Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt III SZP 6/15
POSTANOWIENIE
Dnia 17 lutego 2016 r.
Sąd Najwyższy w składzie:
SSN Halina Kiryło (przewodniczący)
SSN Dawid Miąsik
SSN Jolanta Frańczak (sprawozdawca)
Protokolant Halina Kurek
w sprawie z powództwa J. D.
przeciwko Prezesowi Urzędu Regulacji Energetyki w Warszawie
w przedmiocie postanowienia Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki z dnia 4
czerwca 2014 roku o odmowie wydania świadectwa pochodzenia,
po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw
Publicznych w dniu 17 lutego 2016 r.,
zagadnienia prawnego przekazanego postanowieniem Sądu Apelacyjnego w W.
z dnia 30 lipca 2015 r.,
"czy przysługuje zażalenie do Sądu drugiej instancji na
postanowienie wydane przez Sąd Okręgowy - Sąd Ochrony
Konkurencji i Konsumentów w przedmiocie uchylenia postanowienia
Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki rozstrzygającego o odmowie
wydania świadectwa pochodzenia w rozumieniu art. 9e ust. 1 ustawy
z dnia 10 kwietnia 1997 roku Prawo Energetyczne (Dz.U. 2012 poz.
1059 j.t.)?
odmawia podjęcia uchwały.
UZASADNIENIE
2
Postanowieniem z dnia 30 lipca 2015 r., wydanym na podstawie art. 390 § 1
k.p.c. w związku z art. 397 § 2 k.p.c., Sąd Apelacyjny przedstawił Sądowi
Najwyższemu do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne budzące poważne
wątpliwości, które wyłoniło się w następującym stanie sprawy.
Prezes Urzędu Regulacji Energetyki (dalej: Prezes URE) postanowieniem z
dnia 4 czerwca 2014 r. odmówił J. D. wydania świadectwa pochodzenia dla energii
elektrycznej wytworzonej w elektrowni wodnej zlokalizowanej w P. w ilości 49,680
MWh w okresie od dnia 1 marca 2014 r. do dnia 31 marca 2014 r. przyjmując, że
nie spełnia ona wymagań niezbędnych do uznania za energię wytworzoną w źródle
odnawialnym.
Zażalenie na powyższe postanowienie Prezesa URE wniósł powód J. D.
zarzucając naruszenie - art. 124 § 2 k.p.a., art. 130 § 2 k.p.a. oraz art. 3 pkt 20
ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne (jednolity tekst: Dz.U. z
2012 r., poz. 1059 ze zm.) w związku z art. 3a ust. 3 zd. 2 Traktatu z Lizbony,
zmieniającego Traktat o Unii Europejskiej i Traktat ustanawiający Wspólnotę
Europejską przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie a także błąd w
ustaleniach faktycznych. W oparciu o tak sformułowane zarzuty domagał się
uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości i przekazania sprawy do
ponownego rozpoznania, ewentualnie zmiany zaskarżonego postanowienia
poprzez nakazanie pozwanemu Prezesowi URE wydania powodowi świadectwa
pochodzenia dla energii elektrycznej zgodnie ze złożonym w dniu 2 kwietnia 2014 r.
wnioskiem oraz zasądzenia od pozwanego na jego rzecz kosztów postępowania
zażaleniowego według norm przepisanych.
Postanowieniem z dnia 9 marca 2015 r. Sąd Okręgowy w W. - Sąd Ochrony
Konkurencji i Konsumentów na podstawie art. 47953
§ 2 k.p.c. uchylił zaskarżone
postanowienie Prezesa URE i zasądził od pozwanego na rzecz powoda kwotę 410
zł tytułem zwrotu kosztów procesu.
W ocenie Sądu Okręgowego, wytwarzanie energii przy użyciu hydrozespołu
zainstalowanego na trasie odprowadzania wody odpadowej, pochodzącej z
procesów technologicznych na terenie kompleksu technologicznego, daje podstawy
do przyjęcia, że do wytwarzania energii wykorzystywany jest spadek wody.
3
Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł pozwany Prezes URE
zarzucając naruszenie art. 3 pkt 20 oraz art. 9e ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. –
Prawo energetyczne. Pozwany wniósł o zmianę zaskarżonego postanowienia w
całości poprzez oddalenie zażalenia oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów
postępowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i
przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi Okręgowemu w W. -
Sądowi Ochrony Konkurencji i Konsumentów.
Powód wniósł o oddalenie zażalenia i zasądzenie na jego rzecz kosztów
postępowania zażaleniowego.
Przy rozpoznawaniu powyższego zażalenia Sąd Apelacyjny powziął
poważne wątpliwości prawne, które postanowił sformułować w formie pytania
przedstawionego Sądowi Najwyższemu, a mianowicie „czy przysługuje zażalenie
do Sądu drugiej instancji na postanowienie wydane przez Sąd Okręgowy - Sąd
Ochrony Konkurencji i Konsumentów w przedmiocie uchylenia postanowienia
Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki rozstrzygające o odmowie wydania
świadectwa pochodzenia w rozumieniu art. 9e ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia
1997 r. Prawo energetyczne (jednolity tekst: Dz.U. z 2012 r., poz. 1059).
Sąd Apelacyjny w uzasadnieniu swego pytania wywiódł, że zasadnicze
znaczenie ma ustalenie, czy postanowienie Sądu Okręgowego - Sądu Ochrony
Konkurencji i Konsumentów uchylające postanowienie Prezesa URE o odmowie
wydania świadectwa pochodzenia energii z kogeneracji jest postanowieniem
kończącym postępowanie w sprawie, od którego przysługuje zażalenie.
Sąd Apelacyjny wskazał, że w zakresie nieuregulowanym w przepisach
Działu IVc Kodeksu postępowania cywilnego, do rozpoznania przez Sąd Okręgowy
- Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów zażalenia na postanowienie Prezesa
URE wydane na podstawie art. 9e ust. 1 i 2, art. 91 ust. 1, art. 9m ust. 2 oraz art. 30
ust. 1 Prawa energetycznego w przedmiocie odmowy wydania świadectwa
pochodzenia z kogeneracji zastosowanie mają przepisy Kodeksu postępowania
cywilnego dotyczące postępowania przed sądem pierwszej instancji. Kwestię
zaskarżalności postanowień sądu pierwszej instancji reguluje art. 394 § 1 k.p.c.,
zgodnie z którym zażalenie do sądu drugiej instancji przysługuje na postanowienie
sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie, a ponadto na
4
postanowienia sądu pierwszej instancji, których przedmiot został szczegółowo
wymieniony w tym przepisie. Zaskarżalne są również postanowienia, jeśli ich
zaskarżalność została przewidziana w przepisie szczególnym. Sąd Apelacyjny
odwołując się do dorobku judykatury Sądu Najwyższego podniósł, że
postanowieniami kończącymi postępowanie w sprawie są nie tylko postanowienia
zamykające drogę do wydania wyroku, ale również postanowienia kończące
postępowanie w sprawie jako całość, rozstrzygające ją co do istoty, będące
ostatnimi orzeczeniami wydanymi w postępowaniu (por. uchwałę Sądu
Najwyższego z dnia 24 listopada 1998 r., III CZP 44/98, OSNC 1999 nr 5, poz. 87
oraz z dnia 6 października 2000 r., III CZP 31/00, OSNC 2001 nr 2, poz. 22).
W dalszej kolejności Sąd Apelacyjny zauważa, że inaczej niż w
postępowaniu cywilnym odwoławczym, Sąd Okręgowy - Sąd Ochrony Konkurencji i
Konsumentów nie może uchylić decyzji organu regulacyjnego i przekazać sprawy
do ponownego rozpoznania. Uchylenie decyzji Prezesa URE oznacza
wyeliminowanie jej z obrotu prawnego, jako dotkniętej istotnymi wadami, co
uniemożliwia kontynuowanie postępowania administracyjnego i konieczność
wszczęcia nowego takiego postępowania. Nie jest to zatem uchylenie decyzji w
celu przekazania sprawy do ponownego rozpoznania w postępowaniu
administracyjnym, ale swoistego rodzaju zmiana stanu prawnego polegająca na
ostatecznym wyeliminowaniu tej decyzji. Postanowienie Sądu Okręgowego - Sądu
Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia 9 marca 2015 r. miało zatem charakter
kasatoryjny, co spowodowało wyeliminowanie postanowienia Prezesa URE z dnia 4
czerwca 2014 r. o odmowie wydania świadectwa energii z porządku prawnego, ale
nie zakończyło sprawy. Zgodnie z orzecznictwem i poglądami doktryny, po
uchyleniu orzeczenia przez Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów Prezes URE
może, a w niektórych sytuacjach musi, wydać nową decyzję po przeprowadzeniu
nowego postępowania administracyjnego. Interpretacja taka naruszałaby jednak
równość stron postępowania sądowego i prowadziłaby do ograniczania prawa
strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu dwuinstancyjnym. Ewentualne
oddalenie zażalenia przez sąd pierwszej instancji podlegałoby bowiem zaskarżeniu,
podczas gdy postanowienie uchylające nie może być zaskarżone.
5
Odnosząc się z kolei do charakteru świadectwa pochodzenia energii Sąd
Apelacyjny przytoczył wywody ujęte w uzasadnieniu uchwały Sądu Najwyższego z
dnia 14 stycznia 2010 r., III SZP 3/09 (OSNP 2010 nr 13-14, poz. 176) i stwierdził,
że świadectwo to jest dokumentem urzędowym służącym do wykazania w
odrębnym postępowaniu administracyjnym wykonania obowiązku wynikającego z
art. 9 ust. 8 Prawa energetycznego. W doktrynie wskazuje się ponadto, że
świadectwo pochodzenia, stanowiące zaświadczenie, jest czynnością organu
administracji publicznej polegającą na urzędowym potwierdzeniu okoliczności
faktycznych lub stanu prawnego, podjętą na wniosek uprawnionego podmiotu w
oparciu o dane, jakie ten organ posiada. Zgodnie z art. 91 ust. 3 Prawa
energetycznego do świadectw pochodzenia energii stosuje się odpowiednio
przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące zaświadczeń. Od
decyzji deklaratoryjnych zaświadczenia odróżnia to, że nie są czynnościami
prawnymi zmierzającymi bezpośrednio do wywołania skutków prawnych, lecz
czynnościami faktycznymi, które mogą, ale nie muszą wywoływać skutki prawne.
Za pomocą zaświadczeń organ administracji stwierdza, to co jest mu wiadome. A
zatem Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów nie ma kompetencji do wydania
świadectwa pochodzenia, ponieważ uprawnienie to należy do Prezesa URE,
który wydaje świadectwo pochodzenia w trybie art. 217 k.p.a. na wniosek
przedsiębiorstwa, które wytwarza energię elektryczną w odnawialnym źródle energii
albo postanowieniem odmawia jego wydania.
W dalszej części uzasadnienia pytania prawnego Sąd Apelacyjny zwrócił
uwagę na rozbieżności w judykaturze Sądu Apelacyjnego, który w części spraw
zaakceptował zaskarżalność postanowienia Sądu Okręgowego - Sądu Ochrony
Konkurencji i Konsumentów uchylającego postanowienie Prezesa URE, w innych
natomiast uznał je za niedopuszczalne, odrzucając takie zażalenia, jako
nienależące do kategorii ujętej w art. 394 § 1 k.p.c., a których zaskarżalność nie
wynika także z innych przepisów. W ocenie Sądu Apelacyjnego kierującego
przedmiotowe pytanie prawne, charakteru postanowienia sądu pierwszej instancji
uchylającego postanowienie Prezesa URE o odmowie wydania świadectwa
pochodzenia nie wyjaśnia ani uchwała Sądu Najwyższego z dnia 14 stycznia 2010
r., III SZP 3/09, ani uchwała z dnia 5 października 2004 r., III SZP 1/04 (OSNP
6
2005 nr 8, poz. 118), w której to Sąd Najwyższy przyjął, że na postanowienie Sądu
Okręgowego - Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów , jako sądu pierwszej
instancji, przysługuje zażalenie do sądu drugiej instancji (art. 394 k.p.c. w związku z
art. 367 § 2 k.p.c. i art. 361 k.p.c.) bowiem nie odnoszą się one bezpośrednio do
specyfiki postępowania o wydanie świadectwa pochodzenia.
Podsumowując tezy przedstawione w uzasadnieniu pytania prawnego, Sąd
Apelacyjny ponownie odniósł się do treści uchwały Sądu Najwyższego z dnia 14
stycznia 2010 r., III SZP 3/09 przypominając, że w uchwale tej Sąd Najwyższy
mówi jedynie o postanowieniu Sądu Okręgowego - Sądu Ochrony Konkurencji i
Konsumentów oddalającym zażalenie albo uwzględniającym zażalenie i
zmieniającym postanowienie Prezesa URE. Oba te rozstrzygnięcia kończą
postępowanie w sprawie, jaką jest spór między przedsiębiorstwem energetycznym
a Prezesem URE dotyczący tego, czy Prezes URE miał obowiązek wydać
świadectwo pochodzenia energii o określonej treści. W uchwale tej Sąd Najwyższy
nie odniósł się jednak definitywnie do przypadku uchylenia przez Sąd Ochrony
Konkurencji i Konsumentów postanowienia Prezesa URE. Dlatego też, w ocenie
Sądu Apelacyjnego, rozstrzygnięcie przedstawionego zagadnienia prawnego
będzie miało znaczenie w sprawie przy ocenie dopuszczalności zażalenia
pozwanego.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
W pierwszej kolejności wymaga rozważenia, czy jest uzasadnione podjęcie
przez Sąd Najwyższy uchwały w tej sprawie. Uwzględnić bowiem należy, że
podjęcie uchwały rozstrzygającej zagadnienie prawne przedstawione przez sąd
odwoławczy, ze względu na jej wiążący charakter (art. 390 § 2 k.p.c.), stanowi
wyjątek od zasady samodzielnego rozstrzygania sprawy przez właściwy sąd.
Przemawia to za ścisłą wykładnią przesłanek stosowania art. 390 k.p.c. nakazującą
przyjęcie, że poważne wątpliwości, o których jest mowa w jego § 1 nie występują,
gdy sformułowane przez sąd przedstawiający zagadnienie prawne - jak w sprawie
niniejszej - może być rozwiązane za pomocą reguł wykładni, przy uwzględnieniu
poglądów funkcjonujących już w orzecznictwie i piśmiennictwie (por. postanowienia
7
Sądu Najwyższego z dnia 8 maja 2015 r., III CZP 16/15, LEX nr 1749596; z dnia 10
kwietnia 2014 r., IV CSK 623/13, LEX nr 1451364; z dnia 17 stycznia 2013 r.,
III CZP 95/12, LEX nr 1324309; z dnia 12 maja 2011 r., III CZP 9/11, LEX nr
897714; z dnia 27 maja 2010 r., III CZP 32/10, LEX nr 590616; z dnia 29 listopada
2007 r., III CZP 102/07, LEX nr 345553). Przedstawienie zagadnienia prawnego
jest niedopuszczalne, gdy stanowisko sądu drugiej instancji jest pozbawione
poważnych wątpliwości, a sądowi w istocie nie chodzi o jego wyjaśnienie, lecz o
nadanie legitymacji zaprezentowanemu poglądowi (por. postanowienia Sądu
Najwyższego z dnia 18 kwietnia 2013 r., III CZP 10/13, LEX nr 131318 oraz z dnia
13 czerwca 2006 r., II UZP 6/06, LEX nr 189258). Wskazać należy, iż kwestia
dopuszczalności zaskarżania orzeczeń Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów
jako sądu pierwszej instancji wielokrotnie była już analizowana w orzecznictwie
Sądu Najwyższego, w tym w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 14 stycznia
2010 r., III SZP 3/09, do której odniósł się Sąd Apelacyjny w pytaniu prawnym oraz
w piśmiennictwie (por. między innymi K. Weitz w: System prawa handlowego, t. 7
pod red. T. Wiśniewskiego, Warszawa 2007, s.130; M. Michalska-Marciniak,
Zasada instancyjności w postępowaniu cywilnym, Warszawa 2013 s. 345 -349).
Wbrew odmiennemu stanowisku Sądu Apelacyjnego, Sąd Najwyższy ani w
sentencji, ani w uzasadnieniu uchwały z dnia 14 stycznia 2010 r., III SZP 3/09 nie
wyłączył z katalogu zaskarżalnych postanowień Sądu Ochrony Konkurencji i
Konsumentów postanowienia uchylającego postanowienie Prezesa URE. Z
sentencji uchwały wynika, że Sąd Okręgowy - Sąd Ochrony Konkurencji i
Konsumentów, po rozpoznaniu na podstawie art. 47946
pkt 2 k.p.c. zażalenia na
postanowienie Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki odmawiające wydania
świadectwa pochodzenia energii elektrycznej, o którym mowa w art. 91 ust. 1
ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne, wydaje orzeczenie w
formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie, jeżeli jest to postanowienie
kończące postępowanie w sprawie. Jednocześnie w uzasadnieniu uchwały przyjęte
zostało, że nie można odmówić charakteru „postanowienia kończącego
postępowanie w sprawie” każdemu postanowieniu wydanemu przez Sąd Okręgowy
- Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów w wyniku rozpoznania zażalenia na
postanowienie Prezesa URE w przedmiocie odmowy wydania świadectwa
8
pochodzenia z kogeneracji. Postępowanie zainicjowane wniesieniem zażalenia na
przedmiotowe postanowienie organu regulacji energetyki nie dotyczy kwestii
wpadkowej. Przedmiotem postępowania w sprawie, w której powstało rozstrzygane
w uchwale z dnia 14 stycznia 2010 r. zagadnienie prawne, był spór pomiędzy
przedsiębiorstwem energetycznym a Prezesem URE dotyczący tego, czy miało
miejsce konkretne zdarzenie – wytworzenie przez przedsiębiorstwo energetyczne
we wskazanym przedziale czasu określonej ilości energii w źródle energii
spełniającym warunki, od których przepisy Prawa energetycznego i aktów
wewnętrznych uzależniają wydanie świadectwa. Sąd Najwyższy odwołał się
wówczas do zasady dwuinstancyjności postępowania oraz przyjął, że akceptacja
poglądu, zgodnie z którym każde postanowienie wydawane przez Sąd Okręgowy -
Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów w sprawie z zażalenia na postanowienie
Prezesa URE w przedmiocie odmowy wydania świadectwa pochodzenia z
kogeneracji nie może być zaskarżone zażaleniem, równałaby się naruszeniu tej
zasady.
Nawiązując do wspomnianej wyżej uchwały z dnia 14 stycznia 2010 r., III
SZP 3/09, Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 11 sierpnia 2015 r., III SZ 4/15
(niepublikowane), zaakceptował pogląd, że na postanowienie Sądu Okręgowego -
Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów uchylające postanowienie Prezesa URE
przysługuje zażalenie, a dodatkowo nadmienił, iż uchylenie rozstrzygnięcia organu
regulacyjnego kończy sądowe postępowanie w sprawie. Odwołał się również w tej
kwestii do postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 10 listopada 2010 r., III SK
30/10 (LEX nr 1095837) oraz szeregu orzeczeń potwierdzających to stanowisko
(por. miedzy innymi wyroki Sądu Najwyższego z dnia 10 listopada 2010 r., III SK
27/08, OSNP 2012 nr 5-6, poz. 81; z dnia 14 czerwca 2010 r., III SK 6/10, LEX nr
622206; z dnia 14 kwietnia 2010 r., III SK 1/10, OSNP 2011 nr 21-22, poz. 288). Co
prawda dotyczą one decyzji, a nie postanowień prezesa organu regulacyjnego,
jednak wynika z nich niewątpliwie, jak rozumieć „sprawę”, w której orzeka sąd
wskutek odwołania od decyzji i dotyczą one orzeczeń kasatoryjnych.
Także w uchwale z dnia 6 sierpnia 2015 r., III SZP 6/15 (OSNP 2016 nr 3,
poz. 39), Sąd Najwyższy przypominając, że postępowanie przed Sądem Ochrony
Konkurencji i Konsumentów (poprzednio sądem antymonopolowym) jest
9
postępowaniem pierwszoinstancyjnym (por. wyroki Sądu Najwyższego z dnia 29
maja 1991 r., III CRN 120/91, OSNCP 1992 nr 5, poz. 87; z dnia 28 czerwca
2002 r., I CKN 753/00, LEX nr 56888; z dnia 24 października 2002 r., I CKN
1465/00, LEX nr 75278; z dnia 27 sierpnia 2003 r., I CKN 527/01, LEX nr 137525)
wskazał, że dotyczy to również postępowania wszczętego zażaleniem na
postanowienie Prezesa UOKiK oraz URE. W tym kontekście, postanowienie Sądu
Okręgowego - Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów w przedmiocie odmowy
wydania świadectwa pochodzenia z kogeneracji jest postanowieniem
rozstrzygającym „istotę sprawy” poddanej pod osąd wskutek wniesienia zażalenia
jako środka prawnego wszczynającego postępowanie sądowe w pierwszej
instancji. Natomiast art. 47931a
§ 3 k.p.c. stanowi, że w razie uwzględnienia
odwołania, sąd ochrony konkurencji i konsumentów zaskarżoną decyzję albo
uchyla, albo zmienia w całości lub w części i orzeka co do istoty sprawy.
Odpowiednie stosowanie tego przepisu do zażaleń na postanowienia Prezesa URE
oznacza tym samym, że w razie uwzględnienia zażalenia, sąd ochrony konkurencji
i konsumentów zaskarżone postanowienie albo uchyla, albo zmienia w całości lub
w części i orzeka co do istoty sprawy. A zatem merytoryczne rozstrzygnięcie o
zasadności zażalenia na postanowienie Prezesa URE jest orzeczeniem „co do
istoty sprawy” bowiem w postępowaniu sądowym wszczętym złożeniem zażalenia
na postanowienie Prezesa URE nie ma żadnego innego przedmiotu. Jest nim
jedynie ocena zasadności zażalenia. Również w tej uchwale Sąd Najwyższy uznał,
że na postanowienie Sądu Okręgowego - Sądu Ochrony Konkurencji i
Konsumentów oddalające lub uwzględniające zażalenie na wydane odrębnie od
decyzji kończącej postępowanie administracyjne postanowienie prezesa organu
regulacyjnego, przysługuje zażalenie.
A zatem biorąc pod uwagę dotychczasowy dorobek orzeczniczy Sądu
Najwyższego dopuszczalność zaskarżenia zażaleniem do Sądu drugiej instancji
postanowienia Sądu Okręgowego - Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów,
którym uchylono postanowienie prezesa organu regulacyjnego nie budzi
rozbieżności i tym samym nie stanowi „istotnego zagadnienia prawnego”.
10
Z tych względów Sąd Najwyższy na podstawie art. 61 § 1 ustawy z dnia 23
listopada 2002 r. o Sądzie Najwyższym (jednolity tekst: Dz.U. z 2013 r., poz. 499 ze
zm.) postanowił, jak w sentencji.
kc