym obowiązujących przepisem, który daje możliwość dochodzenia odszkodowania za skomunalizowane nieruchomości dekretowe. Innymi słowy, stanowi on wyłączną, a zarazem samodzielną, podstawę dochodzenia roszczeń odszkodowawczych za utraconą własność nieruchomości objętych dekretem – z tym jednak zastrzeżeniem, że niespełnienie choćby jednej z przesłanek określonych w tym przepisie (przedmiotowej lub czasowej) wyłącza możliwość uzyskania takiego odszkodowania. Ustawodawca, nakazując w art. 215 ust. 2 zdanie pierwsze u.g.n. odpowiednie stosowanie ogólnych przepisów o odszkodowaniu za wywłaszczenie nieruchomości, jasno – w mojej ocenie – wskazuje, że zdarzeniem, z którym wiąże decyzję o przyznaniu odszkodowania, jest komunalizacja nieruchomości warszawskich na mocy dekretu warszawskiego. To ono stanowi też istotną cechę wspólną adresatów tej regulacji. Inną sprawą jest już, że ustawodawca zdecydował się jednocześnie ograniczyć możliwość dochodzenia odszkodowania ze względu na rodzaj pozbawionej nieruchomości oraz datę utraty możliwości faktycznego władania nieruchomością.

Po drugie, WSA w Warszawie należycie, w mojej opinii, sformułował zarzut niekonstytucyjności, wiążąc niedopuszczalne zróżnicowanie w ramach kategorii byłych właścicieli nieruchomości dekretowych i ich następców prawnych z naruszeniem zasady równości wszystkich wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji) oraz przysługującego każdemu konstytucyjnego prawa do równej ochrony praw majątkowych (art. 64 ust. 2 Konstytucji). Zdaniem sądu pytającego, z art. 215 ust. 2 u.g.n. wynika stan nierówności w zakresie prawa do dochodzenia odszkodowania za utraconą własność nieruchomości objętych działaniem dekretu warszawskiego.

Trybunał przyjmuje w orzecznictwie, że prawo do odszkodowania, będące „emanacją kompensacyjnej ochrony majątkowego prawa podmiotowego [własności], która wchodzi w grę wówczas, gdy ochrona restytucyjna tego prawa nie jest możliwa” (wyrok o sygn. SK 41/09), stanowi „inne prawo majątkowe”, podlegające ochronie na podstawie art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji (zob. wyrok TK z 23 maja 2006 r., sygn. SK 51/05, OTK ZU nr 5/A/2006, poz. 58). Trybunał wyjaśnia przy tym, że „[p]rawo do równego traktowania funkcjonuje zawsze w pewnym kontekście. Musi zostać odniesione do zakazów lub nakazów albo nadania uprawnień określonym podmiotom w porównaniu ze statusem innych, znajdujących się w takim samym lub podobnym położeniu” (wyrok z 13 grudnia 2011 r., sygn. SK 44/09, OTK ZU nr 10/A/2011, poz. 117). Nie znaczy to jednak, że zarzut nierówności musi zawsze być powiązany z prawem lub wolnością, które są bezpośrednio gwarantowane w Konstytucji. Do tej pory Trybunał uznawał bowiem, że „[a]rtykuł 32 ust. 1 Konstytucji traktuje ogólnie o równości wobec prawa, prawie do równego traktowania i zakazie dyskryminacji, w żaden sposób nie ograniczając ich stosowania tylko do ochrony praw i wolności konstytucyjnie gwarantowanych” (wyrok TK z 9 stycznia 2007 r., sygn. P 5/05, OTK ZU nr 1/A/2007, poz. 1). W konsekwencji dopuszczalne jest dochodzenie ochrony konstytucyjnej także wówczas, gdy z przepisów wynika stan zróżnicowania podmiotów podobnych w zakresie prawa (uprawnienia) przyznanego jedynie na mocy ustawy.

Tymczasem w niniejszej sprawie Trybunał odmówił rozpoznania zarzutów sądu pytającego pod pretekstem niewykazania przez ten sąd, że z art. 64 ust. 2 Konstytucji wynika prawo majątkowe mające postać roszczenia odszkodowawczego z tytułu odjęcia własności na podstawie dekretu warszawskiego. Po raz pierwszy spotykam się z sytuacją, gdy Trybunał oczekuje od podmiotu inicjującego postępowanie, aby ten, formułując zarzut naruszenia zasady równości wobec prawa, wskazał jednocześnie takie postanowienie konstytucyjne, z którego ma jednoznacznie wynikać prawo (uprawnienie), które nie zostało przyznane (zostało „pominięte”) przez ustawodawcę jedynie pewnej części osób znajdujących się w tej samej sytuacji prawnie relewantnej. Takie oczekiwanie Trybunału jest dla mnie tym bardziej niezrozumiałe, że w dalszej części uzasadnienia postanowienia Trybunał sam stwierdza, przywołując swoje dotychczasowe orzecznictwo, że Konstytucja w art. 64 nie konkretyzuje innych niż własność praw majątkowych ani nie narzuca ustawodawcy ich kształtu. Skoro z art. 64 ust. 2 Konstytucji nie wynika gwarancja określonej treści innych niż własność praw majątkowych (zob. wyrok TK z 12 grudnia 2005 r., sygn. SK 20/04, OTK ZU nr 11/A/2005, poz. 133), to nie sposób jest oczekiwać od podmiotu inicjującego postępowanie przed Trybunałem, aby wykazał na gruncie tego postanowienia istnienie konkretnego prawa majątkowego.

Moim zdaniem, istota art. 64 ust. 2 Konstytucji polega właśnie na tym, że o ile to postanowienie pozostawia ustawodawcy swobodę kształtowania treści konkretnych praw majątkowych stosownie do charakteru interesów społecznych i gospodarczych, którym prawa te mają zapewnić realizację i ochronę (zob. wyrok o sygn. SK 11/13), o tyle z momentem, gdy prawa te zostaną już ukształtowane przez ustawodawcę, podlegają one równej dla wszystkich ochronie konstytucyjnej. To znaczy, że ustawodawca nie może – bez narażenia się na zarzut naruszenia konstytucyjnej zasady równości – swobodnie określać kręgu podmiotów, którym takie „pozakonstytucyjne” prawo majątkowe ma przysługiwać. Wszystkie podmioty, które mają tożsame interesy faktyczne lub majątkowe (w tym przypadku – dawni właściciele nieruchomości dekretowych i ich następcy prawni), muszą mieć zapewnioną możliwość korzystania z prawa ukształtowanego w ustawie w celu ochrony tych interesów. Ustawodawca nie może dowolnie „pozbawić” niektórych (choćby nawet i większości) podmiotów należących do kategorii pomiotów podobnych możliwości korzystania z rozwiązań, które służą ochronie ich słusznych interesów. To ta kwestia leżała u podstaw pytania prawnego przedstawionego przez WSA w Warszawie. Trybunał się jednak do niej nie odniósł.

11. Zamiast tego Trybunał skoncentrował się na analizie konstytucyjnych podstaw (a raczej ich braku) roszczeń reprywatyzacyjnych. Stwierdził, że „z Konstytucji nie wynika obowiązek państwa przyznania wszystkim byłym właścicielom tzw. gruntów warszawskich odszkodowania równego wartości nieruchomości w chwili wejścia w życie dekretu z 1945 r., do którego to skutku prowadziłoby postulowane przez sąd rozszerzenie zakresu stosowania art. 215 ust. 2 u.g.n.”. Pomijając już, na co wskazywałam wcześniej, że nie sposób przypisać sądowi pytającemu, aby ten faktycznie „postulował” o automatyczne rozszerzenie zakresu stosowania art. 215 ust. 2 u.g.n., zgadzam się zasadniczo z poglądem, że z postanowień konstytucyjnych nie wynika wprost możliwość żądania odszkodowania za wywłaszczenia, które miały miejsce przed wejściem w życie Konstytucji z 1997 r. Nie sposób takich roszczeń wywieść ani z art. 77 ust. 1, ani z art. 21 ust. 2 Konstytucji. Prawo do odszkodowania za grunty warszawskie nie może być też wywodzone, jak już zostało to wskazane, bezpośrednio z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji.

Jednak kluczowe pytanie, na które Trybunał nie podjął nawet próby odpowiedzi, dotyczy tego, czy w przypadku wprowadzenia przez ustawodawcę regulacji, która nie jest bezpośrednio konieczna dla realizacji postanowień konstytucyjnych, regulacja ta może zostać poddana kontroli Trybunału z punktu widzenia jej zgodności z normami, zasadami i wartościami konstytucyjnymi. Odpowiedź negatywna oznaczałaby swoisty „immunitet konstytucyjny” wielu rozwiązań przyjętych przez ustawodawcę.

W swoim orzecznictwie Trybunał zajmował dotychczas stanowisko, że jeżeli ustawodawca decyduje się na wprowadzenie świadczeń, które nie są bezwzględnie wymagane przez Konstytucję, „to musi bardzo rozważnie ustalać wszystkie warunki przesądzające o ich inkluzywności albo ekskluzywności. W szczególności nie jest dopuszczalny wybór takich kryteriów dostępu do świadczeń, które mają charakter arbitralny i oderwany od celu danej regulacji, ale za to są łatwe do zastosowania i weryfikacji” (tak w wyrokach TK z: 16 grudnia 2009 r., sygn. K 49/07, OTK ZU nr 11/A/2009, poz. 169; 23 października 2012 r., sygn. SK 11/12, OTK ZU nr 9/A/2012, poz. 107). Znamienne jest przy tym to, że powyższe stanowisko przyjęte zostało przez Trybunał w sprawach dotyczących konstytucyjności przepisów ograniczających zakres podmiotowy tzw. pozakonstytucyjnych praw majątkowych, a mianowicie prawa do świadczeń z tytułu deportacji do pracy przymusowej w latach 1939-1945 (zob. wyrok o sygn. K 49/07), czy prawa do rekompensaty za tzw. mienie zabużańskie (zob. wyrok o sygn. SK 11/12). Co więcej, Trybunał nie widział przeszkód, aby orzekać o niekonstytucyjności zróżnicowania z uwagi na kryterium różnicujące, jakim była data. W wyroku z 15 grudnia 2004 r., sygn. K 2/04 (OTK ZU nr 11/A/2004, poz. 117), Trybunał orzekł o niezgodności z art. 2, art. 31 ust. 3, art. 32 oraz art. 64 ust. 1 i 2 przepisu ustawowego, który wprowadzał dodatkową przesłankę uzyskania uprawnień majątkowych z tytułu mienia zabużańskiego, uznając, że „[u]zależnienie przyznania prawa zaliczenia od okoliczności dość arbitralnie określonej i przypadkowej, jaką jest zamieszkiwanie na stałe w Polsce od 30 stycznia 2004 r. (tj. od dnia wejścia w życie kwestionowanej ustawy), pozostaje warunkiem wprowadzonym dowolnie i bez dostatecznego uzasadnienia merytorycznego”.

Przywołany wyżej pogląd Trybunał odnosił także do problematyki szeroko pojętej reprywatyzacji nieruchomości znacjonalizowanych w okresie PRL. W wyroku pełnego składu z 24 października 2001 r., sygn. SK 22/01 (OTK ZU nr 7/2001, poz. 216), badając konstytucyjność art. 216 u.g.n. w zakresie, w jakim wyłączał stosowanie przepisów u.g.n. o zwrocie nieruchomości w przypadku niektórych aktów nacjonalizacyjnych z okresu PRL, Trybunał stwierdził, że „o ile parlamentowi przysługuje bardzo szerokie pole decyzji, jakie materie wybrać dla normowania w drodze stanowionych przez siebie ustaw, to skoro decyzja taka zostanie już podjęta, regulacja danej materii musi zostać dokonana przy poszanowaniu wymagań konstytucyjnych. Jednym z takich wymagań jest nakaz poszanowania zasady równości, oznaczający m.in. zakaz stanowienia regulacji, które dyskryminują lub w sposób nieuzasadniony uprzywilejowują poszczególne grupy adresatów. Jeżeli więc przepis ustawy enumeruje sytuacje, do których ustawa ta może mieć zastosowanie, to tym samym wyklucza zastosowanie tej ustawy do sytuacji pozostałych. Tego typu rozstrzygnięcie ustawodawcy podlega kontroli Trybunału Konstytucyjnego z punktu widzenia poszanowania zasady równości, która – najogólniej rzecz biorąc – nakazuje, by sytuacje podobne były traktowane w sposób podobny”.

Taka właśnie sytuacja zachodzi – moim zdaniem – w sprawie rozpoznawanej w niniejszym postępowaniu. Ustawodawca wykreował bowiem w art. 215 ust. 2 u.g.n. prawo do odszkodowania za skomunalizowane nieruchomości warszawskie (ograniczając zakres podmiotowy tego prawa na podstawie kryterium rodzaju utraconej nieruchomości a także daty utraty możliwości faktycznego władania działką), choć postanowienia konstytucyjne nie przewidują wprost obowiązku przyjęcia tego typu regulacji. Trybunał zastosował jednak całkowicie odmienną metodologię oceny zarzutu nierówności niż ta, jaka została przyjęta w przywołanych wyżej wyrokach. Mianowicie, Trybunał rozważył w pierwszej kolejności, czy konstytucyjnym obowiązkiem ustawodawcy było rozszerzenie zastosowania art. 215 ust. 2 u.g.n. na przypadki inne niż te, które obecnie są objęte jego zakresem, aby następnie uznać, że kwestia oceny dopuszczalności nierównego potraktowania „dekretowców” jest poza jego kognicją. Tym samym Trybunał odstąpił od zastosowanej we wcześniejszych sprawach techniki kontroli poszanowania przez ustawodawcę granic przysługującej mu swobody kształtowania treści oraz zakresu podmiotowego tzw. pozakonstytucyjnych praw majątkowych, nie uzasadniając przy tym powodów zmiany swoich zapatrywań.

12. Wiele za to miejsca w uzasadnieniu postanowienia o umorzeniu postępowania Trybunał poświęcił na analizę braku ustawowej podstawy roszczeń odszkodowawczych byłych właścicieli gruntów warszawskich. Szczególny nacisk kładł przy tym na te rozwiązania prawne, które miały doprowadzić do definitywnego „zgilotynowania” roszczeń dekretowych, jak prekluzyjny charakter 3-letniego terminu, w którym dojść miało do „wygaśnięcia” prawa do odszkodowania (art. 9 ust. 2 in fine dekretu warszawskiego), czy też „ostateczne wygaszenie” roszczeń dekretowych na mocy art. 82 ust. 1 ustawy z 1985 r. Uwagi tego typu mogłyby prowadzić do wniosku, że kwestia dochodzenia roszczeń za nieruchomości skomunalizowane na podstawie dekretu warszawskiego została już ostatecznie zamknięta. Jednak o tym, że wniosek taki byłby nieprawdziwy, świadczą zarówno praktyka orzecznicza sądów jak i treść przepisów prawa.

Nie wnikając w szczegółowe rozważania, należy zwrócić uwagę, że już w 1958 r. ustawodawca musiał być świadomy tego, że – mimo jednoznacznego (wydawałoby się) brzmienia art. 9 ust. 2 dekretu warszawskiego – nie mogło dojść, choćby z uwagi na brak przepisów wykonawczych, do definitywnego wygaszenia roszczeń odszkodowawczych do końca lat 40. XX w. W przeciwnym razie, wprowadzając regulację zastępczą (art. 53 ust. 1-3 ustawy z 1958 r.), nie umieszczałby w ustawie przepisu, który wyłącza zastosowanie art. 9 dekretu warszawskiego do przypadków objętych nową regulacją zastępczą (art. 53 ust. 4 ustawy z 1958 r.). Do tej pory dekret warszawski nie został formalnie uchylony. Jednocześnie obowiązuje odrębna podstawa dochodzenia roszczeń odszkodowawczych w art. 215 u.g.n. W literaturze przedmiotu szeroko omawia się, jakie środki prawne mogą być obecnie wykorzystane w celu wzruszenia decyzji dekretowych oraz dochodzenia roszczeń wynikłych z dekretu warszawskiego (zob. Roszczenia przysługujące byłym właścicielom tzw. gruntów warszawskich. Sposoby ich dochodzenia w postępowaniu administracyjnym i sądowym, red. H. Ciepła, R.M. Sarbiński, K. Sobczyk-Sarbińska, Warszawa 2013).

Mam w szczególności wątpliwości co do zasadności przyjętego przez Trybunał założenia, że „wraz z wejściem w życie ustawy z 1985 r. ostatecznie wygasły roszczenia odszkodowawcze «dekretowców» pozbawionych faktycznego władania nieruchomościami przed 5 kwietnia 1958 r.”. W orzecznictwie sądowym można bowiem odnotować pogląd, zgodnie z którym – z art. 82 ust. 1 ustawy z 1985 r. „wynika, że ustawodawca nie uchylił wymienionych w nim przepisów dekretu, lecz stwierdził wygaśnięcie praw do odszkodowania za przejęte grunty, budynki i inne części składowe nieruchomości. Hipotezą normy zawartej w omawianym przepisie zostały zatem objęte prawa istniejące w chwili wejścia ustawy”, a zatem „wymieniony przepis nie mógł spowodować wygaśnięcia praw, które powstałyby dopiero po rozpatrzeniu złożonego na podstawie art. 7 ust. 1 dekretu wniosku dekretowego (także po uprzednim stwierdzeniu nieważności odmownej decyzji dekretowej). Chodzi tu o prawa przewidziane w art. 7 ust. 4 i 5 dekretu” (wyrok SN z 15 października 2008 r., sygn. akt I CSK 235/08, Lex nr 548744). Jeśli zatem, na przykład, do czasu wejścia w życie ustawy z 1985 r. wniosek dekretowy uprawnionej osoby nie został rozpatrzony, nie można było mówić o „wygaśnięciu” roszczenia, które w ogóle nie powstało. Dopiero bowiem „po wydaniu ostatecznej decyzji w przedmiocie wniosku powodów o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste będzie można przesądzić, czy i jakie prawa przysługują skarżącym w związku z przejęciem przez Państwo gruntu na podstawie dekretu warszawskiego. (…) Trafnie Sąd Apelacyjny uznał również, że art. 7 ust. 4 nie utracił mocy prawnej na skutek desuetudo. Odmienne zapatrywanie skarżących pomija to, że ustawodawca, stwierdzając w art. 82 ust. 1 u.g.g. [ustawy z 1985 r.] jedynie wygaśnięcia praw w nim wskazanych, sam uznał, iż będące ich źródłem przepisy nie utraciły mocy prawnej” (tak w przywołanym wyżej wyroku SN).

13. W mojej ocenie, wszystkie rozważania Trybunału dotyczące (rzekomego) uchybienia obowiązkowi należytego uzasadnienia pytania prawnego w związku z niewskazaniem przez WSA w Warszawie przepisu, z którego miałoby wynikać prawo majątkowe w postaci roszczenia odszkodowawczego z tytułu odjęcia własności na podstawie dekretu warszawskiego (uzupełnione obszerną analizą na temat braku takiej podstawy zarówno w ustawach, jak i w samej Konstytucji), służyć mają wyłącznie temu, aby zmarginalizować rzeczywistą przesłankę odmowy merytorycznego rozpoznania pytania prawnego. Taką przesłanką stało się stwierdzenie przez Trybunał, że przedstawione pytanie prawne dotyczy tzw. zaniechania ustawodawczego. Za przyjęciem tezy o zaniechaniu przemawiać mają, w opinii Trybunału, trzy okoliczności. Po pierwsze, z Konstytucji nie wynika dla ustawodawcy nakaz objęcia całej grupy dawnych właścicieli i ich następców prawnych regulacją art. 215 ust. 2 u.g.n. (co jest właśnie wątpliwe z punktu widzenia nakazu poszanowania zasady równości wobec prawa oraz równej ochrony praw majątkowych także w odniesieniu do tzw. pozakonstytucyjnych praw majątkowych). Po drugie, ewolucja rozwiązań prawnych, a także liczba niesfinalizowanych projektów ustaw reprywatyzacyjnych są, zdaniem Trybunału, „wyrazem braku woli” ustawodawcy co do ustanowienia przepisów reprywatyzacyjnych. Po trzecie wreszcie, na zaniechanie wskazuje „zakres ingerencji ustawodawcy” niezbędnej do przywrócenia stanu zgodnego z Konstytucją, która musiałaby polegać na „konieczności dokonania daleko idących zmian”, a nawet „stworzenia nowej regulacji prawnej”.

Stanowczo się z tym nie zgadzam. Konstytucja w art. 188 pkt 1 nakłada na Trybunał obowiązek orzeczenia w sprawie zgodności „ustawy” z Konstytucją (czy też, jak stanowi jej art. 193 – o zgodności „aktu normatywnego” z Konstytucją). W niniejszej sprawie mamy do czynienia z istnieniem regulacji, która budzi wątpliwości konstytucyjne (art. 215 ust. 2 u.g.n.), nie zaś z zaniechaniem jej ustanowienia przez ustawodawcę, co przyznaje sam Trybunał, zauważając, że „w rozpatrywanej sprawie nie chodzi o całkowity brak regulacji; kwestionowany przepis przewiduje wszak odszkodowania dla niektórych spośród byłych właścicieli nieruchomości warszawskich”. O zaniechaniu można byłoby mówić wówczas, gdy określona problematyka nie została w ogóle uregulowana przez ustawodawcę w przepisach prawa – i to niezależnie od tego, czy obowiązek jej uregulowania wynika bezpośrednio z postanowień konstytucyjnych, czy też nie (jak w przypadku tzw. pozakonstytucyjnych praw majątkowych).

Zarzuty sformułowane przez WSA w Warszawie można byłoby zatem rozważać ewentualnie w kontekście pominięcia legislacyjnego, pod którym to pojęciem rozumie się w orzecznictwie Trybunału sytuację, „gdy ustawodawca unormował określoną dziedzinę stosunków społecznych, ale dokonał tego w sposób niepełny, regulując ją tylko fragmentarycznie. Badana regulacja może być uznana za zawierającą unormowanie niepełne, jeśli z punktu widzenia zasad konstytucyjnych ma zbyt wąski zakres zastosowania albo pomija treści istotne ze względu na przedmiot i cel tej regulacji. Zarzut niekonstytucyjności może dotyczyć zarówno tego, co ustawodawca w zakwestionowanym akcie unormował, jak i tego, co w akcie tym pominął, choć – postępując zgodnie z Konstytucją – powinien unormować” (wyrok o sygn. K 5/14). Za pominięcie prawodawcze uznał Trybunał w wyroku o sygn. SK 41/09 wynikające z art. 215 ust. 2 zdanie pierwsze u.g.n. zawężenie prawa do odszkodowania z uwagi na rodzaj skomunalizowanej nieruchomości.

Moim zdaniem, w niniejszej sprawie nie chodzi jednak ani o pominięcie prawodawcze, ani tym bardziej o zaniechanie. Wątpliwości sądu pytającego budzi bowiem nie tyle brak pewnego fragmentu regulacji, który jest konieczny dla prawidłowego oraz efektywnego funkcjonowania kompleksu norm dotyczących określonej instytucji prawnej lub procedury, lecz swoisty „nadmiar” tej regulacji. „Nadmierna”, to znaczy niemająca obecnie uzasadnienia, jest – zdaniem sądu pytającego – przesłanka czasowa, która wyłącza możliwość dochodzenia odszkodowania na podstawie art. 215 ust. 2 u.g.n. w przypadku, gdy faktyczne władztwo nad działką zostało odebrane byłemu właścicielowi nieruchomości dekretowej lub jego następcy prawnemu przed 5 kwietnia 1958 r. Innymi słowy, zarzuty WSA w Warszawie należy rozumieć w ten sposób, że ustawodawca, utrzymując w przepisie, który stanowi jedyną obowiązującą podstawę dochodzenia odszkodowania za utratę własności nieruchomości dekretowych, dodatkową przesłankę daty pozbawienia faktycznego władztwa, błędnie – z perspektywy konstytucyjnej zasady równości oraz konstytucyjnego prawa do równej ochrony praw majątkowych – kształtuje krąg beneficjentów uprawnienia wynikającego z art. 215 ust. 2 u.g.n. Zasadnicze znaczenie ma problem dopuszczalności zróżnicowania sytuacji prawnej byłych właścicieli nieruchomości objętych działaniem dekretu warszawskiego oraz ich następców prawnych na podstawie – wprost wpisanego do art. 215 ust. 2 u.g.n. – kryterium daty, a nie „pominięcie” w treści zakwestionowanego przepisu pewnej części tych osób.

Przedstawiony przeze mnie sposób kwalifikacji zarzutów WSA w Warszawie jest w pełni uzasadniony w świetle dotychczasowego orzecznictwa Trybunału. Praktyka orzecznicza wskazuje bowiem, że problem regulacji „niepełnych” najczęściej pojawia się na tle sporu o równe traktowanie (zob. stosowne uwagi w wyroku o sygn. SK 41/09). Już dawno Trybunał dostrzegł przy tym, że „[z] istoty naruszenia zasady równego traktowania wynika między innymi, że jego przedmiotem jest brak określonej regulacji – takiej samej, podobnej lub zbliżonej – w odniesieniu do pewnej kategorii podmiotów. To właśnie owo pominięcie ma charakter dyskryminujący i dopiero odpowiednia zmiana przepisów poszerzająca krąg podmiotów, które mogą być adresatami określonego rozwiązania pozwala na wyeliminowanie nierównego traktowania w analizowanej sferze stosunków prawnych. Takiego stanu rzeczy nie można jednak utożsamiać ze stwierdzeniem istnienia luki w prawie. Przedmiotem oceny jest bowiem, inaczej niż w przypadku luki, nie tyle sam brak regulacji jako takiej, ale obowiązująca regulacja, której niekonstytucyjność polega na tworzeniu sytuacji dyskryminującej dla pewnej kategorii podmiotów” (wyrok z 19 maja 2003 r., sygn. K 39/01, OTK ZU nr 5/A/2003, poz. 40).

Powyższe stanowisko należało odnieść również do niniejszej sprawy. Trybunał postanowił jednak, opierając się na wątpliwej tezie o istnieniu konstytucyjnego obowiązku uregulowania danego zagadnienia jako kryterium rozróżnienia zaniechania i pominięcia, uchylić się od konieczności merytorycznego rozważenia zarzutu naruszenia zasady równego traktowania, umarzając postępowania ze względu na brak kognicji do kontroli zaniechań ustawodawcy.

14. Zgadzam się ze stwierdzeniem Trybunału, że problem przedstawiony przez WSA w Warszawie w pytaniu prawnym rodził jednocześnie konieczność odpowiedzi na pytania o zakres kognicji Trybunału Konstytucyjnego oraz skuteczność jego orzeczeń. Zgadzam się także, że ocena pytania prawnego wymagała zachowania daleko idącej wstrzemięźliwości podczas ważenia różnych wartości konstytucyjnych. Z jednej bowiem strony zasada równości oraz zasada sprawiedliwości społecznej uzasadniałyby potrzebę jednakowego (równego) potraktowania wszystkich osób mających słuszny interes w dochodzeniu odszkodowania za mienie utracone na mocy dekretu warszawskiego. Z drugiej strony wyraźna jest, szczególnie po tylu latach, potrzeba ochrony stabilności sytuacji prawnych nowych właścicieli nieruchomości warszawskich, a także – w kontekście prawa do odszkodowania – konieczność zabezpieczenia równowagi budżetowej państwa. Uważam też, że młode pokolenia nie powinny w nieskończoność ponosić ciężarów skutków finansowych zdarzeń, mających miejsce – jak to określa Trybunał – w okresie „systemowego bezprawia”.

Kwestie wzajemnych relacji (proporcji) wartości konstytucyjnych w sferze niezwykle delikatnej i skomplikowanej, jaką jest problematyka reprywatyzacji, należało jednak w niniejszym postępowaniu jednoznacznie rozstrzygnąć, wydając orzeczenie co do meritum. Trybunał zdecydował się tymczasem na umorzenie postępowania, tracąc okazję sprecyzowania standardów konstytucyjnych w dziedzinie reprywatyzacji. Taka decyzja Trybunał oznaczać bowiem będzie, w praktyce, przyzwolenie Trybunału dla obecnego chaosu prawnego, który skutkuje nie tylko zróżnicowaniem sytuacji prawnej dawnych właścicieli gruntów warszawskich i ich następców prawnych, ale również podważeniem efektywności prawnej ochrony uprawnień obecnych właścicieli nieruchomości oraz poważnymi, negatywnymi skutkami dla budżetu państwa i m.st. Warszawy. Nie przesądzając kierunku – hipotetycznego – merytorycznego orzeczenia Trybunału, uważam, że Trybunał powinien był wydać wyrok uznający zaskarżoną normę za niezgodną z art. 32 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 2 Konstytucji. Samo wydanie przez Trybunał wyroku mogłoby w końcu skłonić ustawodawcę do podjęcia działań legislacyjnych w celu uporządkowania sytuacji.

Rzecz jasna Trybunał nie ma możliwości narzucić ustawodawcy konkretnych rozwiązań. Tym bardziej nie może zastąpić ustawodawcy, wydając wyroki o skutku „prawotwórczym”, które prowadziłyby do wypełnienia luki wynikającej z inercji ustawodawcy. Nikt zresztą (w tym WSA w Warszawie) nie oczekuje tego od Trybunału. Do konstytucyjnych powinności Trybunału należy jednak precyzowanie treści wymagań, jakie Konstytucja nakłada na ustawodawcę w zakresie, w jakim ten realizuje swoje kompetencje prawodawcze. Dotyczy to również tych przypadków, gdy ustawodawca kształtuje prawa (uprawnienia) majątkowe niewymagane wprost przez postanowienia konstytucyjne. Uwaga ta odnosi się zarówno do zagadnień dotyczących rekompensaty za wywłaszczone grunty warszawskie, jak i szeroko pojętej reprywatyzacji. Trybunał uchylił się jednak od tej powinności, zasłaniając się w niniejszej sprawie źle – moim zdaniem – pojętym obowiązkiem zachowania wstrzemięźliwości przy orzekaniu.

Dziwi mnie przy tym, że Trybunał sam podważa swoją pozycję ustrojową oraz autorytet wyroków, formułując uwagi odnoszące się do „całkowitej nieefektywności” wyroków o „pominięciu legislacyjnym” czy też do „istnienia granic skuteczności” tego typu orzeczeń, sprowadzających się w istocie – jak twierdzi Trybunał – do „deklaracji aksjologicznie uzasadnionego stanowiska Trybunału”. Trybunał wskazał w tym zakresie na skutki wyroku o sygn. SK 41/09, który – mimo upływu ponad 4 lat – nie doczekał się realizacji w postaci stosownej interwencji ustawodawczej.

Uchylanie się przez parlament od obowiązku uporządkowania sytuacji prawnej byłych właścicieli gruntów warszawskich i ich następców prawnych po wyroku o sygn. SK 41/09 jest, rzecz jasna, wysoce naganne. Nie powinno to jednak przemawiać za odmową rozpoznania zarzutów sądu pytającego w niniejszej sprawie. Nie może być tak, że kwestia wykonalności wyroków trybunalskich stanowi samodzielną przesłankę oceny dopuszczalności orzekania przez Trybunał w sprawie zgodności przepisów aktów normatywnych z wymaganiami konstytucyjnymi. Brak reakcji ustawodawcy na wyroki Trybunału nie może bowiem w żadnej mierze zwalniać Trybunału od powinności realizacji zadań, jakie mu zostały wyznaczone przez art. 188 Konstytucji, polegających przede wszystkim na orzekaniu o zgodności ustaw z Konstytucją.

15. Na zakończenie chcę mocno podkreślić, że moje zdanie odrębne nie może być rozumiane jako opowiedzenie się za automatycznym rozszerzeniem stosowania art. 215 ust. 2 u.g.n. na wszystkich dawnych właścicieli gruntów warszawskich i ich następców prawnych oraz przyznaniem im wszystkim pełnego odszkodowania. Uważam, że taka operacja byłaby nie tylko niemożliwa, ale wręcz niedopuszczalna. Wynikające z u.g.n. zasady ustalania odszkodowań za wywłaszczenie nieruchomości, które ustanowione zostały na potrzeby wywłaszczeń mających miejsce obecnie (i które muszą spełniać wymagania art. 21 ust. 2 Konstytucji), nie są właściwe do oceny sytuacji sprzed ponad pół wieku. Zgadzam się z Trybunałem, że sytuacja prawna dawnych właścicieli gruntów warszawskich i ich następców prawnych wymaga kompleksowego unormowania w odrębnej ustawie. Nie chodzi tu jednak, moim zdaniem, o ustawę „reprywatyzacyjną”, gdyż problem reprywatyzacji w Polsce dotyczy nieruchomości znacjonalizowanych, czyli przejętych przez państwo po zmianie ustroju z przyczyn ideologiczno-politycznych, z założenia – bez jakiejkolwiek rekompensaty. Natomiast grunty warszawskie zostały wywłaszczone ze względu na ważny interes publiczny, jakim była odbudowa m.st. Warszawy, i od początku ustawodawca przewidywał rekompensatę za utraconą własność (chociaż z własnych obietnic się nie wywiązał). Można mieć zatem wątpliwości co do trafności automatycznego utożsamienia przez Trybunał kwestii równego potraktowania osób dotkniętych działaniem dekretu warszawskiego z problemem reprywatyzacji mienia znacjonalizowanego po II wojnie światowej.

Uważam też – i w tym zakresie zgadzam się z poglądami Trybunału – że po tak wielu latach zadośćuczynienie „dekretowcom” będzie miało już raczej charakter „rekompensaty” za doznane krzywdy niż realnego „odszkodowania” za stratę majątkową. Wzgląd na możliwości finansowe państwa przemawiał będzie zapewne za potrzebą odejścia od zasady pełnego odszkodowania, a także ustanowienia rozwiązań, które będą prowadzić do skutecznego wygaszenia roszczeń w możliwie niedalekiej przyszłości. Uzasadnione i możliwe prawnie wydaje mi się również ograniczenie kręgu uprawnionych do rekompensaty do spadkobierców byłych właścicieli i wyłączenie z niego osób, które (zazwyczaj za symboliczną cenę lub wręcz z naruszeniem prawa) nabyły te roszczenia od spadkobierców. Uregulowanie tych spraw należy do konstytucyjnych kompetencji parlamentu. Rzecz jednak w tym, że Trybunał nie powinien tolerować bezczynności ustawodawcy, uchylając się od rozpatrywania problemu konstytucyjności obowiązującej, fragmentarycznej, regulacji, której skutkiem jest nie tylko daleko idące zróżnicowanie sytuacji „dekretowców”, ale także rozkwit ciemnych interesów różnych nieuczciwych ludzi, bogacących się kosztem rzeczywistych spadkobierców wywłaszczonych oraz interesu publicznego.

P 6/13

Powołane przepisy:

Informacje o źródle orzeczenia:

Dodatkowe informacje:

Pełny tekst orzeczenia