Pełny tekst orzeczenia

Uchwała z dnia 17 grudnia 2010 r., III CZP 103/10
Sędzia SN Józef Frąckowiak (przewodniczący)
Sędzia SN Marta Romańska
Sędzia SA Anna Kozłowska (sprawozdawca)
Sąd Najwyższy w sprawie ze skarg "J.B.B." GmbH & Co. KG w P. oraz "H.G."
S.A. w G. działającej w imieniu własnym oraz jako lider konsorcjum "E.S." S.A. w
S., "V.O.N." BV w G. i "V.O.D.a.M.C." BV w R. przy uczestnictwie Skarbu Państwa
– Dyrektora Urzędu Morskiego w S., (...) o zamówienie publiczne, po
rozstrzygnięciu w Izbie Cywilnej na posiedzeniu jawnym w dniu 17 grudnia 2010 r.
zagadnienia prawnego przedstawionego przez Sąd Okręgowy w Słupsku
postanowieniem z dnia 13 sierpnia 2010 r.:
"Czy ustalenie wysokości opłaty sądowej od skargi wniesionej do sądu po 22
grudnia 2009 r., od orzeczenia Krajowej Izby Odwoławczej przy Prezesie Zamówień
Publicznych zapadłego przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 5 listopada 2009
r., o zmianie ustawy – Prawo zamówień publicznych oraz ustawy o kosztach
sądowych w sprawach cywilnych (Dz.U. z 2009 r. Nr 206, poz. 1591) winno
nastąpić w oparciu o przepis art. 34 ustawy o kosztach sądowych w sprawach
cywilnych w brzmieniu obowiązującym do dnia 22 grudnia 2009 r. (Dz.U. z 2005 r.
Nr 167, poz.1398), czy też w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 5 listopada 2009 r.
nowelizującą ustawę o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (Dz.U. z 2009 r.
Nr 206, poz. 1591)?"
podjął uchwałę:
Od skargi na orzeczenie Krajowej Izby Odwoławczej przy Prezesie
Urzędu Zamówień Publicznych wniesionej do sądu po dniu 22 grudnia 2009 r.
pobiera się opłatę w wysokości przewidzianej w art. 34 ustawy z dnia 28 lipca
2005 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych w brzmieniu nadanym
ustawą z dnia 5 listopada 2009 r. o zmianie ustawy – Prawo zamówień
publicznych oraz ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (Dz.U.
Nr 206, poz. 1591).
Uzasadnienie
Przedstawione do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne powstało przy
rozpoznawaniu przez Sąd Okręgowy w Słupsku skarg "J.B.B." GmbH & Co. KG w
P. oraz "H.G." S.A. w G., działającej w imieniu własnym oraz jako lider konsorcjum
"E.S." S.A. w S., "V.O.N." BV w G., "V.O.D.a.M.C." BV w R. od wyroku Krajowej
Izby Odwoławczej przy Prezesie Urzędu Zamówień Publicznych w Warszawie z
dnia 25 maja 2010 r. Skargi zostały opłacone opłatą stałą w kwotach po 3000 zł,
zgodnie z art. 34 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o kosztach sądowych w sprawach
cywilnych (Dz.U. Nr 167, poz. 1398 ze zm. – dalej: "u.k.s.c.") w brzmieniu
określonym ustawą z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zmianie ustawy – Prawo zamówień
publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 82, poz. 560), obowiązującym
do dnia 22 grudnia 2009 r. Zarządzeniem z dnia 23 lipca 2010 r. przewodniczący
wezwał skarżących do uiszczenia kwot po 4 005 355,80 zł tytułem brakującej opłaty
od skarg, ustalając ich wysokość na podstawie art. 34 u.k.s.c. w brzmieniu
obowiązującym od dnia 22 grudnia 2009 r., nadanym przepisem art. 2 ustawy z
dnia 5 listopada 2009 r. o zmianie ustawy – Prawo zamówień publicznych oraz
ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (Dz.U. Nr 206, poz. 1591).
Zażalenie "H.G." S.A. i podmiotów, które reprezentowała, wniesione na zarządzenie
przewodniczącego w przedmiocie wymiaru opłaty, postanowieniem z dnia 13
sierpnia 2010 r. zostało odrzucone jako niedopuszczalne.
Z akt sprawy wynika, że kwoty, do zapłaty których skarżący zostali wezwani,
nie zostały uiszczone. Przed podjęciem decyzji procesowej rozstrzygającej o
skargach Sąd Okręgowy przedstawił Sądowi Najwyższemu przytoczone w sentencji
zagadnienie prawne.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, przedmiotem zagadnienia prawnego
przedstawionego na podstawie art. 390 § 1 k.p.c. może być tylko taka poważna
wątpliwość prawna, której wyjaśnienie jest niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy
(por. m.in. postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 9 lipca 2009 r., III CZP 38/09,
nie publ., z dnia 19 listopada 2008 r., III CZP 21/08, nie publ. lub z dnia 20 listopada
2008 r., III CZP 113/08, nie publ.). Zagadnienie prawne musi mieć charakter
abstrakcyjny i dotyczyć wykładni przepisów prawa, których wyjaśnienie jest
niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy w instancji odwoławczej. Konieczne jest więc
istnienie związku przyczynowego między przedstawionym zagadnieniem a
wydaniem orzeczenia przez sąd odwoławczy. Stąd też przed przystąpieniem do
rozstrzygnięcia przedstawionego zagadnienia prawnego Sąd Najwyższy powinien
zbadać, czy zostały spełnione przesłanki warunkujące podjęcie uchwały.
Uwagę tę uczyniono zważywszy na stanowisko Urzędu Morskiego w S.,
zamawiającego, kwestionującego istnienie podstawy formalnoprawnej do podjęcia
uchwały. Zdaniem zamawiającego, odrzucenie przez Sąd Okręgowy zażalenia na
zarządzenie przewodniczącego wzywające do uiszczenia brakującej opłaty
powoduje, że odpowiedź na przedstawione pytanie nie jest konieczna do
rozstrzygnięcia sprawy. Powstałą sytuację można jednak rozumieć inaczej.
Należy uwzględnić, że zgodnie z art. 198a ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. –
Prawo zamówień publicznych (jedn. tekst: Dz.U. z 2010 r. Nr 113, poz. 759 – dalej:
"Pr.z.p."), w postępowaniu toczącym się na skutek wniesienia skargi stosuje się
odpowiednio przepisy kodeksu postępowania cywilnego o apelacji, jeżeli przepisy
rozdziału 3 działu VI ustawy nie stanowią inaczej. To odesłanie upodobnia sąd
działający w tym postępowaniu do sądu drugiej instancji. Środki zaskarżenia na
wydane przez sąd drugiej instancji orzeczenia wnosi się – w wypadkach
przewidzianych w ustawie – do Sądu Najwyższego. Przypisanie sądowi
rozstrzygającemu o skardze na wyrok Krajowej Izby Odwoławczej statusu sądu
drugiej instancji powoduje zatem, że ewentualne dalsze środki zaskarżenia powinny
być kierowane do Sądu Najwyższego. Przepisy Prawa zamówień publicznych nie
przewidują zażalenia, a przepisy kodeksu postępowania cywilnego (art. 3941
§ 2)
nie przewidują zażalenia do Sądu Najwyższego na odrzucenie zażalenia na
zarządzenie przewodniczącego w przedmiocie wymiaru opłaty. Ustawa w zasadzie
wyłącza również skargę kasacyjną (art. 198g ust. 1). Wskazane ograniczenia
powodują, że po odrzuceniu, jako niedopuszczalnego, zażalenia na zarządzenie
przewodniczącego w przedmiocie wymiaru opłaty, Sąd Okręgowy powinien
przystąpić do rozstrzygania o skargach obu skarżących. Jeżeli zarządzenie o
wezwaniu do uiszczenia brakującej opłaty jest prawidłowe, a opłata nie została
uiszczona, Sąd Okręgowy powinien skargi odrzucić (art. 198e), jeżeli zaś
zarządzenie jest nieprawidłowe, skargi powinny być merytorycznie rozstrzygnięte.
Uwzględniając zatem, że na tym etapie postępowania rzeczywiście istotne staje się
zagadnienie wysokości opłaty, która decyduje o treści rozstrzygnięcia Sądu
Okręgowego, należało uznać, że wyjaśnienie przedstawionej wątpliwości jest
niezbędne do rozpoznania wniesionych skarg. (...)
Ustawa z dnia 5 listopada 2009 r. o zmianie ustawy – Prawo zamówień
publicznych oraz ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (Dz.U. Nr
206, poz. 1591) zawiera przepisy intertemporalne; zostały one ujęte w art. 3, 4 i 5.
Istotne stało się odczytanie ich rzeczywistej treści, brzmienie bowiem art. 3 ust. 1
może wskazywać, że reguluje on również skutki dokonanej w art. 2 zmiany art. 34
u.k.s.c. Do ustalenia przestrzeni prawnej, w której oddziaływać mają przepisy
intertemporalne ustawy zmieniającej, niezbędna jest analiza zakresu dokonanych tą
ustawą zmian i analiza pojęcia „postępowanie o udzielenie zamówienia
publicznego”, którym posługuje się ustawa.
Ustawa zmieniająca zawiera pięć artykułów. W art. 1 pkt 1-12 dokonano zmian
przepisów znajdujących się w dziale II ustawy zatytułowanym „Postępowanie o
udzielenie zamówienia publicznego”. Kolejne przepisy zmienione, wymienione w
art. 1 pkt 13-16, znajdują się w dziale IV, noszącym tytuł „Umowy w sprawach
zamówień publicznych”, a zmieniony art. 154 pkt 5a, wymieniony w pkt 17 art. 1,
zamieszczony jest w dziale V zatytułowanym „Prezes Urzędu Zamówień
Publicznych”.
Artykuł 2 stanowi o zmianie art. 34 u.k.s.c. Określa wysokość opłaty stałej lub
stosunkowej należnej od skargi wniesionej na orzeczenie Krajowej Izby
Odwoławczej przy Prezesie Urzędu Zamówień Publicznych i jest to albo
pięciokrotność wpisu wniesionego od odwołania w sprawie, której dotyczy skarga,
albo 5% wartości przedmiotu zamówienia publicznego w postępowaniu, którego
dotyczy skarga, nie więcej niż 5 000 000 zł.
Artykuł 3 ust. 1 stanowi, że do postępowań o udzielenie zamówienia
publicznego oraz konkursów wszczętych przed dniem wejścia w życie niniejszej
ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Z art. 4 wynika, że do zmian umów w
sprawach zamówień publicznych zawartych przed dniem wejścia w życie ustawy
stosuje się przepisy dotychczasowe, z tym że do zmian umów zawartych od dnia 24
października 2008 r. stosuje się art. 144 ust. 1 w brzmieniu nadanym ustawą.
Zasady wewnętrznej spójności ustawy i racjonalnego ustawodawcy nakazują
przyjąć, że przepisy intertemporalne, to jest art. 3 i art. 4, dotyczą wyłącznie materii
poddanej nowelizacji w art. 1, skoro art. 1 nowelizuje przepisy dotyczące umów i
umów dotyczy art. 4, a art. 3 dotyczy skutków zmian dokonanych w art. 1 pkt 1-12,
gdyż odnosi się „do postępowań o udzielenie zamówienia publicznego”. Zważywszy
jednak, że zakres noweli wykracza poza przepisy Prawa zamówień publicznych,
obejmuje bowiem ustawę o kosztach sądowych w sprawach cywilnych, powstaje
pytanie, czy istnieje podstawa do przypisania pojęciu „postępowanie o udzielenie
zamówienia publicznego”, użytemu w art. 3 ust. 1, zakresu szerszego, a więc czy
pojęcie to może obejmować wszelkie czynności (faktyczne, prawne, procesowe)
związane z zamówieniami publicznymi, objęte ustawą o zamówieniach publicznych.
Takiemu wnioskowaniu sprzeciwiają się zasady wykładni językowej i reguły
systematyki obowiązujące przy analizie danego aktu prawnego.
Przy wskazanym szerokim rozumieniu pojęcia „postępowanie o udzielenie
zamówienia publicznego” już na gruncie art. 3 i 4 dostrzec można niespójność.
Objęcie art. 3 ust. 1 całości materii dotyczącej zamówień publicznych czyniłoby
zbędną regulację zamieszczoną w art. 4 zdanie pierwsze, a wówczas też zdanie
drugie art. 4 powinno przybrać formę tylko kolejnego wyjątku od reguły zawartej w
art. 3 ust. 1.
Nie ma uzasadnionych podstaw, aby w zakres pojęcia „postępowanie o
udzielenie zamówienia publicznego” wpisywać również postępowanie wywołane
wniesieniem skargi do sądu. Skarga do sądu jest uregulowana w ustawie jako
środek ochrony prawnej, a jej wprowadzenie jest realizacją dyrektywy Rady Europy
z dnia 21 grudnia 1989 r., 89/665/EWG, w sprawie koordynacji przepisów
ustawowych, wykonawczych i administracyjnych odnoszących się do stosowania
procedur odwoławczych w zakresie udzielania zamówień publicznych na dostawy i
roboty budowlane unijnych (Dz.U.UE.L. 1989.395.33 z dnia 30 grudnia 1989 r.).
Prawodawca unijny wymagał, aby proces zamówienia publicznego podlegał
kontroli; gdyby organy odwoławcze nie miały charakteru sądowego, ustawodawca
unijny wymagał, aby decyzje podjęte przez taki organ mogły być przedmiotem
odwołania do sądu lub innego organu będącego sądem w rozumieniu art. 234
Traktatu, niezależnego od zamawiającego i od organu odwoławczego.
Ukształtowany ustawą system badania legalności decyzji zapadłych w toku
postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, w szczególności jego etap
postępowania przed sądem, w sposób naturalny powiązany funkcjonalnie z tym
postępowaniem, w żadnym razie nie jest fazą tego postępowania lub jego stadium.
Postępowanie „o udzielenie zamówienia publicznego” na gruncie ustawy,
zgodnie z treścią art. 2 ust. 7a ustawy w brzmieniu obowiązującym od dnia 29
stycznia 2010 r. (ustawa z dnia 2 grudnia 2009 r. o zmianie ustawy – Prawo
zamówień publicznych oraz niektórych innych ustaw, Dz.U. Nr 223, poz. 1778), da
się zdefiniować jako ciąg czynności faktycznych i prawnych rozpoczynający się z
chwilą ogłoszenia o zamówieniu przesłania zaproszenia do składania ofert albo
przesłania zaproszenia do negocjacji w celu dokonania wyboru oferty wykonawcy.
Przepis nie określa chwili zakończenia tego postępowania, ale treść ustawy nie
pozostawia wątpliwości, że postępowanie to kończy się z chwilą zawarcia umowy w
sprawie zamówienia publicznego. Umowa, mimo jej cywilnoprawnego charakteru,
podlega rygorom ustawy w zakresie uregulowanym w dziale IV. Takiemu więc tylko
rozumieniu pojęcia „postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego”
odpowiadają uregulowania zamieszczone w art. 3 i art. 4 ustawy zmieniającej.
Należy zwrócić uwagę, że art. 3 ust. 1 nie posługuje się pojęciem
„postępowanie unormowane w ustawie” lub pojęciem „sprawa o zamówienie
publiczne”, których zakres można odczytywać jako szerszy, obejmujący również
postępowanie odwoławcze i postępowanie ze skargi. Na brak podstaw do
przyjmowania, że w zakres pojęcia „postępowanie o udzielenie zamówienia
publicznego” wchodzi postępowania ze skargi na orzeczenie Krajowej Izby
Odwoławczej wskazuje treść art. 1 Pr.z.p., który określa przedmiot regulacji,
stanowiąc, że ustawa określa zasady, formy i tryb udzielania zamówień
publicznych, środki ochrony prawnej, kontrolę udzielania zamówień publicznych
oraz organy właściwe w sprawach uregulowanych w ustawie. Z brzmienia przepisu
więc wynika, że „zasady, forma i tryb udzielania zamówień publicznych” to
samodzielna część regulacji mogąca mieścić się w pojęciu ,,postępowania o
udzielenie zamówienia publicznego”, a „środki ochrony prawnej” to kolejna,
samodzielną cześć materii ustawowej.
Należy odwołać się również do art. 220 Pr.z.p., który stanowi, że do
postępowań o udzielenie zamówienia wszczętych przed dniem wejścia w życie
ustawy oraz postępowań odwoławczych i kontroli, które ich dotyczą, stosuje się
przepisy dotychczasowe. Tak więc i w tym przepisie ustawodawca zaznaczył
różnicę między zakresami używanych w ustawie pojęć. Nie można przyjmować, że
na gruncie jednej ustawy, w zależności od daty wejścia w życie kolejnych jej zmian,
tak samo brzmiące terminy będą miały inny zakres, tak zaś byłoby, gdyby treść art.
3 ust. 1 ustawy zmieniającej odczytywać jako odnoszącą się do wszelkich
postępowań uregulowanych w ustawie, a nie tylko do postępowania o udzielenie
zamówienia publicznego regulowanego działem II ustawy i do konkursów .
Prowadzi to do wniosku, że ustawodawca w ustawie zmieniającej nie
zamieścił (poza art. 5) przepisów intertemporalnych regulujących zasady wejścia w
życie zmienionego art. 34 u.k.s.c. Przepis ten, zmieniony przez art. 2 ustawy
zmieniającej, jest częścią ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych.
Zgodnie z jej art. 10, obowiązek uiszczenia opłaty sądowej powstaje w chwili
wniesienia do sądu pisma podlegającego opłacie. Taki obowiązek ma charakter
procesowy, dokonanie zatem opłaty jest czynnością procesową.
W systemie prawa polskiego nie ma kodyfikacji obejmującej procesowe
przepisy intertemporalne. Brak ten powoduje, że w orzecznictwie i piśmiennictwie
przyjmuje się za możliwe i dopuszczalne skorzystanie z reguł zawartych w
przepisach wprowadzających kodeks postępowania cywilnego. Przepisy te
wyrażają zasadę natychmiastowej skuteczności przepisów procesowych lub zasadę
poddania dokonywanej czynności procesowej prawu formalnemu obowiązującemu
w chwili jej dokonywania (art. XVI p.w.k.p.c.), a więc zasadę bezpośredniego
stosowania ustawy nowej. Za możliwe rozwiązanie przyjmuje się również
zastosowanie zasady ciągłości lub stadialności postępowania; postępowanie
prowadzone jest do jego zakończenia lub zakończenia określonego etapu (w
szczególności w instancji) według przepisów obowiązujących w okresie, w którym
zostało wszczęte.
W literaturze dostrzega się podstawy do powiązania postępowań z odwołania i
ze skargi jako stadiów postępowania odwoławczego zmierzającego jako całość do
rozstrzygnięcia o zgodności zachowania zamawiającego z przepisami ustawy, w
szczególności ze względu na poddanie postępowania w sprawie ze skargi
przepisom kodeksu postępowania cywilnego o apelacji, a więc o postępowaniu
odwoławczym. Taka dwuetapowość środków ochrony prawnej może skłaniać do
konstruowania na gruncie intertemporalnych zasad ciągłości lub stadialności,
odstępstwo jednak od zasady bezpośredniego działania nowego prawa może mieć
miejsce tylko wówczas, gdy tak postanowi ustawodawca (por. uchwała składu
siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 17 stycznia 2001 r. – zasada prawna –
III CZP 49/00, OSNC 2001, nr 4, poz. 53 oraz postanowienia Sądu Najwyższego z
dnia 15 czerwca 2007 r., II CZ 40/07, nie publ. i z dnia 6 listopada 2009 r., I CZ
61/09, nie publ.). W odniesieniu do rozważanej kwestii nie ma uregulowania w
ustawie, nie ma zatem powodów, aby rozważaniom poddawać stan prawny
obowiązujący w chwili złożenia odwołania i z wszczęciem tego postępowania
wiązać stosowanie przepisów dotyczących opłat sądowych. (...) Jeżeli zatem
skarga została wniesiona po wejściu w życie znowelizowanego przepisu art. 34
u.k.s.c., a skarżący miał obowiązek uiszczenia od tej skargi opłaty, wysokość opłaty
określają przepisy obowiązujące w czasie czynności, opłatę bowiem, zgodnie z art.
10 u.k.s.c., należy uiścić przy wniesieniu do sądu pisma podlegającego opłacie.
Zgodnie z art. 5 ustawy zmieniającej, zmiana art. 34 u.k.s.c. nastąpiła z dniem
22 grudnia 2009 r. Podwyższenie z tym dniem opłaty od skargi jest niewątpliwie dla
wnoszących skargi dolegliwe, określenie wymiaru opłaty jest jednak domeną
ustawodawcy, a z uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej wynika, że
dostrzeżono, iż dotychczasowa opłata stała była zbyt niska, nieadekwatna do
wartości przedmiotu postępowania o udzielenie zamówienia publicznego.
Dotychczasowe uregulowania ustawodawca uznał za nieuzasadnione i zachęcające
do wnoszenia skarg w postępowaniach o znacznych wartościach. Potrzeba
usprawnienia procesu udzielania dużych zamówień stała się więc dla ustawodawcy
przesłanką podwyższenia opłaty. Ocena zgodności takiego rozstrzygnięcia z
Konstytucją, w szczególności, czy koszty sądowe stanowią w tym wypadku
ograniczenie dostępu do sądu, a więc prawa do sądu (art. 45 Konstytucji), nie
należy do Sądu Najwyższego, ale do Trybunału Konstytucyjnego. Zarzut
niekonstytucyjności przepisu, uczyniony przez skarżących w toku postępowania, nie
pozostaje w związku z treścią zagadnienia przedstawionego Sądowi Najwyższemu
do rozstrzygnięcia i nie mógł też doprowadzić do podjęcia uchwały o innej treści.
Z tych względów Sąd Najwyższy orzekł, jak w uchwale.