Pełny tekst orzeczenia

14/1/B/2015

POSTANOWIENIE

z dnia 28 stycznia 2015 r.

Sygn. akt Ts 14/13



Trybunał Konstytucyjny w składzie:



Mirosław Granat – przewodniczący

Stanisław Rymar – sprawozdawca

Stanisław Biernat,



po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 czerwca 2014 r. o odmowie nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej ARCTURUS Sp. z o.o. z siedzibą w Szczecinie,



p o s t a n a w i a:



nie uwzględnić zażalenia.





UZASADNIENIE



1. W sporządzonej przez radcę prawnego skardze konstytucyjnej, wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 14 stycznia 2013 r. (data nadania), ARCTURUS Sp. z o.o. z siedzibą w Szczecinie (dalej: skarżąca) zarzuciła niezgodność z art. 45 ust. 1 w związku z art. 77 ust. 2 oraz art. 184 i art. 2 Konstytucji: po pierwsze – art. 3 § 2 pkt 2 w związku z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.; dalej: p.p.s.a.), rozumianych w ten sposób, że nie jest postanowieniem wydanym w postępowaniu administracyjnym postanowienie wydane w toku postępowania, do którego w zakresie nieuregulowanym stosuje się wprost przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.; dalej: k.p.a.), tj. postanowienie organu administracji publicznej wydane w toku kontroli podatkowej na skutek wniesienia zażalenia przedsiębiorcy na nieuwzględnienie sprzeciwu wniesionego przez przedsiębiorcę na podstawie przepisów ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447, ze zm.; dalej: u.s.d.g.), a w związku z tym na powyższe postanowienie nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego; po drugie – art. 3 § 2 pkt 4 w związku z art. 1 p.p.s.a., rozumianych w ten sposób, że nie jest innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącymi uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa czynność materialnotechniczna rodząca po stronie adresata obowiązki wynikające z przepisów prawa, związane ze wszczęciem i kontynuowaniem kontroli podatkowej przedsiębiorcy, pomimo jego sprzeciwu; po trzecie – art. 84c ust. 9 i 10 w związku z art. 84c ust. 16 i art. 82 ust. 1 u.s.d.g., rozumianych w ten sposób, że samo odwołanie do stosowania w zakresie nieuregulowanym wprost przepisów k.p.a. nie stanowi o przysługiwaniu skargi do sądu administracyjnego na postanowienie o utrzymaniu w mocy postanowienia o kontynuowaniu czynności kontrolnych, wydanego na skutek rozpoznania sprzeciwu przedsiębiorcy wniesionego w związku z wszczęciem u niego kontroli podatkowej.

Zdaniem skarżącej, kwestionowane przepisy p.p.s.a. oraz u.s.d.g. – w interpretacji przyjętej przez orzekające w jej sprawie sądy administracyjne obu instancji – naruszają konstytucyjne prawo do sądu, a także są niezgodne z art. 2 oraz art. 184 Konstytucji.



2. Postanowieniem z 17 czerwca 2014 r. Trybunał Konstytucyjny – na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 in fine oraz art. 36 ust. 3 w związku z art. 49 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) – odmówił nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej z powodu niedopuszczalności orzekania.



2.1. Ze względu na sposób sformułowania zarzutów przez skarżącą (zakwestionowanie interpretacji zaskarżonych przepisów) Trybunał w pierwszej kolejności zbadał, czy analizowana skarga konstytucyjna nie jest w istocie tzw. skargą na stosowanie prawa.

Orzekające w sprawie skarżącej sądy administracyjne obu instancji – odwołując się do stanowiska sformułowanego przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 17 grudnia 2010 r. o sygn. I OSK 1030/10 („Lex” nr 741496) – uznały, że na postanowienie utrzymujące w mocy postanowienie w sprawie kontynuowania czynności kontrolnych skarga do sądu administracyjnego nie przysługuje. Trybunał zwrócił uwagę na to, że pogląd o braku sądowoadministracyjnej kognicji w tym zakresie nie jest jednolity, ani w orzecznictwie ani Naczelnego Sądu Administracyjnego, ani w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych. W części judykatów – w ślad za powołanym postanowieniem w sprawie I OSK 1030/10 – prezentowane jest stanowisko o niedopuszczalności na gruncie art. 3 § 2 p.p.s.a. kontroli sądowoadministracyjnej rozstrzygnięć wydanych w trybie art. 84c ust. 10 u.s.d.g. (zob. np.: postanowienie WSA w Warszawie z 2 grudnia 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 1232/11, niepubl.; postanowienie NSA z 12 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 2911/12, „Lex” nr 1240730; postanowienie WSA w Szczecinie z 29 stycznia 2013 r., sygn. akt I SA/Sz 1066/12, niepubl.; postanowienie WSA w Poznaniu z 27 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Po 546/13, „Lex” nr 1337742). Z kolei w innych orzeczeniach sądy administracyjne uznały, że postanowienie odnośnie do kontynuowania czynności kontrolnych spełnia przesłanki wymienione w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., w tym warunek związku z wynikającym z przepisów prawa obowiązkiem lub uprawnieniem, gdyż chodzi tu zarówno o uprawnienie przedsiębiorcy do żądania od organu odstąpienia od podjęcia i prowadzenia kontroli w sposób sprzeczny z dyspozycją art. 82 ust. 1 u.s.d.g., jak i o jego obowiązki określone w ustawie, które aktualizują się w przypadku podjęcia postanowienia o kontynuowaniu kontroli. Tym samym dopuszczalne jest wniesienie skargi od postanowienia wydanego w trybie art. 84c ust. 10 u.s.d.g. (zob. np.: wyrok WSA w Warszawie z 5 marca 2010 r., sygn. akt III SA/Wa 1494/09, niepubl.; wyrok WSA w Bydgoszczy z 21 września 2011 r., sygn. akt II SA/Bd 885/11, „Lex” nr 1152403; wyrok NSA z 17 grudnia 2011 r., sygn. akt II FSK 1672/10, niepubl.; wyrok NSA z 12 stycznia 2012 r., sygn. akt I GSK 1073/11, niepubl.; wyrok NSA z 9 sierpnia 2012 r., sygn. akt II FSK 75/11, niepubl.; wyrok NSA z 14 listopada 2012 r., sygn. akt II GSK 1808/12, niepubl.; postanowienie NSA z 9 stycznia 2013 r., sygn. akt II FSK 2335/12, niepubl.; wyrok WSA we Wrocławiu z 17 stycznia 2013 r., sygn. akt I SA/Wr 1352/12, „Lex” nr 1274174; postanowienie NSA z 13 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 304/13, niepubl.).

Powyższe – zdaniem Trybunału – uzasadniało odmowę nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej z powodu sformułowania zarzutu dotyczącego w istocie praktyki stosowania prawa w odniesieniu do skarżącej, która to praktyka nie podlega kognicji polskiego sądu konstytucyjnego.



2.2. W dalszej kolejności Trybunał odniósł się również do zarzutu niezgodności art. 3 § 2 pkt 2 w związku z art. 1 oraz art. 3 § 2 pkt 4 w związku z art. 1 p.p.s.a., a także art. 84c ust. 9 i 10 w związku z art. 84c ust. 16 i art. 82 ust. 1 u.s.d.g. z art. 45 ust. 1 w związku z art. 77 ust. 2 Konstytucji oraz art. 184 i art. 2 Konstytucji. Zarówno z petitum, jak i uzasadnienia skargi konstytucyjnej wynikało, że kwestionowane przepisy skarżąca konfrontowała „osobno” z konstytucyjnym prawem do sądu (art. 45 ust. 1 w związku z art. 77 ust. 2 ustawy zasadniczej) oraz art. 184 i art. 2 Konstytucji.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia prawa do sądu Trybunał stwierdził, że naruszenie praw wynikających z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji skarżąca upatruje jedynie w zamknięciu drogi sądowej przed sądami administracyjnymi, co – zdaniem Trybunału i abstrahując od rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych – nie przesądza jeszcze o braku zaskarżalności rozstrzygnięć w sprawie kontynuowania czynności kontrolnych. Trybunał zauważył, że skarżąca, mimo iż jej skargę na postanowienie Dyrektora Izby Celnej w Szczecinie z 4 listopada 2011 r. (nr 420000IKPR9117411/114/TS) odrzucono, nie została pozbawiona sądowej ochrony swoich praw. Z treści art. 1991 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2014 r. poz. 121; dalej: k.p.c.) wynika bowiem, że w razie gdy sąd administracyjny uzna się za niewłaściwy w sprawie, dopuszczalne jest zainicjowanie postępowania przed sądem powszechnym, który może merytorycznie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę (zob. m.in. E. RudkowskaZąbczyk, komentarz do art. 1991 k.p.c., [w:] Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, red. E. Marszałkowska-Krześ, wyd. 8, Warszawa 2013; J. Jodłowski, Z. Resich, J. Lapierre, T. Misiuk-Jodłowska, K. Weitz, Postępowanie cywilne, wyd. 5, Warszawa 2007, s. 98).

Odwołując się do stanowiska sformułowanego w postanowieniach TK z 25 lipca 2012 r. o sygn. SK 27/11 (OTK ZU nr 7/A/2012, poz. 94) oraz 23 września 2013 r. o sygn. Ts 12/13 (niepubl.), a także w postanowieniu SN z 19 grudnia 2003 r. o sygn. III CK 319/02 (OSNC 2005, nr 2, poz. 31) i wyroku SN z 3 stycznia 2007 r. o sygn. IV CSK 312/06 (niepubl.) Trybunał stwierdził, że postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 września 2012 r. (sygn. akt II GSK 695/12), utrzymujące w mocy postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 26 stycznia 2012 r. (sygn. akt II SA/Sz 42/12) w sprawie odrzucenia skargi skarżącej na postanowienie Dyrektora Izby Celnej, nie zamknęło skarżącej drogi do wszczęcia postępowania cywilnego, w którym sąd ma bezwzględny, konstytucyjny obowiązek rozpoznać sprawę co do istoty. Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyczerpało wprawdzie tok instancyjny przed sądami administracyjnymi, ale nie pozbawiło definitywnie skarżącej prawa do sądu. Trybunał zwrócił uwagę także na to, że powinien być angażowany do rozstrzygania sporów prawnych dopiero wówczas, gdy w sposób niebudzący żadnych wątpliwości zostanie potwierdzone, iż obowiązujące środki działania nie chronią konstytucyjnych praw i wolności jednostki albo nie są dostatecznie efektywne. Ciężar wykazania tej przesłanki ciąży na skarżącej. W innym wypadku Trybunał Konstytucyjny musiałby podejmować czynności nie jako organ subsydiarny (działający z pozycji ultima ratio), ale także mimo braku formalnego potwierdzenia, że powszechnie dostępne środki prawne należycie i w sposób pełny chronią prawa podstawowe. Z tej perspektywy postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 września 2012 r. nie było „ostateczne” w rozumieniu art. 79 ust. 1 Konstytucji. Tym samym analizowaną skargę konstytucyjną – w zakresie zarzutu naruszenia przez kwestionowane przepisy prawa do sądu – należało uznać za przedwczesną.

W odniesieniu do art. 184 Konstytucji Trybunał zauważył, że przepis ten ma charakter ustrojowy, gdyż określa organizację i kognicję sądownictwa administracyjnego w Rzeczypospolitej Polskiej, i nie stanowi – choćby pośrednio – źródła konstytucyjnych praw lub wolności jednostki (zob. np. postanowienie TK z 28 lipca 2011 r., Ts 306/10, OTK ZU nr 5/B/2011, poz. 380). Z kolei art. 2 Konstytucji zasadniczo nie może stanowić samoistnej podstawy kontroli w trybie skargowym (zob. postanowienie pełnego składu TK z 23 stycznia 2002 r., Ts 105/00, OTK ZU nr 1/B/2002, poz. 60), gdyż wyznacza jedynie standard kreowania przez ustawodawcę wolności i praw, nie wprowadzając jednocześnie konkretnej wolności czy konkretnego prawa (zob. np. wyroki TK z: 30 maja 2007 r., SK 68/06, OTK ZU nr 6/A/2007, poz. 53 oraz 10 lipca 2007 r., SK 50/06, OTK ZU nr 7/A/2007, poz. 75).



2.3. Odpis postanowienia Trybunału został doręczony pełnomocnikowi skarżącego 26 czerwca 2014 r.



3. Pismem procesowym, sporządzonym przez radcę prawnego i wniesionym do Trybunału Konstytucyjnego 3 lipca 2014 r. (data nadania), skarżąca złożyła zażalenie na postanowienie Trybunału z 17 czerwca 2014 r., w którym wniosła o „uchylenie zaskarżonego postanowienia (…) w całości oraz nadanie dalszego biegu skardze konstytucyjnej (…) i skierowanie sprawy do rozpoznania”. W uzasadnieniu zażalenia skarżąca zarzuciła Trybunałowi: po pierwsze – błędne ustalenie, że skarga konstytucyjna dotyczy w istocie stosowania prawa; po drugie – błędne uznanie, że skarga konstytucyjna jest przedwczesna, gdyż skarżąca nie wyczerpała przysługujących jej środków zaskarżenia.



Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:



1. Zgodnie z art. 36 ust. 4 w związku z art. 49 ustawy o TK skarżącemu przysługuje prawo wniesienia zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego o odmowie nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu. Trybunał, w składzie trzech sędziów, rozpatruje zażalenie na posiedzeniu niejawnym (art. 25 ust. 1 pkt 3 lit. b in fine w związku z art. 36 ust. 6 i 7 w związku z art. 49 ustawy o TK). Na etapie rozpatrzenia zażalenia Trybunał Konstytucyjny bada przede wszystkim, czy w zaskarżonym postanowieniu prawidłowo stwierdził istnienie przesłanek odmowy nadania skardze dalszego biegu.



2. Zaskarżone postanowienie jest prawidłowe, a odniesienie się do treści zażalenia musi zostać poprzedzone uwagami natury ogólnej, dotyczącymi zasady skargowości obowiązującej w postępowaniu przed polskim sądem konstytucyjnym.

Zgodnie z art. 66 ustawy o TK Trybunał, orzekając, jest związany granicami wniosku, pytania prawnego lub skargi. Zasada ta wymaga, aby sam skarżący określił akt normatywny lub jego część, które są przedmiotem postępowania. Trybunał nie może z urzędu rozszerzyć tak wskazanego przedmiotu kontroli. Istotne jest przy tym, że niemożność działania Trybunału ex officio zachowuje aktualność we wszystkich stadiach postępowania przed tym organem. Należy zatem przyjąć, że podmiot występujący z zażaleniem na postanowienie o odmowie nadania skardze dalszego biegu sam określa granice, w ramach których sprawa podlega rozpoznaniu.

Niezwykle istotna jest przy tym funkcja, jaką pełni ten środek odwoławczy. Jak wynika z treści art. 36 ust. 4 w związku z art. 49 ustawy o TK, na postanowienie w sprawie nienadania skardze dalszego biegu skarżącemu przysługuje zażalenie do Trybunału w terminie siedmiu dni od daty doręczenia postanowienia. Przedmiotem zażalenia jest wydane w ramach wstępnej kontroli postanowienie dotyczące oceny strony formalnej skargi. Ze względu na to, że w przepisie tym stanowi się o postanowieniu w sprawie nienadania dalszego biegu skardze, należy uznać, że zażalenie może odnosić się jedynie do przedstawionych przez Trybunał Konstytucyjny argumentów przemawiających za negatywną oceną strony formalnej skargi. Brak takiego odniesienia musi zostać każdorazowo oceniony jako niepodważenie zasadności argumentacji zawartej w zaskarżonym postanowieniu i skutkować będzie nieuwzględnieniem zażalenia (zob. np. przywołane postanowienie TK z 31 października 2011 r., Ts 306/10).



3. Przystępując do oceny wniesionego przez skarżącą środka odwoławczego, Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że skarżąca zaskarżyła postanowienie z 17 czerwca 2014 r. jedynie w części odnoszącej się do odmowy nadania jej skardze konstytucyjnej dalszego biegu ze względu na zakwestionowanie praktyki stosowania prawa oraz w zakresie badania zgodności art. 3 § 2 pkt 2 w związku z art. 1 oraz art. 3 § 2 pkt 4 w związku z art. 1 p.p.s.a., a także art. 84c ust. 9 i 10 w związku z art. 84c ust. 16 i art. 82 ust. 1 u.s.d.g. z art. 45 ust. 1 w związku z art. 77 ust. 2 Konstytucji. Nie zakwestionowała natomiast podstaw odmowy odnośnie do badania zgodności zaskarżonych przepisów z art. 2 i art. 184 Konstytucji.



4. Ustosunkowując się do pierwszego zarzutu sformułowanego w zażaleniu, Trybunał stwierdza, że jest on niezasadny i nie podlega uwzględnieniu.



4.1. W uzasadnieniu zażalenia skarżąca podnosi, że w stanie faktycznym leżącym u podstaw analizowanej skargi konstytucyjnej „problem [zaskarżalności do sądu administracyjnego postanowienia organu o kontynuowaniu czynności kontrolnych] nie przejawia się w samym błędnym czy wadliwym stosowaniu norm przez sądy administracyjne, ale przez to, iż na tle obecnej, nieprecyzyjnej regulacji dokonywana przez sądy administracyjne – a w istocie sprzeczna z Konstytucją – wykładnia przepisów jest możliwa, a nie jest jedynie skutkiem wadliwej i błędnej interpretacji przepisów dokonywanej przez sądy”.



4.2. Trybunał przypomina, że w myśl art. 79 ust. 1 Konstytucji każdy, czyje konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone, ma prawo, na zasadach określonych w ustawie, wnieść skargę do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie zgodności z Konstytucją ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o jego wolnościach lub prawach albo o jego obowiązkach określonych w Konstytucji.

Przyjęty model skargi konstytucyjnej oznacza, że zwraca się ona wyłącznie przeciwko ustawie lub innemu aktowi normatywnemu naruszającemu konstytucyjne wolności lub prawa skarżącego. Skarżący nie może więc kwestionować ostatecznego orzeczenia sądu czy też decyzji organu administracji publicznej. Skarga konstytucyjna ani wprost, ani pośrednio nie jest zatem nadzwyczajnym środkiem kontroli ostatecznych orzeczeń sądowych czy też ostatecznych rozstrzygnięć organów administracji publicznej. Skarga konstytucyjna jest bowiem „zawsze »skargą na przepis«, a nie na jego konkretne, wadliwe zastosowanie, nawet jeśli to prowadziłoby do niekonstytucyjnego skutku. Kontrola stosowania prawa przez sądy – choćby nawet błędnego – pozostaje poza kognicją Trybunału Konstytucyjnego” (postanowienie TK z 2 grudnia 2010 r., SK 11/10, OTK ZU nr 10/A/2010, poz. 131). W przypadku skargi konstytucyjnej przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego nie są akty stosowania prawa, a więc orzeczenia lub ostateczne decyzje, które zapadły w indywidualnych sprawach skarżących, lecz akty normatywne, na podstawie których rozstrzygnięcia te zostały wydane. Trybunał Konstytucyjny jest co do zasady powołany do orzekania w sprawach zgodności z Konstytucją aktów normatywnych, w celu wyeliminowania z systemu prawnego niekonstytucyjnych przepisów prawa. Trybunał Konstytucyjny jest „sądem prawa”, a nie „sądem faktów”, zatem nie należy do jego kompetencji kontrola prawidłowości ustaleń sądów czy też organów administracji publicznej rozstrzygających w indywidualnych sprawach (zob. postanowienie TK z 30 czerwca 2008 r., SK 15/07, OTK ZU nr 5/A/2008, poz. 99). Do kognicji Trybunału Konstytucyjnego nie należy więc rozpatrywanie zarzutów dotyczących wykładni dokonanej przez sąd, ani zarzutów błędnej subsumpcji stanu faktycznego dokonanej w wyroku, czy też wadliwości kierunku argumentacji wykorzystanej w ostatecznym orzeczeniu (zob. przywołane postanowienie TK z 2 grudnia 2010 r., SK 11/10). Stąd też niedopuszczalna jest skarga konstytucyjna na stosowanie prawa.



4.3. Trybunał w obecnym składzie podziela ustalenia dokonane w zaskarżonym postanowieniu z 17 czerwca 2014 r. odnośnie do niespełnienia przez skarżącą przesłanki formalnej, warunkującej dopuszczalność merytorycznego rozpoznania jej skargi konstytucyjnej. Zarówno bowiem sposób sformułowania zarzutów niekonstytucyjności kwestionowanych przepisów (a w szczególności art. 3 § 2 pkt 2 i 4 w związku z art. 1 p.p.s.a.), jak i stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych w poszczególnych judykatach (zob. pkt 3.1 zaskarżonego postanowienia) wskazują jednoznacznie, że przedmiotem skargi konstytucyjnej nie jest utrwalona, jednolita wykładnia sądowa przepisów (która w takim przypadku umożliwiałaby jej ocenę przez Trybunał Konstytucyjny w ramach hierarchicznej kontroli prawa – zob. np. postanowienie TK z 21 września 2005 r., SK 32/04, OTK ZU nr 8/A/2005, poz. 95), lecz wyłącznie zastosowana w sprawie skarżącej interpretacja prawa. Skarga konstytucyjna zwraca się zatem nie tyle przeciwko zakwestionowanym przepisom, ile przede wszystkim przeciwko ostatecznym orzeczeniom wydanym w sprawie skarżącej, i można ją odczytać jako próbę ich ponownego zaskarżenia.



5. Trybunał stwierdza, że także drugi zarzut sformułowany w zażaleniu jest niezasadny i nie podlega uwzględnieniu.



5.1. Skarżąca, odwołując się do art. 1 oraz art. 2 § 1 k.p.c., podnosi, że „sformułowana przez Trybunał Konstytucyjny teza, o tym jakoby skarżąca nie została pozbawiona drogi sądowej prowadzi do wątpliwych wniosków, które sprowadzają się do tego, że skarżąca powinna próbować wszcząć postępowanie cywilne w sprawie, która w oczywisty sposób nie należy do spraw cywilnych i nie stosuje się z pewnością do niej przepisów kodeksu postępowania cywilnego, tylko z tego względu, aby w sposób formalny wykazać, że powszechnie dostępne środki prawne nie chronią konstytucyjnych praw i wolności jednostki albo nie są dostatecznie efektywne, co tak naprawdę dodatkowo utrudnia i niweczy realizację konstytucyjnych praw i wolności, w tym również prawo do wniesienia skargi konstytucyjnej”.



5.2. Trybunał stwierdza, że kwestią wymagającą rozważenia jest to, czy postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 września 2012 r. jest orzeczeniem ostatecznie rozstrzygającym o przysługującym skarżącej konstytucyjnym prawie do sądu. Innymi słowy: należy ocenić, czy postanowienie wskazujące brak właściwości sądów administracyjnych do rozpatrywania spraw z zakresu skarg na postanowienia wydane w trybie art. 84c ust. 10 u.s.d.g. uniemożliwiło skarżącej skorzystanie z instrumentów i procedur prawnych służących sądowemu wzruszeniu (merytorycznej kontroli) tego rodzaju rozstrzygnięć.

W art. 177 Konstytucji ustanowione jest domniemanie właściwości sądów powszechnych we wszystkich sprawach, z wyjątkiem ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów. Ustrojodawca przesądził, że „to na sądach powszechnych spoczywa zasadniczy ciężar sprawowania wymiaru sprawiedliwości (...) co oznacza, że w braku wyraźnego zastrzeżenia ustawowego to właśnie sądy powszechne są właściwe do rozpatrzenia sprawy” (wyrok TK z 9 grudnia 2003 r., P 9/02, OTK ZU nr 9/A/2003, poz. 100). Takie znaczenie art. 177 Konstytucji, który w swej treści – przez posłużenie się pojęciem sprawy – nawiązuje do art. 45 ust. 1 Konstytucji, tworzy obowiązek rozpoznania wszelkich spraw objętych gwarancją prawa do sądu. W konsekwencji, jak podkreślał Trybunał, „w braku wskazania, iż w konkretnej sprawie, z którą zainteresowany zwrócił się do sądu powszechnego, kompetentny jest inny sąd – sąd powszechny powinien sprawę rozpoznać merytorycznie” (zob. wyrok TK z 9 czerwca 1998 r., K 28/97, OTK ZU nr 4/1998, poz. 50).

Do zainicjowania postępowania przed sądem powszechnym nie jest potrzebna pozytywna norma przewidująca taką możliwość, albowiem w żadnym wypadku milczenie ustawodawcy nie może zawężać prawa do sądu i prowadzić do interpretacji sprzecznej z Konstytucją (zob. m.in. orzeczenie TK z 25 lutego 1992 r., K 3/91, OTK w 1992 r., cz. I, poz. 1 oraz wyroki TK z 9 grudnia 2003 r., P 9/02, oraz 10 lipca 2000 r., SK 12/99, OTK ZU nr 5/2000, poz. 143). Przeciwna interpretacja pozostawałaby w sprzeczności z gwarantowanym w art. 45 ust. 1 Konstytucji prawem do sądu, które jest jednym z podstawowych elementów demokratycznego państwa prawa (zob. uchwała pełnego składu Trybunału Konstytucyjnego z 25 stycznia 1995 r., W 14/94, OTK z 1995 r., cz. I, poz. 19).

Analogiczny pogląd prezentuje w swym orzecznictwie Sąd Najwyższy, który w postanowieniu z 21 maja 2002 r. o sygn. III CK 53/02 (OSNC 2003, nr 2, poz. 31) stwierdził, że „może się zdarzyć, że sprawa przedstawiona do rozstrzygnięcia przez sąd powszechny nie będzie sprawą cywilną ani w ujęciu materialnym, ani formalnym, ani też nie będzie sprawą toczącą się według przepisów kodeksu postępowania karnego, ale jednocześnie ustawa nie zastrzeże dla jej rozpoznania właściwości sądu administracyjnego; wówczas, zgodnie z art. 177 Konstytucji, sprawę tę – mimo niedostatków unormowań prawnoprocesowych – rozpozna sąd powszechny w postępowaniu cywilnym. W takiej sprawie – »niecywilnej« z natury lub z woli ustawodawcy, ale nie będącej także sprawą karną – poszczególne instytucje procesu cywilnego będą, w zależności od przedmiotu i charakteru żądania oraz konfiguracji podmiotowej, stosowane wprost, inne odpowiednio, a jeszcze inne przy wykorzystaniu analogii”. Podobnie Sąd Najwyższy wypowiedział się w postanowieniu z 19 grudnia 2003 r. o sygn. III CK 319/03 (OSNC 2005, nr 2, poz. 31), wskazując, że „[n]ie można także antycypująco wyłączać z drogi sądowej żądań zmierzających do dochodzenia naruszonych wolności, nie mieszczących się – z jakichkolwiek powodów, np. na skutek niedostatków legislacyjnych – w definicji sprawy cywilnej lub sądowoadministracyjnej. Zgodnie z art. 177 w związku z art. 77 ust. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji, właściwym do rozpoznania takiej sprawy – w takim wypadku »sprawy« w ujęciu konstytucyjnym – będzie sąd powszechny, stosujący przepisy postępowania cywilnego”.

Konkludując, z samej Konstytucji wynika obowiązek rozpatrzenia sprawy wniesionej do sądu powszechnego w wypadku, gdy brak jest wyraźnych przepisów określających właściwość innych sądów (wojskowych lub administracyjnych). Dopiero ustalenie, przy orzekaniu o swej właściwości przez sąd administracyjny, że sprawa obejmuje kontrolę działalności administracji publicznej (art. 184 Konstytucji w związku z art. 1 p.p.s.a.), powoduje uchylenie domniemania wynikającego z art. 177 Konstytucji i zwalnia sąd powszechny z obowiązku rozpatrzenia sprawy.

Skoro zatem – po pierwsze – z prawa do sądu wynika obowiązek ustawodawcy ustanowienia regulacji prawnej, która zapewni na żądanie zainteresowanego rozpatrzenie sprawy przez sąd, przy czym ustawodawca zachowuje swobodę określenia sądu, który uważa za najbardziej adekwatny do rozpoznawania danego rodzaju spraw, a po drugie – właściwość sądów powszechnych jest konstytucyjnie domniemana i nie wymaga potwierdzenia w konkretnej normie ustawowej, to jedynie wykazanie, że dany przepis prawa nie pozwala dokonać kontroli rozstrzygnięć wydanych w trybie art. 84c ust. 10 u.s.d.g. przez sąd powszechny, przy jednoczesnym braku jakiegokolwiek przepisu, powierzającego rozpatrywanie spraw tej kategorii innym sądom (zwłaszcza administracyjnym), pozwalałoby stwierdzić naruszenie art. 45 ust. 1 Konstytucji.



5.3. Skarżąca wybrała procedurę sądowoadministracyjną, kierując się cechami publicznoprawnymi sprawy i pouczeniem zawartym w decyzji Dyrektora Izby Celnej. Orzekające w sprawie sądy administracyjne obu instancji, przywołując wcześniej zajęte stanowisko NSA (zob. postanowienie z 17 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1030/10, „Lex” nr 741496), uznały się za niewłaściwe i argumentowały, że postanowienie o kontynuowaniu czynności kontrolnych nie stanowi aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, gdyż nie kształtuje bezpośrednio uprawnień lub obowiązków materialnoprawnych wynikających z przepisów prawa i w związku z tym nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej.

Przyjęte przez orzekające w sprawie skarżącej zapatrywanie prawne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego spowodowało, że podjęta przez skarżącą próba zainicjowania kontroli sądowoadministracyjnej rozstrzygnięcia Dyrektora Izby Celnej okazała się bezskuteczna. Brak jest jednak jakichkolwiek podstaw, by uznać, że obalone zostało konstytucyjne domniemanie właściwości w tym zakresie sądów powszechnych. Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 września 2012 r. nie zamknęło drogi do wszczęcia postępowania cywilnego, w którym sąd ma bezwzględny, konstytucyjny obowiązek sprawę rozpoznać co do istoty. Trzeba przy tym wyraźnie podkreślić, że ustalenia Trybunału Konstytucyjnego znajdują potwierdzenie w uchwale składu siedmiu sędziów SN z 27 czerwca 2007 r. o sygn. III CZP 152/06 („Legalis”).

Konstatując dotychczasowe rozważania, należy stwierdzić, że wydane w sprawie skarżącej postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 września 2012 r. wyczerpało wprawdzie tok instancyjny przed sądami administracyjnymi, ale nie pozbawiło definitywnie skarżącej prawa do sądu. Z tej perspektywy wskazane orzeczenie nie było więc ostateczne. Uznanie się przez sąd administracyjny za niewłaściwy – abstrahując od rozbieżności interpretacyjnych w orzecznictwie sądów administracyjnych w tej materii – nie wykluczało możliwości skierowania sprawy do sądu powszechnego, który – z uwagi na treść art. 177 w związku z art. 45 ust. 1 Konstytucji oraz art. 1991 k.p.c. – był właściwy do rozpoznania sprawy dotyczącej rozstrzygnięcia Dyrektora Izby Celnej. Skarga konstytucyjna skarżącej musi być więc oceniona jako wniesiona przedwcześnie, co w konsekwencji udaremnia jej merytoryczne rozpoznanie w niniejszym postępowaniu.



5.4. Trybunał Konstytucyjny ma świadomość, że charakter prawny rozstrzygnięć wydanych w trybie art. 84c ust. 10 u.s.d.g. oraz właściwa procedura sądowa umożliwiająca ich kontrolę to dwa zagadnienia, które są przedmiotem zasadniczych rozbieżności w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (zob. pkt 3.1 uzasadnienia zaskarżonego postanowienia TK z 17 czerwca 2014 r.). Niewątpliwie musiało to zaważyć na poczuciu bezpieczeństwa prawnego jednostek i – jak się wydaje – wpłynęło także na kierunek postępowania (metodę i procedurę realizowania konstytucyjnego prawa do sądowego rozpatrzenia rozstrzygnięcia Dyrektora Izby Celnej) względem skarżącej. Warto jednak zwrócić uwagę, że w obecnym stanie prawnym (abstrahując od jego oceny; zob. krytycznie na ten temat: B. Adamiak, Rozgraniczenia właściwości sądów w polskim systemie prawnym, [w:] Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i praw obywatelskich 1980-2005, red. J. Góral, R. Hauser, J. Trzciński, Warszawa 2005, s. 14-15) istnieje mechanizm gwarantujący jednostkom dostęp do sądu powszechnego na drodze postępowania uregulowanego przez k.p.c. również wtedy, gdy, co prawda, istnieje przepis ustawy przekazujący daną kategorię spraw do postępowania administracyjnego lub sądowoadministracyjnego, jednakże w konkretnym wypadku nastąpiła (w sposób ostateczny) odmowa rozpoznania sprawy (zob. przywołany wyrok SN z 3 stycznia 2007 r., sygn. akt IV CSK 312/06).

A zatem nawet gdyby podzielić punkt widzenia prezentowany przez skarżącą (abstrahując od rozbieżności w samym orzecznictwie sądów administracyjnych), że były dostateczne podstawy prawne, aby przypisywać kontrolę rozstrzygnięć wydanych w trybie art. 84c ust. 10 u.s.d.g. sądom administracyjnym, to ewentualna odmowa przyjęcia sprawy tego rodzaju przez sąd administracyjny i tak skutkowałaby zaktualizowaniem się, czy wręcz przejęciem, właściwości w tym zakresie przez sądy powszechne. Zgodnie bowiem z art. 1991 k.p.c. „[s]ąd nie może odrzucić pozwu z tego powodu, że do rozpoznania sprawy właściwy jest organ administracji publicznej lub sąd administracyjny, jeżeli organ administracji publicznej lub sąd administracyjny uznały się w tej sprawie za niewłaściwe”. Celem tego przepisu jest właśnie zagwarantowanie realizacji prawa do sądu oraz (na co zwrócił uwagę Sąd Najwyższy w przywołanym wyroku z 3 stycznia 2007 r.) zapobieganie sytuacjom patowym, czyli występowaniu negatywnych sporów kompetencyjnych pomiędzy drogą postępowania administracyjnego (oraz sądowoadministracyjnego) z jednej strony a drogą sądową w sprawach cywilnych z drugiej strony.

Okoliczności te dodatkowo przekonują o tym, że nawet w tych niesprzyjających dla adresatów prawa warunkach rozbieżności poglądów na temat sądu właściwego dla spraw dotyczących postanowień o kontynuowaniu czynności kontrolnych zaniechanie skierowania sprawy do sądu powszechnego – choćby jej wstępna klasyfikacja miała być zakończona niepomyślnym rozstrzygnięciem – należy uznać za niewyczerpanie drogi prawnej.



5.5. Analiza okoliczności faktycznych i prawnych, na których tle analizowana skarga konstytucyjna została wniesiona, prowadzić musi do wniosku, że skarżąca przedwcześnie sięgnęła po ten środek ochrony konstytucyjnych praw i wolności. Wprawdzie bowiem w sprawie zostało wydane prawomocne orzeczenie przez Naczelny Sąd Administracyjny, niemniej nie może ono być uznane za spełniające przesłanki, o których mowa w art. 46 ust. 1 ustawy o TK.

Jeszcze raz należy podkreślić, że wymienione w tym przepisie formy orzeczeń (prawomocny wyrok, ostateczna decyzja, inne ostateczne rozstrzygnięcie) nie mogą być ujmowane w oderwaniu od przesłanki „wyczerpania drogi prawnej” przewidzianej w sprawie, w związku z którą formułowana jest skarga konstytucyjna. Tym samym wydanie przez sąd administracyjny prawomocnego orzeczenia, które nie prowadzi do spełnienia tej przesłanki, a tym samym nie nadaje przymiotu ostateczności orzeczeniu, o którym mowa w art. 79 ust. 1 Konstytucji, nie legitymuje do wystąpienia ze skargą konstytucyjną. Trzeba wyraźnie zaznaczyć, że subsydiarność skargi konstytucyjnej wyklucza korzystanie z tego środka ochrony wolności i praw w sytuacji, gdy nie dobiegło jeszcze do końca postępowanie w sprawie skarżącego.

Skarżąca powinna była doprowadzić do takiego zakończenia postępowania w sprawie postanowienia Dyrektora Izby Celnej, które nadałoby przymiot ostateczności rozstrzygnięciu naruszającemu (w ocenie skarżącej) przysługujące jej konstytucyjne prawo do rozstrzygnięcia tej sprawy przez sąd. Wydanie przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowienia, które nie zamykało skarżącej dostępu do sądu powszechnego, powyższego skutku nie wywołało.

W konkluzji Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że w wypadku analizowanej skargi konstytucyjnej prawidłowo ustalił w zaskarżonym postanowieniu, iż nie została przez skarżącą zrealizowana przesłanka wyczerpania drogi prawnej, sama zaś skarga konstytucyjna złożona została przedwcześnie.



6. Wobec nieodniesienia się przez skarżącą do pozostałych przesłanek odmowy (niedopuszczalność przywołania art. 2 i art. 184 Konstytucji jako wzorców kontroli w sprawie) Trybunał – na zasadzie art. 66 ustawy o TK – ograniczył się do jednoznacznego ich zaaprobowania.



Z wyżej przedstawionych powodów – na podstawie art. 36 ust. 7 w związku z art. 49 ustawy o TK – Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.