Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt III SK 29/14
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 28 stycznia 2015 r.
Sąd Najwyższy w składzie:
SSN Halina Kiryło (przewodniczący)
SSN Dawid Miąsik (sprawozdawca)
SSN Zbigniew Myszka
w sprawie z powództwa T. S.A.
przeciwko Prezesowi Urzędu Regulacji Energetyki
o nałożenie kary pieniężnej,
po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Pracy, Ubezpieczeń
Społecznych i Spraw Publicznych w dniu 28 stycznia 2015 r.,
skargi kasacyjnej strony powodowej od wyroku Sądu Apelacyjnego w W.
z dnia 20 listopada 2013 r.,
uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Sądowi
Apelacyjnemu do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia o
kosztach postępowania kasacyjnego.
UZASADNIENIE
Sąd Apelacyjny wyrokiem z 20 listopada 2013 r., oddalił apelację T. S.A. w
(poprzednio E. S.A., powód) od wyroku Sądu Okręgowego w W. – Sądu Ochrony
2
Konkurencji i Konsumentów z 22 listopada 2012 r. w sprawie z odwołania od
decyzji Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki (Prezes Urzędu) z 31 grudnia 2010 r.
Powyższą decyzją Prezes Urzędu nałożył na powoda karę pieniężną w
wysokości 1.000.000 zł za niewywiązanie się z obowiązku utrzymywania w
należytym stanie technicznym obiektów, instalacji i urządzeń (art. 56 ust. 1 pkt 10
Prawa energetycznego) oraz naruszenie warunku 2.2.1 koncesji przez
nieutrzymywanie obiektów, instalacji i urządzeń w należytym stanie technicznym,
umożliwiającym przesyłanie energii w sposób ciągły i niezawodny (art. 56 ust. 1 pkt
12 Prawa energetycznego).
Postępowanie Prezesa Urzędu zakończone wydaniem powyższej decyzji
zostało wszczęte po analizie zakresu i przebiegu awarii zaistniałych na obszarze
działania powoda w grudniu 2009 r. i styczniu 2010 r. Z przedstawionego przez
powoda zestawienia awarii w tym okresie wynikało, że jako przyczyny większości
uszkodzeń wymieniono: oblodzenie, śnieg, szadź i wiatr oraz „śnieg - drzewo na
linii” i „wiatr - drzewo na linii”. Powód wyjaśnił, że przyczynami objętymi zwrotem
„śnieg - drzewo na linii” są najczęściej złamania lub przewrócenia drzewa spoza
pasa wycinki. Powód przedłożył: „Opinię w sprawie określenia warunków
atmosferycznych w okresie od 8 do 28 stycznia” (sporządzoną przez IMGW);
„Analizę przebiegu, zakresu, skutków i przyczyn uszkodzeń sieci
elektroenergetycznych E. S.A. spowodowanych katastrofalnymi warunkami
atmosferycznymi w styczniu 2010 r.” (sporządzoną przez Stowarzyszenie
Elektryków Polskich); „Raport dotyczący uszkodzeń w sieci E. S.A. w styczniu 2010
r.” Dodatkowo powód zawnioskował o przesłuchanie szeregu świadków i
przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego.
Prezes Urzędu ustalił, że w sieci powoda w okresie od 1 grudnia 2009 r. do
31 stycznia 2010 r. nastąpiło szereg awarii. Odnotowano także tysiące przypadków
przerw w dostawie energii (np. 10 stycznia 2010 r. około 111 tys. odbiorcom nie
dostarczano energii). Z zestawienia przedłożonego przez powoda wynikało, że w
przeważającej liczbie przypadków przyczyną uszkodzeń sieci było „drzewo na linii”,
ewentualnie „śnieg - drzewo na linii”. Na podstawie opinii meteorologicznych
przedłożonych przez powoda Prezes Urzędu ustalił, że w styczniu 2010 r.,
a zwłaszcza 10 stycznia 2010 r., na terenie działania powoda, a przede wszystkim
3
na obszarze […] doszło do ekstremalnego zjawiska pogodowego, o niespotykanej
dotąd intensywności i długotrwałości. Z opinii IMGW wynika, że obszar […] jest
narażony na występowanie zjawisk atmosferycznych o charakterze ekstremalnym.
W „Analizie przebiegu, zakresu, skutków i przyczyn uszkodzeń sieci
elektroenergetycznych E. S.A. spowodowanych katastrofalnymi warunkami
atmosferycznymi w styczniu 2010 r.” odwołano się do normy PN-E-05100
wskazując, że określała ona obszar […] jako obszar zakwalifikowany do obszarów
o podwyższonym zagrożeniu szadziowym. Norma ta została wycofana w 2003 r.
przez Polski Komitet Normalizacyjny, a na jej miejsce wprowadzono normę
uznaniową, a następnie w 2005 r. normę europejską PN-EN 50341-1:2005 oraz
normę PN-EN 50432-1. Ta ostatnia również kwalifikuje […] do obszarów o
podwyższonym zagrożeniu szadziowym.
W oparciu o powyższe ustalenia Prezes Urzędu przyjął, że powód powinien
mieć świadomość co do zagrożeń występujących na obszarze jego działalności i
powinien był dochować należytej staranności przy prowadzeniu działalności na tym
obszarze. Oznacza to konieczność przestrzegania co najmniej zasad wskazanych
w normach technicznych. Ponadto, Prezes Urzędu uznał, że w sytuacji gdy
stwierdzone obciążenia linii szadzią lub nawisami śniegu znacznie przekraczało
obciążenia, które w świetle norm należało przyjmować jako katastrofalne, powód
dopełnił wymogu należytej staranności w zakresie konstrukcji sieci. Jednakże,
zdaniem Prezesa Urzędu z materiału dowodowego wynikało bezspornie, że
przyczyną znacznej części awarii były drzewa i ich części, które pod obciążeniem
powodowały uszkodzenia sieci dystrybucyjnej. Prezes Urzędu w tym zakresie
odwołał się do materiałów fotograficznych sporządzonych przez pracowników
Prezesa Urzędu i stanowiących załącznik do raportu organu pt. „Awarie sieci
elektroenergetycznych na terenie […] w styczniu 2010 r.” oraz materiałów
przesłanych przez powoda. Prezes Urzędu wskazał, że post factum nie można
ocenić stanu instalacji, które uległy uszkodzeniu w okresie awarii, ponieważ
zniszczona sieć nie istnieje albo już została odbudowana. Prezes Urzędu przyjął,
że z materiału zdjęciowego przesłanego przez powoda wynika, że wycinka gałęzi
(a właściwie obłamywanie) dokonywana była ad hoc na potrzeby wykonania zdjęcia
do materiału dowodowego (zdjęcie 5D-Kon-E z 7 maja 2010 r.), na co wskazują
4
widoczne białe (świeże) przełomy gałęzi. W dniach 18-20 marca 2010 r. dokonano
oględzin linii powoda w kilkunastu miejscowościach. W ocenie Prezesa Urzędu
zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w postaci zdjęć wskazywał, że stan
utrzymania linii nie jest zadowalający. Uchybienia dotyczyły braku zabezpieczenia
linii napowietrznych poprzez nieprzeprowadzenie bieżącej wycinki drzew i krzewów,
które dotykają (przerastają) przewodów linii napowietrznej, uszkodzeń struktury
słupów i odchyleń słupów od pionu. Na zdjęciach widoczne są wyraźne
uszkodzenia słupów (Prezes Urzędu przywołał numery zdjęć […] załącznik nr 31 -
dokumentacja fotograficzna do pisma z 14 maja 2010 r.). Prezes Urzędu stwierdził,
że z materiałów przekazanych przez powoda wynikało co prawda, że wycinka
dokonywana była w okresach pięcioletnich, jednakże materiał zdjęciowy
sporządzony przez pracowników Prezesa Urzędu i zawarty w aktach sprawy
wskazywał, że w wielu przypadkach drzewa znajdują się zbyt blisko linii
elektroenergetycznych lub wręcz ich dotykają. Na tej podstawie Prezes Urzędu
przyjął, że wycinki w zarejestrowanych przypadkach były prowadzone w sposób,
który nie eliminował - w okresach pięcioletnich pomiędzy przeglądami - możliwości
przekroczenia przez drzewa i gałęzie odpowiednich odległości określonych w
normie PN-E-5100:1998. Prezes Urzędu w uzasadnieniu decyzji przytoczył treść
pkt 23.2 i 23.3 normy PN-E-5100:1998, dotyczących odległości przewodów od
gałęzi drzew oraz szerokości pasa wycinki przyjmując, że norma ta stanowi
wzorzec starannego działania, którego dochowania należy oczekiwać od
przedsiębiorcy prowadzącego działalność koncesjonowaną. Norma ta określała w
szczególności, że wynikające z niej odległości podstawowe należy powiększyć o co
najmniej 1 m w uzasadnionych okolicznościach. Bazując na wykonanym przez
pracowników materiale zdjęciowym Prezes Urzędu przyjął, że odpowiednia
odległość gałęzi drzew od przewodów linii napowietrznych sieci dystrybucyjnej
powoda nie została zachowana. Zatem jeżeli powód faktycznie wykonywał przycinki
w okresach pięcioletnich, to nie uwzględnił w nich przyrostu właściwego dla
gatunków i siedlisk drzew lub błędnie go określił. Tymczasem prawidłowe
wykonywanie wycinek ma szczególne znaczenie na obszarze […], który jest
obszarem o podwyższonym zagrożeniu szadziowym (czego powód był świadomy),
na którym to terenie doszło do szeregu awarii na przełomie 2009 r. i 2010 r. W
5
ocenie Prezesa Urzędu fakt niezachowania odpowiedniej odległości gałęzi drzew
od przewodów miał niewątpliwy wpływ na zdolność sieci powoda do realizacji
zaopatrzenia w energię w sposób ciągły i niezawodny.
Wymierzając karę w wysokości 1.000.000 zł Prezes Urzędu uwzględnił, że
sam fakt wystąpienia awarii na przełomie 2009 r. i 2010 r. był skutkiem szczególnie
trudnych warunków atmosferycznych, na które powód nie miał wpływu. Jednakże
powód niewłaściwie przycinając gałęzie przyczynił się do zwiększenia zakresu
awarii. Prezes Urzędu uwzględnił także zaliczenie terenu, na którym wystąpiły
awarie, do obszaru szczególnie narażonego na niekorzystne zjawiska
meteorologiczne.
Powód zaskarżył decyzję Prezesa Urzędu odwołaniem w całości zarzucając
naruszenie art. 56 ust. 1 pkt 10 i 12 Prawa energetycznego w związku z art. 4 ust. 1
Prawa energetycznego oraz szeregu przepisów k.p.a. W odwołaniu powód
kwestionował konstatację Prezesa Urzędu co do niewłaściwie przeprowadzonej
wycinki na podstawie zdjęć wykonanych przez pracowników organu. Powód wniósł
o przeprowadzenie następujących dowodów: z opinii w sprawie warunków
atmosferycznych załączonej do akt postępowania administracyjnego, z
dokumentacji eksploatacyjnej sieci, z zeznań świadków, z dokumentacji zdjęciowej
z uszkodzeń sieci powoda w styczniu 2010 r., z raportu Stowarzyszenia Elektryków
Polskich, z raportu Wojewódzkiego Centrum Zarządzania Kryzysowego, z opinii
biegłego z zakresu leśnictwa, z opinii biegłego z zakresu dystrybucji energii
elektrycznej, z opinii biegłego z zakresu fotografii oraz z oględzin sieci powoda.
W odpowiedzi na odwołanie Prezes Urzędu wniósł o przeprowadzenie
dowodów z przesłuchania świadków na okoliczność przynależności
sfotografowanych obiektów do sieci powoda.
Sąd Okręgowy w W. – Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów na
rozprawie w dniu 22 listopada 2012 r. oddalił wnioski dowodowe zgłoszone przez
strony uznając, że w sprawie nie ma konieczności korzystania z informacji
specjalnych a zebrany materiał dowodowy jest wystarczający do weryfikacji
zaskarżonej decyzji, w braku dalszych wniosków stron zamknął rozprawę, a
następnie wyrokiem z 22 listopada 2012 r., oddalił odwołanie powoda.
6
Oddalając odwołanie powoda Sąd pierwszej instancji kierował się
następującymi ustaleniami. W okresie od 1 grudnia 2009 r. do 31 stycznia 2010 r. w
sieci powoda wystąpiły awarie o łącznym czasie wynoszącym ponad 482 godzin. W
tym okresie doszło do kilku tysięcy zdarzeń sieciowych skutkujących brakiem
dostaw energii elektrycznej do odbiorców. Przyczyną awarii, jak wynikało z
przedstawionego przez powoda zestawienia, było w przeważającej mierze „drzewo
na linii”. W analizowanym okresie na terenie działania przedsiębiorcy wystąpiły
szczególnie trudne warunki atmosferyczne. Ponadto wskazywano inne przyczyny
(bezpieczeństwo prac na linii, uszkodzony izolator, oblodzenie, śnieg). Rejon, na
którym wystąpiły uszkodzenia, obejmował 25% terenu obsługiwanego przez
powoda i koncentrował się na obszarze […]. Jak wynikało z opinii IMGW, w okresie
tym wydano szereg ostrzeżeń w zakresie zagrożenia wystąpieniem trudnych
warunków atmosferycznych.
Dokonując oceny prawnej powyższych ustaleń Sąd Okręgowy wskazał, że w
sytuacji, gdy Prezes Urzędu nałożył na powoda karę pieniężną na podstawie art. 56
ust. 1 pkt 10 i 12 Prawa energetycznego powinien wykazać, że ukarany podmiot nie
utrzymuje w należytym stanie technicznym obiektów, instalacji i urządzeń oraz nie
przestrzega obowiązków wynikających z koncesji. W dalszej kolejności Sąd
pierwszej instancji zwrócił uwagę, że sama okoliczność wystąpienia awarii nie
stanowiła przesłanki stwierdzenia, że powód nie utrzymuje w należytym stanie
technicznym obiektów, instalacji i urządzeń i nie przestrzega obowiązków
wynikających z koncesji. W niniejszej sprawie należało rozstrzygnąć, czy powód
wywiązał się z obowiązku utrzymania w należytym stanie technicznym obiektów,
instalacji i urządzeń, przy czym pod pojęciem obiektów należało rozumieć
otaczające infrastrukturę drzewa. Bezpośrednią przyczyną awarii były drzewa (ich
części), co wynika z ekspertyzy sporządzonej na użytek postępowania
administracyjnego, która w tym postępowaniu została uznana za dowód i w
konsekwencji stanowi taki dowód także w toku postępowania odwoławczego.
W ocenie Sądu pierwszej instancji, zaniechanie przedsiębiorcy polegające
na braku odpowiedniej wycinki drzew i gałęzi stanowi uchybienie w dochowaniu
należytej staranności przy utrzymaniu obiektów, instalacji i urządzeń co wypełnia
dyspozycję art. 56 ust. 1 pkt 10 oraz 12 Prawa energetycznego. Powód powinien w
7
szczególny sposób brać pod uwagę stan wiedzy na temat linii energetycznych i
posiadane doświadczenie w zakresie ich eksploatacji, zwłaszcza w okresach i
terenie podwyższonego ryzyka związanego z warunkami atmosferycznymi. W
świetle prognoz meteorologicznych działanie powoda należało uznać za
lekkomyślne i świadczącego o lekceważeniu problemu.
Powód zaskarżył wyrok Sądu Okręgowego apelacją w całości.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: art. 2 i 22 Konstytucji RP w związku z
art. 4 ust. 1 i art. 56 ust. 1 pkt 10 i 12 Prawa energetycznego; art. 355 § 2 k.c. w
związku z art. 4 ust. 1 i art. 56 ust. 1 pkt 10 i 12 Prawa energetycznego; art. 19
k.p.a. w zw. z art. 66 Prawa budowlanego oraz art. 23 ust. 2 i art. 56 ust. 1 pkt 10
Prawa energetycznego oraz art. 233 § 1 k.p.c. i art. 227 k.p.c. (przez pominięcie
dowodów, o przeprowadzenie których powód wnosił w toku postępowania przed
sądem pierwszej instancji), art. 278 § 1 k.p.c. w zw. z art. 227 k.p.c. i art. 233 k.p.c.
(przez oddalenie wniosku powoda o przeprowadzenia dowodów z opinii biegłych).
Oddalając apelację od wyroku Sądu pierwszej instancji Sąd Apelacyjny
wskazał, że zgodnie z art. 4 ust. 1 Prawa energetycznego na powodzie spoczywa
obowiązek utrzymywania zdolności urządzeń, instalacji i sieci do realizacji
zaopatrzenia w energię w sposób ciągły i niezawodny. Doprecyzowanie
powyższego obowiązku nastąpiło w warunkach koncesji udzielonej powodowi
(2.2.1). Przepis art. 4 ust. 1 Prawa energetycznego wprowadza dopuszczalne
ograniczenie wolności działalności gospodarczej, ponieważ ma na celu
zagwarantowanie bezpieczeństwa i efektywności dostarczania energii. Wyznacza
minimalne standardy w zakresie wykonywania określonego rodzaju działalności
gospodarczej, których przekroczenie powoduje, że przedsiębiorstwo energetyczny
musi liczyć się z karą pieniężną. Powód podnosił, w apelacji, że swoje obowiązki w
zakresie wycinki drzew i gałęzi wykonywał zgodnie z normą PN-E-5100:1998 w
okresach 5-letnich a przy dokonywanej wycince uwzględniane były 5-letnie
przyrosty dla danego gatunku. Awarie linii były spowodowane gałęziami drzew
spoza pasa wycinki, które pod naporem śniegu i szadzi przechylały się, lub upadały
na linie. W ocenie Sądu Apelacyjnego na potrzeby dokonania oceny działań
powoda w świetle art. 4 ust. 1 Prawa energetycznego nie było potrzeby tworzenia
abstrakcyjnego wzorca w zakresie wycinki drzew lub gałęzi. W niniejszej sprawie
8
nie chodziło o ustalenie stanu technicznego sieci konkretnego przedsiębiorcy, lecz
ocenę staranności powoda z uwzględnieniem zawodowego i profesjonalnego
charakteru działalności powoda w obszarze objętym zakresem normowania art. 4
ust. 1 Prawa energetycznego. Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów oparł się
na twierdzeniu powoda, że bezpośrednią przyczyną znacznej części awarii i
włączeń były „gałęzie na linii”. Z materiału dowodowego z postępowania
administracyjnego w postaci zdjęć wynikało, że w wielu przypadkach gałęzie drzew
znajdowały się zbyt blisko linii elektroenergetycznych lub wręcz ich dotykały oraz
znajdowały się pod liniami. Z powyższego można było wyciągnąć logicznie
niewadliwy wniosek, zgodnie z którym jeżeli powód faktycznie realizował przeglądy
i przecinki drzew w okresach pięcioletnich, to dokonując tych wycinek nie
przestrzegał obowiązku uwzględnienia pięcioletniego przyrostu właściwego dla
gatunku i siedlisk drzew lub co najmniej błędnie określał wielkość tego przyrostu.
Nie można w tej sytuacji zasadnie przyjmować, że powodem awarii sieci były
wyłącznie drzewa spoza pasa wycinki, ponieważ wówczas dochodziłoby raczej do
zerwania linii a nie do ich wyłączenia wskutek „gałęzi na linii”. Zdaniem Sądu
Apelacyjnego okolicznością wskazującą pośrednio na możliwość podniesienia
staranności działania powoda w analizowanym zakresie jest wprowadzony po
zaistniałych zdarzeniach program eksperymentalny polegający na prowadzeniu
wycinki drzew i gałęzi w pobliżu linii elektroenergetycznych w sposób bardziej
restrykcyjny, niż wymagany powołaną powyżej normą. Sąd Apelacyjny miał także
na względzie, że powód jako przedsiębiorca prowadzący działalność
koncesjonowaną musi mieć pełną świadomość specyfiki miejsca i układu
sieciowego, tj. położenia go w konkretnym terenie i na określonym obszarze, w tym
wypadku na terenie Jury, który to obszar narażony jest na dużo bardziej intensywne
zjawiska atmosferyczne, co z kolei powinno skutkować wzmożonym monitoringiem,
nadzorem i zastosowaniem szeregu stosownych zabezpieczeń sieci i urządzeń,
które mogą być zbędne w innym rejonie. Działania przedsiębiorstwa
energetycznego takiego jak powód muszą być racjonalnie uzasadnione zważywszy
na notoryjny fakt, że zawsze sieć elektroenergetyczna podlega zjawiskom
atmosferycznym, a w tym wypadku z uwagi na położenie sieci, zjawiska
atmosferyczne mają często charakter ekstremalny.
9
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 227 k.p.c. poprzez pominięcie
dowodów wnioskowanych przed Sądem I instancji oraz naruszenia art. 278 § 1
k.p.c. w związku z art. 227 k.p.c. i art. 233 k.p.c. poprzez oddalenie wniosku
powoda o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłych z zakresu leśnictw i
dendrologii (na okoliczność właściwości mechanicznych drzew pokrytych lodem,
śniegiem i szadzią o grubości, jaka wystąpiła na przełomie 2009 r. i 2010 r.), opinii
biegłego z zakresu dystrybucji energii elektrycznej na okoliczność sposobu
możliwego upadku drzew różnego gatunku na linie energetyczne z wycinką drzew i
gałęzi wykonaną zgodnie z normą Sąd Apelacyjny wskazał, że jak wynika z
protokołu rozprawy (k. 89) powód nie zwrócił uwagi Sądowi pierwszej instancji na
uchybienie przepisom postępowania i nie zgłosił zastrzeżeń do protokołu w trybie
art. 162 k.p.c., co do oddalenia wniosków dowodowych. Uniemożliwia to
podniesienie skutecznego zarzutu naruszenia przepisów postępowania w
postępowaniu apelacyjnym. W dalszej kolejności Sąd I instancji przyjął, że dowody
te nie mają istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia. Przyczyną awarii i braku
dostaw energii elektrycznej były „drzewa na linii”. Sąd Ochrony Konkurencji i
Konsumentów ustalił, że pod wpływem warunków atmosferycznych dochodziło do
upadku części gałęzi i uszkodzenia sieci dystrybucyjnej. Dlatego dowód na
okoliczność właściwości mechanicznych drzew obciążonych śniegiem, lodem lub
szadzią jak i sposobu upadku ich części nie ma znaczenia, skoro odnotowana skala
awarii upoważnia do wniosku, że powód nie dokonał właściwej oceny rodzaju
koniecznych zabezpieczeń przed stwierdzonymi awariami. Odnosząc się do
dowodu z opinii biegłego na okoliczność określenia należytego standardu w
zakresie wycinki drzew, Sąd Apelacyjny pominął ten dowód na zasadzie art. 381
k.p.c., ponieważ w niniejszej sprawie nie było podstaw do określenia
abstrakcyjnego standardu utrzymania sieci.
Powód zaskarżył wyrok Sądu Apelacyjnego skargą kasacyjną w całości.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: art. 56 ust. 1 pkt 10 Prawa
energetycznego; art. 355 § 2 k.c. w związku z art. 4 ust. 1 Prawa energetycznego;
art. 16 ust. 1, ust. 3 i ust. 6 Prawa energetycznego; art. 56 ust. 1 pkt 12 Prawa
energetycznego; art. 48 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w zw.
z art. 50 oraz art. 37 ust. 1 pkt 5 Prawa energetycznego i art. 22 oraz art. 31 ust. 3
10
Konstytucji RP; art. 37 ust. 1 pkt 5 lit. a) Prawa energetycznego w związku z art. 9
ust. 3 i 4 Prawa energetycznego; art. 6 i 7 EKPC oraz art. 42 ust. 1 Konstytucji RP
w związku z art. 22 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP; art. 56 ust. 6 i 6a Prawa
energetycznego.
Ponadto powód zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego,
tj. art. 381 i art. 382 k.p.c. oraz art. 217 § 2 k.p.c. w związku z art. 391 § 1 k.p.c.;
art. 381 i art. 382 k.p.c. oraz art. 227 k.p.c. w związku z art. 391 § 1 k.p.c.; art. 278
§ 1 k.p.c. w zw. z art. 227 i art. 232 k.p.c. oraz w zw. z art. 381, art. 382 i art. 391 §
1 k.p.c.; art. 328 § 2 k.p.c. w zw. z art. 391 § 1 k.p.c.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna powoda ma uzasadnione podstawy, choć nie wszystkie
podniesione w niej zarzuty zasługują na uwzględnienie.
Na wstępie należy przypomnieć, że spór w niniejszej sprawie dotyczy
istnienia podstaw do nałożenia na powoda kary pieniężnej za zachowania objęte
zakresem normowania art. 56 ust. 1 pkt 10 i 12 Prawa energetycznego. Prezes
Urzędu nałożył na powoda karę za nieutrzymywanie należących do niego obiektów
w należytym stanie technicznym, w szczególności zaś za niedokonywanie wycinki
drzew w pobliżu linii energetycznych powoda w sposób zgodny z normą
PN-E-5100:1998. Podkreślić należy, że kara nie została nałożona na powoda za
wystąpienie szeregu awarii na przełomie 2009 r. i 2010 r. Dlatego wszelkie zarzuty i
wywody dotyczące sytuacji pogodowej w styczniu 2010 r. i jej wpływu na
wystąpienie w tym okresie awarii w sieci powoda, spowodowanych upadkiem drzew
lub gałęzi na linie energetyczne, są nieistotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy i
nie mają znaczenia dla oceny zasadności skargi kasacyjnej powoda.
Przechodząc do procesowej podstawy skargi kasacyjnej należy wskazać, że
powód sformułował w niej trzy powiązane ze sobą zarzuty: 1) naruszenia art. 381 i
art. 382 oraz art. 217 § 2 k.p.c. w związku z art. 391 § 1 k.p.c.; 2) naruszenia
art. 381 i 382 k.p.c. oraz art. 227 k.p.c. w zw. z art. 391 § 1 k.p.c.; 3) naruszenia
art. 278 § 1 k.p.c. w związku z art. 227 k.p.c., art. 232 k.p.c. oraz w zw. z art. 381
k.p.c., art. 382 k.p.c. i art. 391 § 1 k.p.c.
11
Powołane w podstawach skargi przepisy k.p.c. mogą być podstawą skargi
kasacyjnej tylko w wyjątkowych wypadkach, gdy sąd odmówił przeprowadzenia
dowodu na fakty mające istotne znaczenie w sprawie, wadliwie oceniając, że nie
mają one takiego charakteru (wyrok Sądu Najwyższego z 14 stycznia 2014 r., II UK
211/13; z 22 sierpnia 2013 r., II UK 15/13; z 18 kwietnia 2012 r., II PK 197/11). Gdy
Sąd pierwszej instancji bezpodstawnie oddala wniosek dowodowy albo nie
wypowiada się względem niego, a strona kwestionuje to uchybienie w apelacji, co
nie przekłada się na adekwatne zachowanie Sądu odwoławczego, okoliczność ta
może stanowić naruszenie przepisów postępowania relewantne dla postępowania
kasacyjnego (wyroki Sądu Najwyższego z 20 stycznia 2011 r., I PK 135/10; z 10
czerwca 2014 r., III UK 177/13). W orzecznictwie Sądu Najwyższego przyjmuje się,
że uzasadnione jest uzupełnienie postępowania przed sądem apelacyjnym o
dowody, które mimo wniosku strony sąd pierwszej instancji pominął, a które
odnoszą się do okoliczności istotnych z punktu widzenia prawa materialnego
mającego znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy (wyrok Sądu Najwyższego z 9
października 2014 r., II PK 232/14 i powołane tam orzecznictwo). W toku
postępowania sądowego zapoczątkowanego wniesieniem odwołania od decyzji
Prezesa Urzędu nakładającej karę pieniężną, w którym to odwołaniu powód
kwestionuje ustalenia faktyczne leżące u podstaw stwierdzenie spełnienia
przesłanek nałożenia kary, Sądy powinny ustalić sporne okoliczności faktyczne,
istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia o zasadności twierdzeń powoda. Zakres
tych okoliczności wyznacza treść odwołania i jego zarzuty. Poczynienie stosownych
ustaleń przez Prezesa Urzędu w toku postępowania administracyjnego nie zwalnia
Sądów orzekających w sprawie z odwołania od jego decyzji od dokonania ustaleń
w sposób właściwy dla postępowania cywilnego, gdy jest to konieczne do
rozpoznania zarzutów odwołania i przypisania przedsiębiorstwu odpowiedzialności
za naruszenie art. 56 ust. 1 pkt 10 i 12 Prawa energetycznego. Skoro postępowanie
zainicjowane odwołaniem nie jest tylko postępowaniem kontrolnym względem
zaskarżonej decyzji, ale ma pierwszoinstancyjny charakter, Sądy obu instancji
powinny przeprowadzić postępowanie dowodowe na okoliczności istotne dla
rozstrzygnięcia sprawy, które odwołujący się przedsiębiorca kwestionuje w
odwołaniu. W tej sytuacji nie można poprzestać na ustaleniach postępowania
12
administracyjnego nawet przy uwzględnieniu tej linii orzeczniczej Sądu
Najwyższego, zgodnie z którą w sprawach z odwołania od decyzji organów
obowiązkiem sądu jest odniesienie się do dowodów zgromadzonych w toku
postępowania administracyjnego w celu weryfikacji prawidłowości zastosowania
przez ten organ prawa materialnego (wyroki Sądu Najwyższego z 19 sierpnia
2009 r., III SK 5/09; z 8 grudnia 2009 r., I UK 195/09; z 13 lipca 2012 r., III SK
44/11).
Przypomnieć także należy, że choć to odwołanie przedsiębiorcy inicjuje
postępowanie sądowe, ciężar dowodu w zakresie przesłanek uzasadniających
nałożenie kary pieniężnej spoczywa na organie (wyrok Sądu Najwyższego z 21
września 2010 r., III SK 12/10; wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z 29
kwietnia 2014 r., VI ACa 1259/13). W odwołaniu przedsiębiorca powinien wnosić o
przeprowadzenie dowodów na okoliczności istotne dla podważenia ustaleń
leżących u podstaw decyzji Prezesa Urzędu. Jednakże to organ w odpowiedzi na
odwołanie, ustosunkowując się do sformułowanych w nim zarzutów, powinien
zawnioskować o przeprowadzenie dowodów, na podstawie których można ustalić w
postępowaniu sądowym fakty pozwalające na ocenę prawidłowości zastosowania
przepisów prawa materialnego przez Prezesa Urzędu. Organ powinien także
wskazać Sądowi, na podstawie jakich dowodów, zgromadzonych w toku
postępowania administracyjnego, ustalił okoliczności faktyczne uzasadniające
zastosowanie odpowiednich norm sankcjonujących. Samo poprzestanie na
odesłaniu do treści uzasadnienia decyzji lub akt postępowania administracyjnego
nie jest wystarczające, gdy wnoszący odwołanie kwestionuje ustalenia faktyczne
leżące u podstaw decyzji, a nie samą ich ocenę prawną (wyrok Sądu Najwyższego
z 27 sierpnia 2014 r., III SK 80/13).
Sąd Najwyższy nie mógł jednak uwzględnić zarzutów dotyczących
naruszenia art. 381 i art. 382 w związku art. 217 § 2 k.p.c. oraz w związku z art. 227
k.p.c. i art. 278 § 1 k.p.c., ponieważ zarzucane przez powoda uchybienia, objęte
tymi zarzutami skargi, były konsekwencją zastosowania się przez Sąd Apelacyjny
do dyspozycji art. 162 k.p.c. Przepis ten nie został zaś powołany w podstawach
skargi kasacyjnej powoda.
13
Niezależnie od powyższego Sąd Najwyższy nie znalazł podstaw do
uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 278 § 1 k.p.c. z następujących względów.
Odwołując się do poglądów wyrażonych w uzasadnieniu wyroku Sądu
Najwyższego z 13 grudnia 2010 r., III SK 16/10 powód podnosi, że do nałożenia
kary pieniężnej na podstawie art. 56 ust. 1 pkt 10 Prawa energetycznego konieczne
jest ustalenie okoliczności wskazujących, że przedsiębiorstwo energetyczne nie
wywiązało się z obowiązku utrzymywania sieci w należytym stanie technicznym. W
tym zakresie nie obowiązują regulacje prawne, które określałyby w jaki sposób
powód powinien się z tego obowiązku wywiązać. Dlatego konieczne było
przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego na okoliczność, czy norma PN-E-05100-
1:1998 jest normą wyznaczającą właściwy standard należytej staranności oraz czy
powód przeprowadzał wycinkę zgodnie z tą normą. Tymczasem Sąd II instancji
oparł się na stanowisku Sądu pierwszej instancji, który przyjął za dokumentami
przedłożonymi w toku postępowania administracyjnego przez powoda, że
„bezpośrednią przyczyną znacznej części awarii i wyłączeń były „gałęzie na linii”,
z materiału dowodowego zebranego w postępowaniu administracyjnym wynikało
zaś, że „w wielu przypadkach gałęzie drzew znajdują się zbyt bisko linii
elektroenergetycznych lub wręcz dotykają oraz znajdują się ponad liniami”. Z tych
ustaleń Sąd II instancji wyprowadził wniosek, że przyczyną awarii nie mogły być
tylko drzewa spoza pasa wycinki. Według powoda oznacza to, że na podstawie
zdjęć elementów sieci wykonanych w stanie obciążenia szadzią, Sąd drugiej
instancji dokonał odpowiednich pomiarów odległości gałęzi w stanie bez obciążenia
i stwierdził, że gałęzie te znajdują się zbyt blisko linii energetycznych. Należy
jednak kolejny raz przypomnieć, że istota sporu w niniejszej sprawie dotyczy
ustalenia, zgodnie z którym powód nie dochował należytej staranności przy
dokonywaniu wycinki zgodnie z normą PN-E-05100-1:1998, ponieważ zdjęcia
wykonane przez pracowników Urzędu Regulacji Energetyki wiosną 2010 r. (a nie w
okresie awarii) obrazują, że w wielu miejscach gałęzie drzew znajdują się zbyt
blisko sieci powoda. To na tej podstawie Prezes Urzędu oraz Sądy wywiodły, że
powód nie dokonywał wycinki zgodnie z wyżej wymienioną normą. Zdaniem Sądu
Najwyższego, Sądy mogły ocenić dokumentację fotograficzną bez konieczności
powoływania biegłego z zakresu fotografii.
14
Nieuzasadniony okazał się zarzut naruszenia art. 56 ust. 1 pkt 10 Prawa
energetycznego „przez błędną wykładnię polegającą na niedokonaniu stosownych
ustaleń” poprzez przyjęcie, że nienależyte utrzymanie obiektów w rozumieniu tego
przepisu polega na tym, że nie jest zapewniona ciągłość i niezawodność
dostarczania energii, co z kolei implikuje konieczność dokonywania wszelkich
zabiegów modernizacyjnych, jakie tylko są technicznie możliwe do wykonania, bez
względu na istnienie prawnego obowiązku ich wykonania i bez względu na koszty.
Sąd Najwyższy ma na względzie, że skoro w art. 56 ust. 1 pkt 10 Prawa
energetycznego przewidziana została sankcja za utrzymywanie obiektów, instalacji
i urządzeń w nienależytym stanie technicznym, to wolą prawodawcy było – jak
trafnie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, choć zbędnie przywołano
w tym celu art. 355 k.c. – by przedsiębiorstwo energetyczne takie jak powód,
zapewniało dbałość o stan infrastruktury przesyłowej w określony sposób. Z
przepisu art. 4 ust. 1 Prawa energetycznego wynika, że przedsiębiorstwo
energetyczne ma obowiązek zapewnić dostarczanie energii w sposób ciągły.
Należyty stan techniczny z art. 56 ust. 1 pkt 10 Prawa energetycznego to zatem taki
stan, który umożliwi realizację tego obowiązku w racjonalny sposób. Jeżeli do jego
wykonania konieczne jest przycinanie drzew i gałęzi znajdujących się w pobliżu linii,
to niewykonanie przycinki lub jej niewłaściwe wykonanie oznacza, że linia nie jest
utrzymywana w należytym stanie. Jeżeli zaś w odniesieniu do przycinania drzew i
gałęzi w pobliżu linii energetycznej obowiązuje jakaś norma, bądź gdy
przedsiębiorstwo energetyczne deklaruje postępowanie z określoną normą, a
norma ta zostanie uznana za standard adekwatny do realizacji obowiązku z art. 4
ust. 1 Prawa energetycznego, wówczas dochowanie takiej normy wyklucza
możliwość przypisania przedsiębiorstwu energetycznemu naruszenia art. 56 ust. 1
pkt 10 Prawa energetycznego. Z kolei stan sprzeczności z taką normą będzie
uprawniał do stwierdzenia naruszenia art. 56 ust. 1 pkt 10 Prawa energetycznego.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 56 ust. 1 pkt 10 Prawa
energetycznego przypomnieć należy, że choć u podstaw faktycznych wszczęcia
postępowania przez Prezesa Urzędu leżały awarie sieci powoda na przełomie
2009 r. i 2010 r., to powodem nałożenia kary pieniężnej było ustalenie, że powód
nie wykonywał przycinek drzew i gałęzi w sposób przewidziany w normie
15
PN-E-05100, z uwzględnieniem miernika należytej staranności dla przedsiębiorcy,
na którym ciąży obowiązek taki jak przewidziany w art. 4 ust. 1 Prawa
energetycznego, działającego na obszarze o takich warunkach klimatycznych, jak
Jura. W tej sytuacji o naruszeniu art. 56 ust. 1 pkt 10 Prawa energetycznego można
byłoby mówić, gdyby z ustaleń Sądów wynikało, że powód stosował się do normy
PN-E-05100. Tymczasem Sąd drugiej instancji podkreślił, że z materiału
dowodowego w postaci zdjęć (wykonanych wiosną 2010 r.) wynikało, iż w wielu
przypadkach gałęzie drzew znajdowały się zbyt blisko linii elektroenergetycznych,
dotykały ich, bądź znajdowały się ponad liniami. Na tej podstawie Sąd drugiej
instancji uznał, że powód albo nie przestrzegał obowiązku uwzględnienia
pięcioletniego przyrostu właściwego dla gatunku i siedlisk drzew albo błędnie
określił wielkość tego przyrostu. Powyższe ustalenia oraz przeprowadzone na ich
podstawie wnioskowanie doprowadziło Sąd drugiej instancji do konkluzji, że powód
nie dochował – jako przedsiębiorca prowadzący działalność koncesjonowaną o
szczególnym znaczeniu dla dobrobytu społeczeństwa – należytej staranności w
realizacji obowiązku sankcjonowanego przez art. 56 ust. 1 pkt 10 Prawa
energetycznego. Sąd drugiej instancji miał również na względzie, że obszar
wystąpienia awarii, na którym stwierdzono uchybienie obowiązkowi
sankcjonowanemu na podstawie art. 56 ust. 1 pkt 10 Prawa energetycznego, jest
obszarem szczególnie narażonym na intensywne zjawiska atmosferyczne, co
powinno skutkować wyższym zaangażowaniem powoda w monitoring, nadzór i
stosowanie zabezpieczeń, które byłyby zbędne w regionie o innej charakterystyce
pogodowej.
Z tych samych względów, za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia
art. 355 § 2 k.c. w związku z art. 4 ust. 1 Prawa energetycznego poprzez wykładnię
polegającą na uznaniu, że można ustalić fakt niedołożenia należytej staranności
przez powoda bez uprzedniego ustalenia, jak konkretnie powód powinien się w
danych okolicznościach zachować, by tej staranności dochować. W niniejszej
sprawie nie kwestionowano bowiem, że norma PN-E-05100 stanowi właściwy
miernik należytej staranności w zakresie wykonania obowiązku z art. 4 ust. 1 Prawa
energetycznego. Na tej podstawie należało także oddalić zarzut naruszenia art. 6 i
16
7 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka oraz art. 42 ust. 1 Konstytucji
RP i art. 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.
Sąd Najwyższy nie podzielił także zarzutu naruszenia art. 16 ust. 1, ust. 3 i
ust. 6 Prawa energetycznego. Powodem nałożenia kary pieniężnej nie był brak
modernizacji sieci, lecz ustalenie, że powód nie wywiązywał się z zasad
dokonywania przycinek określonych w normie PN-E-05100-1:1998, która stanowiła
adekwatny miernik należytej staranności przy ocenie realizacji obowiązku z art. 4
ust. 1 Prawa energetycznego.
Sąd Najwyższy nie znalazł także podstaw do uwzględnienia zarzutu
naruszenia art. 56 ust. 6a Prawa energetycznego poprzez jego niezastosowanie.
Powód ograniczył się do stwierdzenia, że po awariach na przełomie 2009 r. i
2010 r., w celach eksperymentalnych, rozpoczął program wycinki drzew i gałęzi w
pobliżu linii elektroenergetycznych w sposób bardziej restrykcyjny, niż wymagany
normą, na którą powołał się Prezes Urzędu w decyzji nakładającej karę.
Zachowanie przedsiębiorstwa energetycznego podjęte po wystąpieniu zdarzenia
stanowiącego podstawę dla wszczęcia przez Prezesa Urzędu postępowania w
sprawie nałożenia kary pieniężnej ma znaczenie jedynie dla wykazania pierwszej
przesłanki zastosowania art. 56 ust. 6a Prawa energetycznego, jaką jest wykonanie
obowiązku. Mając na względzie, że z treści normy wyznaczającej wzorzec
zachowania dla powoda wynikało, że obszar […] jest szczególnie zagrożony
szadzią oraz biorąc pod uwagę społeczne reperkusje niewykonywania przycinek
drzew w sposób odpowiadający wymogom normy PN-E-05100-1:1998,
niespełniona została druga przesłanka zastosowania art. 56 ust. 6a Prawa
energetycznego, jaką jest znikoma szkodliwość społeczna czynu.
Sąd Najwyższy uznał natomiast za zasadny zarzut naruszenia art. 56 ust. 1
pkt 12 Prawa energetycznego. Pojęcie „obowiązku wynikającego z koncesji”,
kluczowe dla zastosowania tego przepisu, zostało już wyjaśnione w wyrokach Sądu
Najwyższego z 6 października 2011 r., III SK 18/11 oraz z 19 listopada 2014 r.,
III SK 82/13. Z orzeczeń tych wynika, że z uwagi na sposób sformułowania art. 56
ust. 1 pkt 12 Prawa energetycznego, przepisu tego nie można stosować do
nakładania kar pieniężnych w przypadku niewykonania przez przedsiębiorstwo
energetyczne obowiązku „wynikającego” z przepisów prawa, a nie decyzji
17
koncesyjnej. W niniejszej sprawie należy zaś przyjąć, że warunek 2.2.1 koncesji nie
jest warunkiem koncesji w rozumieniu art. 56 ust. 1 pkt 12 Prawa energetycznego,
ponieważ źródłem przewidzianego w nim obowiązku jest art. 4 ust. 1 Prawa
energetycznego.
W wyroku z 19 listopada 2014 r., III SK 82/13 Sąd Najwyższy wyjaśnił także,
że w sprawach z odwołania od kar pieniężnych z art. 56 ust. 1 pkt 12 Prawa
energetycznego nie bada się zgodności z prawem wymogu przewidzianego w
koncesji, gdyż inny jest przedmiot postępowania z odwołania od kary od przedmiotu
postępowania służącego zapewnieniu zgodności decyzji koncesyjnej z prawem.
Dlatego Sąd Najwyższy nie uwzględnił zarzutów dotyczących naruszenia art. 56
ust. 1 pkt 12 Prawa energetycznego poprzez uznanie, że podstawą nałożenia kary
przez Prezesa Urzędu może być taki obowiązek koncesyjny, który nie spełnia
wymogów wynikających z przepisów prawa, a w szczególności gdy nie jest
szczególnym warunkiem wykonywania działalności gospodarczej w rozumieniu
art. 48 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej; zarzutu naruszenia
art. 48 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w związku z art. 50
Prawa energetycznego oraz art. 37 ust. 1 pkt 5 Prawa energetycznego i art. 22
Konstytucji i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez niezastosowanie tych przepisów i
tym samym nie uznanie, że takie postanowienie koncesji, które nie są szczególnymi
warunkami wykonywania działalności gospodarczej objętej koncesją w granicach
odrębnych ustaw nie mogą kreować wiążących koncesjonariusza obowiązków, a
przez to nie mogą być podstawą nałożenia kary na koncesjonariusza na podstawie
przepisów Prawa energetycznego oraz art. 37 ust. 1 pkt 5 lit. a Prawa
energetycznego w związku z art. 9 ust. 3 i 4 Prawa energetycznego w związku z
przepisami rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 4 maja 2007 r. w sprawie
szczegółowych warunków funkcjonowania systemu elektroenergetycznego.
Uwzględnienie zarzutu naruszenia art. 56 ust. 1 pkt 12 Prawa
energetycznego musiało prowadzić do uchylenia wyroku Sądu drugiej instancji,
ponieważ w zaskarżonym wyroku Sąd Apelacyjny oceniał prawidłowość wysokości
kary pieniężnej (1.000.000 zł) nałożonej na powoda za naruszenie dwóch
obowiązków sankcjonowanych na podstawie art. 56 Prawa energetycznego
(utrzymywanie sieci w nienależytym stanie oraz nieprzestrzeganie obowiązku
18
wynikającego z koncesji). Z przedstawionych powyżej wywodów wynika zaś, że
naruszenie warunku 2.2.1 koncesji nie może stanowić podstawy do zastosowania
art. 56 ust. 1 pkt 12 Prawa energetycznego wobec powoda. Powód mógł zatem
zostać ukarany wyłącznie za naruszenie obowiązku sankcjonowanego na
podstawie art. 56 ust. 1 pkt 10 Prawa energetycznego. W tej sytuacji, skoro w
decyzji Prezesa Urzędu nie wymierzono kary pieniężnej odrębnie za każde ze
stwierdzonych naruszeń, do rozstrzygnięcia przez Sąd Apelacyjny pozostaje
ustalenie wysokości kary pieniężnej w oparciu o kryteria wskazane w art. 56 ust. 3 i
6 Prawa energetycznego.
Mając powyższe na względzie Sąd Najwyższy orzekł jak w sentencji.