Pełny tekst orzeczenia

241/4/B/2010


POSTANOWIENIE
z dnia 16 lutego 2010 r.
Sygn. akt Tw 34/09

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Ewa Łętowska,

po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym wniosku Lubelskiego Związku Lekarzy Rodzinnych-Pracodawców w sprawie zgodności:
art. 99 ust. 4b ustawy z dnia 6 września 2001 r. – Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2008 r. Nr 45, poz. 271, ze zm.) z art. 22 w zw. z art. 31 ust. 3, art. 32 i art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,

p o s t a n a w i a:

odmówić nadania dalszego biegu wnioskowi.

UZASADNIENIE

W dniu 20 listopada 2009 r. do Trybunału Konstytucyjnego wpłynął wniosek Lubelskiego Związku Lekarzy Rodzinnych-Pracodawców o zbadanie zgodności art. 99 ust. 4b ustawy z dnia 6 września 2001 r. – Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2008 r. Nr 45, poz. 271, ze zm.; dalej: prawo farmaceutyczne) w brzmieniu „w przypadku gdy występującym o zezwolenie na prowadzenie apteki jest lekarz lub lekarz dentysta, zezwolenie wydaje się, jeżeli występujący przedstawi oświadczenie o niewykonywaniu zawodu lekarza”. Wnioskodawca zarzuca, że kwestionowany przepis narusza zasadę wolności prowadzenia działalności gospodarczej, w sposób nieproporcjonalny prowadząc do jej ograniczenia (art. 22 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji), zasadę równości wszystkich wobec prawa oraz zakaz dyskryminacji z jakiejkolwiek przyczyny (art. 32 Konstytucji), a także zasadę określoności przepisów prawa oraz zasadę zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa (art. 2 Konstytucji).
Zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 7 stycznia 2010 r. wnioskodawca został wezwany do usunięcia braków formalnych wniosku przez: wykazanie, że wnioskodawca jest ogólnokrajową organizacją pracodawców, o której mowa w art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji, tzn. posiada jednostki terenowe lub oddziały (zob. postanowienie TK z 12 lutego 2003 r., Tw 72/02, OTK ZU nr 2/B/2003, poz. 78); wyjaśnienie, który statutowy organ wnioskodawcy jest legitymowany do podjęcia uchwały w sprawie wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego, skoro aktywność o takim charakterze nie mieści się w ramach kompetencji Zarządu (§ 24 ust. 1 statutu Związku) określonej jako „kierowanie bieżącą pracą Związku” (zob. postanowienia TK z: 17 lutego 2003 r., Tw 70/02, OTK ZU nr 2/B/2003, poz. 76; 9 czerwca i 8 września 2004 r., Tw 33/03, OTK ZU nr 4/B/2004, poz. 227 i 228); uzasadnienie legitymacji organizacji pracodawców w odniesieniu do kwestionowania przepisu, który dotyczy prowadzenia działalności gospodarczej przez członków Związku (zob. postanowienie pełnego składu TK z: 7 lipca 2003 r. i 28 stycznia 2004 r., Tw 74/02, OTK ZU nr 1/B/2004, poz. 1 i 2); dokładne powołanie przepisu prawa lub statutu, wskazującego, że art. 99 ust. 4b prawa farmaceutycznego dotyczy spraw objętych zakresem działania wnioskodawcy (art. 191 ust. 2 Konstytucji), który w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym działa jako Związek Lekarzy Rodzinnych-Pracodawców (por. warunki członkostwa określone w § 10 ust. 3 statutu Związku, w szczególności „prowadzenie działalności w zakresie świadczeń zdrowotnych w podstawowej opiece zdrowotnej”); doręczenie wyciągu z protokołu oraz listy obecności z posiedzenia władzy, o której mowa wyżej, pozwalających stwierdzić, że uchwała została podjęta zgodnie z postanowieniami statutu wnioskodawcy.
W piśmie z 22 stycznia 2009 r. wnioskodawca odniósł się do stwierdzonych braków formalnych wniosku.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Zgodnie z art. 36 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) wniosek przedstawiony przez ogólnokrajową władzę organizacji pracodawców podlega wstępnemu rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. W postępowaniu tym Trybunał Konstytucyjny w składzie jednego sędziego bada, czy wniosek odpowiada wymogom formalnym (art. 32 ust. 1 i 2 ustawy o TK), czy nie jest oczywiście bezzasadny (art. 36 ust. 3 ustawy o TK), a w szczególności, czy pochodzi od uprawnionego podmiotu (art. 191 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 191 ust. 2 Konstytucji).

2. Na podstawie art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji, z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego mogą wystąpić tylko ogólnokrajowe władze organizacji pracodawców. Należy przy tym wyjaśnić, że użyty w powołanym przepisie ustawy zasadniczej przymiotnik „ogólnokrajowy” w sposób istotny ogranicza grupę organizacji pracodawców uprawnionych do wnioskowania o dokonanie abstrakcyjnej kontroli norm.

2.1. Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z 12 lutego 2003 r. (Tw 72/02, OTK ZU nr 2/B/2003, poz. 78) wskazał kryteria pozwalające wyróżnić ogólnokrajowy związek zawodowy. Znajdują one zastosowanie również w odniesieniu do organizacji pracodawców. Zdaniem Trybunału, „stwierdzenie, iż dana organizacja posiada legitymację do występowania z wnioskami do Trybunału Konstytucyjnego musi być poprzedzone merytoryczną oceną, czy organizacja ta ma rzeczywiście charakter związku ogólnokrajowego”. Prowadzone badanie nie może bowiem ograniczyć się do odczytania jedynie jej nazwy (np. „ogólnopolska, krajowa, polska”), czy też deklaracji zawartej w statucie („obszar działania organizacji obejmuje terytorium Rzeczypospolitej Polskiej”).
Przymiotnik „ogólnokrajowy”, ujęty w treści art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji, odnosi się do władz organizacji, co z kolei pozwala twierdzić, że ogólnokrajowe władze może mieć tylko taka organizacja pracodawców, w strukturze której funkcjonują również władze terenowe (regionalne, oddziałowe). Utworzenie jednostek o statusie lokalnym wskazuje, że organizacja obejmuje swoim zakresem działania obszar całego kraju. Wymóg posiadania przez organizację pracodawców struktur terenowych nie jest przejawem zbytecznego formalizmu, lecz stanowi gwarancję zapewnienia pracodawcom, działającym w różnych częściach kraju, właściwej reprezentacji na szczeblu ogólnokrajowym.

2.2. Dla stwierdzenia, czy wnioskodawca (jego organ) jest uprawniony do występowania z wnioskami do Trybunału Konstytucyjnego, konieczne jest zbadanie danych ujawnionych w rejestrze stowarzyszeń, innych organizacji społecznych i zawodowych, fundacji i publicznych zakładów opieki zdrowotnej, w szczególności wpisów zawartych w rubryce 3 działu 1, informujących o jednostkach terenowych lub oddziałach organizacji.
Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że organizacje, które faktycznie posiadają takie struktury, mają możliwość ich ujawnienia zgodnie z § 116 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 21 grudnia 2000 r. w sprawie szczegółowego sposobu prowadzenia rejestrów wchodzących w skład Krajowego Rejestru Sądowego oraz szczegółowej treści wpisów w tych rejestrach (Dz. U. Nr 117, poz. 1237, ze zm.).

2.3. Trybunał Konstytucyjny ustalił na podstawie odpisu aktualnego (numer KRS: 0000019286) z rejestru stowarzyszeń, innych organizacji społecznych i zawodowych, fundacji i publicznych zakładów opieki zdrowotnej dołączonego do akt niniejszej sprawy, że Lubelski Związek Lekarzy Rodzinnych-Pracodawców, nie posiada w swej strukturze jednostek terenowych lub oddziałów, co potwierdza brak wpisów w rubryce 3 działu 1 rejestru.
Trybunał Konstytucyjny stwierdza zatem, że wnioskodawcy nie można przypisać przymiotu organizacji ogólnokrajowej w rozumieniu art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji. Tym samym należy uznać, że wniosek złożony do Trybunału Konstytucyjnego przez Lubelski Związek Lekarzy Rodzinnych-Pracodawców pochodzi od podmiotu, któremu nie przysługuje legitymacja do występowania o dokonanie abstrakcyjnej kontroli norm. Okoliczność powyższa ze względu na niedopuszczalność wydania orzeczenia (art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK) uzasadnia odmowę nadania wnioskowi dalszego biegu.

2.4. Jedynie na marginesie Trybunał postanowił odnieść się do wyjaśnienia wnioskodawcy, który dowodzi, że „utworzenie jednostek terenowych lub oddziałów Związku w terminie wyznaczonym w zarządzeniu z 7 stycznia 2010 r. jest niemożliwe”.
Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, stanowisko powyższe wynika z niezrozumienia ratio przywołanego zarządzenia. Trybunał przypomina, że wykonanie zarządzenia w ustawowym terminie ma prowadzić do usunięcia braków formalnych wniosku, tzn. pisma procesowego, nie zaś sanowania sytuacji faktycznej i prawnej podmiotu, które pozwoli mu zyskać status wnioskodawcy w rozumieniu art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji.

3. Zgodnie z art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji ogólnokrajowym władzom organizacji pracodawców przysługuje prawo inicjowania abstrakcyjnej kontroli norm. Na wnioskodawcy ciąży przy tym obowiązek wykazania, który z jego organów jest „ogólnokrajową władzą” uprawnioną do wystąpienia z wnioskiem. Podstawą wskazania takiej władzy są przepisy ustawy, a w przypadku, gdy ustawa nie reguluje tej kwestii – postanowienia statutu organizacji pracodawców.

3.1. Lubelski Związek Lekarzy Rodzinnych-Pracodawców określił we wniosku, że organem uprawnionym do występowania w jego imieniu jest Zarząd, który zgodnie z § 24 ust. 1 statutu, kieruje bieżącą pracą Związku oraz reprezentuje go na zewnątrz.
W zarządzeniu z 7 stycznia 2010 r., odwołując się do utrwalonej linii orzeczniczej Trybunału, wskazano, że podjęcie uchwały w sprawie wystąpienia z wnioskiem o zbadanie abstrakcyjnej zgodności norm nie mieści się w ramach kompetencji określonej jako „kierowanie bieżącą pracą Związku”. W konsekwencji wnioskodawca został wezwany do wyjaśnienia, który statutowy organ Związku jest legitymowany do podjęcia powyższej uchwały.

3.2. W odpowiedzi wnioskodawca dowodzi, że skoro do kompetencji pozostałych organów Związku, tzn. Zebrania Ogólnego Członków oraz Komisji Rewizyjnej, nie należy podejmowanie uchwał w sprawie wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego, „to wszystkie inne sprawy, jakimi będzie zajmował się Związek, niezależnie od rangi podjętego działania, będą miały charakter bieżącej pracy Związku, kierowanie którą jest kompetencją Zarządu”.

3.3. Kontynuując prezentowany wyżej tok rozumowania, można by dojść do wątpliwego prawnie wniosku, zgodnie z którym, jeżeli żaden przepis statutu nie przyznaje expressis verbis tej kompetencji Zarządowi, to uprawnienie Prezesa Zarządu do podejmowania decyzji we wszystkich sprawach niezastrzeżonych do kompetencji organów Związku (§ 30 ust. 5 statutu), obejmuje również decydowanie o złożeniu wniosku do Trybunału Konstytucyjnego. Należy przy tym zaznaczyć, że Prezes kieruje bieżącą pracą Zarządu i reprezentuje Związek na zewnątrz (§ 30 ust. 3 statutu), nie będąc równocześnie organem Związku (§ 17 ust. 1 statutu).

3.4. Trybunał Konstytucyjny zwraca zatem uwagę, że kompetencje do reprezentowania osoby prawnej i prowadzenia jej bieżących spraw należy odróżnić od uprawnienia do podjęcia uchwały o wystąpieniu z wnioskiem inicjującym abstrakcyjną kontrolę norm. Trybunał podkreślał wielokrotnie, że podjęcie takiej uchwały stanowi „czynność o charakterze nadzwyczajnym”, która z tego powodu nie może być dokonana w ramach prowadzenia „bieżącej działalności, pracy, czy spraw organizacji” (por. postanowienia TK z: 14 stycznia 2003 r., Tw 71/02, OTK ZU nr 3/B/2003, poz. 161; 17 lutego 2003 r., Tw 70/02, OTK ZU nr 2/B/2003, poz. 76; 9 czerwca i 8 września 2004 r., Tw 33/03, OTK ZU nr 4/B/2004, poz. 227 i 228; 9 czerwca 2004 r., Tw 2/04, OTK ZU nr 5/B/2004, poz. 258).

3.5. W tym stanie rzeczy, uchwały podjętej przez Zarząd Lubelskiego Związku Lekarzy Rodzinnych-Pracodawców nie można uznać za podstawę prawną rozpatrywanego wniosku. Okoliczność powyższa ze względu na niedopuszczalność wydania orzeczenia (art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK) uzasadnia odmowę nadania wnioskowi dalszego biegu.

4. Trybunał Konstytucyjny przypomina, że wola ogólnokrajowej władzy, zazwyczaj kolegialnej, znajduje wyraz w podejmowanych przez nią uchwałach. Tryb podjęcia uchwały regulują właściwe przepisy (np. ustawy lub statutu), a treść podjętej uchwały zostaje zapisana w protokole z posiedzenia takiej władzy. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą Trybunału Konstytucyjnego, uchwała ogólnokrajowej władzy organizacji pracodawców w sprawie wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego stanowi conditio sine qua non wszczęcia postępowania z wniosku tego podmiotu (por. postanowienia TK z: 7 października 2003 r., Tw 1/03, OTK ZU nr 4/B/2003, poz. 201; 23 listopada 2004 r., Tw 9/04, OTK ZU nr 2/B/2005, poz. 52; 28 września 2004 r., Tw 23/04, OTK ZU nr 5/B/2004, poz. 266; 21 listopada 2007 r., Tw 32/07, OTK ZU nr 2/B/2008, poz. 46).

4.1. Dla ustalenia, czy wniosek pochodzi od ogólnokrajowej władzy organizacji pracodawców, nie zaś od osoby fizycznej, która go sporządziła lub podpisała, potrzebny jest dowód, że został on wniesiony na podstawie i w wykonaniu uchwały uprawnionej władzy. Oznacza to, że podjęcie uchwały jest zawsze czynnością uprzednią w stosunku do czynności sporządzenia wniosku. Jedyny wyjątek dotyczy sytuacji, w której treść wniosku stanowi załącznik do podjętej uchwały.

4.2. W niniejszej sprawie uchwała 1/13/11/2009 Zarządu Lubelskiego Związku Lekarzy Rodzinnych-Pracodawców została podjęta 13 listopada 2009 r., natomiast wniosek jest opatrzony datą 5 listopada 2009 r. Co istotne, również uchwała nr 2/13/11/2009 Zarządu Lubelskiego Związku Lekarzy Rodzinnych-Pracodawców w sprawie udzielenia pełnomocnictwa radcy prawnemu, który sporządził i złożył wniosek, została podjęta 13 listopada 2009 r.

4.3. Biorąc powyższe pod uwagę, Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że rozpatrywany wniosek z 5 listopada 2009 r. jest uprzedni w stosunku do uchwały z 13 listopada 2009 r. i dlatego nie pochodzi od podmiotu uprawnionego wskazanego w art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji. Okoliczność ta ze względu na niedopuszczalność wydania orzeczenia (art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK) uzasadnia odmowę nadania wnioskowi dalszego biegu.

5. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, z faktu, że Lubelski Związek Lekarzy Rodzinnych-Pracodawców działa na podstawie ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o organizacjach pracodawców (Dz. U. Nr 55, poz. 235, ze zm.; dalej: ustawa o organizacjach pracodawców), nie wynika automatycznie, że jest podmiotem legitymowanym na gruncie art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji. O istnieniu tego uprawnienia po stronie konkretnego podmiotu nie mogą samodzielnie przesądzać rozwiązania przyjęte w ustawach zwykłych, a tym bardziej zawarte w statutach organizacji. Przy odmiennej interpretacji to nie Konstytucja, ale ustawa lub statut decydowałyby w istocie o przyznaniu takiego uprawnienia, mimo że jest to materia regulowana przepisami Konstytucji i już choćby z tej racji – bez wyraźnego przepisu konstytucyjnego – nie może być rozszerzana w drodze ustawodawstwa zwykłego (por. postanowienie pełnego składu TK z 28 stycznia 2004 r., Tw 74/02, OTK ZU nr 1/B/2004, poz. 2).

5.1. Trybunał Konstytucyjny przypomina również, że art. 3 ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o zmianie ustawy – Kodeks pracy oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 107, poz. 1127) wprowadził do ustawy o organizacjach pracodawców nową definicję terminu „pracodawca”. Za „pracodawcę” został uznany podmiot, o którym mowa w art. 3 kodeksu pracy, czyli „jednostka organizacyjna, choćby nie posiadała osobowości prawnej, a także osoba fizyczna, jeżeli zatrudniają one pracowników”. Atrybutem „pracodawcy” przestało być natomiast „prowadzenie działalności gospodarczej” (tak w brzmieniu sprzed nowelizacji). Zdaniem Trybunału, wskazanie przesłanki „zatrudniania pracowników” jako jedynej cechy konstytuującej pojęcie „pracodawcy” (w aspekcie formalnym), musi być zatem uwzględniana przy badaniu legitymacji procesowej ogólnokrajowych władz organizacji pracodawców (art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji). Trybunał uznaje ją za podstawowe kryterium w procesie oceny, czy kwestionowany akt normatywny dotyczy spraw objętych zakresem działania takiego wnioskodawcy, w szczególności zaś interesu prawnego, o ochronę którego występuje jako pracodawca (art. 191 ust. 2 Konstytucji). Uprawnienie do wszczęcia postępowania w sprawie abstrakcyjnej kontroli norm nie stanowi zatem szczególnego środka ochrony interesów gospodarczych organizacji pracodawców, choć interesy te są w naturalny sposób związane z funkcjonowaniem przedsiębiorców zrzeszonych w takiej organizacji.

5.2. Przy wyznaczeniu zakresu działania organizacji pracodawców, w rozumieniu art. 191 ust. 2 Konstytucji, trzeba wziąć pod uwagę również i to, że legitymacja procesowa w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym została jej przyznana w tym samym przepisie, w którym przewidziano możliwość podejmowania inicjatywy abstrakcyjnej kontroli norm przez związki zawodowe i organizacje zawodowe (art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji). Rozwiązanie przyjęte przez ustrojodawcę zakłada, że ustalenie zakresu działania tych podmiotów, rozstrzygające, które przepisy mogą być kwestionowane w złożonych przez nie wnioskach, powinno być dokonywane jednolicie. Dlatego Trybunał Konstytucyjny uznaje, że zdolność wnioskowa organizacji pracodawców obejmuje ochronę prawną tylko tych interesów pracodawców, które związane są z zatrudnianiem pracowników. Analogicznie, zdolność wnioskowa związków zawodowych obejmuje ochronę prawną tylko interesów pracowniczych, zaś organizacji zawodowych – ochronę prawną tylko interesów związanych z wykonywaniem określonego zawodu.

6. Wskazanie samoistnych przesłanek odmowy nadania dalszego biegu wnioskowi Lubelskiego Związku Lekarzy Rodzinnych-Pracodawców (pkt 2-4 uzasadnienia) nie zwalnia Trybunału Konstytucyjnego z obowiązku odniesienia się do zakresu zaskarżenia w kontekście ograniczenia, które wprowadza omówiony wyżej art. 191 ust. 2 Konstytucji.

6.1. Wnioskodawca występuje o kontrolę art. 99 ust. 4b prawa farmaceutycznego, który zezwolenie na prowadzenie apteki przez lekarza lub lekarza dentystę uzależnia od przedstawienia przez te podmioty oświadczenia o niewykonywaniu zawodu lekarza. Skarżonemu przepisowi zarzuca naruszenie zasady wolności prowadzenia działalności gospodarczej przez nieproporcjonalne jej ograniczenie (art. 22 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji), zasady równości wszystkich wobec prawa oraz zakazu dyskryminacji z jakiejkolwiek przyczyny (art. 32 Konstytucji), a także zasady określoności przepisów prawa oraz zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa (art. 2 Konstytucji).

6.2. Trybunał Konstytucyjny, biorąc pod uwagę treść przepisu poddanego kontroli, stwierdza, że jest on immanentnie związany z działalnością gospodarczą, której nie mogą prowadzić członkowie wnioskodawcy (lekarze rodzinni), ale również – co szczególnie istotne – lekarze dentyści, niebędący (w świetle § 10 ust. 3 statutu) członkami Związku. Jest zatem oczywiste, że art. 99 ust. 4b prawa farmaceutycznego nie narusza interesów wnioskodawcy (występującego w niniejszej sprawie jako pracodawca), których źródłem powstania są relacje z pracownikami.
Trybunał Konstytucyjny ustalił przy tym, że Lubelski Związek Lekarzy Rodzinnych-Pracodawców, uzasadniając naruszenie art. 22 w zw. z art. 31 ust. 3, art. 32 i art. 2 Konstytucji, występuje w obronie interesów gospodarczych swoich (i nie tylko) członków-przedsiębiorców, nie zaś interesów, które kształtują jego status jako pracodawcy.

6.3. Mając na uwadze ograniczoną rzeczowo zdolność wnioskową przyznaną ogólnokrajowym władzom organizacji pracodawców (art. 191 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 191 ust. 2 Konstytucji), Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że zakres zaskarżenia wyznaczony przez Lubelski Związek Lekarzy Rodzinnych-Pracodawców „konsumuje” cechy wniosku, który mogą złożyć jedynie podmioty legitymowane generalnie, wymienione w art. 191 ust. 1 pkt 1 Konstytucji. Okoliczność powyższa ze względu na niedopuszczalność wydania orzeczenia (art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK) uzasadnia odmowę nadania wnioskowi dalszego biegu.

Z tych względów Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.