Wyrok

III AUa 1021/20

Powołane przepisy:

  1. Ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin oraz ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2009 r. Nr 24, poz. 145 - ) Przejdź do ustawy w dzienniku ustaw
  2. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 - art. 178; art. 178 ust. 1; art. 188; art. 193; art. 2; art. 21; art. 31; art. 31 ust. 3; art. 32; art. 32 ust. 1; art. 32 ust. 2; art. 45; art. 45 ust. 1; art. 64; art. 64 ust. 1; art. 64 ust. 2; art. 64 ust. 3; art. 67; art. 67 ust. 1; art. 67 ust. 1 zd. 2; art. 8; art. 8 ust. 2; art. 87; art. 87 ust. 1; art. 90; art. 90 ust. 1; art. 91; art. 91 ust. 2) Przejdź do ustawy w dzienniku ustaw
  3. Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 1964 r. Nr 43, poz. 296 - art. 102; art. 108; art. 108 § 1; art. 177; art. 177 § 1; art. 177 § 1 pkt. 3(1); art. 177 § 1 pkt. 31; art. 233; art. 233 § 1; art. 247; art. 382; art. 386; art. 386 § 1; art. 390; art. 390 § 1; art. 477(14); art. 477(14) § 1; art. 477(14) § 2; art. 98; art. 98 § 1) Przejdź do ustawy w dzienniku ustaw
  4. Ustawa z dnia 18 października 2006 r. o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944-1990 oraz treści tych dokumentów (Dz. U. z 2006 r. Nr 218, poz. 1592 - art. 2) Przejdź do ustawy w dzienniku ustaw
  5. Dekret z dnia 20 lipca 1954 r. o Milicji Obywatelskiej (Dz. U. z 1954 r. Nr 34, poz. 143 - ) Przejdź do ustawy w dzienniku ustaw
  6. Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 1994 r. Nr 53, poz. 214 - art. 15 b; art. 24 a; art. 24 a ust. 2; art. 5; art. 5 ust. 3; art. 6) Przejdź do ustawy w dzienniku ustaw
  7. Dekret z dnia 7 grudnia 1954 r. o naczelnych organach administracji państwowej w zakresie spraw wewnętrznych i bezpieczeństwa publicznego (Dz. U. z 1954 r. Nr 54, poz. 269 - ) Przejdź do ustawy w dzienniku ustaw
  8. Konwencja z dnia 4 listopada 1950 r. o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, sporządzona w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmieniona następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełniona Protokołem nr 2 (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 - ) Przejdź do ustawy w dzienniku ustaw
  9. Ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 1998 r. Nr 162, poz. 1118 - art. 73; art. 73 ust. 1; art. 73 ust. 1 pkt. 1) Przejdź do ustawy w dzienniku ustaw
Zmiana rodzaju orzeczenia z "Wyrok, Uzasadnienie" na "Wyrok".
Automatyczne korekty wprowadzone przez system SAOS w czasie importu orzeczenia z zewnętrznego systemu

Dodatkowe informacje:

Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt III AUa 1021/20

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 24 lutego 2022 r.

Sąd Apelacyjny w Warszawie III Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych
w składzie:

Przewodniczący: Sędzia SA Ewa Stryczyńska

Protokolant: starszy sekretarz sądowy Beata Wachowicz

po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2022 r. w Warszawie

na rozprawie

sprawy K. G.

przeciwko Dyrektorowi Zakładu Emerytalno – Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w W.

o wysokość policyjnej renty rodzinnej

na skutek apelacji Dyrektora Zakładu Emerytalno – Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w W.

od wyroku Sądu Okręgowego w Warszawie XIII Wydział Pracy
i Ubezpieczeń Społecznych

z dnia 1 września 2020 r. sygn. akt XIII 1U 17170/18

I.  zmienia zaskarżony wyrok i oddala odwołanie;

II.  nie obciąża K. G. kosztami zastępstwa prawnego Dyrektora Zakładu Emerytalno – Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w W. w postępowaniu sądowym w obu instancjach.

Ewa Stryczyńska

Sygn. akt III AUa 1021/20

UZASADNIENIE

Dyrektor Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w W. decyzją z 11 sierpnia 2017 r. o nr (...) dokonał ponownego ustalenia wysokości renty rodzinnej po zmarłym funkcjonariuszu Z. G., określając ją od 1 października 2017 r. na kwotę 1956,78 zł.

Decyzję wydano na podstawie art. 5 ust. 3, art. 6 w zw. z art. 24a ust. 2 ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biuro Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2016 r. poz. 708 ze zm.) w brzmieniu nadanym przez art. 1 ustawy z 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2016 r. poz. 2270).

Zgodnie z tym przepisem, w przypadku renty rodzinnej przysługującej po osobie, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i która pozostawała w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r., renta rodzinna przysługuje na zasadach określonych w art. 24, z zastrzeżeniem, że wysokość renty rodzinnej ustala się na podstawie świadczenia, które przysługiwało lub przysługiwałoby zmarłemu z uwzględnieniem przepisów art. 15c lub art. 22a ww. ustawy. Wysokość tak ustalonego świadczenia nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej renty rodzinnej wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych.

K. G. odwołała się od w/w decyzji, wnosząc o ponowne ustalenie wysokości świadczenia w nieobniżonej wysokości, ustalonej przed 1 października 2017 r.

Dyrektor Zakładu Emerytalno – Rentowy Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w W. w odpowiedzi na odwołanie wniósł o oddalenie odwołania i zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu podniósł, że zaskarżona decyzja jest zgodna ze wskazanymi w odwołaniu przepisami prawa, a tym samym odwołanie pozbawione jest podstaw prawnych. Ponadto organ rentowy wskazał, że postępowanie w sprawie ponownego ustalenia wysokości świadczenia zostało wszczęte z urzędu w związku z wejściem w życie ustawy z 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2016 r. poz. 2270) oraz uzyskaniem z Instytutu Pamięci Narodowej Informacji o przebiegu służby.

Wyrokiem z 1 września 2020 r. Sąd Okręgowy w Warszawie XIII Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych Sekcja ds. odwołań od decyzji zmniejszających wysokość emerytur i rent byłym funkcjonariuszom pełniącym służbę na rzecz totalitarnego państwa zmienił decyzję Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w W. z dnia 11 sierpnia 2017 r. nr (...) i ustalił K. G. prawo do policyjnej renty rodzinnej w wysokości ustalonej przed dniem 1 października 2017 r.

Powyższe rozstrzygnięcie Sąd Okręgowy oparł na następujących ustaleniach faktycznych:

Z. G. 29 lipca 1946 r. został przyjęty do służby w (...) (...) (dowód: z akt personalnych k. 73.). Od 9 grudnia 1947 r. służył w (...) (...) jako (...) (dowód: z akt personalnych k. 73.) Od 1 października 1949 r. służył nadal w (...) (...) jako (...) (dowód: z akt personalnych k. 73.). Od 30 czerwca 1952 r. służył w (...) (...) jako (...) (dowód: z akt personalnych k. 73.). Od 29 listopada 1952 r. służył w (...) jako (...) (dowód: z akt personalnych k. 73.). Od 31 stycznia 1951 r. służył w (...) (...) jako (...) (dowód: z akt personalnych k. 73.).

Decyzją organu emerytalno – rentowego z 17 listopada 1970 r. (k. 1-2 a.r.) przyznano Z. G. prawo do renty za 30 lat ogólnej wysługi. Następnie decyzją z 11 maja 1988 r. przyznano odwołującej się K. G. prawo do renty rodzinnej (k. 3 a.r.).

W związku z wejściem w życie ustawy z 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2016 r. poz. 2270) organ rentowy otrzymał informację z Instytutu Pamięci Narodowej o przebiegu służby Z. G. na rzecz totalitarnego państwa w okresie od 29 lipca 1946 r. do 31 lipca 1954 r. (8 lat służby). W związku z powyższym decyzją z 11 sierpnia 2017 r. Dyrektor Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w W. dokonał ponownego ustalenia wysokości renty rodzinnej po zmarłym funkcjonariuszu, określając ją od 1 października 2017 na kwotę 1 956,78 zł.

Sąd Okręgowy zważył, co następuje:

Sąd na wstępie stwierdził, że podziela powszechnie uznaną i powielaną w szeregu uchwał, rezolucji i stanowisk organów narodowych i międzynarodowych potrzebę potępienia reżimów komunistycznych, jak i konieczność demontażu dziedzictwa tego totalitarnego ustroju, która powinna znaleźć wyraz również w likwidacji przywilejów nabytych przez osoby, które ten zbrodniczy system tworzyły i umacniały.

Na mocy ustawy nowelizującej z 16 grudnia 2016 r., w szczególności jej art. 1, ustawodawca wprowadził do porządku prawnego drugą już (po ustawie z 23 stycznia 2009 r.) regulację sprowadzającą się do obniżenia rent i emerytur osobom, które pełniły służbę w organach bezpieczeństwa PRL. Ustawa nowelizująca, definiując w dodanym do ustawy nowelizowanej art. 13b nowe pojęcie „służby na rzecz państwa totalitarnego”, obniżyła świadczenia emerytalne, przyjmując w nowym art. 15c, że w przypadku osoby, która pełniła „służbę na rzecz totalitarnego państwa” i która pozostawała w służbie przed 2 stycznia 1999 r., emerytura wynosi: 0% podstawy wymiaru - za każdy rok „służby na rzecz totalitarnego państwa” oraz 2,6 podstawy wymiaru - za każdy rok służby lub okresów równorzędnych ze służbą, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, la oraz 2-4 ustawy nowelizowanej. Przepisy art. 14 i art. 15 ust. 1-3a, 5 i 6 stosuje się odpowiednio (art. 15c ust. 2).

Zgodnie z nowelizacją, emerytury nie podwyższa się zgodnie z art. 15 ust. 2 i 3 ustawy nowelizowanej, jeżeli okoliczności uzasadniające podwyższenie wystąpiły w związku z pełnieniem służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b. Jednocześnie ustawodawca wprowadził ograniczenie, zgodnie z którym wysokość emerytury ustalonej zgodnie z art. 15c ust. 1 i 2 nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej emerytury wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, przy czym w 2017 r. była to kwota 2069,02 zł. Ta regulacja spowodowała niemożność uwzględnienia ponad wyznaczony przez ustawodawcę limit, przy obliczaniu emerytury, okresów zatrudnienia poza służbą mundurową i innych, o których mowa w art. 14 ustawy emerytalnej, które dotychczas doliczało się do wysługi emerytalnej i podwyższały one emeryturę o 1,3% podstawy jej wymiaru. Co więcej, ustawodawca, na mocy nowelizacji z 16 grudnia 2016 r. uchylił także wynikającą z dotychczasowego przepisu art. 15b ust. 2 zasadę, że w przypadku osoby, która pełniła służbę w organach bezpieczeństwa państwa, o których mowa w art. 2 ustawy z 18 października 2006 r. o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944-1990 oraz treści tych dokumentów, i która pozostawała w służbie przed 2 stycznia 1999 r. odpowiednio stosuje się m.in. art. 15 ust. 4, stanowiący, że emeryturę podwyższa się o 15% podstawy wymiaru emerytowi, którego inwalidztwo pozostaje w związku ze służbą.

Obecnie nowy przepis art. 15c ust. 2 stanowi, że odpowiednio stosuje się art. 14 i art. 15 ust. 1-3a, 5 i 6, przy czym emerytury nie podwyższa się zgodnie z art. 15 ust. 2 i 3, jeżeli okoliczności uzasadniające podwyższenie wystąpiły w związku z pełnieniem służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b.

Ustawa nowelizująca uregulowała także tryb postępowania w sprawie wydania decyzji ustalających na nowo wysokość świadczeń oraz ustaliła, że od decyzji przysługuje prawo odwołania do właściwego sądu wg przepisów Kodeksu postępowania cywilnego, a także, że złożenie odwołania od decyzji nie wstrzymuje jej wykonania.

Ustawa wprowadziła dodatkowo pewne wyjątki, pozwalające na wyłączenie jej zastosowania jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach lub osoba uprawniona do renty rodzinnej, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła (lub podjęła ją osoba zmarła, po której przysługuje prawo do renty rodzinnej) współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (art. 15c ust. 5, 22a ust. 5, 24a ust. 4).

Inną możliwość wyłączenia zastosowania przepisów o obniżeniu świadczenia przewidział art. 8a ustawy, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, potwierdzonych wydaną przez Ministra właściwego do spraw wewnętrznych stosowną decyzją, z uwagi na krótkotrwałą służbę funkcjonariusza przed 31 lipca 1990 r. oraz rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. W art. 24a ust. 5 ustalono, że obniżenie świadczeń nie może dotyczyć uprawnionych do renty rodzinnej po funkcjonariuszu, który zaginął lub poniósł śmierć po 31 lipca 1990 r. w związku z pełnieniem służby.

Zgodnie z art. 13b ust. 1 za służbę na rzecz totalitarnego państwa uznaje się służbę od 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. w wymienionych w tym przepisie cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach, które Sąd Okręgowy wymienił przytaczając pełną treść tego przepisu.

Z kolei art. 13 a ust. 1 ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) stanowi, że na wniosek organu emerytalnego Instytut Pamięci Narodowej - Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu sporządza na podstawie posiadanych akt osobowych i, w terminie 4 miesięcy od dnia otrzymania wniosku, przekazuje organowi emerytalnemu informację o przebiegu służby wskazanych funkcjonariuszy na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b.

Zgodnie z art. 13a ust. 5, informacja powyższa jest równoważna z zaświadczeniem o przebiegu służby sporządzanym na podstawie akt osobowych przez właściwe organy służb, o których mowa w art. 12.

Stosownie do art. 15 ust. 5, przepisów art. 15 ust. 1-3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego. Ustawa wprowadziła analogiczne rozwiązanie, pozwalające na wyłączenie jej zastosowania w stosunku do osoby uprawnionej do renty inwalidzkiej lub uprawnionej do renty rodzinnej, jeżeli udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła (lub podjęła ją osoba zmarła, po której przysługuje prawo do renty rodzinnej) współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (art. 22a ust. 5, art. 24a ust. 4 ustawy). Strona odwołująca się w niniejszej sprawie nie udowodniła zaistnienia ww. okoliczności.

Sąd Okręgowy wskazał dalej, że postanowieniem z 27 maja 2019 r. wydanym w sprawie o sygn. akt XIII 1 U 11007/18 zwrócił się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym dotyczącym zgodności z Konstytucją RP analogicznych przepisów ustawy, zastosowanych przez organ rentowy w decyzji zaskarżonej odwołaniem innego uprawnionego do policyjnej renty rodzinnej na podstawie przepisów ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (art. 15c, art. 24 a, art. 13 ust. 1 lit. 1c w zw. z art. 13b) oraz przepisów ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (art. 1 i art. 2). Na skutek tego pytania prawnego zainicjowane zostało przed Trybunałem Konstytucyjnym postępowanie o sygn. P 16/19.

Wstępnie podkreślić należy, że Sąd procedował nad wskazaną ustawą, mimo zarzutów dotyczących m. in. trybu jej uchwalenia, gdyż wskazany akt prawny co do zasady objęty jest domniemaniem konstytucyjności (por np. wyrok TK z 20 VII 2006 r., K 40/05, OTK ZU 2006, nr 7A, poz. 82. 45 wyrok TK z 16 I 2007 r., U 5/06, OTK ZU 2007, nr 1A, poz. 3. 46 wyrok TK z 9 III 2016 r., K 47/15, OTK ZU 2016, nr A, poz. 2). Kluczowe w sprawie, w ocenie Sądu Okręgowego, było jednak dokonanie oceny czy przepisy ww. ustawy są zgodne z Konstytucją RP. W tej kwestii Sąd wystąpił ze stosownym pytaniem prawnym, lecz nie uzyskał na nie żadnej odpowiedzi. Sąd Okręgowy stwierdził, że dalsze oczekiwanie na wyrok Trybunału Konstytucyjnego, byłoby nie do pogodzenia z konstytucyjnymi uprawnieniami odwołującej się do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP) jak również z uprawnieniem wynikającym z art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.).

W kontekście konstytucyjnego prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki Sąd Okręgowy zwrócił uwagę na to, że pomimo znacznego upływu czasu (sprawa zarejestrowana pod sygn. P 16/19 wpłynęła do Trybunału Konstytucyjnego 28 czerwca 2019 r.), trudno przewidzieć, kiedy dojdzie do rozstrzygnięcia sprawy.

W tych okolicznościach Sąd Okręgowy zdecydował o dalszym procedowaniu mając na uwadze, że każda ze stron niniejszego sporu ma uprawnienie do zaskarżenia merytorycznego rozstrzygnięcia do sądu wyższej instancji. W przypadku skorzystania z tego uprawnienia bezsporne, że uzyskanie przez stronę odwołującą się prawomocnego wyroku nie nastąpi w rozsądnym terminie. Należy zaś pamiętać, że standardem orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka jest zakaz fragmentaryzacji postępowania pod kątem badania jego przewlekłości co oznacza, że ocena taka nie może dotyczyć postępowania tylko w odniesieniu do danej instancji ale winna dotyczyć postępowania we wszystkich instancjach aż do momentu uzyskania wiążącego rozstrzygnięcia (por. wyrok z 18 grudnia 2007 r., Swat p-ko Polsce, skarga nr 13545/03, § 44; wyrok z 11 października 2005 r., Majewski przeciwko Polsce, skarga nr 52690/99; wyrok z 6 lipca 2010 r. w sprawie Rejzmund przeciwko Polsce, skarga nr 42205/08 oraz uchwała 7 sędziów SN z 28 marca 2013 r. sygn. III SPZP 1/13).

Sąd Okręgowy przypomniał, że Trybunał Konstytucyjny, zajmował się w 2009 r. i 2010 r. badaniem zgodności z Konstytucją, przepisów wprowadzonych ustawą z 23 stycznia 2009 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin oraz ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 24, poz. 145), która wprowadziła do ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 8, poz. 67 ze zm.) - art. 15 b, określający zasady obliczania wysokości emerytury dla osób, które pozostawały w służbie przed 2 stycznia 1999 r. i pełniły służbę w charakterze funkcjonariusza w organach bezpieczeństwa państwa, o których mowa w art. 2 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944-1990 oraz treści tych dokumentów (Dz. U. Nr 63, poz. 425 ze zm.).

Sąd zważył, że osoba odwołująca się w niniejszej sprawie ma prawo do rozpoznania jej sprawy przed sądem w rozsądnym terminie (art. 6 EKPc i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP), co w praktyce oznacza rozpoznanie złożonego odwołania w maksymalnym terminie 3 lat, niezależnie od przyczyn wydłużonego czasu rozpoznania sprawy i z uwzględnieniem wszystkich jej etapów, a w tym wszystkich etapów przed organem ubezpieczeniowym i przed sądem, z uwzględnieniem także postępowań wpadkowych związanych z pytaniami prawnymi kierowanymi do innych sądów czy Trybunału Konstytucyjnego.

Innymi słowy w niniejszej sprawie opisany wyżej rozsądny termin rozpoznania sprawy musi być liczony od dnia złożenia odwołania aż do zakończenia postępowania przez sąd I instancji. Jednocześnie bardzo istotne jest, że maksymalny termin, który może być uznany za rozsądny wynosi 3 lata, co wynika z ugruntowanej linii orzeczniczej ETPCZ w Strasbourgu.

W praktyce orzeczniczej tego Trybunału, dotyczącej wykładni art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (co do zasady), dochodzi do stwierdzenia naruszenia tego przepisu konwencji, niezależnie od tego jak skomplikowany charakter ma sprawa, jeśli postępowanie w jednej instancji trwało dłużej niż 3 lata (zobacz wyrok ETPCz w sprawie Guincho przeciwko Portugalii, z 10 lipca 1984 r, skarga nr 8990/80). Dobrze zorganizowany system prawny danego państwa powinien bowiem dysponować narzędziami do rozpoznania w zasadzie każdej sprawy w w/w terminie. EPTCz wskazuje, że postępowanie trwające latami nie może być prowadzone starannie (zobacz: wyroki ETPCz w sprawach: Comingresollprzeciwko Portugalii, z 6 kwietnia 2000 r., skarga nr 35382/97, Uotiprzeciwko Finlandii, z 9 stycznia 2007 r., skarga nr 61222/00), stwierdza więc przewlekłość postępowania w oparciu o art. 6 Konwencji także w sprawach, w których nie było długotrwałych okresów bezczynności sądu, kiedy postępowanie trwało latami ale nie przyniosło konkretnego efektu (zobacz: wyrok ETPCz w sprawie Szwagrun-Baurycza przeciwko Polsce, z 24 października 2006 r., skarga nr 41187/02). Jak wskazano złożony charakter sprawy może mieć wymiar faktyczny lub prawny, jednak co do zasady nie ma wpływu na stwierdzenie przewlekłości postępowania i go nie usprawiedliwia. Sąd Okręgowy w tym kontekście powołał się na „Wytyczne w zakresie stosowania art. 6 Konwencji - Prawo do rzetelnego procesu sądowego” ( https://www.arch-bip.ms.gov.pl/Data/Files/_public/bip/prawa_czlowieka/standarty/wytyczne-w-zakresie-stosowania-art-6.pdf).

W świetle tych rozważań Sąd stwierdził, że nie może budzić wątpliwości, że w niniejszej sprawie maksymalny, rozsądny termin na rozpoznanie sprawy wynoszący 3 lata winien być liczony od dnia złożenia odwołania aż do wydania orzeczenia kończącego proces przez sąd pierwszej instancji, przy czym terminu tego nie przedłuża ani nie usprawiedliwia jego przekroczenia czas rozpoznawania sprawy przed Trybunałem Konstytucyjnym.

Gdy zatem uwzględni się okres jaki upłynął od złożenia odwołania w niniejszej sprawie jest oczywiste, że w przypadku dalszego oczekiwania na wynik postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym, może zaistnieć nie dające się usprawiedliwić naruszenie wskazanego wyżej trzyletniego rozsądnego terminu na rozpoznanie sprawy, co z kolei będzie oznaczało naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisów zarówno art. 6 Konwencji jak i art. 45ust. 1 Konstytucji RP. Z tej perspektywy Sąd Okręgowy stwierdził, że zmuszony był zakończyć postępowanie bez oczekiwania na dokonanie oceny przez Trybunał Konstytucyjny zgodności z Konstytucją przepisów ww. ustawy.

W ocenie Sądu Okręgowego w Warszawie istnieją wątpliwości, co do zgodności z Konstytucją przepisów stanowiących podstawę wydania zaskarżonej w niniejszym postępowaniu decyzji, czego wyrazem było pytanie prawne skierowane do Trybunału Konstytucyjnego. Zgodnie z wyrażanym w orzecznictwie poglądem orzekanie o zgodności ustaw z Konstytucją (art. 188 pkt 1 ustawy zasadniczej), niewątpliwie należy do wyłącznej kompetencji Trybunału Konstytucyjnego, jednak nie jest tożsame z oceną konstytucyjności przepisu mającego zastosowanie w konkretnej sprawie rozstrzyganej przez sąd. Jak wskazał Sąd Najwyższy w wyroku z 8 sierpnia 2017 r. (sygn. I UK 325/16, Lex nr 2389585), sąd jest obowiązany do oceny konstytucyjności przepisu ustawy w ramach ustalania, który przepis obowiązującego prawa jest zastosowany do rozstrzygnięcia danego stanu faktycznego w indywidualnej sprawie. Odmowa zastosowania przepisu ustawy uznanego przez sąd za sprzeczny z konstytucją nie narusza zatem kompetencji Trybunału Konstytucyjnego i nie ma bezpośredniego związku z tymi kompetencjami. Uznanie, że sądy powszechne nie są uprawnione do badania zgodności ustaw z Konstytucją, a w konsekwencji do zajmowania stanowiska w kwestii ich zgodności jak też niezgodności z ustawą zasadniczą, jest wyraźnie sprzeczne z art. 8 ust. 2 Konstytucji, który zobowiązuje do bezpośredniego stosowania jej przepisów, przy czym pod pojęciem „stosowanie” należy rozumieć w pierwszym rzędzie sądowe stosowanie prawa (por. także uchwałę Sądu Najwyższego z 4 lipca 2001 r., III ZP 12/01, OSNAPiUS 2002 Nr 2, poz. 34 oraz wyroki tego Sądu z 7 kwietnia 1998 r., I PKN 90/98, OSNAPiUS 2000 Nr 1, poz. 6; z 20 sierpnia 2001 r., III RN 189/00, OSNAPiUS 2002 Nr 6, poz. 130; z 8 stycznia 2009 r., I CSK 482/08, LEX nr 491552; z 8 października 2015 r.).

Sąd Okręgowy stwierdził zatem, że zmuszony był rozważyć czy w niniejszym przypadku nie zachodzi konieczność dokonania samodzielnej oceny zgodności z Konstytucją przepisów powoływanej ustawy, będących podstawą obniżenia wysokości świadczeń osoby odwołującej się.

W doktrynie prezentowane są w istocie rozbieżne stanowiska, co do możliwości stosowania wprost przepisów Konstytucji w sposób polegający na odmowie zastosowania przepisów ustawy, które sąd powszechny uznaje za niezgodne z Konstytucją RP (por. Piotr Mikuli „Doktryna konieczności jako uzasadnienie dla rozproszonej kontroli konstytucyjności ustaw w Polsce”, https://prawo.ug.edu.pl/sites/default/files/_nodes/strona-pia/33461/files/mikuli.pdf).

Wyrazem wskazanych wątpliwości było wystosowanie przez Sąd Okręgowy w Warszawie pytania prawnego do Sądu Najwyższego „czy w ramach art. 8 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej dopuszczalna jest odmowa zastosowania przez sąd orzekający normy ustawowej, ze względu na jej sprzeczność z normą konstytucyjną, bez uprzedniego zwrócenia się pytaniem prawnym przez sąd do Trybunału Konstytucyjnego (art. 193 Konstytucji)” (postanowienie Sądu Okręgowego w Warszawie - XXIII Wydział Gospodarczy Odwoławczy z 31 października 2019 r. w sprawie o sygn. XXIII Ga 797/18). Sąd Okręgowy w Warszawie działał jako sąd II instancji dysponując podstawą prawną zawartą w art. 390 § 1 k.p.c., zaś w sprawie niniejszej sąd działający w I instancji z tego rodzaju pytaniem prawnym wystąpić nie może. Sąd mógł jedynie zwrócić się z pytaniem do Trybunału Konstytucyjnego, który to tryb podjął w sprawie o sygn. XIII 1U 11007/18 i nie uzyskał żadnej odpowiedzi na zadane pytanie.

Analizując poglądy doktryny w przedmiocie dopuszczalności samodzielnego badania przez sąd powszechny zgodności ustawy z Konstytucją Sąd wskazał, że obecnie przeważające zdaje się być stanowisko, według którego możliwe jest dokonywanie takiego rozstrzygnięcia w ramach tzw. doktryny konieczności, gdy nie istnieją warunki pozwalające na uzyskanie rozstrzygnięcia w przedmiocie oceny zgodności z Konstytucją dokonywanego przez Trybunał Konstytucyjny. W tej kwestii Prof. Leszek Garlicki wskazał, że jeżeli wystąpi sytuacja, w której sąd w określonej sprawie zdecyduje, że przepisu ustawy, który miałby stanowić podstawę rozstrzygnięcia, nie da się pogodzić (w drodze zastosowania prokonstytucyjnej wykładni) z określoną normą lub zasadą konstytucyjną, a jednocześnie w sprawie nie wypowiadał się dotąd TK, jak również nie istnieją warunki pozwalające na uzyskanie rozstrzygnięcia TK, to sąd ten dysponuje kompetencją do odmowy zastosowania (pominięcia) tego przepisu przy wydawaniu rozstrzygnięcia (tak L. Garlicki, „Sądy a Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej”, „Przegląd Sądowy” 2016, nr 7–9, s. 22).

Z powoływanej wyżej doktryny konieczności wynika, że w sytuacji, gdy nie jest możliwe wyeliminowanie sprzeczności pomiędzy normą konstytucyjną i ustawową w procesie wykładni w zgodzie z Konstytucją, a jednocześnie nie można uzyskać niebudzącego wątpliwości prawnych rozstrzygnięcia TK w tym względzie, sąd powszechny powinien wziąć tę odpowiedzialność na siebie. Wynika to z konieczności zapewnienia obywatelowi w ramach procesu wymierzania sprawiedliwości prawa do sądu bezpośrednio na podstawie Konstytucji (art. 45 ust. 1 oraz art. 8 ust. 2 Konstytucji RP).

Należy też podkreślić, że za dopuszczalnością rozproszonej kontroli konstytucyjnej dokonywanej przez sądy powszechne polegającej na odmowie zastosowania w konkretnej sprawie i między tymi konkretnymi stronami ustawy uznanej przez sąd powszechny za sprzeczną z Konstytucją RP wypowiedziało się wielu przedstawicieli doktryny (porównaj np.: Bogusław Banaszak, Komentarz do art. 8 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2012, teza 7; Maciej Gutowski, Piotr Kardas „Wykładnia i stosowanie prawa w procesie opartym na Konstytucji, Warszawa 2017, s. 196.; Ryszard Balicki „Bezpośrednie stosowanie konstytucji, Kwartalnik „Krajowa Rada Sądownictwa” 2016, nr 4; Ewa Łętowska „Kryzys wokół Trybunału Konstytucyjnego. Co mogą zrobić sądy?” (https://kulturaliberalna.pl/2016/04/19/ewa-letowska-trybunal-konstytucyjny-kryzys/).

Podobne głosy były również powszechnie wyrażane przez przedstawicieli doktryny (m.in. Małgorzata Gersdorf, Marek Safjan, Karol Weitz, Marcin Matczak, Krzysztof Urbaniak) na konferencji zorganizowanej w Katowicach 3 marca 2017 r. pod hasłem „Sędzia a Konstytucja. Kryzys sądownictwa konstytucyjnego a rozproszona kontrola zgodności prawa z Konstytucją” (https://www.prawo.pl/prawnicy-sady/sedziowie-gdy-panstwo-prawa-zagrozone-trzeba-odwolywac-sie-do-konstytucji,184388.html). Podzielając powyższą argumentację i odwołując się do opisanej już doktryny konieczności Sąd uznał, że w niniejszej sprawie sąd powszechny mógł zbadać zgodność z Konstytucją RP przepisów stanowiących podstawę wydania zaskarżonej decyzji.

Sąd uwzględnił bowiem, że w niniejszej sprawie zaistniał faktyczny brak możliwości dokonania kontroli zgodności z Konstytucją przepisów powoływanej ustawy przez Trybunał Konstytucyjny, gdyż brak jest możliwości zakończenia niniejszego postepowania przed sądem pierwszej instancji w rozsądnym terminie 3 lat, przy oczekiwaniu na rzeczone rozstrzygnięcie Trybunału. Tym samym Sąd Okręgowy miał powinność samodzielnego dokonania oceny zgodności z Konstytucją wskazanych przepisów ustawy. Jak wskazał bowiem Sąd Najwyższy w uzasadnieniu uchwały z 23 marca 2016 r. (sygn. III CZP 102/15) co do zasady oceny zgodności z Konstytucją norm prawnych nie dokonuje ad casum Sąd Najwyższy lub sądy powszechne, lecz założenie to obowiązuje dopóty, dopóki Trybunał Konstytucyjny jest władny – w istniejącym otoczeniu normatywnym - realizować swoje funkcje ustrojowe. W niniejszej jednak sprawie taka sytuacja nie zachodzi, gdyż nie jest możliwe uzyskanie kontroli konstytucyjnej przez przewidziany do tego organ w postaci Trybunału Konstytucyjnego z jednoczesnym zapewnieniem stronie rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie. Tym samym w niniejszym przypadku możliwość kontroli konstytucyjnej musi zapewnić sąd powszechny rozpoznający sprawę.

Powyższa argumentacja legła u podstaw wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, pomimo niewydania wyroku przez Trybunał Konstytucyjny. Skutkiem dokonanej przez Sąd ,,rozproszonej kontroli konstytucyjnej” (na podstawie art. 8 ust. 2 w zw. z art. 178 ust. Konstytucji) było pominięcie zakwestionowanych przepisów ustawy przy wydawaniu indywidualnego rozstrzygnięcia , a nie ich usunięcie z katalogu aktów prawnych, co w żaden sposób nie koliduje z uprawnieniami zagwarantowanymi Trybunałowi Konstytucyjnemu.

Zdaniem Sądu Okręgowego, odwołanie zasługuje na uwzględnienie, choć osoba, po której strona odwołująca się nabyła prawo do świadczenia, faktycznie pełniła służbę na rzecz organów totalitarnego państwa, wskazanych w art. 13 b ust.1 znowelizowanej ustawy zaopatrzeniowej. Przepisy ustawy, determinujące treść decyzji organu emerytalno-rentowego, naruszają bowiem przepisy Konstytucji RP, co dyskwalifikuje możliwość uznania wydanej na ich podstawie decyzji, jako zgodnej z prawem.

W ocenie Sądu Okręgowego w Warszawie nie ma możliwości badania czy osoba objęta informacją o przebiegu służby faktycznie wykonywała czynności na rzecz totalitarnego państwa i czy jednostka, w której pełniła służbę winna być uznana za należącą do służby bezpieczeństwa totalitarnego państwa. Zdaniem sądu badanie wskazanych okoliczności jest nieuprawnione w świetle art. 13b ust. 1 który stanowi, że „za służbę na rzecz totalitarnego państwa uznaje się służbę od 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. w wymienionych cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach”. Tym samym zdaniem sądu ustawodawca posłużył się w tym przepisie ustawową definicją kwalifikującą do organów bezpieczeństwa państwa każdą jednostkę wymienioną enumeratywnie w tym przepisie i każdą z rodzajów służb i pełnionych funkcji, również w tym przepisie wymienionych. Tym samym sąd powszechny nie może dokonywać samodzielnie wykładni pojęcia jednostek należących do służby bezpieczeństwa, gdyż każda z jednostek w przepisie wymienionych w świetle ustawy jest uznawana za jednostkę służby państwa totalitarnego. Podobnie sąd nie powinien badać jakie faktycznie czynności osoba odwołująca się wykonywała w okresie spornej służby, tj. czy faktycznie wspierała aparat bezpieczeństwa państwa totalitarnego czy tylko biernie w nim uczestniczyła, skoro ustawodawca za służbę w SB uznaje samą przynależność do danej wymienionej w przepisie jednostki czy wykonywanie służby na danym stanowisku.

Sąd zauważył, że osoby jedynie formalnie kwalifikowane do organów służby bezpieczeństwa w czasie wykonywania tej służby miały dodatkowe profity (wyższe wynagrodzenia, łatwiejszy dostęp do uzyskania mieszkań służbowych itd.) z racji samej tylko przynależności do danej jednostki czy pełnionej funkcji, niezależnie od tego jakie czynności faktycznie wykonywały. Dodatkowe profity wiązały się z samą tylko przynależnością do jednostki zaliczanej do SB, również w odniesieniu do stanowisk czy funkcji, które prima facie nie wiązały się z żadną działalnością represyjną (np. prace trenerów, osób wykonujących czynności porządkowe, techniczne itp.). Te dodatkowe profity (np. wyższe wynagrodzenia) z racji samego organizacyjnego przyporządkowania danej jednostki czy funkcji przełożyły się na wyższe kwoty świadczeń emerytalno - rentowych przysługujących takim osobom niż świadczenia przysługujące tym funkcjonariuszom czy pracownikom, którzy nie byli przyporządkowani organizacyjnie do SB. Należy też zauważyć, że gdyby takie osoby nie były organizacyjnie przyporządkowane do SB, to nie podlegałyby preferencyjnemu systemowi zabezpieczenia społecznego, lecz systemowi powszechnemu a co za tym idzie wysokość ich świadczeń byłaby istotnie niższa. Odbiciem powyższego zdaje się zatem być posłużenie się przez ustawodawcę definicją ustawową służby na rzecz państwa totalitarnego niezależną od faktycznie wykonywanych czynności, lecz związaną z dodatkowymi profitami z racji przyporządkowania organizacyjnego danej funkcji czy jednostki. Uwzględniając jednak, że co do zasady osoba wymieniona w informacji Instytutu Pamięci Narodowej formalnie pełniła służbę zdefiniowaną w art. 13b ust. 1 ustawy jako służba na rzecz totalitarnego państwa, należało dokonać analizy zgodności zapisów cytowanej ustawy z Konstytucja RP.

Przede wszystkim, zdaniem Sądu Okręgowego, ustawa zaopatrzeniowa w brzmieniu nadanym mocą art. 1 ustawy nowelizującej z 2016 r. jest sprzeczna z art. 2 Konstytucji RP. Art. 2 Konstytucji, proklamuje zasadę demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej. Z tej zasady wynikają inne ,stanowiące trzon państwa demokratycznego i prawnego, takie jak: zasada ochrony praw nabytych, zasada zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa.

Sąd Okręgowy stwierdził, że ustawodawca po ponad 6 latach od wprowadzenia poprzedniej regulacji z 2009 r. obniżającej wysokość emerytur i rent funkcjonariuszy, którzy służyli w organach bezpieczeństwa państwa dokonał ingerencji w wysokość rent rodzinnych po funkcjonariuszach, którzy służyli na rzecz totalitarnego państwa i uczynił to po 26 latach od transformacji ustrojowej. Taka ingerencja w prawo do renty rodzinnej z uwagi na wskazany upływ czasu budzi uzasadnione wątpliwości co do zgodności z przepisami Konstytucji RP a mianowicie z art. 2 Konstytucji RP, bowiem polega na arbitralnym obniżeniu świadczenia, co narusza zasadę ochrony praw nabytych i zasadę sprawiedliwości społecznej, a także zasadę zaufania obywatela do państwa i tworzonego przez nie prawa oraz niedziałania prawa wstecz, wynikających z zasady demokratycznego państwa prawnego.

Zasada zaufania, wywodzona z zasady demokratycznego państwa prawnego, opiera się na wymaganiu pewności prawa, czyli takim zespole cech przysługujących prawu, które zapewniają jednostce bezpieczeństwo prawne, które powodują, że jednostka może decydować o własnym postępowaniu na podstawie pełnej znajomości przesłanek działania organów państwa oraz przewidywalności konsekwencji prawnych, jakie te działania mogą pociągnąć za sobą (vide wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 20 stycznia 2010 r., sygn. K 6/09).

W przedmiotowej sprawie organ rentowy zaskarżoną decyzją na nowo ukształtował prawo strony odwołującej się do wysokości świadczenia z systemu zabezpieczenia społecznego przez kwalifikację prawną okresu służby pełnionej przez zmarłego członka jej rodziny, po którym przysługuje mu świadczenie w postaci policyjnej renty rodzinnej. A zatem uczynił to przez pryzmat okoliczności dotyczących wyłącznie osoby zmarłej a nie okoliczności dotyczących uprawnionej do renty rodzinnej. Strona odwołująca się, co bezsporne, w dacie wydania decyzji o ustaleniu prawa do renty rodzinnej spełniała ustawowe kryteria przyznania jej prawa do tego świadczenia i do chwili obecnej po jej stronie nie zaszły żadne okoliczności powodujące konieczność ponownego ukształtowania jej prawa do tego świadczenia i do jego wysokości. Wobec braku po jej stronie zaistnienia przesłanek do zmiany w prawie do renty rodzinnej, ingerencja w jej wysokość i to znacznym okresie czasu od ustalenia tego prawa (1970 r.) i nabycia uprawnień rentowych przez członka rodziny tego funkcjonariusza (1988 r.), jest zdaniem Sądu, niedopuszczalna w kontekście z art. 2 Konstytucji.

Sąd wskazał, że w uzasadnieniu projektu ustawy z 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy służb mundurowych wskazano, że ustawa ma na celu wprowadzenie rozwiązań zapewniających w pełniejszym zakresie zniesienie przywilejów związanych z pracą w aparacie bezpieczeństwa PRL przez ustalenie na nowo świadczeń emerytalnych i rentowych osobom pełniącym służbę na rzecz totalitarnego państwa w okresie od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r. Autorzy projektu zwracali uwagę, że pomimo ponownego ustalania wysokości rent rodzinnych na podstawie art. 15b ustawy zaopatrzeniowej obniżeniu uległa stosunkowo niewielka liczba tych świadczeń. Mając zatem na uwadze, aby świadczenia z zaopatrzenia emerytalnego wszystkich funkcjonariuszy, którzy pełnili służbę na rzecz totalitarnego państwa, zarówno tych pobierających emerytury policyjne, jak i policyjne renty inwalidzkie, a także renty rodzinne po tych funkcjonariuszach, zostały realnie zmniejszone, ustawodawca uznał, że należy wprowadzić nowe rozwiązania prawne. W projekcie wyrażono pogląd, że zaproponowane rozwiązania nie mają charakteru represyjnego, nie ustanawiają odpowiedzialności za czyny karalne popełnione w okresie PRL, ani nie zastępują takiej odpowiedzialności, a jedynie odbierają niesłusznie przyznane przywileje. W zakresie obniżania wysokości policyjnych rent rodzinnych zauważano, że z jednej strony może się wydawać, że osoby je pobierające nie uczestniczyły bezpośrednio w działaniach aparatu bezpieczeństwa PRL ale podnoszono, że osoby te korzystały z profitów, jakie dawała służba ich małżonków, czy rodziców na rzecz totalitarnego państwa (w szczególności materialnych wynikających z wyższych uposażeń). W konsekwencji w uzasadnieniu wskazano, że obniżenie rent rodzinnych po byłych funkcjonariuszach pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa należy traktować jako naturalną, w odczuciu sprawiedliwości społecznej, potrzebę zbliżenia ich świadczeń do tych otrzymywanych przez małżonków, bądź dzieci osób, które poniosły szkodę w wyniku służby tych funkcjonariuszy.

Odnosząc przedstawione ratio legis wprowadzenia nowych rozwiązań do sytuacji odwołującej się Sąd podniósł, że jest to druga procedura obniżenia świadczeń z uwagi na wykonywanie służby w organach bezpieczeństwa państwa, a obecnie ten sam okres służby z racji zakwalifikowania jako służba na rzecz państwa totalitarnego stanowił przesłankę do ponownego obniżenia świadczenia stanowiącego podstawę do ustalenia renty rodzinnej członkowi jego rodziny a nadto przesłankę do ingerencji w wysokość renty rodzinnej członka jego rodziny i ograniczenie jej wysokości do średniego poziomu renty rodzinnej z systemu powszechnego zabezpieczenia społecznego.

W kontekście powyższego, odwoływanie się przez ustawodawcę do konieczności zniesienia przywilejów emerytalno-rentowych, jakie państwo komunistyczne zapewniało funkcjonariuszom aparatu bezpieczeństwa pozostaje w sprzeczności z faktem, że przyznanie świadczeń emerytalno - rentowych dla strony odwołującej się nastąpiło w zgodzie z regułami ustawy zaopatrzeniowej obowiązującej w dacie nabycia prawa do renty rodzinnej.

Bezsprzecznie strona odwołująca się na mocy prawomocnej decyzji organu rentowego nabyła prawo do renty rodzinnej. W ocenie Sądu Okręgowego wydanie decyzji obniżającej świadczenie skarżącej, które zostało jej uprzednio przyznane, zgodnie z obowiązującym prawem, nie stanowiło realizacji zasad sprawiedliwości społecznej, ale jest sankcją represyjną i dyskryminującą, o czym świadczy zastosowanie przelicznika 0,0% za lata służby męża odwołującej się w organach na rzecz totalitarnego państwa. Sprzeczność z tymi zasadami pogłębia fakt przeniesienia powyższej odpowiedzialności na członków rodziny w tym wdowy po funkcjonariuszu, po którym przysługuje jej prawo do renty rodzinnej.

Sąd Okręgowy stwierdził, że bezsprzecznie mąż odwołującej się przed 1990 r. wykonywał służbę zakwalifikowaną przez ustawodawcę jako służba na rzecz totalitarnego państwa, a w 2016 r. ustawodawca przyjął fikcję prawną, powodującą takie ustalenie wysokości świadczenia, jakby jakiejkolwiek służby nie pełnił bo nie miała ona przełożenia na wysokość świadczenia emerytalnego/rentowego przysługującego do dnia śmierci. Przyjęcie wskaźnika 0,0% dla ustalenia wysokości świadczenia za okres służby na rzecz totalitarnego państwa należy ocenić nie tyle jako likwidację przywileju, lecz jako rodzaj sankcji represyjnej indywidualnie adresowanej, bez uprzedniego ustalenia zdarzenia z udziałem męża wnioskodawcy, które taką sankcję by uzasadniało. Takie ukształtowanie wskaźnika wysokości podstawy wymiaru świadczenia świadczy o represyjnym charakterze ustawy i jest nie do pogodzenia z zasadami demokratycznego państwa.

Ustawodawca względem strony skarżącej zastosował sankcję nie za to co robił członek rodziny strony odwołującej się, a tylko za to w jakich organach państwa służył oraz - co szczególnie istotne - przy odniesieniu takiej represji do członka rodziny tylko z uzasadnieniem bazującym na przypuszczeniu i ogromnym uogólnieniu, że osoba ta korzystała z profitów, jakie dawała mu służba na rzecz totalitarnego państwa. Ustawodawca doprowadził więc do sytuacji, w której na mocy przepisu prawa uchwalonego w odległym czasie po zakończeniu służby przez męża odwołującej się i już po jego śmierci, ma ona ponosić odpowiedzialność za to, że przysługuje jej świadczenie po osobie uznanej przez ustawodawcę za sługę reżimu totalitarnego. Taka regulacja jest nie do pogodzenia z zasadą demokratycznego państwa.

Podzielając tezy płynące z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 24 lutego 2010 r. (K 6/09), wydanego na tle uprzednio obowiązującej ustawy z 23 stycznia 2009 r. Sąd Okręgowy przyjął, że ingerencja w prawa do emerytur i rent byłych funkcjonariuszy organów bezpieczeństwa PRL była dopuszczalna jako, że zostały one nabyte niegodziwie i nawet w sytuacji, gdy doszło do znacznego upływu czasu od daty nabycia tych praw, to ingerencję w ich wysokość uzasadniał ważny interes społeczny. Tym interesem było rozliczenie się z okresem, kiedy państwo pozbawione było demokratycznych struktur, a w szczególności z funkcjonariuszami aparatu bezpieczeństwa okresu PRL, którzy zwalczali dążenia niepodległościowe obywateli.

Obecnie wprowadzone zmiany dotyczą ingerencji w prawo do świadczenia w postaci renty rodzinnej, będącej świadczeniem o charakterze alimentacyjnym, a uzasadnieniem dla objęcia uprawnionych sankcją jego obniżenia są okoliczności nie odnoszące się wprost do osób uprawnionych (odwołująca się nie służyła w organach totalitarnego państwa). W tej sytuacji nie może być mowy o tym, że odwołująca się nabyła prawo do świadczenia w sposób niegodziwy.

Sąd Okręgowy podziela stanowisko, że zmiany w systemie emerytalnym są dopuszczalne, w tym także może dochodzić do obniżenia świadczeń, lecz niewątpliwie powinno to następować z poszanowaniem zasad konstytucyjnych, w szczególności tych wynikających z art. 2 Konstytucji. W wyroku z 20 grudnia 1999 r. K 4/99 (OTK ZU 1999/7/165) Trybunał Konstytucyjny stwierdził między innymi, że „wielokrotnie podkreślał znaczenie stabilności przepisów emerytalno-rentowych, zaznaczając jednocześnie, że ustawodawca ma prawo modyfikowania także opartych na tych przepisach praw słusznie nabytych.

Może to mieć miejsce zwłaszcza w sytuacji przeobrażeń społecznych i gospodarczych (zob. orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 14 marca 1995 r., K. 13/94, OTK 1995/1/6).

Równocześnie Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 11 maja 2007 r. (sygn. K 2/07 (OTK ZU nr 5/A/2007/48) wskazał, „Środki demontażu dziedzictwa po byłych totalitarnych ustrojach komunistycznych dają się pogodzić z ideą demokratycznego państwa prawa tylko wtedy, gdy – pozostając w zgodzie z wymaganiami państwa opartego na rządach prawa – będą skierowane przeciwko niebezpieczeństwom grożącym podstawowym prawom człowieka oraz procesowi demokratyzacji. (...) Likwidując spuściznę po totalitarnych systemach komunistycznych, demokratyczne państwo oparte na rządach prawa musi stosować środki formalnoprawne takiego państwa. Nie może ono jednak i nie powinno zaspokajać żądzy zemsty, zamiast służyć sprawiedliwości. Musi natomiast respektować takie prawa człowieka i podstawowe swobody, jak prawo do należytego procesu, prawo do wysłuchania czy prawo do obrony, oraz stosować je także wobec tych osób, które same ich nie stosowały, gdy były u władzy”.

W orzecznictwie konstytucyjnym przyjmuje się, że prawa emerytalne są co do zasady prawami nabytymi słusznie (orzeczenie TK z 11 lutego 1992 r., w sprawie K 14/91, OTK w 1992 r., cz. I, poz. 7, s. 93-148) i jedynie w wyjątkowej sytuacji można uznać, że zostały nabyte z naruszeniem zasady sprawiedliwości (orzeczenie TK z 22 sierpnia 1990 r., K 7/90, OTK w 1990/5, s. 42-58), zważywszy przy tym, że „konstytucja nakazuje stosowanie surowych standardów w zakresie ochrony wolności i praw osobistych” (wyrok z 7 lutego 2001 r., K 27/00, OTK ZU 2001/2/29) oraz „w przypadku konfliktu praw człowieka i innych wartości konstytucyjnych, podstawowym problemem jest zagwarantowanie odpowiedniej ochrony prawom człowieka wobec groźby ich naruszenia przez państwo, który dąży (...) do realizacji interesu ogólnospołecznego” (wyr. z 8 października 2007 r., K 20/07, OTK ZU nr 9/A/2007, poz. 102). W orzeczeniu w sprawie C. i inni (decyzja z dnia 14 maja 2013 r., 15189/10, lex 1324219) ETPCz przyznał, że ustawodawca krajowy ma prawo zlikwidować przywileje finansowe o charakterze politycznym, przyznane byłym funkcjonariuszom przez reżimy totalitarne. Może to uczynić pod warunkiem, że podjęte kroki nie są niewspółmierne.

Rozważania na temat ochrony praw nabytych znalazły się także w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 7 maja 2014 r. (sygn. K 43/12, lex 1461264), w którym wskazano, że prawo do emerytury jest prawem podmiotowym, podlegającym takiej samej ochronie jak inne prawa konstytucyjne, przy czym jego treść jest współwyznaczana przez ustawę. Równocześnie wskazano, że ustawa nie może ingerować w istotę tego prawa i regulacja ustawowa winna się charakteryzować dużym stopniem szczegółowości. Uzasadnieniem naruszenia zasady ochrony praw nabytych może być w szczególności potrzeba zapewnienia realizacji innej wartości istotnej dla systemu prawnego, choćby nie była ona wprost wyrażona w tekście przepisów konstytucyjnych. Precyzując pojęcie „szczególnych okoliczności”, uzasadniających odejście od ochrony praw nabytych, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że chodzi o sytuacje nadzwyczaj wyjątkowe, gdy ze względów obiektywnych trzeba dać pierwszeństwo określonej wartości chronionej bądź znajdującej oparcie w przepisach Konstytucji. Zdaniem Trybunału, by ocenić dopuszczalność ograniczeń praw nabytych, należy rozważyć:

- czy podstawą wprowadzonych ograniczeń są inne normy, zasady lub wartości konstytucyjne,

- czy nie istnieje możliwość realizacji danej normy, zasady lub wartości konstytucyjnej bez naruszenia praw nabytych,

- czy wartościom konstytucyjnym, dla realizacji których prawodawca ogranicza prawa nabyte, można w danej, konkretnej sytuacji przyznać pierwszeństwo przed wartościami znajdującymi się u podstaw zasady ochrony praw nabytych, a także

- czy prawodawca podjął niezbędne działania mające na celu zapewnienie jednostce warunków do przystosowania się do nowej regulacji.

Tego rodzaju uzasadnienia i rozważań nie ma w projekcie ustawy z 16 grudnia 2016 r., poza ogólnym odwołaniem się do zasad sprawiedliwości społecznej – w szczególności w odniesieniu do rent rodzinnych. Należy podkreślić, że ustawodawca dokonał już w 2009 r. likwidacji przywilejów emerytalnych dla funkcjonariuszy służby bezpieczeństwa i obecnie, po pierwsze – nie ma racjonalnego uzasadnienia stwierdzenie, że u podstaw uchwalenia ustawy z 16 grudnia 2016 r. leży konieczność wyeliminowania istniejącego uprzywilejowania byłych funkcjonariuszy, a po drugie obecnie wypłacane świadczenia emerytalno – rentowe nie zostały przyznane przez reżimy totalitarne, a ukształtowano je już w państwie demokratycznym. Wprowadzając kolejną obniżkę świadczeń emerytalnych oraz zasadę obniżenia także rent rodzinnych, choć poprzednia ustawa z 2009 r. ingerencji w to prawo nie przewidywała, ustawodawca nie wskazał, na żadne nowe okoliczności, które uzasadniałyby prymat interesu ogólnego nad prawem strony odwołującej się do już ukształtowanego jej prawa do zabezpieczenia społecznego, na mocy prawomocnej decyzji organu rentowego, opartej o obowiązujące przepisy prawa. Jedynym uzasadnieniem ingerencji w to prawo ze strony ustawodawcy w 2016 r. była chęć wprowadzenia poprawek do uprzedniej ustawy obniżającej świadczenia funkcjonariuszom, której rozwiązania ustawodawca aktualnie ocenił jako nie w pełni skuteczne. Powołanie się na konieczność poprawienia przez ustawodawcę uprzednich rozwiązań nie świadczy o potrzebie zaspokojenia poczucia sprawiedliwości i nie może uzasadniać tak głębokiej ingerencji w prawo własności strony odwołującej się, skoro świadczenie obniżono tak istotnie. Ustawodawca, ograniczając wysokość świadczenia odwołującej się sięgnął do środka nieadekwatnego dla uzyskania usprawiedliwionego celu i uczynił to w sposób dotkliwie uciążliwy dla adresatów zakwestionowanych norm.

Zdaniem Sądu Okręgowego, ustawodawca wprowadzając zasadę obniżenia rent rodzinnych przyznał sobie arbitralnie prawo do weryfikacji uprzednio wydanych decyzji w sposób de facto dowolny dlatego, że stworzył uprzednio nie dość szczegółową ustawę.

Tymczasem własne uchybienia tak ustawodawcy jak i organu administracji publicznej nie powinny powodować negatywnych skutków dla obywatela działającego w dobrej wierze. W uchwale składu 7 sędziów z 26 kwietnia 2017 r. (sygn. III UZP 1/17, OSNP 2017/9/114), zwracając uwagę na cel rent rodzinnych Sąd Najwyższy jednoznacznie wskazał na niedopuszczalność odmowy prawa do renty rodzinnej przez weryfikację prawa do emerytury lub renty osoby zmarłej, ustalonej na skutek błędu organu rentowego, argumentując, że taki sposób naprawienia własnego błędu przez organ rentowy naruszałby konstytucyjne zasady proporcjonalności oraz sprawiedliwości społecznej. Poprawianie przez ustawodawcę własnych rozwiązań tylko z uzasadnieniem, że poprzednie nie były dostatecznie sprawiedliwe, jest takim właśnie niedopuszczalnym naruszeniem praw słusznie nabytych. Bezsprzecznie konieczność wyważania interesów jednostki i interesu publicznego zobowiązuje ustawodawcę do wskazywania przesłanek wzruszania decyzji, które uniemożliwią arbitralne, niczym nieograniczone działania władzy publicznej. O ile na gruncie uprzedniej ustawy z 2009 r. takie przesłanki wzruszenia decyzji istniały – co potwierdził wyrok Trybunału Konstytucyjnego oraz decyzja ETPC, to obecnie brak jest takiego uzasadnienia. Doszło bowiem także do naruszenia zasady proporcjonalności.

Stronie odwołującej się obniżono świadczenie z odwołaniem się do konieczności ograniczenia przywilejów emerytalnych i rentowych związanych ze służbą członka jej rodziny na rzecz państwa totalitarnego, a nastąpiło to po 26 lat od transformacji ustrojowej i po upływie 50 lat od zakończenia służby przez męża odwołującej się, a blisko 30 lat od nabycia przez nią samą uprawnień rentowych. W ocenie Sądu, w takiej sytuacji – uwzględniając aspekt temporalny – działanie ustawodawcy w tym zakresie należy uznać za niedopuszczalne w demokratycznym porządku prawnym, ponieważ doszło do zerwania więzi czasowej, a przez to narusza to zasady sprawiedliwości społecznej i zasady demokratycznego państwa prawa, o których mówi art. 2 Konstytucji RP.

Trybunał Konstytucyjny zwracał w swoim orzecznictwie uwagę, że oceniając zgodność aktów normatywnych z analizowaną zasadą, „należy ustalić, na ile oczekiwania jednostki, że nie narazi się ona na prawne skutki, których nie mogła przewidzieć w momencie podejmowania decyzji i działań, są usprawiedliwione. Jednostka musi zawsze liczyć się z tym, że zmiana warunków społecznych lub gospodarczych może wymagać nie tylko zmiany obowiązującego prawa, ale również niezwłocznego wprowadzenia w życie nowych regulacji prawnych. W szczególności ryzyko związane z wszelką działalnością gospodarczą obejmuje również ryzyko niekorzystnych zmian systemu prawnego. Istotne znaczenie ma także horyzont czasowy działań podejmowanych przez jednostkę w danej sferze życia. Im dłuższa jest – w danej sferze życia – perspektywa czasowa podejmowanych działań, tym silniejsza powinna być ochrona zaufania do państwa i do stanowionego przez nie prawa” (wyrok z 7 lutego 2001 r. (sygn. K 27/00, OTK ZU nr 2/2001, poz. 29).

W kontekście upływu znacznego okresu od nabycia przez odwołującą się uprawnień rentowych, Sąd zwrócił uwagę na wskazówki płynące z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 28 lutego 2012 r. w sprawie o sygn. K 5/11 (OTK ZU nr 2A, poz. 16). W orzeczeniu tym oceniano możliwość weryfikacji decyzji emerytalno – rentowych, zawracając uwagę na nieakceptowalną sytuację, gdy po upływie kilku czy kilkunastu lat, w reakcji na dostrzeżone nieprawidłowości w procesie ustalania prawa do świadczeń, organ uzyskuje doraźny instrument umożliwiający wzruszenie wcześniej wydanej decyzji. Choć w orzeczeniu tym chodziło o działanie organu rentowego, to jednak nie oznacza to, że ustawodawca winien mieć nieograniczone temporalnie prawo do takiej ingerencji w ukształtowane zgodnie z prawem uprawnienia emerytalno – rentowe świadczeniobiorców, którzy mieli pełne prawo żyć w przeświadczeniu, że dowody raz już zweryfikowane i uznane za wystarczające, nie będą oceniane ponownie.

Ostatecznie więc Trybunał Konstytucyjny doszedł w ww. orzeczeniu do wniosku, że nieograniczona (tak w płaszczyźnie czasowej, jak i z punktu widzenia rodzajów uchybień, jakie miały miejsce przy ustalaniu prawa do świadczeń) możliwość rekwalifikacji dowodów, które stanowiły podstawę wydania pierwotnej decyzji potwierdzającej nabycie prawa, nie spełnia standardu wywodzonego z art. 2 Konstytucji. Odnosząc się do naruszenia art. 67 ust. 1 Konstytucji, Trybunał stwierdził, że „(...) ponowne ustalenie prawa do świadczeń musi być uzasadnione wyjątkowymi okolicznościami, tak aby została zachowana równowaga pomiędzy uzasadnionym interesem jednostki a interesem publicznym (...). Trybunał Konstytucyjny zauważył także, że jakkolwiek w świetle art. 67 ust. 1 zdanie 2 Konstytucji ustawodawca jest legitymowany do wytyczenia podstaw systemu zabezpieczenia społecznego, w tym emerytalnego, to pozostawiona mu swoboda wyboru jest ograniczona innymi zasadami i wartościami konstytucyjnymi, które powinny zostać uwzględnione przy wyborze konkretnych rozwiązań prawnych. Taką zasadą jest w szczególności zasada ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, a ponadto zasada proporcjonalności wymagająca zachowania równowagi między ochroną socjalną jednostki, a ochroną interesu publicznego.

Sąd Okręgowy zważył, że przepisy ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy dodane ustawą z 16 grudnia 2016 r. stanowią odrębną podstawę prawną do zmiany prawomocnych decyzji emerytalno – rentowych, lecz należy zwrócić uwagę, że nawet w sytuacji wydania takich decyzji w oparciu o sfałszowane dokumenty czy w wyniku przestępstwa, została wprowadzona 10 – letnia bariera, po której, zmiana decyzji dotyczącej świadczenia z ubezpieczenia społecznego na niekorzyść uprawnionego nie jest możliwa. Wprowadzając takie rozwiązania zwrócono uwagę na konieczność respektowania zasady ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz zasadę proporcjonalności sensu stricto, tj. należytego wyważenia ochrony socjalnej jednostki, w relacji do ochrony interesu publicznego a także na konieczność nadania decyzjom organów emerytalnych stabilności niezbędnej w demokratycznym państwie prawnym, stanowiącej zarazem wyraz poszanowania zasady lojalności wywodzonej z art. 2 Konstytucji. Te zasady, zdaniem Sądu zostały zignorowane przy tworzeniu przepisu art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (…) oraz przy zastosowaniu tego przepisu do odwołującej się.

Uwzględniając powyższe uwagi w odniesieniu do rozpoznawanej sprawy, Sąd uznał, że zastosowanie wobec odwołującej się art. 24a ww. ustawy narusza konstytucyjne zasady ochrony praw nabytych, sprawiedliwości społecznej, zaufania obywatela do państwa i tworzonego przez nie prawa, prawa do ochrony dobrego imienia oraz zabezpieczenia społecznego.

Sąd miał na uwadze ugruntowane orzecznictwo Trybunału Strasburskiego, z którego wynika, że zasady leżące u podstaw art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, sporządzonego w Paryżu 20 marca 1952 r. (Dz.U. z 1995 r., nr 36, poz. 157), a więc zasady ochrony własności i mienia znajdują zastosowanie w stosunku do rent i emerytur, bowiem prawo do emerytury lub renty stanowi prawo majątkowe w rozumieniu art. 1 Protokołu nr 1 (tak: w sprawie Lakićević i inni przeciwko Serbii i Czarnogórze, skargi do ETPC nr 27458/06, 37205/06, 37207/06 i 33604/0). Europejski Trybunał Praw Człowieka w swoim orzecznictwie (ostatnio wyrok z 14 czerwca 2016 r. w sprawie Philippou przeciwko Cyprowi, skarga nr 71148/10; decyzja z 4 lipca 2017 r. w sprawie Mockiene przeciwko Litwie, skarga nr (...)) wskazał, że zmniejszenie lub zaprzestanie wypłaty świadczenia emerytalnego może stanowić ingerencję w poszanowanie własności w rozumieniu art. 1 Protokołu nr 1. Ingerencja ta jest dopuszczalna - musi jednak być uzasadniona.

Obowiązujący w Rzeczypospolitej Polskiej system źródeł prawa przesądza, że w myśl art. 91 ust. 2 w zw. z art. 87 ust. 1 Konstytucji, ratyfikowana umowa międzynarodowa ma pierwszeństwo przed ustawą, jeżeli ustawy nie da się pogodzić z umową.

Przywracanie sprawiedliwości społecznej przez obniżenie emerytur en bloc wszystkim funkcjonariuszom służb i organów bezpieczeństwa niezależnie od ich roli i pełnionej funkcji, było już przedmiotem poprzednich rozwiązań ustawowych przyjętych w 2009 r., tzw. pierwszej ustawy dezubekizacyjnej. Obniżono wówczas wskaźnik wysokości podstawy wymiaru emerytury za każdy rok służby w organach bezpieczeństwa państwa do 31 lipca 1990 r. z 2,6 % do 0,7 % w związku z przyjęciem, że te prawa zostały nabyte niesłusznie. Sprawa decyzji wydawanych na podstawie tej ustawy była przedmiotem oceny Europejskiego Trybunał Praw Człowieka, który stwierdził, że przyjęte wówczas przez polskie ustawodawstwo rozwiązanie było dopuszczalne - stanowiło kres przywilejom emerytalnym przysługującym członkom byłych komunistycznych służb bezpieczeństwa i zapewniło tym samym sprawiedliwość systemu emerytalnego w Polsce. Skoro zatem Trybunał uznał poprzednio obowiązującą regulację za sprawiedliwą i kończącą istnienie nieuprawnionych przywilejów emerytalnych, dalsza ingerencja w ten obszar za pomocą ustawy zaopatrzeniowej z 2016 r., w ocenie Sądu, jest nie do pogodzenia z Protokołem nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175). W kontekście wskazanych powyżej okoliczności, zdaniem Sądu, organ emerytalno-rentowy nie wykazał, że aktualnie istotne obniżenie świadczenia odwołującej się znajduje uzasadnienie w konieczności rozliczenia z byłym systemem totalitarnym 50 lat po nabyciu uprawnień emerytalnych przez męża odwołującej się.

Przestrzeganie zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa ma szczególne znaczenie w sytuacji, w której ma miejsce zmiana dotychczas obowiązujących przepisów, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Zasada ta nabiera szczególnej wagi, gdy nowelizowane przepisy normują sytuację emerytów czy rencistów, a więc osób o ograniczonej zdolności adaptacyjnej do zmienionej sytuacji (wyrok TK z 20 grudnia 1999 r., sygn. K 4/99, OTK ZU nr 7/1999, poz. 165).

Zgodnie z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej każdy ma prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia, a prawa te podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej. Zgodnie natomiast z art. 67 ust. 1 obywatel ma prawo do zabezpieczenia społecznego w razie niezdolności do pracy ze względu na chorobę lub inwalidztwo oraz po osiągnięciu wieku emerytalnego. Zakres i formy zabezpieczenia społecznego określa ustawa. Omawiane przepisy formułują więc zasadniczo dwa prawa podmiotowe: prawo do ochrony mienia i jego poszanowania oraz prawo do zabezpieczenia społecznego. W konstytucyjnym prawie do zabezpieczenia społecznego mieści się prawo do zachowania realnej wartości nabytych świadczeń. Jest to indywidualne prawo podmiotowe. Tym bardziej mieści się więc w nim zakaz arbitralnego obniżania tych świadczeń, motywowanego jedynie względami politycznymi, naruszającego zasadę równości, zasadę ochrony praw nabytych i zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Prawo zabezpieczenia społecznego – nie jest dziedziną, która ma za zadanie wprowadzać sankcje za działania nie mające związku z wystąpieniem ryzyka ubezpieczeniowego i niewynikające z warunków nabycia prawa do świadczenia. W tym aspekcie kwestionowany przepis zdaje się mieć charakter represyjno-odwetowy, nieznajdujący ochrony w regulacjach konstytucyjnych i przepisach prawa międzynarodowego. Kwestionowane przez odwołującą się przepisy ustawy z 2016 r., zdaniem Sądu Okręgowego, w sposób nieusprawiedliwiony i naruszający prawo jej własności ingerują w słusznie nabyte przez nią prawo do renty rodzinnej.

Wobec powyższego Sąd Okręgowy uznał za w pełni uzasadniony zarzut naruszenia art. 2 w zw. z art. 32 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 i 2 oraz art. 67 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności w zw. z art. 14 tej Konwencji. Sąd dokonując samodzielnie oceny zgodności z Konstytucją RP ww. przepisów ustawy nowelizującej uznając je za niezgodne ze wskazanymi wyżej przepisami i zasadami konstytucyjnymi i uznał, że rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie winno być oparte na przepisach ustawy zaopatrzeniowej bez stosowania niezgodnych z Konstytucją RP art. 15c, art. 22a , 24a oraz art. 13 ust. 1 lit. 1c w związku z art. 13b ustawy.

Mając to na uwadze Sąd uznał odwołanie za uzasadnione i na podstawie art. 477 14 § 2 k.p.c. zmienił zaskarżoną decyzję, przyznając odwołującej się prawo do policyjnej renty rodzinnej w wysokości obowiązującej przed 1 października 207 r.

Apelację od powyższego wyroku wniósł pozwany organ rentowy zaskarżając wyrok w całości, zarzucił Sądowi Okręgowemu naruszenie :

a) art. 24a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Anty korupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2019 r. poz. 288 ze zm., dalej zwana „ustawą zaopatrzeniową"), przez jego niezastosowanie w sytuacji gdy bezspornym jest, że mąż odwołującej się pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa zdefiniowaną w art. 13 b ust 1 pkt 4 ustawy zaopatrzeniowej, tj. był funkcjonariuszem Milicji Obywatelskiej przed 14 grudnia 1954 r., a w związku z tym spełnione zostały ustawowe przesłanki do przeliczenia świadczenia odwołującej się,

b) art. 24 a w zw. z art. art. 13a ust. 5 ustawy zaopatrzeniowej w zw. z art. art. 73 ust 1 pkt 1 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. 2018 poz. 1270 ze zm.) przez nieuzasadnione przyjęcie, że odwołująca się nie powinna podlegać rygorom przewidzianym w tych przepisach, pomimo że spełnia przesłanki w tych przepisach określone,

c) art. 178 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r., nr. 78 poz. 483 ze zm.) w zw. z art. 24a ustawy zaopatrzeniowej przez jego niezastosowanie i wydanie orzeczenia z pominięciem obowiązujących przepisów prawa,

d) art. 193 Konstytucji RP przez niezwrócenie się przez Sąd pierwszej instancji do Trybunału Konstytucyjnego z zapytaniem o zgodność art. 24a ustawy zaopatrzeniowej z Konstytucją RP, a w konsekwencji samodzielne rozstrzygniecie niejako „w zastępstwie" Trybunału Konstytucyjnego o niekonstytucyjności art. 24a ustawy zaopatrzeniowej, w oparciu o który wydana została zaskarżona decyzja, co w konsekwencji spowodowało wydanie orzeczenia nieuwzględniającego regulacji wynikającej z art. 24a ustawy zaopatrzeniowej,

e) art. 188 Konstytucji RP przez samodzielne rozstrzygniecie niejako „w zastępstwie” Trybunału Konstytucyjnego o niekonstytucyjności art. 24a ustawy zaopatrzeniowej, w oparciu o który wydana została zaskarżona decyzja, pomijając wynikającą z tego przepisu wyłączną kompetencję Trybunału Konstytucyjnego w zakresie stwierdzania zgodności ustaw i umów międzynarodowych z Konstytucją,

f) art. 177 §1 pkt. 31 kpc w zw. z art. 188 oraz art. 193 Konstytucji RP przez niezawieszenie postępowania z uwagi na skierowania do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego odnośnie zgodności z Konstytucją RP samego sposobu i trybu uchwalenia ustawy z 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji. Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. 2016 r., poz. 2270), zarejestrowanego pod sygn. P 4/18, P/l6/19 oraz P 10/20,

g) art. 2 , art. 32, art. 31 ust 3, art. 64 ust 1 i 2 oraz art 67 ust 1 Konstytucji RP w związku z art. 188, art. 178, art. 193 Konstytucji RP oraz art. 24 a ustawy zaopatrzeniowej, przez autonomiczne uznanie, że art. 24a ustawy zaopatrzeniowej narusza zasadę demokratycznego państwa prawa, zasadę równości wobec prawa, oraz zasadę ochrony praw nabytych, w sytuacji gdy zakwestionowany przepis wprowadzony został w celu zniwelowania nieuzasadnionych przywilejów, niesłusznie przyznanych funkcjonariuszom służb bezpieczeństwa i członkom ich rodzin, przy braku konstytucyjnych gwarancji co do wysokości świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego,

h) art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP w zw. z art. 24a ustawy zaopatrzeniowej przez błędną ich wykładnię, co doprowadziło do przyjęcia przez Sąd, że wskutek ponownego przeliczenia świadczeń odwołującej się dokonanego na podstawie przepisów ustawy zmieniającej oraz art. 24a ustawy zaopatrzeniowej, doszło do naruszenia jej praw nabytych, prawa własności podczas gdy ww. przepisy nie pozbawiły odwołującej się świadczenia z zaopatrzenia emerytalno - rentowego, a ich wysokość została jedynie ograniczona do przeciętnej wysokości tego typu świadczeń wypłacanych w Rzeczpospolitej Polskiej, w związku z tym nieprawidłowe jest również przyjęcie, że świadczenie odwołującej się uległo drastycznemu obniżeniu i w związku z tym naruszona została zasada proporcjonalności, którą należy brać pod uwagę oceniając dopuszczalność oraz zgodność z Konwencją o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności i Konstytucją RP dokonywanych przez prawodawcę zmian w przepisach odnoszących się do zaopatrzenia emerytalno - rentowego

i) art. 33 oraz art. 24a ustawy zaopatrzeniowej w zw. z art. 2 ust 2 i ust 3 ustawy zmieniającej i art. 2 Konstytucji RP przez bezpodstawne przyjęcie, że ponowne przeliczenie świadczenia nie powinno być dokonywane po upływie 10 lat od jego przyznania, w sytuacji gdy z ww. artykułów nie wynika takie ograniczenie, a możliwość dokonywania rozliczeń z przywilejami uzyskanymi przez funkcjonariuszy systemów totalitarnych w dłuższej perspektywie czasowej została zaakceptowana zarówno przez ustawodawstwo i orzecznictwo krajowe jak i międzynarodowe,

j) art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności w zw. z art. 90 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 24a ustawy zaopatrzeniowej przez błędną wykładnię, co doprowadziło do przyjęcia przez Sąd, że wskutek ponownego przeliczenia świadczenia odwołującej się dokonanego na podstawie przepisów ustawy zmieniającej oraz art. 24a ustawy zaopatrzeniowej, doszło do naruszenia jej praw nabytych, prawa własności, podczas gdy powołane przepisy Konwencji jak również Konstytucji RP umożliwiają ingerencję w prawo do zaopatrzenia emerytalno - rentowego oraz nie gwarantują nienaruszalności wysokości przyznanego uprzednio świadczenia z zaopatrzenia społecznego,

k) art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności w zw. z art. 90 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 21 Konstytucji RP i art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP w zw. z art.24a ustawy zaopatrzeniowej przez błędną ich wykładnię, co doprowadziło do przyjęcia przez Sąd, że wskutek ponownego przeliczenia świadczeń odwołującej się doszło do naruszenia jej praw nabytych, prawa własności podczas gdy przepisy ustawy zaopatrzeniowej nie pozbawiły odwołującej się świadczenia z zaopatrzenia emerytalno - rentowego, a jego wysokość została jedynie ograniczona do przeciętnej wysokości tego typu świadczeń wypłacanych w Rzeczpospolitej Polskiej, w związku z tym nieprawidłowe jest również przyjęcie, że świadczenie odwołującej się uległo drastycznemu obniżeniu i w związku z tym naruszona została zasada proporcjonalności, którą należy brać pod uwagę oceniając dopuszczalność oraz zgodność z Konwencją i Konstytucją RP dokonywanych przez prawodawcę zmian w przepisach odnoszących się do zaopatrzenia emerytalno - rentowego.

Wskazując na powyższe zarzuty apelujący wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie odwołania od decyzji Dyrektora Zakładu Emerytalno - Rentowego MSWiA z 11 sierpnia 2017 r. o ponownym ustaleniu wysokości policyjnej renty rodzinnej i zasądzenie od odwołującej się na rzecz pozwanego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego za drugą instancję oraz wyznaczenie rozprawy, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, pozostawiając temu sądowi decyzję w zakresie zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w drugiej instancji.

W odpowiedzi na apelację, którą odwołująca się sformułowała osobiście wniosła przede wszystkim o przyspieszenie postępowania i wydanie wyroku, zaś z kontekstu jej wypowiedzi wywnioskować można, że wniosła także o oddalenie apelacji zgadzając się z wydanym przez Sąd pierwszej instancji rozstrzygnięciem.

Sąd Apelacyjny ustalił i zważył, co następuje:

Apelacja okazała się zasadna, skutkując zmianą zaskarżonego wyroku i oddaleniem odwołania jako bezzasadnego, choć zarzuty naruszenia prawa procesowego i materialnego w rozumieniu przedstawionym w uzasadnieniu apelacji okazały się zasadne jedynie w niewielkim stopniu.

Postępowanie apelacyjne jest postępowaniem odwoławczym i kontrolnym, zachowuje jednak charakter postępowania rozpoznawczego. W myśl art. 382 k.p.c. sąd drugiej instancji orzeka na podstawie materiału zebranego w postępowaniu w pierwszej instancji oraz postępowaniu apelacyjnym. W systemie apelacji pełnej sąd drugiej instancji ponownie rozpoznaje sprawę merytorycznie w granicach zaskarżenia. Dokonuje własnych ustaleń faktycznych prowadząc lub ponawiając dowody albo poprzestając na zaaprobowanym materiale zebranym w pierwszej instancji, kontroluje prawidłowość postępowania przed sądem pierwszej instancji. Przyjęte jest, że sąd drugiej instancji może przyjąć ustalenia za własne lub zmienić ustalenia faktyczne stanowiące podstawę wydania wyroku sądu pierwszej instancji nawet bez przeprowadzenia postępowania dowodowego uzasadniającego odmienne ustalenia, chyba że szczególne okoliczności wymagają ponowienia lub uzupełnienia tego postępowania (por. postanowienie Sądu Najwyższego z 15 maja 2020 r., sygn. I CSK 637/19).

W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że przedmiotem sporu w niniejszej sprawie była ocena zgodności z prawem obniżenia odwołującej się wysokości policyjnej renty rodzinnej, po zmarłym jej mężu Z. G., co nastąpiło na podstawie decyzji organu emerytalnego z 11 sierpnia 2017r. obniżającej po raz pierwszy wysokość renty rodzinnej odwołującej się, począwszy od 1 października 2017r.

Istotą sporu w niniejszej sprawie nie była odmienna ocena stanu faktycznego, który jest niesporny i nie był kwestionowany a ocena faktów w kontekście skutków prawnych z nich wynikających. Sąd Okręgowy uznał konieczność samodzielnego rozstrzygnięcia wątpliwości m.in. w zakresie, czy ponowne, a niekorzystne dla odwołującej się, ustalenie wysokości jej renty rodzinnej może mieć miejsce po śmierci osoby, po której ta renta przysługuje, bez oczekiwania na wynik postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym w sprawie pytania prawnego zadanego przez Sąd Okręgowy w sprawie dotyczącej renty rodzinnej (sprawa o sygn. P 16/19). Wbrew stanowisku organu rentowego, Sąd trafnie uznał, że dalsze oczekiwanie na wyrok Trybunału Konstytucyjnego byłoby nie do pogodzenia z konstytucyjnym uprawnieniem odwołującej się do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Z tych też względów za bezzasadny należy uznać zarzut apelacji uznania przez Sąd pierwszej instancji braku podstaw do zawieszenia postępowania na podstawie art. 177 §1 pkt 3 1 k.p.c. w związku z art. 188 i 193 Konstytucji RP, o czym szerzej będzie mowa poniżej.

Sąd Okręgowy uznając, że odmowa zastosowania przepisu ustawy uznanego przez sąd za niekonstytucyjny nie narusza wyłącznej kompetencji Trybunału Konstytucyjnego do orzekania zgodności ustaw z Konstytucją, przyjął koncepcję tzw. rozproszonej kontroli zgodności z Konstytucją przepisów ustawy i w konsekwencji uznał, że mógł zbadać zgodność z Konstytucją RP przepisów stanowiących podstawę wydania zaskarżonej decyzji. Stanowisko to co do zasady należy uznać za słuszne, z zastrzeżeniami wyrażonymi poniżej, odnoszącymi się do rozpoznawanej sprawy, której rozstrzygnięcie wymaga indywidualnej analizy podstawy faktycznej i materialnoprawnej.

Sąd pierwszej instancji podzielając stanowisko o potrzebie potępienia reżimów komunistycznych i demontażu dziedzictwa totalitarnego ustroju, uznał ostatecznie, że jakkolwiek bezsporny jest fakt pełnienia służby na rzecz totalitarnego państwa przez męża odwołującej się, to jednak, ingerencja w jej prawo do renty rodzinnej (miedzy innymi z uwagi na upływ czasu od transformacji ustrojowej i upływ czasu ponad 50 lat pobierania świadczenia przez odwołującą się) narusza szereg zasad konstytucyjnych, w szczególności zasadę ochrony praw nabytych, zasadę zaufania obywatela do państwa czy zasadę niedziałania prawa wstecz. Dalej Sąd ocenił, że wydanie decyzji obniżającej świadczenie rentowe odwołującej się było także nieadekwatne do uzyskania sprawiedliwego celu i było w istocie sankcją represyjną i dyskryminacyjną.

Sąd Apelacyjny uznaje za trafne co do zasady rozważania Sądu pierwszej instancji wskazujące na dopuszczalność stosowania przez sąd powszechny rozproszonej kontroli konstytucyjnej i pominięcia w procesie subsumcji określonego przepisu ustawy z uwagi na jego niezgodność z Konstytucją, bez uprzedniego rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego.

Problem dopuszczalności bezpośredniej kontroli w procesie stosowania prawa był wielokrotnie rozważany w orzecznictwie (por. m.in. postanowienie Sądu Najwyższego z 9 października 2020r.; sygn. III CZP 95/19; LEX nr 3066660). Sąd Apelacyjny podziela pogląd, że powyższa kompetencja sądu powszechnego, wynika z art. 8 ust. 2 i art. 178 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, jednak skorzystanie z niej, może mieć miejsce wyjątkowo i wyłącznie wówczas, gdy sąd rozpoznający sprawę nie ma wątpliwości co do niezgodności danego przepisu z Konstytucją, a sprzeczność ma charakter oczywisty (por. wyrok Sądu Najwyższego z 8 sierpnia 2017r., sygn. I UK 325/16, LEX nr 2389585).

Art. 193 Konstytucji nie nakłada na sąd obowiązku każdorazowo zwracania się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym co do zgodności aktu normatywnego z Ustawą zasadniczą, jeżeli sąd powszechny rozpoznający sprawę dostrzeże w tym zakresie wątpliwości, a od odpowiedzi na zaistniałą wątpliwość zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Stosowanie Konstytucji wprost nie jest więc zastrzeżone wyłącznie dla Trybunału Konstytucyjnego, ale należy również do sądów powszechnych, gdy sąd dojdzie do przekonania, że przepis ustawy jest w sposób oczywisty niezgodny z Konstytucją i nie powinien być zastosowany w konkretnej sprawie.

Nie narusza to kompetencji przypisanej Trybunałowi Konstytucyjnemu, gdyż sąd powszechny nie orzeka w takim przypadku „w zastępstwie” Trybunału, skoro zakwestionowany przepis w dalszym ciągu pozostaje w systemie prawnym, korzysta z domniemania konstytucyjności i może być stosowany przez inne sądy orzekające w innych sprawach przy zastosowaniu odmiennej wykładni. W niniejszej sprawie przesłanką przemawiającą za samodzielnym, bez dalszego oczekiwania na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, rozpoznaniem sprawy przez Sąd, jest wynikająca z art. 45 ust. 1 Konstytucji, powinność sądu sprawiedliwego rozpatrzenia sprawy bez zwłoki, przy jednoczesnym braku udzielenia przez Trybunał Konstytucyjny odpowiedzi na pytanie prawne, zadane w trybie art. 193 Konstytucji (por. postanowienie Sądu Najwyższego z 8 października 2015 r., sygn. III KRS 34/12 OSNAPiUS 2017, Nr 9, poz. 119). Mając powyższe na uwadze Sąd Apelacyjny nie znalazł podstaw do podważenia, co do zasady, kompetencji Sądu pierwszej instancji do zastosowania w procesie orzekania bezpośredniej kontroli konstytucyjnej przepisów, na podstawie których została wydana decyzja będąca przedmiotem niniejszego postępowania. Wbrew zarzutom sformułowanym w apelacji, w okolicznościach niniejszej sprawy, nie było także uzasadnione dalsze zawieszenie postępowania przed Sądem pierwszej instancji, z uwagi na postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym. Tym samym za bezpodstawny należy uznać zarzut apelacji naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 177 § 1 pkt 3 1 k.p.c.

Jednocześnie jednak Sąd Apelacyjny nie podziela argumentacji i rozważań Sądu pierwszej instancji, które niejako a priori doprowadziły do podważenia, jako niekonstytucyjnej, całości regulacji z zakresu zaopatrzenia służb mundurowych, odnoszącej się do renty rodzinnej po funkcjonariuszu pełniącym służbę na rzecz totalitarnego państwa. Podkreślenia wymaga, że odwoławcze postępowanie sądowe toczące się na skutek odwołań od decyzji organów rentowych, dotyczących obniżenia wysokości świadczeń, w tym rentowych, na podstawie 24a ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2022 r. poz.1626 ze zm., zwanej ustawą „o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy”) w brzmieniu nadanym ustawą z 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2016 r. poz. 2270, zwanej „ustawą nowelizacyjną”), nie może cechować się schematyzmem podejmowania rozstrzygnięcia. Sąd rozpoznający taką sprawę nie powinien bowiem wyrokować przy zastosowaniu założenia mogącego odnosić się do każdej sprawy, gdyż mogłoby prowadzić to do wniosku, że wszystkie decyzje wydane na podstawie wskazanych wyżej przepisów (także dotyczące świadczeń emerytalnych i rent inwalidzkich) godzą w konstytucyjne prawa odwołujących się. Przyjęcie takiego modelu oznaczałoby wyłączenie z góry przez sąd powszechny całej regulacji z zakresu zabezpieczenia społecznego, przez automatyczne przyjęcie stanowiska bez odniesień do indywidualnie rozpoznawanej sprawy, co uznać należy za niewłaściwe. Nie można bowiem uznać, że wszystkie odwołania od decyzji organów rentowych, ustalających ponownie wysokość świadczeń zaopatrzeniowych należnych funkcjonariuszom pełniącym służbę na rzecz totalitarnego państwa lub członkom ich rodzin, powinny być zmienione, jako oparte na niekonstytucyjnych przepisach, bez uprzedniego zbadania ustalonych w sposób kompletny okoliczności konkretnej sprawy.

Spostrzeżenie to uzasadnione jest wnioskiem wyprowadzonym z argumentacji przytoczonej przez Sąd Okręgowy w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, która mogłaby znaleźć zastosowanie także w innych sprawach toczących się na skutek odwołań od decyzji obniżających świadczenia z zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy w związku ze stwierdzeniem pełnienia służby na rzecz totalitarnego państwa w organach wymienionych w art. 13 b ww. znowelizowanej ustawy. Argumentacja ta ma bowiem charakter uniwersalny, odnoszący się do ogółu omawianej regulacji ustawowej. Sąd Okręgowy okazał się przy tym dalece niespójny i niekonsekwentny, powołując się na obowiązek dokonywania indywidualnej oceny sytuacji każdego świadczeniobiorcy, jednocześnie sam zastosował arbitralną ocenę zaskarżonej decyzji w oderwaniu od stanu faktycznego sprawy, nie przeprowadzając w ogóle analizy charakteru służby męża odwołującej się i w konsekwencji zastosował niedopuszczalny automatyzm przy wydaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Odnosząc się do zarzutu apelacji naruszenia przez Sąd Okręgowy materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia tj. art. 24a w związku z art. 15c i art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji przez uznanie, że niezasadnie obniżono wysokość renty rodzinnej odwołującej się, przysługującej jej po zmarłym mężu, stwierdzić na wstępie należy, że zarzut ten i jego uzasadnienie zostały sformułowane w sposób niezwykle lakoniczny. W tym zakresie jednak Sąd Apelacyjny nie jest związany zarzutem sformułowanym przez stronę skarżącą i samodzielnie dokonuje takiej oceny w granicach zaskarżenia wyroku.

Rozważania dotyczące tej kwestii godzi się otworzyć stwierdzeniem, że obowiązkiem Sądu było wyjaśnienie podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia. Tymczasem Sąd Okręgowy przytoczył (całkowicie zbędnie) pełną treść art. 13 b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy w brzmieniu nadanym ustawą z 16 grudnia 2016 r. o zmianie tej ustawy, wymieniając bez potrzeby wszystkie cywilne i wojskowe instytucje i formacje, w których służba pełniona od 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. została zakwalifikowana przez ustawodawcę jako służba na rzecz totalitarnego państwa, jednocześnie nie dokonując podstawowej czynności tj. konkretnego wskazania podległości organizacyjnej jednostki, w której pełnił służbę Z. G.. W tym znaczeniu rozstrzygnięcie Sądu pozbawione jest materialnoprawnej podstawy, zaś pozwany organ rentowy w uzasadnieniu apelacji przytacza także argumentację schematyczną, uniwersalną pozbawioną odniesienia indywidualnego do przedmiotowej sprawy, a przez to wskazania z jakich przyczyn służba pełniona przez Z. G. powinna być zakwalifikowana jako pełniona na rzecz totalitarnego państwa.

Przepis art. 13 b nie wymienia wszakże (...), ani (...), w których to jednostkach pełnił służbę mąż odwołującej się w latach 1946 – 1954, zatem przyporządkowanie tych jednostek wymagało dokonania po raz pierwszy w postępowaniu odwoławczym analizy w zakresie ich podległości organizacyjnej w czasie, gdy służba była pełniona.

Nie jest sporne, że służba ta była pełniona od 29 lipca 1946 r. do 31 lipca 1954 r., a szczegółowy jej przebieg wynika z wykazu jednostek zawartego w aktach osobowych męża odwołującej się o sygn. (...) (załączonych do akt sprawy w formie potwierdzonej za zgodność z oryginałem kserokopii). W okresie od 29 lipca 1946 r. do 31 grudnia 1947 r. Z. G. brał czynny udział w walkach z „reakcyjnym podziemiem” (k.167 akt personalnych). Przebieg tej służby nie był kwestionowany, ani nawet analizowany na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego. Mając zatem na uwadze konieczność odpowiedniego zakwalifikowania tej służby przez pryzmat instytucji i jednostek organizacyjnych wymienionych w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, czego nie uczynił Sąd pierwszej instancji, a na co nie zwrócił także uwagi organ rentowy w apelacji, należało sięgnąć do źródeł zawierających informacje historyczne w tym zakresie.

Dla naświetlenia historycznych uwarunkowań funkcjonowania jednostek (...) w czasie pełnienia służby przez męża odwołującej się (lata 1946 – 1954) konieczne jest zatem odwołanie się do informacji wynikających z opracowań badawczych opartych na kwerendzie dokumentacji archiwalnej pozostającej przede wszystkim w dyspozycji Instytutu Pamięci Narodowej.

Początki funkcjonowania aparatu represji na ziemiach polskich wiązały się z realizacją stalinowskiego planu zaprowadzenia w powojennej Polsce komunistycznej dyktatury. Budowa i utrwalanie reżimu komunistycznego wiązały się z koniecznością zorganizowania przez „władzę ludową” centralnych i terenowych struktur aparatu represji, mających gwarantować skuteczną pacyfikację wszelkich form oporu społeczeństwa polskiego przeciwko zaprowadzanej dyktatury komunistycznej. Rolę taką spełniać miało Ministerstwo Bezpieczeństwa Publicznego powstałe 1 stycznia 1945 r., na bazie funkcjonującego od połowy 1944 r. Resortu Bezpieczeństwa Publicznego przy Polskim Komitecie Wyzwolenia Narodowego. Powołany do życia na mocy dekretu z 21 lipca 1944 r. (Dz.U. Nr 1, poz. 1) Krajowej Rady Narodowej, Polski Komitet Wyzwolenia Narodowego miał w swoim składzie 13 resortów, w tym Resort Bezpieczeństwa Publicznego (RBP).

Na mocy art. 2 ustawy Krajowej Rady Narodowej z dnia 31 grudnia 1944 r. o powołaniu Rządu Tymczasowego Rzeczpospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 19, poz. 99), utworzono urząd ministra bezpieczeństwa publicznego. Ministerstwu temu podlegały Milicja Obywatelska oraz związana z nią organizacja społeczna Ochotnicza Rezerwa MO (ORMO), więzienia i obozy oraz wojska wewnętrzne. Równolegle z rozwijaniem resortu powoływano jednostki terenowe tzw. Wojewódzkie Urzędy Bezpieczeństwa Publicznego (WUBP), Miejskie (MUBP), powiatowe (PUBP) oraz komórki przy gminnych posterunkach MO. Jednostki te były wyłączone spod jurysdykcji terenowej administracji państwowej i samorządów.

Do najważniejszych zadań terenowych jednostek bezpieczeństwa publicznego w okresie bezpośrednio powojennym należały: „walka z bandytyzmem” tj. zwalczanie podziemia antykomunistycznego,w tym walka ze zbrojnym podziemiem niepodległościowym, rozpracowywanie „wrogich elementów” władzy komunistycznej, kontrola i inwigilacja partii politycznych, organizacji społecznych i młodzieżowych, środowisk „akowskich”, „endeckich”, kontrola operacyjna całości życia gospodarczego, kontrola operacyjna organizacji społeczno-politycznych, związków zawodowych, środowisk oświatowych i naukowych, ludzi kultury, młodzieży, kościoła katolickiego, a także innych związków religijnych.

Formalnie Milicję Obywatelską utworzono 7 października 1944 r. na mocy Dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego. Faktycznie formacja ta istniała już od lipca 1944 r. i rozpoczynała działalność na wyzwalanych stopniowo terenach. W poszczególnych miejscowościach inicjatywa organizowania milicji należała najczęściej do dowódców wojsk radzieckich. Początkowo MO opierała się kadrowo na partyzantach Armii Ludowej, a jej pierwszym i długoletnim komendantem był dowódca AL Franciszek Jóźwiak. Funkcjonariuszem MO mogła być tylko osoba o odpowiednim „obliczu klasowym i ideowym”. Stopniowo milicję całkowicie podporządkowano partii komunistycznej, natomiast jej szeregi „oczyszczono” z przedwojennych policjantów, żołnierzy AK i członków innych organizacji uznanych przez komunistów za wrogie. W latach 1949-1954 MO była całkowicie podporządkowana Ministrowi Bezpieczeństwa Publicznego, co korespondowało z koncepcją stalinowskiego państwa totalitarnego. Do 1954 roku Milicja Obywatelska ściśle współpracowała z organami bezpieczeństwa. Funkcjonariusze brali udział w prześladowaniu opozycji i podziemia niepodległościowego, organizowali obławy na partyzantów, asystowali w bezprawnych aresztowaniach, czasem nawet w egzekucjach.

( https://kujawsko-pomorska.policja.gov.pl/kb/informacje/historia-policji/historia-policji-1945/2997,Geneza-i-powstanie-Milicji-Obywatelskiej-1944-1990.html; Piotr Sykut; także https://inwentarz.ipn.gov.pl/archivalCollection?id_a=1370&id_pz=20496)

Pod względem terytorialnym organizacja MO dostosowana była do podziału administracyjnego kraju. Na poziomie centralnym funkcjonowała Komenda Główna , a w terenie komendy wojewódzkie , powiatowe, miejskie i dzielnicowe. Na najniższym szczeblu działały posterunki, których zakres terytorialny pokrywał się z terenem administrowanym przez dwie lub więcej rad gromadzkich [12] .

Komenda Wojewódzka Milicji Obywatelskiej w Warszawie powstała w wyniku wejścia w życie dekretu PKWN z dnia 7 października 1944 r. o Milicji Obywatelskiej. Rozkazem Ministra Bezpieczeństwa Publicznego z dnia 18 marca 1949 r. Milicja Obywatelska została podporządkowana MBP, co za tym idzie – KWMO w Warszawie weszła w skład WUBP w Warszawiw, a Komendant Wojewódzki MO został Zastępcą Szefa WUBP ds. MO. Do zakresu działania organów MO należały: „ochrona bezpieczeństwa, spokoju i porządku publicznego; dochodzenie i ściganie przestępstw; wykonywanie zaleceń władz administracyjnych, sądów i prokuratury w zakresie prawem przewidzianym”. Swoje obowiązki KWMO wypełniała z pomocą ogniw terenowych obejmujących Komendy Miejskie i Powiatowe, Komisariaty MO oraz samodzielne sekcje i wydziały administracyjne i operacyjne na poziomie wojewódzkim.

Zmiany w funkcjonowaniu KWMO w Warszawie nastąpiły w wyniku wejścia w życie dekretu z dnia 20 lipca 1954 r. o Milicji Obywatelskiej. Z kolei w grudniu 1954 r. rozwiązano Ministerstwo Bezpieczeństwa Publicznego. Zgodnie z dekretem z 7 grudnia 1954 r. o naczelnych organach administracji państwowej w zakresie spraw wewnętrznych i bezpieczeństwa publicznego do „kierowania administracją spraw wewnętrznych i ochroną bezpieczeństwa w kwestiach bezpieczeństwa publicznego” ustanowiono Ministerstwo Spraw Wewnętrznych oraz Komitet do spraw Bezpieczeństwa Publicznego przy Radzie Ministrów. Zadania realizowane przez pion MO na terenie województw przejęła Komenda Wojewódzka Milicji Obywatelskiej w Warszawie, podległa Ministerstwu Spraw Wewnętrznych ( https://inwentarz.ipn.gov.pl/archivalCollection).

Z powołanych źródeł (także Encyklopedia PWN), a także z wiedzy powszechnie znanej, wynika zatem, że Komendy Wojewódzkie (pośrednio także Powiatowe) Milicji Obywatelskiej, w tym także w Warszawie (komisariaty MO), w których w okresie objętym skarżoną decyzją (od 29 lipca 1946 r. do 31 lipca 1954 r.) pełnił służbę Z. G., podlegały bezpośrednio Ministerstwu Bezpieczeństwa Publicznego, realizując przede wszystkim zadanie wprowadzania i utrwalania reżimu komunistycznego, co wiązało się z koniecznością zorganizowania terenowych struktur aparatu represji, mających gwarantować skuteczną „pacyfikację wszelkich form oporu” społeczeństwa polskiego przeciwko dyktaturze komunistycznej.

Mając na uwadze wyżej naświetlone uwarunkowania i przyporządkowanie organizacyjne jednostek, w których pełnił służbę Z. G. w latach 1946 – 1954, należy wskazać, że pełnił on służbę w jednostce podporządkowanej Ministerstwu Bezpieczeństwa Publicznego, a zatem wymienionej w art. 13b ust.1 pkt 4 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu za służbę na rzecz totalitarnego państwa uznaje się bowiem służbę pełnioną w okresie od 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. m.in. w jednostce organizacyjnej podległej Ministerstwu Bezpieczeństwa Publicznego do 14 grudnia 1954 r., a takie podporządkowanie miały Komendy (KPMO i KWMO, w tym wszystkie komisariaty MO) w Warszawie do 14 grudnia 1954 r.

Wobec tych faktów, w żadnym razie nie można uznać za trafne twierdzenia Sądu Okręgowego, że choć mąż odwołującej się pełnił służbę w jednostkach organizacyjnych zakwalifikowanych przez ustawodawcę jako organy totalitarnego państwa, wskazanych w art. 13 b ust. 1 znowelizowanej ustawy, to jednak brak jest uzasadnionych podstaw do obniżenia odwołującej się wysokości świadczenia rentowego w sposób wynikający z decyzji organu rentowego. Sąd Okręgowy uznał, że brak było przesłanek do redukcji wysokości świadczenia odwołującej się, gdyż mąż ubezpieczonej nabył swoje prawo rentowe (w 1970 r.) słusznie.

Należy mieć na uwadze (zważywszy na stanowiska, które zajmował w czasie służby), że osoby formalnie kwalifikowane do organów służby państwa totalitarnego, w czasie wykonywania tej służby uzyskiwały dodatkowe profity o charakterze ekonomicznym i socjalnym z racji samej tylko przynależności do danej jednostki czy pełnionej funkcji, niezależnie od tego jakie czynności faktycznie wykonywały. Dodatkowe korzyści wiązały się z samą tylko przynależnością do jednostki zaliczanej do służby państwa totalitarnego, również w odniesieniu do stanowisk czy funkcji, które prima facie nie wiązały się bezpośrednio z żadną działalnością represyjną. Co bardzo istotne, te dodatkowe korzyści, w tym w szczególności wyższe wynagrodzenia, z racji samego organizacyjnego przyporządkowania danej jednostki czy funkcji przełożyły się na wyższe kwoty świadczeń emerytalno – rentowych przysługujących takim osobom, niż świadczenia przysługujące takim funkcjonariuszom czy pracownikom, którzy nie byli przyporządkowani organizacyjnie do służby podporządkowanej bezpośrednio funkcjonowaniu państwa totalitarnego. Należy bowiem przyjąć oczywiste założenie, że brak organizacyjnego przyporządkowania do służby państwa totalitarnego, skutkowałby niepodleganiem preferencyjnemu systemowi zabezpieczenia społecznego, lecz systemowi powszechnemu, a co za tym idzie wysokość świadczeń byłaby istotnie niższa. Odzwierciedleniem powyższego jest posłużenie się przez ustawodawcę definicją ustawową służby na rzecz państwa totalitarnego niezależną od faktycznie wykonywanych czynności, lecz związaną z dodatkowymi profitami z racji przyporządkowania organizacyjnego danej funkcji czy jednostki. Nie można zatem a priori przyjąć, że choć dana osoba formalnie pełniła służbę zdefiniowaną w jednostce wskazanej czy podporządkowanej organowi wymienionemu w art. 13b ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, jako służbę na rzecz totalitarnego państwa, to fakt ten nie daje uzasadnionych podstaw do obniżenia świadczeń emerytalno – rentowych z uwagi na wnioski (o charakterze generalnym), jakie wynikają z analizy zgodności zapisów ww. ustawy z Konstytucja RP.

Z tak sformułowaną tezą Sąd Apelacyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie fundamentalnie się nie zgadza. Przede wszystkim wskazać należy, że Sąd Okręgowy w ogóle nie dokonał kwalifikacji służby męża odwołującej się z punktu widzenia treści art. 13b i wymienionych w tym przepisie jednostek, ograniczając się do przytoczenia pełnej treści przepisu, bez wskazania pod którą z wymienionych jednostek podpada służba Z. G.. Sąd uznał to za zbędne wobec dokonania takiej kwalifikacji przez Instytut Pamięci Narodowej. Teza taka jest z gruntu wadliwa bowiem w postępowaniu sądowym toczącym się na skutek odwołania od decyzji organu emerytalno – rentowego, informacja IPN nie ma charakteru wiążącego dla Sądu, o czym szerzej poniżej. Obowiązkiem Sądu było zatem samodzielne dokonanie kwalifikacji służby pełnionej przez męża odwołującej się w ww. okresie pod kątem brzmienia art. 13b znowelizowanej ustawy zaopatrzeniowej.

Sąd Najwyższy w uchwale z 16 września 2020 r. (w sprawie o sygn. III UZP 1/20, którą Sąd Okręgowy pominął) stwierdził, że ustawowe kryterium „służby na rzecz totalitarnego państwa” określone w art. 13b ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, powinno być oceniane na podstawie wszystkich okoliczności danej sprawy, dlatego też należy tej oceny dokonywać przy uwzględnieniu charakteru jednostki, w której służba była pełniona, celów jakie miała do realizacji w strukturach państwa totalitarnego oraz faktów, wynikających z dokumentacji zebranej w aktach osobowych funkcjonariusza, odnoszących się do konkretnej osoby.

W rozpoznawanej sprawie, zdaniem Sądu Apelacyjnego, nie ulega wątpliwości, że służba Z. G. w ww. jednostkach (...) ((...) w W.) w latach 1946 – 1954, była służbą pełnioną na rzecz totalitarnego państwa. Ww. jednostki, szczególnie w okresie bezpośrednio powojennym, służyły umacnianiu komunistycznego reżimu, a przez to naruszeniom elementarnych praw człowieka i swobód obywatelskich, przede wszystkim działaczy opozycji niepodległościowej, postrzeganych przez podporządkowaną dominacji ZSRR władzę, jako „wrogów” politycznych.

Wobec tego stwierdzenie Sądu Okręgowego, że w niniejszym przypadku brak było przesłanek do redukcji wysokości świadczenia K. G., która z przywileju podwyższonych świadczeń rentowych (w porównaniu do takiego rodzaju świadczeń w powszechnym systemie emerytalnym), dla których wyliczenia podstawę stanowiła renta Z. G., korzystała przez 29 lat m.in. z tytułu służby jej męża godzącej w elementarne prawa osób nie akceptujących powojennego porządku politycznego, należy uznać za pozbawione usprawiedliwionych podstaw.

Podkreślenia przy tym wymaga, co wynika z analizy treści dokumentów zawartych w aktach osobowych Z. G., że został on przyjęty do służby na skutek własnych starań i z własnej woli wyrażonej w podaniu o przyjęcie do służby, z którym zwrócił się do (...) z prośbą o przyjęcie go do pracy w „szeregi (...)”, wskazując, że chce służyć „dla Polski Ludowej”, a w szeregach (...) będzie miał „możność stać na straży utrwalania demokracji ludowej”. Z opinii służbowych, wniosków awansowych i charakterystyk służbowych, dotyczących okresu służby w latach 1946 – 1954 wynika, że mąż odwołującej się identyfikował się w pełni z ówczesnym totalitarnym ustrojem, który czynnie i aktywnie wspierał z dużym zaangażowaniem posłusznie wykonując zlecone mu zadania, wykazywał przy tym pełną dyspozycyjność. Jego pełna zaangażowania postawa była uzasadnieniem dla awansów służbowych i podwyższania wynagrodzenia.

Suma powyższych ustaleń naświetlających charakter służby Z. G. od 29 lipca 1946 r. do 31 lipca 1954 r. w jednostkach (...) w W., Ł. i C. (deleg.), w okresie szczególnie nasilonych represji politycznych i bezwzględnego zwalczania wszystkich przeciwników politycznych, daje uzasadnione podstawy do jej zakwalifikowania jako służby na rzecz totalitarnego państwa. Jednostki, w której służba ta była pełniona, były zasadniczymi, niezbędnymi elementami, składającymi się na fundamenty wprowadzania i utrwalania ustroju komunistycznego, będąc podporządkowane bezpośrednio Ministerstwu Bezpieczeństwa Publicznego i formułowanym przez ten organ wytycznym.

Tytułem wstępu do dalszych rozważań dotyczących zasadności podstaw zaskarżonego wyroku należy odnieść się szerzej do przyjętej przez Sąd pierwszej instancji tezy dotyczącej skutków kwalifikacji służby dokonanej przez Instytut Pamięci Narodowej w Informacji z 15 maja 2017 r. (Nr (...)), jako pełnionej na rzecz totalitarnego państwa.

Nie podzielając poglądu Sądu Okręgowego co do charakteru tego dokumentu wskazać należy, że Informacja o przebiegu służby przedstawiona przez Instytut Pamięci Narodowej – Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, nie jest dla sądu powszechnego prowadzącego sprawę z zakresu ubezpieczeń społecznych wiążąca. Kontrola zaskarżonych decyzji organów rentowych polega przede wszystkim na możliwości przeprowadzenia niczym nieograniczonego postępowania dowodowego przez sąd powszechny w zakresie faktów stanowiących podstawę ich wydania. Za słusznością tego stanowiska przemawia utrwalone od lat orzecznictwo sądów powszechnych i Sądu Najwyższego. Przypomnieć należy, że już w postanowieniu Sądu Najwyższego z 9 grudnia 2011r. (sygn. II UZP 10/11, OSNP 2012 Nr 23-24, poz. 298) wyrażono stanowisko, że sąd ubezpieczeń społecznych, rozpoznający sprawę w wyniku wniesienia odwołania od decyzji organu emerytalno-rentowego w sprawie ponownego ustalenia (obniżenia) wysokości emerytury policyjnej byłego funkcjonariusza Służby Bezpieczeństwa, nie jest związany treścią informacji o przebiegu służby w organach bezpieczeństwa państwa przedstawionej przez Instytut Pamięci Narodowej zarówno co do faktów (ustalonego w tym zaświadczeniu przebiegu służby), jak i co do kwalifikacji prawnej tych faktów (zakwalifikowania określonego okresu służby jako służby w organach bezpieczeństwa państwa). Związanie to obejmuje jedynie organ emerytalny, który przy wydawaniu decyzji musi kierować się danymi zawartymi w informacji o przebiegu służby. Ustalenia faktyczne i interpretacje prawne Instytutu Pamięci Narodowej nie mogą natomiast wiązać sądu - do którego wyłącznej kompetencji należy ustalenie podstawy faktycznej rozstrzygnięcia w przedmiocie prawa do świadczeń emerytalno - rentowych i ich wysokości oraz odpowiednia kwalifikacja prawna ustalonych faktów.

Kwestia ta w rozpoznawanej sprawie ma wprawdzie znaczenie drugorzędne, gdyż zważywszy na przebieg postępowania sądowego należy przyjąć, że nie było między stronami sporu co do rzeczywistego przebiegu służby męża odwołującej się, zajmowanych stanowisk i pełnionych funkcji w jednostkach organów totalitarnego państwa, w których był zatrudniony, to jednak wymaga ustosunkowania się ze względu na stanowisko wyrażone przez Sąd Okręgowy.

Odnosząc się do tej kwestii należy przywołać ugruntowany i trafny pogląd, przypomniany przez Sąd Najwyższy m.in. w uchwale z 16 września 2020r. (sygn. III UZP 1/20, OSNP 2021/3/28), że w orzecznictwie (także administracyjnym) wykrystalizował się zasługujący na aprobatę pogląd, że informacja o przebiegu służby nie jest władczym przejawem woli organu administracji publicznej. Oznacza to, że sąd ma obowiązek oceny całego materiału dowodowego łącznie z treścią informacji IPN, która może być podważana. W kwestii tej zwrócono uwagę na ograniczone możliwości odniesienia się do treści informacji przez osobę, której ta informacja dotyczy, skoro w czasie jej sporządzenia nie ma ona żadnego na nią wpływu. Nie ma także trybu administracyjnego zaskarżenia takiej informacji, czy jej zakwestionowania, poddania kontroli choćby formalnej. Zagadnienie to było przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego, który w uzasadnieniu wyroku z 24 lutego 2010r. (w sprawie o sygn. K 6/09, OTK-A 2010 r. Nr 2, poz. 15), a także w motywach wyroku z 11 stycznia 2012r. (sygn. K 36/09, OTK-A 2012 Nr 1, poz. 3) wyjaśnił, że kontrola informacji o przebiegu służby wydawanej przez IPN, została połączona z prawem zaskarżenia decyzji organu emerytalnego, a w konsekwencji z prawem do rozpoznania istoty sprawy przez sąd powszechny. Nie sposób zatem uznać, że ustawodawca pozbawił osoby, których dotyczy kwestionowana regulacja, prawa sądowej kontroli informacji sporządzonej przez IPN. Informacja o przebiegu służby jest oświadczeniem wiedzy i nie rozstrzyga konkretnej sprawy administracyjnej, ma charakter stricte informacyjny i stanowi jedynie urzędowe potwierdzenie faktów, wynikających z akt osobowych funkcjonariusza. Władczym rozstrzygnięciem wobec skarżącego jest decyzja organu emerytalnego w przedmiocie ustalenia wysokości świadczenia, która podlega kontroli sądowej przed sądem powszechnym, który rozpoznając sprawę, jest uprawniony do weryfikacji informacji IPN w postępowaniu dowodowym przy zastosowaniu przepisów postępowania cywilnego.

Każdy istotny fakt w postępowaniu w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych może być dowodzony wszelkimi środkami dowodowymi, które sąd uzna za pożądane, a ich dopuszczenie za celowe. Ukształtowane wieloletnią praktyką orzecznictwo sądowe jednoznacznie akceptuje takie rozwiązanie, że okoliczności mające wpływ na prawo do świadczeń lub ich wysokość mogą być udowadniane wszelkimi środkami dowodowymi przewidzianymi w Kodeksie postępowania cywilnego (zob. wyroki: z 14 czerwca 2006r., sygn. I UK 115/06, OSNP 2007 nr 17-18, poz. 257; z 9 kwietnia 2009r., sygn. I UK 316/08, LEX nr 707858; z 16 czerwca 2011r., sygn. III UK 213/10, LEX nr 950436; z 11 sierpnia 2016r., sygn. II UK 323/15, LEX nr 2157273; z 11 października 2016r., sygn. I UK 356/15, LEX nr 2174067), zaś art. 247 k.p.c., wprowadzający ograniczenia dowodzenia zeznaniami świadków przeciwko osnowie lub ponad osnowę dokumentu obejmującego czynność prawną, nie ma zastosowania w tych sprawach (zob. wyrok SN z 16 czerwca 2016r., sygn. III PK 139/15, LEX nr 2117654). Oznacza to, że formalne badanie dokumentów, co do których nie istnieje inna procedura pozwalająca zwalczać ustalenia faktyczne czy też umożliwiająca wykazanie rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków w okresie służby, nie realizuje prawa podstawowego do sprawiedliwego procesu, które musi być zagwarantowane nawet w przypadku braku stosownych przepisów dotyczących tego postępowania (por. wyrok TS z 22 marca 2000r., C-7/98, D. Krombach v. A. Bamberski, LEX nr 82735). Skoro sądu powszechnego nie wiąże informacja o przebiegu służby, to w razie stosownego zarzutu przeciwko osnowie tej informacji, sąd jest zobowiązany do rekonstrukcji jej przebiegu w konkretnym wypadku. Fakty, wynikające z informacji IPN, podlegają swobodnej ocenie Sądu, zgodnie z art. 233 § 1 k.p.c., w szczególności co do długości okresu pełnienia służby, jej historycznego umiejscowienia w okresie od 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r., miejsca pełnienia służby, zajmowanych stanowisk czy stopni służbowych. Co istotne i na co zwrócił uwagę Sąd Najwyższy w ww. uchwale (sygn. III UZP 1/20) i na co zwrócono uwagę w doktrynie, podczas weryfikacji przebiegu służby należy sięgać do opinii służbowych funkcjonariuszy (szer. zob. B. Jaworski: System opiniowania funkcjonariuszy służb mundurowych, 2019 nr 87, s. 105).

Wobec powyższego kwalifikacja służby w konkretnej sprawie, jako pełnionej na rzecz totalitarnego państwa musi być dokonana przez sąd rozpoznający odwołanie od decyzji organu emerytalno-rentowego, obniżającej wysokość świadczenia właśnie ze względu na charakter tej służby. W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji nie dokonał takiej analizy.

Podkreślenia wymaga, że ustawodawca w nowelizacji ustawy zaopatrzeniowej z 16 grudnia 2016r. precyzując pojęcie służby na rzecz totalitarnego państwa przez stworzenie odrębnego, od katalogu zawartego w ustawie lustracyjnej wykazu jednostek, w których tak określona służba była wykonywana, nie bez przyczyny uznał, że w organach bezpieczeństwa państwa PRL pełnili służbę funkcjonariusze, których znaczenie dla efektywnego funkcjonowania aparatu represji w totalitarnym państwie było zróżnicowane z punktu oceny „ciężaru gatunkowego” realizowanych przez nich zadań. Były wśród nich funkcje i stanowiska o charakterze kluczowym, zasadniczym, wiodącym, ale były też funkcje pomocnicze, wspierające, których jednak znaczenie dla całokształtu sprawnego działania organów bezpieczeństwa, było nie mniej istotne.

Brak przy tym wyłączenia spod regulacji ustawy nowelizującej określonych funkcjonariuszy, których zadania były pomocnicze, techniczne czy uboczne, nie był przypadkowy, gdyż wynikał z uzasadnionego przekonania, że komunistyczny ustrój totalitarny opierał się na sprawnym działaniu organów bezpieczeństwa państwa tworzących celowo skonstruowany i niezwykle rozbudowany organizm, w którego strukturze każdy element przyczyniał się do skutku polegającego na zwalczaniu niepodległościowej opozycji demokratycznej, wszelkich przejawów dążenia do odzyskania suwerenności, łamaniu praw człowieka i obywatela, łamaniu prawa do wolności słowa i zgromadzeń, gwałceniu prawa do życia, godności, wolności, własności, pokoju i bezpieczeństwa.

Działania organów bezpieczeństwa państwa miały charakter systemowy, wobec czego dopiero suma poszczególnych działań funkcjonariuszy tworzyła system uznany obecnie powszechnie za bezprawny, skierowany przeciwko prawom człowieka i obywatela, służący zwalczaniu dążeń niepodległościowych, niejednokrotnie prowadzący, na skutek całego łańcucha działań różnych osób, do czynów przestępnych, a nawet zbrodniczych. Zważywszy zatem na całokształt funkcjonowania aparatu bezpieczeństwa państwa i jego charakter oraz cele, brak jest uzasadnionych podstaw do ustalania indywidualnej odpowiedzialności konkretnych funkcjonariuszy (przez pryzmat współcześnie rozumianej odpowiedzialności karnej), co jest niewątpliwie także sprzeczne z intencją ustawodawcy.

Mając powyższe na uwadze, wskazać należy, że z art. 24a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, regulującego podstawy ustalania wysokości renty rodzinnej wynika, że w przypadku renty rodzinnej przysługującej po osobie, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i która pozostawała w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r., renta rodzinna przysługuje na zasadach określonych w art. 24, z zastrzeżeniem, że wysokość renty rodzinnej ustala się na podstawie świadczenia, które przysługiwało zmarłemu z uwzględnieniem art. 15c lub art. 22a. Stosownie natomiast do art. 24 a ust. 2 tej ustawy, wysokość renty rodzinnej, nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej renty rodzinnej wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. W celu ustalenia wysokości renty rodzinnej, zgodnie z ust. 1 i 2, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1, przy czym do odwołującej się nie ma zastosowania art. 24a ust. 4 i 5 ww. ustawy. Z art. 24a ust. 4 wynika, że przepisów art. 24a ust. 1 i 2 nie stosuje się, jeżeli osoba uprawniona do renty rodzinnej udowodni, że osoba, o której mowa w tych przepisach (w tym przypadku mąż odwołującej się), przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego. Odwołująca się nie powołała się na żadne fakty czy dowody, z których podjęcie takich działań przez jej męża przed 1990 r. mogłoby wynikać.

Biorąc pod uwagę treść przytoczonych przepisów, organ rentowy poprawnie ustalił zatem wysokość renty rodzinnej K. G. od 1 października 2017 r. w decyzji z 11 sierpnia 2017 r., wobec czego odwołanie ostatecznie okazało się bezzasadne.

Zważywszy na argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przez Sąd Okręgowy, odwołującą się do wartości chronionych Konstytucją RP, wskazać należy, że w ocenie Sądu Apelacyjnego orzekającego w niniejszej sprawie, jest ona nietrafna z poniżej naświetlonych względów.

Celem ustawy z 16 grudnia 2016 r. nowelizującej ustawę o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, była likwidacja przywilejów emerytalnych i rentowych funkcjonariuszy organów bezpieczeństwa uzyskanych przez nich z tytułu służby na rzecz totalitarnego państwa, bądź też przez członków ich rodzin w postaci renty rodzinnej. Jak wynika z preambuły ustawy nowelizującej z 2009 r., (znajdującej analogiczne zastosowanie w odniesieniu do nowelizacji z 2016 r. ze względu na cel tej regulacji), obniżającej po raz pierwszy część przywilejów emerytalnych funkcjonariuszy służby bezpieczeństwa (nie obejmujących wówczas rent rodzinnych), system władzy komunistycznej opierał się głównie na rozległej sieci organów bezpieczeństwa państwa, spełniającej w istocie funkcje policji politycznej, stosującej bezprawne metody, naruszającej podstawowe prawa człowieka, zwalczającej organizacje i osoby broniące niepodległości i demokracji, przy jednoczesnym wyjęciu sprawców spod odpowiedzialności i rygorów prawa. Dostrzeżono wówczas, że funkcjonariusze organów bezpieczeństwa pełnili swoje funkcje bez ponoszenia ryzyka utraty zdrowia lub życia, korzystając przy tym z licznych przywilejów materialnych i prawnych w zamian za sprzeniewierzenie się wartościom niepodległościowym, wolnościowym i demokratycznym oraz udział w utrwalaniu nieludzkiego systemu władzy.

W ukształtowanym orzecznictwie sądów powszechnych i Sądu Najwyższego, na tle noweli z 2009 r. (dotyczącym wprawdzie wówczas emerytur policyjnych, ale znajdujących analogiczne zastosowanie do obecnych regulacji obejmujących także renty rodzinne z punktu widzenia uzasadnienia aksjologicznego), przyjęto zgodnie, że obniżenie uprzywilejowanych świadczeń, uzyskanych z tytułu służby w organach bezpieczeństwa państwa, nie naruszyło zasady równości lub proporcjonalności świadczeń, bowiem tak uzyskane przywileje nie podlegają ochronie z racji działań ukierunkowanych na zwalczanie przyrodzonych praw człowieka i tym samym byli funkcjonariusze nie mają prawa podmiotowego ani tytułu moralnego domagania się utrzymania przywilejów zaopatrzeniowych za okresy zniewalania dążeń niepodległościowych (zob. m.in. uchwała Sądu Najwyższego z 3 marca 2011 r., sygn. II UZP 2/11, OSN 2011 nr 15-16, poz. 210). Należy zwrócić uwagę, że na uprzywilejowanie w zakresie emerytalno – rentowym byłych funkcjonariuszy aparatu bezpieczeństwa państwa składało się szereg elementów. Wynikało ono często już tylko z faktu wysokich uposażeń, jakie państwo komunistyczne zapewniało takim funkcjonariuszom, zwłaszcza tym, którzy wykazywali się gorliwością i dyspozycyjnością, ale również z ustalania świadczeń emerytalnych i rentowych na znacznie korzystniejszych zasadach, wynikających z ustawy zaopatrzeniowej, w stosunku do samego sposobu ustalania emerytur i rent większości obywateli w powszechnym systemie emerytalnym.

O ile taki sposób ustalania świadczeń dla funkcjonariuszy strzegących bezpieczeństwa państwa, obywateli i porządku publicznego w suwerennym i demokratycznym państwie jest zasadny, o tyle jest nie do przyjęcia w stosunku do byłych funkcjonariuszy (i członków ich rodzin), pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa, a więc w organach i instytucjach, które systemowo naruszały przyrodzone prawa człowieka i rządy prawa. Z. G. korzystał z uprzywilejowanych w zakresie wysokości świadczeń rentowo - emerytalnych, ustalonych przy zastosowaniu ustawy z 31 stycznia 1959 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Milicji Obywatelskiej (Dz.U. Nr 12 poz.70 ze zm.), przez wiele lat. Decyzją z 17 listopada 1970 r. przyznano mu rentę „za wysługę lat” od 1 października 1970 r., po zwolnieniu ze służby, a decyzją z 28 stycznia 1973 r. ustalono mu prawo do emerytury milicyjnej od 1 stycznia 1973 r.). Po śmierci Z. G., jego żona K. G. od 1988 r. korzysta z prawa do świadczenia jako uprawniona do renty rodzinnej.

Jak wynika z uzasadnienia do projektu ustawy z 16 grudnia 2016 r. nowelizującej ustawę zaopatrzeniową, ustawa ta miała na celu wprowadzenie rozwiązań zapewniających w pełniejszym zakresie zniesienie przywilejów emerytalnych i rentowych związanych z pracą w aparacie bezpieczeństwa PRL przez ustalenie na nowo świadczeń emerytalnych i rentowych osobom pełniącym służbę na rzecz totalitarnego państwa w okresie od 22 lipca 1944r. do 31 lipca 1990r. Zdaniem projektodawcy wprowadzone na gruncie ustawy „dezubekizacyjnej” z 2009r. rozwiązania, które nie objęły wówczas świadczeń rodzinnych, nie okazały się w pełni skuteczne, gdyż cel tej ustawy nie został osiągnięty w zakładanym zakresie, przy czym należy uznać, że stwierdzenie to ma uzasadnione faktami podstawy. Wskazano, że przywileje emerytalne i rentowe takich funkcjonariuszy nie zasługują na ochronę prawną przede wszystkim ze względu na powszechne poczucie naruszenia w tym zakresie zasady sprawiedliwości społecznej. Jako przywilej należy rozumieć ustalanie świadczeń emerytalno - rentowych na znacznie korzystniejszych zasadach wynikających z ustawy zaopatrzeniowej, w stosunku do sposobu ustalania emerytur i rent w powszechnym systemie.

W ocenie Sądu Apelacyjnego, mającego na uwadze przytoczoną argumentację, regulacje zawarte we wskazanych przepisach nie stanowią naruszenia powszechnej zasady zaufania do państwa i stanowionego prawa osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa w jednostkach wchodzących w skład organów bezpieczeństwa państwa, które stosowały bezprawne i niegodziwe akty lub metody przemocy politycznej wobec innych obywateli, w szczególności tych, którzy wykazywali aktywne dążenie do odzyskania suwerenności. Osoby te zarówno w czasie swojej aktywności zawodowej, jak i po jej zakończeniu korzystały z licznych przywilejów, w tym mających wymiar finansowy, przy jednoczesnym całkowitym braku zasługującego na akceptację uzasadnienia dla takowych. Z przywilejów takich korzystali także członkowie ich rodzin. Zauważyć należy, że realizacji zasady zaufania do państwa i stanowionego prawa w demokratycznym państwie prawa realizującym zasady sprawiedliwości społecznej mogą oczekiwać również obywatele nie godzący się na dalsze utrzymywanie tego rodzaju uprzywilejowania, w szczególności pielęgnujący pamięć o ofiarach zbrodni komunistycznych, które niejednokrotnie zostały całkowicie (w ówczesnym systemie) pozbawione możliwości nabycia jakichkolwiek świadczeń, lub będąc represjonowanymi przez aparat bezpieczeństwa często korzystały z zaniżonych świadczeń emerytalno-rentowych.

Zestawiając służbę funkcjonariuszy organów bezpieczeństwa, składających się na opisany system represji skierowanych przeciwko współobywatelom, z ofiarami reżimu i ich zaangażowaniem na rzecz suwerenności państwa polskiego oraz odzyskania przez społeczeństwo podstawowych, przynależnych mu praw i wolności, nie sposób nie dostrzec rażącej dysproporcji. Nie istnieje zatem uzasadnienie dla przedkładania interesów i oczekiwań byłych funkcjonariuszy pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa w organach wymienionych w ustawie zaopatrzeniowej i członków ich rodzin nad powyższą, słuszną potrzebę obywateli, zwłaszcza tych, którzy doznali krzywdy na skutek działań organów służby bezpieczeństwa państwa.

Analizując niniejszą sprawę w powyższym kontekście należy stwierdzić, że powołana przez Sąd Okręgowy argumentacja odwołująca się do ochrony tych świadczeń w świetle gwarancji zapisanych w Konstytucji RP jest, w ocenie Sądu Apelacyjnego, nie do pogodzenia z powołanymi zasadami demokratycznego państwa prawa urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej (art.2 Konstytucji RP). W tym zakresie Sąd Apelacyjny orzekający w niniejszej sprawie, odmiennie postrzega podstawy tej ochrony.

Podkreślenia przede wszystkim wymaga, że w art. 2 Konstytucji RP ustrojodawca wyraził trzy zasady konstytucyjne, tj. zasadę państwa demokratycznego, zasadę państwa prawnego i zasadę sprawiedliwości społecznej, które to zasady są ze sobą powiązane funkcjonalnie i materialnie. Nie ma możliwości kompleksowego scharakteryzowania żadnej z nich bez uwzględnienia pozostałych (zob. M.Florczak-Wątor w P.Tuleja (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. II, 2021 r.). Nie można zatem akcentować zasady państwa prawa pomijając, że chodzi o zasadę demokratycznego państwa prawa urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej, co wprost wynika z Konstytucji RP (art. 2). Nie może być zatem mowy o takim rozumieniu zasady państwa prawnego, która nie urzeczywistnia zasady sprawiedliwości społecznej. Sprawiedliwość społeczna jest definiowana jako „dążenie do zachowania równowagi w stosunkach społecznych i powstrzymywanie się od kreowania nieusprawiedliwionych, niepopartych obiektywnymi wymogami i kryteriami przywilejów dla wybranych grup obywateli”, a także podkreśla się, że „sprawiedliwość społeczna jest celem, który ma urzeczywistniać demokratyczne państwo prawne. Nie jest demokratycznym państwem prawnym państwo, które nie realizuje idei sprawiedliwości” (zob. wyrok TK z dnia 12 kwietnia 2000 r., sygn. K 8/98).

W doktrynie przyjmuje się, że prawa podmiotowe ustanowione w poprzedniej formacji ustrojowej są niepodważalne tylko przy założeniu niezmienności ich aksjologicznych racji i aktualności w nowym układzie stosunków społecznych i ekonomicznych. Transformacja pozwala ocenić czy i jakie prawa zostały nabyte niesłusznie, wskutek uprzywilejowania (por. T. Zieliński: Ochrona praw nabytych - zasada państwa prawnego, Państwo i Prawo 1992 nr 3, s.17). Dlatego sprawiedliwość jako cecha dotycząca oceny zgodności z Konstytucją RP przepisów w tym przypadku ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy wymaga uwzględnienia historycznych losów społeczeństwa polskiego, gdy „podstawowe wolności i prawa człowieka były naruszane” (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 lipca 2003r., sygn. SK 42/01, OTK-A 2003 Nr 6, poz. 63).

W powołanej wyżej uchwale z 16 września 2020r. (sygn. III UZP 1/20) Sąd Najwyższy - analizując wątek historyczny omawianej regulacji ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy - wskazał, że w latach 90-tych XX wieku Sejm RP podejmował uchwały odnoszące się: do zbrodniczych działań aparatu bezpieczeństwa państwowego w latach 1944-1956 (M.P. Nr 62, poz. 544); w sprawie potępienia totalitaryzmu komunistycznego (M.P. Nr 20, poz. 287), w którym to okresie miało miejsce szczególne nasilenie prześladowań osób nie godzących się z powojennym ustrojem komunistycznym. Kwestia ta była również przedmiotem wypowiedzi na forum międzynarodowym (np. rezolucja nr 1096 Zgromadzenia Parlamentarnego Rady Europy z 27 czerwca 1996 r. w sprawie metod likwidacji spuścizny po byłych totalitarnych systemach komunistycznych; Raport Komisji Prawnej i Praw Człowieka nr 7568 z 3 czerwca 1996 r. na temat: Metody likwidacji spuścizny po byłych totalitarnych systemach komunistycznych).

W tym kontekście cel, któremu służyć ma nowelizacja ustawy zaopatrzeniowej z 16 grudnia 2016 r., stanowiąca podstawę kwestionowanej w niniejszej sprawie decyzji, sprowadza się do przyjęcia założenia, że kierując się zasadą sprawiedliwości społecznej wykluczającą tolerowanie i nagradzanie bezprawia należy uznać, że system władzy komunistycznej opierał się głównie na rozległej sieci organów bezpieczeństwa państwa, spełniającej w istocie funkcje policji politycznej, stosującej bezprawne metody, naruszające podstawowe prawa człowieka, zwalczające organizacje i osoby broniące niepodległości i demokracji, przy jednoczesnym wyjęciu sprawców spod odpowiedzialności i rygorów prawa. Należy przy tym mieć na uwadze, że funkcjonariusze organów bezpieczeństwa pełnili swoje funkcje, korzystając z licznych przywilejów materialnych, socjalnych i prawnych dla siebie i członków swoich rodzin, w zamian za utrwalanie nieludzkiego systemu władzy. Dotyczy to przy tym tak pełnionych w ramach służby funkcji o charakterze kluczowym, wiodącym, jak i tych, które dla organów bezpieczeństwa miały znaczenie pomocnicze, przyczyniając się wszakże bezpośrednio do ich sprawnego funkcjonowania.

Do takiego celu nawiązano w uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej z 16 grudnia 2016 r., stwierdzając, że ograniczenie przywilejów emerytalnych i rentowych związanych z pracą w aparacie bezpieczeństwa totalitarnego państwa jest konieczne, ponieważ nie zasługują one na ochronę prawną ze względu na powszechne poczucie naruszenia zasady sprawiedliwości społecznej.

Nie można zgodzić się z twierdzeniem, że wprowadzone ustawą z 16 grudnia 2016r. regulacje pełnią funkcje represyjne. Znowelizowane przepisy bowiem z założenia nie ustanawiają odpowiedzialności za czyny karalne popełnione w okresie totalitarnego państwa i nie zastępują takiej odpowiedzialności, a ich celem było jedynie odebranie niesłusznie przyznanych przywilejów przez obniżenie wysokości świadczeń. Nie ma bowiem uzasadnienia dla otrzymywania przez byłych funkcjonariuszy pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa świadczeń emerytalnych i rentowych przez członków ich rodzin, w kwotach niekiedy znacząco przewyższających średnią wysokość świadczenia wypłacanego w ramach powszechnego systemu emerytalnego.

Analizując zakres normatywny i skutki ustawy nowelizacyjnej z 16 grudnia 2016r. dla ukształtowania wysokości świadczeń rentowych po zmarłych funkcjonariuszach, godzi się przypomnieć orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 15 lutego 1994 r. (sygn. K 15/93, OTK 1994 Nr 1, poz. 4), który już wówczas wskazywał, że współpraca z organami represji nastawionymi na zwalczanie polskich ruchów niepodległościowych (a taką niewątpliwie służbę pełnił mąż odwołującej się) musi być oceniona negatywnie i to bez względu na to, o jakie stanowiska i o jaki charakter zatrudnienia w tych organach chodzi, przy czym dotyczy to zarówno aparatu represji państw obcych, jak i komunistycznego aparatu represji w Polsce.

Odnosząc się do argumentacji odwołującej się do zasady ochrony praw nabytych, podkreślenia wymaga, że zasada ta nie oznacza nienaruszalności tych praw i nie wyklucza stanowienia regulacji mniej korzystnych. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie w swym orzecznictwie podkreślał, że odstąpienie od zasady ochrony praw nabytych jest dopuszczalne, jeżeli przemawiają za tym inne zasady, normy lub wartości konstytucyjne. Zasada ochrony praw nabytych nie ma bowiem zastosowania do praw nabytych niesłusznie lub niegodziwie, a także praw niemających oparcia w założeniach uznawanego w demokratycznym ustroju porządku konstytucyjnego. Uprzywilejowane prawa emerytalno – rentowe nabyte przez funkcjonariuszy państwa totalitarnego i członków ich rodzin, zostały nabyte niegodziwie. Nie można bowiem uznać celów i metod działania organów bezpieczeństwa państwa totalitarnego jakim była „Polska Ludowa” za godziwe. Służba w instytucjach i organach państwa, które systemowo naruszały przyrodzone prawa człowieka i rządy prawa nie może w demokratycznym państwie prawnym uzasadniać roszczeń do utrzymania przywilejów uzyskanych przed upadkiem dyktatorskich reżimów.

Dotyczy to także świadczeń pochodnych, jakimi są renty rodzinne, nabytych przez członków rodzin po funkcjonariuszach pełniących taką służbę.

W ocenie Sądu Apelacyjnego, regulacje zawarte we wskazanych przepisach nie stanowią zatem naruszenia zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przezeń prawa osób uprawnionych do renty rodzinnej po funkcjonariuszach pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa w jednostkach, które uczestniczyły w systemie stosującym bezprawne i niegodziwe akty lub metody przemocy politycznej wobec innych obywateli. Nie należy tracić z pola widzenia faktu, że funkcjonariusze ci zarówno w czasie swojej aktywności zawodowej, jak i po jej zakończeniu korzystali z licznych przywilejów, przy jednoczesnym całkowitym braku zasługującego na akceptację uzasadnienia dla ich przyznania i utrzymywania.

Uprzywilejowanie - to w różnych aspektach - obejmowało również członków rodzin funkcjonariuszy. Zauważyć należy, że realizacji zasady zaufania do państwa i stanowionego prawa w demokratycznym państwie prawa realizującym zasady sprawiedliwości społecznej mogą oczekiwać również obywatele nie godzący się na utrzymywanie tego rodzaju przywilejów, w tym represjonowanych przez aparat bezpieczeństwa, czy też ich następców. Zestawiając sytuację funkcjonariuszy organów, składających się na system represji skierowanych przeciwko współobywatelom, z pozycją zwykłych obywateli w czasach PRL, a zwłaszcza ofiar reżimu, w tym osób zaangażowanych w walkę na rzecz suwerenności państwa polskiego oraz odzyskania przez społeczeństwo podstawowych, przynależnych mu praw i wolności, nie sposób nie dostrzec rażącej i niczym nieusprawiedliwionej dysproporcji. Nie istnieje zatem uzasadnienie dla przedkładania interesów i oczekiwań członków rodzin korzystających ze świadczeń po byłych funkcjonariuszach pełniących służbę na rzecz totalitarnego państw w organach wymienionych w ustawie zaopatrzeniowej nad słuszną potrzebę obywateli, zwłaszcza tych, którzy doznali krzywd na skutek działań organów służby bezpieczeństwa państwa, nie tylko w aspekcie finansowym.

Nie można też uznać, że osoby, które nabyły świadczenia w związku z taką służbą (w tym świadczenia pochodne), mogą skutecznie powoływać się na naruszenie zasady państwa prawa i dyskryminację. O naruszeniu powyższych zasad na gruncie niniejszej sprawy, można byłoby mówić w sytuacji porównania świadczeniobiorców spełniających takie same istotne cechy, co nie dotyczy osób pobierających świadczenia po byłych funkcjonariuszach pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa porównywanych do osób pobierających analogiczne świadczenie po ubezpieczonych, lub po funkcjonariuszach korzystających z zaopatrzenia mundurowego, nie pełniących takiej służby.

Podkreślić należy, że już sama przynależność i służbowe podporządkowanie w instytucjach bezpieczeństwa totalitarnego państwa implikowały uprzywilejowaną pozycję funkcjonariuszy wyrażającą się nie tylko w pobieraniu wyższych uposażeń, ale także w możliwości korzystania z licznych innego rodzaju korzyści (w tym np. wyodrębniona służba zdrowia, lepsze warunki nabywania mieszkań i innych dóbr, możliwości korzystania z różnych rozwiązań socjalnych niedostępnych dla „zwykłych” obywateli). Przywileje te wpływały na komfort życia rodzin funkcjonariuszy, w tym beneficjentów rent rodzinnych. Jak słusznie wskazał Sąd Najwyższy w uzasadnieniu postanowienia z 19 lutego 2020r. (sygn. III UZP 11/19; LEX nr 2780483) „ uzyskane przywileje stanowiły "wyczerpującą odpłatę" za służbę w instytucjonalnym systemie totalitarnych represji. Oznacza to, że wolna Polska nie ma już żadnego długu ani zobowiązań z tytułu służby na rzecz totalitarnego państwa w instytucjach politycznych represji, które pomiędzy 22 lipca 1944 r. a 31 lipca 1990r. zwalczały ruchy demokratyczne lub dążenia niepodległościowe, obywatelskie i wolnościowe”.

Nie można także zgodzić się z twierdzeniem, o czym była już mowa wyżej, że wprowadzona ustawą z 2016r. zmiana stanowi swoistą represję, podczas gdy, prawo zabezpieczenia społecznego nie jest dziedziną, która ma za zadanie wprowadzać sankcje za działania nie mające związku z wystąpieniem ryzyka ubezpieczeniowego i niewynikające z warunków nabycia prawa do świadczenia. Sąd Apelacyjny, w niniejszym składzie, z takim ujęciem tego zagadnienia całkowicie się nie zgadza. Nowe regulacje wprowadzone ustawą z 16 grudnia 2016r. w żadnym razie nie pełnią funkcji represyjnej, a ich celem było jedynie odebranie niesłusznie przyznanych przywilejów emerytalnych (z których odwołująca się, a wcześniej jej mąż korzystali przez wiele lat). Nie ma żadnego uzasadnienia dla otrzymywania przez byłych funkcjonariuszy pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa i członków ich rodzin świadczeń w kwotach przewyższających średnią wysokość świadczenia wypłacanego w ramach powszechnego systemu emerytalnego i w żadnym razie nie przekonuje argument, że świadczenie rentowe z powszechnego systemu stanowi „represję”. Ta argumentacja jest zatem także pozbawiona usprawiedliwionej podstawy.

W tym kontekście nie można tracić z pola widzenia, że osoby pełniące służbę w wymienionych w ustawie instytucjach (w tym również mąż odwołującej się) otrzymywały świadczenia na znacznie korzystniejszych zasadach, niż ogół społeczeństwa (do którego należą obywatele otrzymujący renty i emerytury według zasad określonych w przepisach ustawy o emeryturach i rentach z FUS).

Jednocześnie podstawę nabycia tych „uprzywilejowanych” świadczeń stanowiła praca na rzecz ogólnie pojmowanego aparatu bezpieczeństwa państwa i z punktu widzenia wartości wynikających z ww. konstytucyjnie gwarantowanych zasad, powinna być kwalifikowana jako naganna moralnie.

Nie jest przy tym uzasadnione wywodzenie pozytywnych skutków dla beneficjentów rent rodzinnych po byłych funkcjonariuszach aparatu bezpieczeństwa z lat 1944 – 1954 z okoliczności, że powyższe obniżenie nastąpiło po długim okresie od zaprzestania służby o takim charakterze, czy też przyznania prawa do renty i po ponad trzydziestu latach od transformacji ustrojowej.

Postulat realizacji zasady sprawiedliwości społecznej, mający oparcie w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, pozostał bowiem aktualny i priorytetowy, zaś zachowanie wskazanego stanu uprzywilejowania w zakresie zabezpieczenia rentowego przez tak długi okres należy uznać za korzystne dla beneficjentów powyższego zaopatrzenia, którzy w demokratycznym państwie prawa, realizującym zasadę sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP) nie powinni oczekiwać, że opisane przywileje zostaną nadal utrzymane. Jak już wskazano, uprzywilejowanie funkcjonariuszy pełniących służbę w organach bezpieczeństwa, przekładało się na ich sytuację majątkową i finansową oraz zasady przyznania i wysokość świadczeń emerytalnych, a w konsekwencji także rentowych, co pozostaje w sferze korzyści osoby uprawnionej do renty rodzinnej również po obniżeniu jej wysokości. Należy mieć to na uwadze uwzględniając jednocześnie świadczenia, na jakie mogli liczyć w komunistycznym państwie zwykli obywatele, a w szczególności ofiary reżimu i pozostałe po nich sieroty i wdowy. W tym kontekście Sąd Apelacyjny zwraca uwagę, że odwołująca się nie została pozbawiona nabytego prawa do renty rodzinnej, gdyż nie ma wątpliwości, że spełnia ona przesłanki do pobierania świadczenia. Jednak wysokość tego świadczenia została określna z uwzględnieniem wysługi jej męża z tytułu służby pełnionej na rzecz totalitarnego państwa w latach 1946 – 1954. Z uwagi na fakt, że wysokość renty rodzinnej jest pochodną prawa do emerytury z tytułu służby na rzecz totalitarnego państwa, musiała ona podlegać obniżeniu.

Wobec powyższych ustaleń faktycznych i rozważań prawnych Sąd Apelacyjny uznał apelację organu rentowego co do zasady za trafną w zakresie wyżej omówionych naruszeń prawa materialnego, choć z powodów innych niż wskazane w uzasadnieniu apelacji, wobec czego zmienił zaskarżony wyrok - na podstawie art. 386 §1 k.p.c. w zw. z art. 477 14 § 1 i 2 k.p.c., uznając odwołanie K. G. od decyzji pozwanego organu rentowego z 11 sierpnia 2017 r. w przedmiocie ponownego ustalenia wysokości renty rodzinnej, za bezzasadne.

Sąd Apelacyjny orzekł o kosztach postępowania, na które składały się wyłącznie koszty zastępstwa prawnego organu rentowego w postępowaniu apelacyjnym, w punkcie II wyroku, zgodnie z art. 108 § 1 k.p.c. przy zastosowaniu art. 102 k.p.c., stosownie do którego w wypadkach szczególnie uzasadnionych sąd może zasądzić od strony przegrywającej tylko część kosztów, albo nie obciążać jej w ogóle kosztami. Przywołany przepis, realizujący zasadę słuszności, stanowi wyjątek od ogólnej reguły obciążania stron kosztami procesu, zgodnie z którą strona przegrywająca sprawę jest zobowiązana zwrócić przeciwnikowi, na jego żądanie, wszystkie koszty niezbędne do celowego dochodzenia praw i celowej obrony (art. 98 § 1 k.p.c.) – tzw. zasada odpowiedzialności za wynik procesu. Hipoteza przepisu art. 102 k.p.c., odwołująca się do występowania „wypadków szczególnie uzasadnionych”, pozostawia sądowi orzekającemu swobodę oceny, czy fakty związane z przebiegiem procesu, jak i dotyczące sytuacji życiowej strony, stanowią uzasadnioną podstawę do nieobciążania jej kosztami procesu (por. postanowienie SN z 13 grudnia 2007r., sygn. I CZ 110/07, niepubl.). Do kręgu „wypadków szczególnie uzasadnionych” należą okoliczności zarówno związane z samym przebiegiem procesu, jak i leżące na zewnątrz. Do pierwszych zaliczane są sytuacje wynikające z charakteru żądania poddanego rozstrzygnięciu, jego znaczenia dla strony, subiektywne przekonanie strony o zasadności roszczeń. Drugie natomiast wyznacza sytuacja majątkowa i życiowa strony, z tym zastrzeżeniem, że niewystarczające jest powoływanie się jedynie na trudną sytuację majątkową, nawet jeśli była podstawą zwolnienia od kosztów sądowych i ustanowienia pełnomocnika z urzędu. Całokształt okoliczności, które mogłyby uzasadniać zastosowanie tego wyjątku powinny być ocenione z uwzględnieniem zasad współżycia społecznego (por. postanowienia Sądu Najwyższego z 1 grudnia 2011r., sygn. I CZ 26/11, niepubl., z 25 sierpnia 2011r., sygn. II CZ 51/11, niepubl.). Rozstrzygnięcie na podstawie art. 102 k.p.c. ma zatem charakter dyskrecjonalny, a kontrola instancyjna w tym zakresie jest ograniczona do sytuacji, gdy zastosowanie tego przepisu nie zostało w ogóle uzasadnione bądź nastąpiło z rażącym naruszeniem reguł w nim przewidzianych (por. post. SN z 18 kwietnia 2013r., sygn. III CZ 75/12, LEX nr 1353220).

W ocenie Sądu Apelacyjnego, zarówno podeszły wiek odwołującej się jak i rodzaj oraz obecna wysokość świadczenia będącego przedmiotem sporu (wysokość renty rodzinnej stanowiącej źródło utrzymania) przemawiają za zastosowaniem w niniejszej sprawie opisanej wyżej regulacji. Należało mieć również na względzie głębokie przekonanie odwołującej się o słuszności dochodzonych roszczeń, którego nie można uznać za subiektywne, zwłaszcza, że wyrok Sądu pierwszej instancji był dla niej korzystny, a orzecznictwo sądów w tej kategorii spraw nie jest jednolite. W ocenie Sądu odwoławczego obciążenie w tych okolicznościach odwołującej się kosztami zastępstwa prawnego strony przeciwnej stanowiłoby naruszenie zasady słuszności, co uzasadnia orzeczenie o kosztach zastępstwa prawnego pozwanego organu rentowego w zakresie postępowania apelacyjnego, przez nieobciążanie odwołującej się tymi kosztami.

Kończąc uzasadnić należy jednoosobowy skład Sądu odwoławczego wskazując, że zgodnie z art. 15zzs1 ust. 1 pkt 4 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, w sprawach rozpoznawanych według przepisów Kodeksu postępowania cywilnego w pierwszej i drugiej instancji sąd rozpoznaje sprawy w składzie jednego sędziego. Przepis art. 15zzs1 w brzmieniu nadanym ustawą z 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021 r. poz. 1090) zgodnie z przepisem przejściowym (art. 6) znajduje zastosowanie do postępowań rozpoznawanych według przepisów Kodeksu postępowania cywilnego wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej, a sprawy, które przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy sąd rozpoznawał w składzie innym niż jednego sędziego, w dalszym ciągu prowadzone są przez tego sędziego, któremu sprawa została przydzielona jako referentowi, do zakończenia sprawy w danej instancji.

SSA Ewa Stryczyńska

Kontakt: saos_malpka_saos_kropka_org_kropka_pl | Wersja SAOS: 0.9.13