Pełny tekst orzeczenia

128/2/B/2015



POSTANOWIENIE

z dnia 20 kwietnia 2015 r.

Sygn. akt Ts 250/13



Trybunał Konstytucyjny w składzie:



Maria Gintowt-Jankowicz – przewodnicząca

Andrzej Wróbel – sprawozdawca

Andrzej Rzepliński,



po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 kwietnia 2014 r. o odmowie nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej D.W.,



p o s t a n a w i a:



nie uwzględnić zażalenia.



UZASADNIENIE



1. W skardze konstytucyjnej sporządzonej przez radcę prawnego i wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 9 września 2013 r. (data nadania) D.W. (dalej: skarżąca) zakwestionowała zgodność: (1) art. 44, art. 45 oraz art. 46 ustawy z dnia 16 września 1982 r. – Prawo spółdzielcze (Dz. U. z 2003 r. Nr 188, poz. 1848, ze zm.; dalej: prawo spółdzielcze) z art. 21, art. 77 ust. 2, art. 78 oraz art. 79 Konstytucji; (2) § 73 ust. 1 Statutu Spółdzielni Mieszkaniowej „Ruczaj-Zaborze” w Krakowie, stanowiącego załącznik nr 2 do uchwały nr 1/2011 Walnego Zgromadzenia Spółdzielni Mieszkaniowej „Ruczaj-Zaborze” w Krakowie z dnia 31 marca 2011 r. (niepubl.; dalej: statut), z art. 2, art. 8 oraz art. 32 ust. 2 Konstytucji.

W uzasadnieniu skargi konstytucyjnej skarżąca – poza sformułowaniem zarzutu niezgodności z Konstytucją zaskarżonych art. 44, art. 45 i art. 46 prawa spółdzielczego oraz § 73 ust. 1 statutu – przedstawiła wywód na temat – jej zdaniem – nieprawidłowej polityki finansowej i organizacyjnej organów spółdzielni mieszkaniowej, której jest członkiem.



2. Postanowieniem z dnia 30 kwietnia 2014 r. Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.



2.1. Rozpoznanie zarzutu niezgodności art. 44, art. 45 oraz art. 46 prawa spółdzielczego z art. 21 Konstytucji, a także zarzutu niezgodności § 73 ust. 1 statutu z art. 2, art. 8 oraz art. 32 ust. 2 Konstytucji Trybunał uznał – na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 in fine oraz art. 36 ust. 3 w związku z art. 49 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) – za niedopuszczalne.

Odnośnie do art. 2 Konstytucji Trybunał przypomniał, że przepis ten zasadniczo nie może być samoistną podstawą kontroli w trybie skargowym (zob. postanowienie pełnego składu TK z 23 stycznia 2002 r., Ts 105/00, OTK ZU nr 1/B/2002, poz. 60), gdyż wyznacza jedynie standard kreowania wolności i praw przez ustawodawcę, nie wprowadzając jednocześnie konkretnej wolności czy konkretnego prawa (zob. np. wyroki TK z 30 maja 2007 r., SK 68/06, OTK ZU nr 6/A/2007, poz. 53 oraz 10 lipca 2007 r., SK 50/06, OTK ZU nr 7/A/2007, poz. 75). Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że o dopuszczalności stosowania art. 2 Konstytucji jako samoistnej podstawy indywidualnej kontroli konstytucyjności prawa nie przesądza okoliczność, że przepis ten może być samodzielną podstawą orzeczenia wydawanego w ramach kontroli generalnej (abstrakcyjnej). W tym drugim przypadku ocena ta nie jest bowiem uwarunkowana istnieniem praw podmiotowych konkretnego podmiotu, naruszonych w wyniku zastosowania niekonstytucyjnego przepisu przez organ władzy publicznej (zob. np. postanowienie TK z 25 marca 2009 r., Ts 75/08, OTK ZU nr 2/B/2009, poz. 126).

Artykuł 8 Konstytucji – jak przypomniał Trybunał – jest z kolei przepisem o charakterze ustrojowym i nie wynikają z niego prawa lub wolności jednostki, a tym samym nie można go uznać za właściwy wzorzec w sprawie inicjowanej wniesieniem skargi konstytucyjnej (zob. postanowienie TK z 23 stycznia 2008 r., SK 65/06, OTK ZU nr 1/A/2008, poz. 11).

Odnośnie do art. 21 Konstytucji Trybunał zauważył, że jego treść sama przez się nie formułuje jeszcze praw lub wolności i jest konkretyzowana przez art. 64 ustawy zasadniczej (zob. postanowienia TK z 16 października 2006 r., Ts 132/06, OTK ZU nr 1/B/2008, poz. 11 oraz 29 czerwca 2011 r., Ts 214/10, OTK ZU nr 3/B/2011, poz. 259). Oznacza to, że art. 21 ustawy zasadniczej może być przywoływany w sprawach skargowych wyłącznie jako tzw. wzorzec związkowy – przede wszystkim do art. 64 Konstytucji (zob. L. Garlicki, uwaga 18 in medio do art. 21 Konstytucji, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. L. Garlicki, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 1999-2007).

W odniesieniu do art. 32 ust. 2 Konstytucji Trybunał podkreślił, że wywodzona z tego przepisu zasada niedyskryminacji nie ma charakteru abstrakcyjnego i absolutnego. Zgodnie z powszechnie przyjętym założeniem nie oznacza ona identyczności (tożsamości) praw wszystkich jednostek. Prawo do równego traktowania i niedyskryminacji funkcjonuje zawsze w pewnym kontekście sytuacyjnym; musi być odniesione do zakazów lub nakazów albo nadania uprawnień określonym jednostkom (grupom jednostek) w porównaniu ze statusem innych jednostek (grup). Konstytucja nie formułuje założenia równości i zakazu dyskryminacji w rozumieniu uniwersalnego egalitaryzmu jednostek, ale jako równą możliwość realizacji wolności i praw. W postanowieniu pełnego składu z 24 października 2001 r. o sygn. SK 10/01 Trybunał Konstytucyjny, uznawszy prawo do równego traktowania za konstytucyjne prawo jednostki, podkreślił, że „ma ono charakter niejako prawa »drugiego stopnia« (»metaprawa«), tzn. przysługuje ono w związku z konkretnymi normami prawnymi lub innymi działaniami organów władzy publicznej, a nie w oderwaniu od nich – niejako »samoistnie«. Jeżeli te normy lub działania nie mają odniesienia do konkretnych określonych w Konstytucji wolności i praw, prawo do równego traktowania nie ma w pełni charakteru prawa konstytucyjnego, a to sprawia, że nie może ono być chronione za pomocą skargi konstytucyjnej” (OTK ZU nr 7/2001, poz. 225). Oznacza to, że art. 32 Konstytucji wyraża przede wszystkim zasadę ogólną i dlatego powinien być odnoszony – jako tzw. wzorzec związkowy – do konkretnych przepisów Konstytucji, nawet jeżeli konstytucyjna regulacja danego prawa lub wolności jest niepełna i wymaga konkretyzacji ustawowej. Tym samym w sprawach inicjowanych wniesieniem skargi konstytucyjnej uczynienie z konstytucyjnej zasady równości wzorca kontroli kwestionowanych przepisów byłoby możliwe wyłącznie wtedy, gdyby skarżący doprecyzował, w zakresie jakiego konstytucyjnego prawa lub wolności upatruje naruszenie zasady równości wobec prawa oraz niedyskryminacji. Brak takiego odniesienia wyłącza zaś możliwość oparcia skargi konstytucyjnej samoistnie na zarzucie naruszenia konstytucyjnej zasady równości.



2.2. Zarzut niezgodności art. 44, art. 45 oraz art. 46 prawa spółdzielczego z art. 79 Konstytucji Trybunał uznał – na podstawie art. 36 ust. 3 w związku z art. 49 ustawy o TK – za oczywiście bezzasadny, gdyż wskazany przepis ustawy zasadniczej dotyczy instytucji skargi konstytucyjnej – określa jej zakres podmiotowy i przedmiotowy (ust. 1) oraz wskazuje, w jakim przypadku jednostka jest pozbawiona prawa do skorzystania z tego środka prawnego (ust. 2).



2.3. Rozpoznanie zarzutu niezgodności art. 44, art. 45 oraz art. 46 prawa spółdzielczego z art. 77 ust. 2 i art. 78 Konstytucji Trybunał uznał – na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 in fine oraz art. 36 ust. 3 w związku z art. 49 ustawy o TK – za niedopuszczalne, gdyż kwestionowane przepisy prawa spółdzielczego nie dotyczą kwestii zaskarżalności uchwał rady nadzorczej spółdzielni (a tym bardziej nie regulują tego, w jakich sytuacjach można wytoczyć powództwo o uchylenie uchwał tego organu, a w jakich – powództwo o stwierdzenie ich nieważności lub nieistnienia), lecz jedynie zadań (art. 44), składu i kadencji (art. 45) oraz zakresu działań rady nadzorczej spółdzielni (art. 46). Co istotne, nie były one wskazane przez orzekające w sprawie skarżącej sądy obu instancji jako podstawa wydanych orzeczeń. W obu niekorzystnych dla skarżącej wyrokach Sądu Okręgowego w Krakowie z 6 września 2012 r. oraz Sądu Apelacyjnego w Krakowie z 8 lutego 2013 r., wskazano bowiem, że wytoczenie powództwa o uchylenie uchwały rady nadzorczej jest możliwe jedynie na podstawie art. 198 § 2 prawa spółdzielczego, tj. w sprawach dotyczących wykreślenia lub wykluczenia członka ze spółdzielni na podstawie uchwały rady nadzorczej spółdzielni. Jednocześnie wskazano, że członek spółdzielni może kwestionować uchwały rady nadzorczej w trybie powództwa, o którym mowa w art. 189 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296, ze zm.; dalej: k.p.c.), w którym może się domagać uznania przez sąd nieważności lub nieistnienia tych uchwał. Tym samym analizowana skarga konstytucyjna – jak stwierdził Trybunał – w zakresie badania zgodności zaskarżonych przepisów prawa spółdzielczego z art. 77 ust. 2 i art. 78 Konstytucji nie spełniała przesłanek określonych w art. 79 ust. 1 Konstytucji oraz w art. 47 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK.



2.4. Trybunał wskazał również, że badanie konstytucyjności § 73 ust. 1 statutu nie podlega kognicji polskiego sądu konstytucyjnego. Statut spółdzielni mieszkaniowej nie ma bowiem charakteru publicznoprawnego, a jego moc wiążąca dla członków spółdzielni wynika z autonomii woli stron podejmujących taki akt. Postanowienia statutu spółdzielni dotyczące ich zgodności z prawem powszechnie obowiązującym mogą być natomiast kwestionowane w przewidzianej do tego procedurze przed sądami powszechnymi (zob. postanowienie TK z 20 lutego 2001 r., Ts 5/01, OTK ZU nr 3/2001, poz. 78). W związku z powyższym – w zakresie badania konstytucyjności § 73 ust. 1 statutu – Trybunał odmówił nadania dalszego biegu analizowanej skardze konstytucyjnej z powodu niedopuszczalności orzekania (art. 39 ust. 1 pkt 1 in fine oraz art. 36 ust. 3 w związku z art. 49 ustawy o TK). Jednocześnie – abstrahując od powyższego – Trybunał zauważył, że § 73 ust. 1 statutu nie był podstawą orzeczeń sądowych wydanych wobec skarżącej, a przez to – nawet gdyby mógł być przedmiotem kontroli w sprawach skargowych – nie spełnia przesłanek określonych w art. 79 ust. 1 Konstytucji oraz w art. 47 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK.



2.5. Przeciwko nadaniu dalszego biegu analizowanej skardze konstytucyjnej przemawiało także to, że skarżąca nie wykonała obowiązku wynikającego z art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK. W uzasadnieniu skargi, zamiast argumentów na poparcie postawionych w jej petitum skargi zarzutów niekonstytucyjności wobec zaskarżonych przepisów, skarżąca przedstawiła bowiem krytykę polityki organizacyjno-finansowej organów spółdzielni mieszkaniowej, której jest członkiem.



2.6. Odpis postanowienia Trybunału został doręczony pełnomocnikowi skarżącej 19 maja 2014 r.



3. W piśmie procesowym sporządzonym przez radcę prawnego i wniesionym do Trybunału Konstytucyjnego 26 maja 2014 r. (data prezentaty) skarżąca złożyła zażalenie na postanowienie z 30 kwietnia 2014 r., wnosząc o „uchylenie w całości treści postanowienia”.

W uzasadnieniu zażalenia skarżąca podniosła, że zaskarżone postanowienie „jest rażąco krzywdzące Stronę Skarżącą, gdyż nie daje żadnej szansy na obronę podstawowych praw wolnościowych”. Ponadto skarżąca przedstawiła charakterystykę postanowień art. 2, art. 8, art. 9, art. 21, art. 32, art. 64, art. 77, art. 78, art. 83 i art. 87 Konstytucji. Stwierdziła także, że § 73 ust. 1 statutu może być przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego, gdyż jest przepisem prawa miejscowego w rozumieniu art. 94 ustawy zasadniczej.



Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:



1. Zgodnie z art. 36 ust. 4 w związku z art. 49 ustawy o TK skarżącemu przysługuje prawo wniesienia zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego o odmowie nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu. Trybunał, w składzie trzech sędziów, rozpatruje zażalenie na posiedzeniu niejawnym (art. 25 ust. 1 pkt 3 lit. b in fine w związku z art. 36 ust. 6 i 7 w związku z art. 49 ustawy o TK). Na etapie rozpatrzenia zażalenia Trybunał Konstytucyjny przede wszystkim bada, czy w wydanym postanowieniu prawidłowo stwierdził istnienie przesłanek odmowy nadania skardze dalszego biegu.



2. Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że odniesienie się do treści zażalenia musi zostać poprzedzone uwagami natury ogólnej, dotyczącymi zasady skargowości obowiązującej w postępowaniu przed polskim sądem konstytucyjnym. Zgodnie z art. 66 ustawy o TK Trybunał, orzekając, jest związany granicami wniosku, pytania prawnego lub skargi. Zasada ta wymaga, aby sam skarżący określił akt normatywny lub jego część, które są przedmiotem postępowania. Trybunał nie może z urzędu rozszerzyć tak wskazanego zakresu przedmiotowego kontroli. Istotne jest przy tym, że niemożność działania Trybunału ex officio zachowuje aktualność we wszystkich stadiach postępowania przed tym organem. Należy zatem przyjąć, że podmiot składający zażalenie na postanowienie o odmowie nadania skardze dalszego biegu sam określa granice, w ramach których sprawa podlega rozpoznaniu.

Niezwykle istotna jest przy tym funkcja, jaką pełni ten środek odwoławczy. Jak wynika z treści art. 36 ust. 4 w związku z art. 49 ustawy o TK, na postanowienie w sprawie nienadania skardze dalszego biegu skarżącemu przysługuje zażalenie do Trybunału w terminie siedmiu dni od daty doręczenia tego postanowienia. Przedmiotem zażalenia jest wydane w ramach wstępnej kontroli postanowienie dotyczące oceny strony formalnej skargi. Ponieważ w przepisie tym stanowi się o postanowieniu w sprawie nienadania dalszego biegu skardze, więc należy uznać, że zażalenie może odnosić się jedynie do przedstawionych przez Trybunał Konstytucyjny argumentów przemawiających za negatywną oceną strony formalnej skargi. Brak takiego odniesienia jest każdorazowo oceniany jako niepodważenie zasadności argumentacji zawartej w zaskarżonym postanowieniu i skutkuje nieuwzględnieniem zażalenia (zob. np. postanowienie TK z 31 października 2011 r., Ts 306/10, OTK ZU nr 5/B/2011, poz. 381).



3. Przystępując do oceny wniesionego przez skarżącą środka odwoławczego, Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że skarżąca nie przedstawiła argumentów podważających stanowisko wyrażone w uzasadnieniu postanowienia z 30 kwietnia 2014 r., które przemawiałyby za uwzględnieniem zażalenia i przekazaniem skargi do merytorycznego rozpoznania. Zreferowała jedynie treść art. 2, art. 8, art. 21, art. 32, art. 77 i art. 78 Konstytucji (uczynionych przez nią wzorcami w rozpatrywanej sprawie) oraz art. 9, art. 64, art. 83 i art. 87 ustawy zasadniczej (niewskazanych przez nią w skardze jako wzorce kontroli). Ponadto ograniczyła się do stwierdzenia, że § 73 ust. 1 statutu, jako – jej zdaniem – przepis prawa miejscowego podlega kognicji polskiego sądu konstytucyjnego. Tym samym, wobec faktycznego braku odniesienia się przez skarżącą do podstaw odmowy nadania skardze dalszego biegu, Trybunał w obecnym składzie – zważywszy na dyspozycję wynikającą z art. 66 ustawy o TK – ograniczył się do jednoznacznego ich zaaprobowania (zob. np. postanowienie TK z 30 września 2008 r., Ts 108/07, OTK ZU nr 5/B/2008, poz. 206).



3.1. Odnośnie do art. 2, art. 8, art. 21 oraz art. 32 ust. 2 Konstytucji Trybunał zwraca uwagę na to, że – zgodnie ze specyfiką instytucji skargi konstytucyjnej w prawie polskim, przyjętą przez ustrojodawcę w art. 79 ust. 1 Konstytucji – podstawą tego środka prawnego może być wyłącznie naruszenie przez akt normatywny tych przepisów Konstytucji, z których wynikają prawa lub wolności albo obowiązki jednostki. Oznacza to, że w sprawach inicjowanych skargą konstytucyjną (w przeciwieństwie do spraw inicjowanych wnioskami abstrakcyjnymi lub pytaniami prawnymi) wzorcami kontroli nie mogą być wszystkie przepisy ustawy zasadniczej, lecz wyłącznie te, które samoistnie statuują konstytucyjne prawa podmiotowe. Tym samym w zaskarżonym postanowieniu Trybunał prawidłowo stwierdził, że niedopuszczalne było badanie zgodności art. 44, art. 45 i art. 46 prawa spółdzielczego z art. 21 Konstytucji, a także § 73 ust. 1 statutu z art. 2, art. 8 i art. 32 ust. 2 Konstytucji.



3.2. W odniesieniu do art. 77 ust. 2 i art. 78 Konstytucji należy zauważyć, że sformułowany na ich podstawie zarzut naruszenia prawa do sądu przez art. 44, art. 45 i art. 46 prawa spółdzielczego nie mógł zostać merytorycznie rozpoznany przez Trybunał, gdyż – jak prawidłowo stwierdzono w zaskarżonym postanowieniu – kwestionowane przez skarżącą przepisy ustawy dotyczą jedynie zadań, składu i kadencji oraz zakresu działalności rady nadzorczej spółdzielni, a nie do kwestii zaskarżalności uchwał rady nadzorczej spółdzielni. Nie były też one podstawą wydanych wobec skarżącej orzeczeń sądów meriti. Z tego powodu niedopuszczalne było badanie zgodności zaskarżonych przepisów prawa spółdzielczego ze wskazanymi wzorcami konstytucyjnymi, gdyż nie zachodziła relacja pomiędzy przedmiotem zaskarżenia, orzeczeniem, z którego wydaniem skarżąca łączyła prawo do wniesienia skargi konstytucyjnej, postawionym zarzutem a wzorcami kontroli.



3.3. Przywołanie przez skarżącą w zażaleniu art. 9, art. 64, art. 83 i art. 87 Konstytucji Trybunał uznaje za sui generis modyfikację (rozszerzenie) wzorców kontroli, która w niniejszej sprawie jest niedopuszczalna i w związku z tym nie podlega rozpoznaniu. Określony w art. 46 ust. 1 ustawy o TK trzymiesięczny termin do złożenia skargi konstytucyjnej ma bowiem charakter terminu zawitego do sformułowania wszystkich tych elementów skargi konstytucyjnej, które w myśl art. 47 ust. 1 ustawy o TK stanowią jej niezbędną treść. Zgodnie z art. 66 ustawy o TK Trybunał jest związany granicami skargi konstytucyjnej, nie może więc rozpatrywać merytorycznie zarzutów sformułowanych po upływie trzech miesięcy od doręczenia skarżącemu ostatecznego rozstrzygnięcia uprawniającego do wniesienia skargi (zob. np. wyrok TK z 14 grudnia 1999 r., SK 14/98, OTK ZU nr 7/1999, poz. 163 oraz postanowienia TK z 22 stycznia 2002 r., Ts 139/01, OTK ZU nr 1/B/2002, poz. 107 i 15 stycznia 2009 r., Ts 99/08, OTK ZU nr 2/B/2009, poz. 130). Modyfikacja wzorców kontroli w skardze konstytucyjnej nie ma także wpływu na postępowanie zażaleniowe, którego przedmiotem jest zasadność odmowy nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu (zob. np. postanowienie TK z 11 stycznia 2012 r., Ts 72/11, OTK ZU nr 1/B/2012, poz. 129).

Niezależnie od powyższego Trybunał podkreśla, że art. 9 i art. 87 Konstytucji nie kreują żadnych konstytucyjnych praw podmiotowych jednostki, gdyż mają charakter ustrojowy i dotyczą – odpowiednio – przestrzegania przez Rzeczpospolitą Polską wiążącego ją prawa międzynarodowego oraz katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego w państwie. Z tego też powodu nie mogą być przywoływane jako wzorce kontroli w sprawach inicjowanych wniesieniem skargi konstytucyjnej.



3.4. Trybunał stwierdza także, że stanowisko skarżącej, zgodnie z którym statut spółdzielni jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 94 Konstytucji, jest oczywiście bezzasadne i wynika z rażącej nieznajomości przepisów prawa przez jej profesjonalnego pełnomocnika.

Zgodnie z przywołanym przepisem ustawy zasadniczej akty prawa miejscowego są wydawane wyłącznie przez organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie; akty te obowiązują na obszarze działania tych organów. Z kolei statut spółdzielni uchwalany jest w przepisanym trybie przez członkówzałożycieli spółdzielni albo walne zgromadzenie członków spółdzielni (w obu przypadkach: podmioty prywatne) i ma przez to charakter prywatnoprawny i wewnętrzny, gdyż dotyczy wyłącznie członków spółdzielni na zasadzie ich autonomii woli. Tym samym nie można mu przypisać waloru aktu normatywnego, którego kontrola mogłaby zostać przeprowadzona na podstawie art. 79 ust. 1 Konstytucji.

Z tego względu w zaskarżonym postanowieniu Trybunał prawidłowo stwierdził, że niedopuszczalne było badanie konstytucyjności § 73 ust. 2 statutu.



Z wyżej przedstawionych powodów – na podstawie art. 36 ust. 7 w związku z art. 49 ustawy o TK – Trybunał Konstytucyjny postanowił nie uwzględnić zażalenia.