Pełny tekst orzeczenia

64/1/B/2010


POSTANOWIENIE

z dnia 15 grudnia 2009 r.
Sygn. akt Ts 155/09

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Marek Kotlinowski,

po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej Franciszki W. w sprawie zgodności:
art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz. U. z 2002 r. Nr 42, poz. 371, ze zm.) z art. 67 ust. 1 w zw. z art. 30 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,

p o s t a n a w i a:

odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.

UZASADNIENIE

W skardze konstytucyjnej złożonej do Trybunału Konstytucyjnego 24 czerwca 2009 r. skarżąca zarzuciła art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz. U. z 2002 r. Nr 42, poz. 371, ze zm.) sprzeczność z art. 67 ust. 1 w zw. z art. 30 i art. 32 Konstytucji.
Skarga konstytucyjna została wniesiona w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny. Decyzją z 16 czerwca 2007 r. (znak OZIW/977842) Zakład Ubezpieczeń Społecznych – Oddział w Łodzi z siedzibą w Zduńskiej Woli odmówił skarżącej prawa do renty kombatanckiej z tytułu niezdolności do pracy jako pozostającej w związku z przymusowym zesłaniem do ZSRR. Odwołanie wniesione od powyższej decyzji zostało oddalone w dniu 6 lutego 2008 r. wyrokiem Sądu Okręgowego w Sieradzu – IV Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych (sygn. akt IV U 1041/07). W uzasadnieniu Sąd przypomniał, że podstawę do przyznania renty kombatanckiej stanowi art. 12 zaskarżonej ustawy, zgodnie z którym prawo do renty kombatanckiej przysługuje tylko tym osobom, które mają status osób niezdolnych do pracy, przy czym owa niezdolność ma pozostawać w związku z deportacją. Sąd przypomniał, że zarówno chirurg, jak i internista, powołani do sprawy w charakterze biegłych, nie stwierdzili istnienia niezdolności do pracy. Częściową niezdolność do pracy stwierdziła jedynie biegła psychiatra, jednakże bez związku z przebytą deportacją. Apelacja wniesiona od powyższego rozstrzygnięcia została oddalona przez Sąd Apelacyjny w Łodzi – III Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych wyrokiem z 10 marca 2009 r. (sygn. akt III AUa 531/08), który stwierdził brak podstaw do zakwestionowania opinii biegłych wyrażonych w sprawie.
Z wydaniem wskazanych w sprawie rozstrzygnięć wiąże skarżąca naruszenie prawa do godziwego i określonego w oparciu o równe zasady zabezpieczenia społecznego (art. 67 ust. 1 w zw. z art. 30 i art. 32 Konstytucji). Zdaniem skarżącej kwestionowany przepis pomija konieczność zaliczenia osobom deportowanym, które powróciły do kraju, jako okresu składkowego okresu pracy w miejscu deportacji oraz nie wymienia schorzeń, których wystąpienie u deportowanego jest uznawane z urzędu za mające związek z faktem pobytu na deportacji. W konsekwencji skarżąca, która przez wiele lat pracowała w ZSRR, pobiera w tym momencie świadczenie w najniższej wysokości. Ponadto, występujące u niej schorzenia nie zostały powiązane z faktem pobytu na zesłaniu, co uniemożliwiło jej uzyskanie prawa do świadczeń kombatanckich.
W dalszej części uzasadnienia skarżąca wskazuje, że „byłaby zainteresowana możliwością uwzględnienia, jako okresów składkowych okresów zatrudnienia w ZSRR. W ten sposób świadczenie, które obecnie pobiera, uległoby istotnemu zwiększeniu. Obecna sytuacja wskazuje, że świadczenie przyznane skarżącej jest pozbawione cech godziwego zabezpieczenia społecznego, do którego skarżąca ma konstytucyjne prawo”. Zdaniem skarżącej deportacje sama przez się ma charakter przymusowy, zaś zaskarżona regulacja w sposób dyskryminujący pomija taką formę unormowania, która dawałaby możliwość powiązania z faktem pobytu na deportacji wystąpienia schorzeń, które kwalifikują z urzędu do renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy w związku z faktem zesłania do ZSRR. W ocenie skarżącej unormowania określające przyznawanie renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy powinny być korzystniejsze dla deportowanych niż dla pozostałych obywateli starających się o te świadczenia, dlatego że przez wiele lat deportowani funkcjonowali w warunkach dużo gorszych niż reszta obywateli, co musiało się mieć wpływ na ogólny stan zdrowia wysiedlonych.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

Skarga konstytucyjna służy ochronie konstytucyjnych praw lub wolności do których naruszenia doszło na skutek wydania rozstrzygnięcia na podstawie przepisu, którego konstytucyjność jest kwestionowana. Podkreślić należy, że dla spełnienia przesłanek skargi konstytucyjnej konieczne jest określenie sposobu, w jaki wskazane w skardze konstytucyjne prawa lub wolności doznały uszczerbku na skutek wydania ostatecznego rozstrzygnięcia na podstawie kwestionowanego przepisu. Upatrywanie naruszenia konstytucyjnych praw w treści innego niż kwestionowany przepisu lub w braku jakiegoś unormowania nie pozwala na przyjęcie, że zostały spełnione przesłanki skargi konstytucyjnej. Tym bardziej nie uzasadnia rozpatrzenia skargi konstytucyjnej sytuacja, w której naruszenie praw jest faktycznie wiązane z treścią innego niż wskazane w skardze jako ostateczne rozstrzygnięcia.
Skarżąca naruszenie praw konstytucyjnych upatruje w treści art. 12 ust. 2 zaskarżonej ustawy, zgodnie z którym: świadczenia pieniężne i inne uprawnienia przewidziane w przepisach ustawy, o której mowa w ust. 1, z wyłączeniem uprawnienia określonego w art. 23b tej ustawy, przysługują na zasadach określonych w tych przepisach również osobom, które zostały zaliczone do jednej z grup inwalidów wskutek inwalidztwa pozostającego w związku z pobytem w miejscach, o których mowa w art. 3 i art. 4 ust. 1 (pkt 1) oraz członkom rodzin pozostałym po osobach pobierających w chwili śmierci rentę z tytułu inwalidztwa, o którym mowa w pkt 1 (pkt 2).
W stosunku do powyższego przepisu wysunięte zostały we wniesionej skardze dwa zarzuty: brak uwzględnienia, jako okresów składkowych, okresów zatrudnienia w ZSRR oraz brak wymienienia schorzeń, których wystąpienie u deportowanego uznane byłoby z urzędu za związane z faktem deportacji.
W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że we wniesionej skardze konstytucyjnej skarżąca nie może dochodzić ochrony prawa do zabezpieczenia społecznego, naruszonego poprzez odmowę uznania jej przy określeniu wysokości emerytury za okresy składkowe okresów pracy za granicą. Jak wynika z dołączonych do sprawy rozstrzygnięć, skarżącej przyznano prawo do świadczenia emerytalnego decyzją ZUS z 5 grudnia 2002 r. Przedmiotem zaś rozstrzygnięć wydanych w sprawie, w związku z którą skarżąca wniosła skargę konstytucyjną, jest przyznanie skarżącej prawa do renty kombatanckiej. Jest to świadczenie odrębne od przyznanego już skarżącej świadczenia emerytalnego. Nie ma zatem najmniejszych podstaw do przyjęcia, że odmawiając skarżącej prawa do renty kombatanckiej, rozstrzygnięto jednocześnie o jej świadczeniu emerytalnym, podstawach jego przyznania czy też wysokości. Dlatego należy stwierdzić brak koherencji pomiędzy wysuniętym w skardze zarzutem naruszenia prawa z art. 67 ust. 1 Konstytucji a wskazanym przez skarżącą jako ostateczne rozstrzygnięciem, co uniemożliwia przyjęcie, że zostały spełnione przesłanki skargi konstytucyjnej.
Na marginesie tylko należy wskazać, że Trybunał Konstytucyjny postanowieniem z 16 czerwca 2009 r. (S 4/09, OTK ZU nr 6/A/2009, poz. 96) zasygnalizował Radzie Ministrów potrzebę podjęcia inicjatywy prawodawczej w związku z luką prawną w regulacjach dotyczących szczegółowych zasad ustalania podstawy emerytury i renty, wskazując w uzasadnieniu postanowienia na potrzebę uwzględnienia specyficznej pozycji repatriantów jako osób, których składki nie były odprowadzane na polski Fundusz Ubezpieczeń Społecznych – przy jednoczesnym braku międzynarodowych umów dwustronnych o świadczeniach wzajemnych.


Skarżąca naruszenie przysługujących jej praw wynikających z art. 67 ust. 1 w zw. z art. 30 i art. 32 Konstytucji upatruje także w braku wyliczenia chorób, które automatycznie uznaje się za wynikające z faktu deportacji.
Odnosząc się do wskazanego powyżej zarzutu, w pierwszej kolejności przypomnieć należy pogląd wyrażany już wielokrotnie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, że zgodnie z treścią art. 67 ust. 1 Konstytucji zakres i formy zabezpieczenia społecznego określa ustawa. Oznacza to, że na naruszenie konstytucyjnego prawa do zabezpieczenia społecznego można się powoływać w sytuacji, w której danemu podmiotowi w ogóle nie przysługuje świadczenie emerytalno-rentowe lub przysługuje ono w takiej formie lub zakresie, które faktycznie nie pozwalają ubezpieczonemu na zabezpieczenie utrzymania na minimalnym poziomie. Treścią prawa do zabezpieczenia społecznego jest bowiem zagwarantowanie obywatelowi odpowiedniego poziomu życia w warunkach obniżonej zdolności zarobkowania, spowodowanej niezdolnością do pracy (zob. wyroki TK z: 12 lutego 2008 r., SK 82/06, OTK ZU nr 1/A/2008, poz. 3; 7 lutego 2006 r., SK 45/04, OTK ZU nr 2/A/2006, poz. 15; 11 grudnia 2006 r., SK 15/06, OTK ZU nr 11/A/2006, poz. 170; por. L. Garlicki, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, Komentarz, Wydawnictwo Sejmowe 1999-2007, teza 7 do art. 67). Zakres ochrony konstytucyjnej dotyczy zatem „minimalnego standardu wymagań”, w pozostałym zakresie mamy zaś do czynienia ze sferą objętą swobodą przysługującą organom władzy ustawodawczej, której kontrola nie mieści się w kompetencjach Trybunału Konstytucyjnego. Innymi słowy, dokonywane poza zakresem „minimum” uregulowania form i zasad realizacji prawa do zabezpieczenia społecznego powinny być najbardziej optymalne z punktu widzenia potrzeb obywateli i wymogów rozwoju gospodarczego kraju. Jednakże ocena celowości i trafności przyjętych rozwiązań wykracza poza zakres kompetencji sądownictwa konstytucyjnego (tak: wyroki TK z: 12 września 2000 r., K 1/00, OTK ZU nr 6/2000, poz. 185; 4 grudnia 2000 r., K 9/00, OTK ZU nr 8/2000, poz. 294; 7 lutego 2006 r., SK 45/04; 12 lutego 2008 r., SK 82/06 oraz postanowienie TK z 14 października 2008 r., Ts 152/06, OTK ZU nr 5/B/2008, poz. 196).

Skarżąca domaga się de facto przyznania jej prawa do świadczenia kombatanckiego, jako świadczenia, które przynależy jej z samego faktu pozostawania na deportacji, który to fakt – w jej ocenie – zasadniczo musiał mieć wpływ na stan jej zdrowia. Tak rozumiane prawo do świadczeń kombatanckich nie mieści się w zakresie minimum, do którego zagwarantowania zobligowany jest ustawodawca na podstawie art. 67 ust. 1 Konstytucji. Oznacza to tym samym, że kwestia sposobu ustalania całkowitego inwalidztwa w przypadku osób deportowanych, w tym przyjęcie domniemania, że dane schorzenie jest związane z deportacją, mieści się w zakresie swobody ustawodawczej.
Niezależnie od powyższego należy wskazać, że zarzut braku wskazania chorób, których wystąpienie z urzędu przyjmuje się za będące wynikiem deportacji, nie może być przedmiotem merytorycznego rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego, ponieważ jest faktycznie zarzutem na brak w systemie prawa normy regulującej określone stany faktyczne. Zarzut ten nie jest skierowany zatem przeciwko kwestionowanemu przepisowi, tylko przeciwko tzw. luce w prawie. Rozpatrzenie takiego zarzutu naruszałoby art. 79 ust. 1 Konstytucji oraz art. 47 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.), z których wynika jednoznacznie, iż przedmiotem skargi może być zarzut niekonstytucyjności przepisu.
Przypomnieć należy, że funkcją skargi konstytucyjnej, jako środka ochrony praw i wolności konstytucyjnych, jest doprowadzenie do usunięcia z systemu obowiązującego prawa tych regulacji normatywnych, które prowadzą do wydawania przez organy władzy publicznej orzeczeń naruszających sferę praw lub wolności o charakterze konstytucyjnym. Funkcja ta nie może być realizowana w sytuacji, w której skarżący przedmiotem skargi czyni brak konkretnej regulacji prawnej, gwarantującej, jego zdaniem, ochronę i nienaruszalność jego praw lub wolności. Wypełniając bowiem rolę tzw. negatywnego prawodawcy, Trybunał Konstytucyjny władny jest jedynie kontrolować konstytucyjność przepisów już ustanowionych. Dlatego też przedmiotem skargi może być tylko określony przepis prawa lub akt normatywny, którego zastosowanie przez sąd lub inny organ władzy publicznej doprowadziło do wydania ostatecznego rozstrzygnięcia naruszającego prawa lub wolności konstytucyjne skarżącego. Nigdy zaś przedmiotem skargi nie może być tzw. „luka w prawie”. Problem oceny skutków braku stosownej regulacji pozytywnej wykracza bowiem poza granice działalności orzeczniczej Trybunału (por. postanowienia TK z: 24 stycznia 1999 r., Ts 124/98, OTK ZU nr 1/1999, poz. 8; 5 października 1999 r., Ts 92/99, OTK ZU nr 7/1999, poz. 174; 5 października 1999 r. i 9 grudnia 1999 r., Ts 50/99, OTK ZU nr 7/1999, poz. 200 i 201; 9 grudnia 1999 r., Ts 50/99, OTK ZU nr 7/1999, poz. 201; 8 sierpnia 1999 r., Ts 61/99, OTK ZU nr 1/2000, poz. 8; 14 września 1999 r., Ts 80/99, OTK ZU nr 1/2000, poz. 14; 22 września 1999 r., Ts 122/99, OTK ZU nr 1/2000, poz. 27; 26 października 1999 r., Ts 126/99, OTK ZU nr 1/2000, poz. 30; 30 listopada 1999 r., Ts 128/99, OTK ZU nr 1/2000, poz. 32; 21 marca 2003 r., Ts 93/02, OTK ZU nr 3/B/2003, poz. 170; 4 czerwca 2001 r., Ts 22/01, OTK ZU nr 7/2001, poz. 228; 7 listopada 2008 r., Ts 173/07, OTK ZU nr 6/B/2008, poz. 229).

Reasumując, stwierdzić należy, że wniesionej skardze konstytucyjnej nie można nadać dalszego biegu ze względu na niespełnienie przesłanek skargi konstytucyjnej, wynikających z art. 79 ust. 1 Konstytucji, jako że skarżąca powiązała zarzut naruszenia praw konstytucyjnych z niewprowadzeniem do porządku prawnego pewnych regulacji oraz z wydaniem rozstrzygnięcia, które nie zostało wskazane jako ostateczne w rozumieniu wskazanego przepisu Konstytucji i nie było wydane na podstawie kwestionowanej regulacji.