Pełny tekst orzeczenia

Wyrok z dnia 19 lutego 2009 r.
II UK 320/08
Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 października 2007 r., P 10/07
(Dz.U. Nr 67, poz. 411), stwierdzający niezgodność z Konstytucją art. 29 ustawy
z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Spo-
łecznych (jednolity tekst: Dz.U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.) wywołuje skutki
na przyszłość.
Przewodniczący SSN Herbert Szurgacz, Sędziowie SN: Katarzyna Gonera,
Romualda Spyt (sprawozdawca).
Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 lutego
2009 r. sprawy z wniosku Jana W. przeciwko Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych-
Oddziałowi w P. o emeryturę, na skutek skargi kasacyjnej wnioskodawcy od wyroku
Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2008 r. [...]
o d d a l i ł skargę kasacyjną.
U z a s a d n i e n i e
Sąd Okręgowy-Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Płocku oddalił odwo-
łanie Jana W. od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych-Oddziału w P. z dnia 30
listopada 2007 r., odmawiającej prawa do wcześniejszej emerytury. Wyrok ten za-
padł w następującym stanie faktycznym. Ubezpieczony w dniu 16 listopada 2007 r.
złożył wniosek o emeryturę. Pozwany wydał decyzję odmowną stwierdzając, że
ubezpieczony ma 60 lat, wymagany okres składkowy i nieskładkowy (37 lat i 4 mie-
siące), ale nie legitymuje się 15 letnim okresem pracy w warunkach szczególnych,
nie ma też ustalonej całkowitej niezdolności do pracy.
Wobec takich ustaleń Sąd Okręgowy stwierdził, że ubezpieczony nie spełnia
wymagań wskazanych w art. 29 (w jego obecnym brzmieniu) oraz w art. 32 ustawy z
dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecz-
nych (jednolity tekst: Dz.U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.). Zważył, że wyrok Try-
2
bunału Konstytucyjnego z dnia 23 października 2007 r., P 10/07, (OTK-A 2007 nr 9,
poz.107), który stwierdził niezgodność z art. 32 i art. 33 Konstytucji RP - art. 29 po-
wyższej ustawy w zakresie, w jakim nie przyznaje prawa do emerytury w obniżonym
wieku emerytalnym mężczyźnie, który - odpowiednio jak kobieta, która nabywa to
prawo po osiągnięciu wieku 55 lat i co najmniej 30-letniego okresu składkowego i
nieskładkowego - osiągnął wiek 60 lat i co najmniej 35-letni okres składkowy i nie-
składkowy, nie może stanowić podstawy do uwzględnienia żądania ubezpieczonego,
bowiem wyraźnie zaznaczono w nim, że w okresie 12 miesięcy od opublikowania
wyroku w Dzienniku Ustaw przepis ten obowiązuje w uprzednim brzmieniu. Jedynie
Sąd, który zwrócił się z pytaniem do Trybunału, musi uwzględnić treść wyroku w pro-
cesie stosowania prawa. Ponadto wskazał, że Trybunał nie zastąpił ustawodawcy w
określeniu konkretnych warunków koniecznych do uzyskania prawa do świadczenia,
a wytyczył jedynie drogę zmian legislacyjnych. Na dzień orzekania brak więc przepi-
su, który umożliwiłby ubezpieczonemu uzyskanie emerytury.
Apelacja ubezpieczonego od powyższego wyroku została oddalona wyrokiem
Sądu Apelacyjnego-Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie z dnia 28
kwietnia 2008 r., który podzielił ustalenia faktyczne i ocenę prawną Sądu Okręgowe-
go. Sąd Apelacyjny podkreślił, że przepis art. 29 ustawy o emeryturach i rentach z
Funduszu Ubezpieczeń Społecznych w brzmieniu dotychczasowym, uniemożliwiają-
cym ubezpieczonemu nabycie prawa do emerytury, utraci swą moc dopiero w dniu
31 października 2008 r. oraz że Trybunał nie orzekł o niekonstytucyjności tego, co w
art. 29 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS zostało przez ustawodawcę ure-
gulowane, bowiem stwierdził niezgodność z Konstytucją treści normatywnej, której w
przepisie brakuje. „Zwyczajnym” skutkiem stwierdzenia przez Trybunału Konstytucyj-
nego niekonstytucyjności jest utrata mocy obowiązującej zakwestionowanej regulacji.
W niniejszej sprawie treść, która została w przepisie pominięta nie może utracić
mocy obowiązującej, bo w ogóle nie posiada ona takiej mocy, skoro ustawodawca
wyłączył ją z przepisu. Dlatego też skutkiem stwierdzenia przez Trybunału Konstytu-
cyjnego niekonstytucyjności art. 29 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Fundu-
szu Ubezpieczeń Społecznych w zakresie, w jakim nie przyznaje prawa do nabycia
emerytury w obniżonym wieku emerytalnym przez mężczyznę, który osiągnął wiek 60
lat i - jak kobieta, która osiągnęła wiek 55 lat - ma długoletni staż ubezpieczeniowy,
jest zobowiązanie ustawodawcy do dokonania stosownej zmiany w art. 29 ust. 1 tej
ustawy.
3
W skardze kasacyjnej ubezpieczony powołał się na naruszenie prawa mate-
rialnego - art. 29 ust 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń
Społecznych, poprzez jego błędną wykładnię oraz art. 32 i 33 Konstytucji RP. Skar-
żący zarzucił także naruszenie prawa procesowego - art. 390 § 1 k.p.c. Wskazując
na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz poprzedzają-
cego go wyroku Sądu Okręgowego i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponow-
nego rozpoznania.
We wniosku o przyjęcie skargi kasacyjnej do rozpoznania wskazano, że w
sprawie występuje istotne zagadnienie prawne sprowadzające się do odpowiedzi na
pytanie, czy podważenie konstytucyjności przepisu ustawy i późniejsze orzekanie na
podstawie przepisu sprzecznego z Konstytucją stanowi naruszenie art. 178 ust. 1 i
art. 8 ust. 1 i 2 w związku z art. 33 Konstytucji RP. Ponadto istnieje konieczność wy-
kładni przepisów prawa budzących poważne wątpliwości i wywołujących rozbieżno-
ści w orzecznictwie sądów.
W uzasadnieniu skargi jej autor stwierdził, że przepis art. 29 ust. 1 ustawy o
emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych powinien być interpre-
towany z uwzględnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 października
2007 r., P 10/07, bowiem wyraźnie stwierdzono w nim, że pomimo odroczenia wej-
ścia w życie tego wyroku, przepis ten utracił domniemanie konstytucyjności. Stąd też
Sąd rozpoznający niniejszą sprawę winien uwzględnić swoistą regułę interpretacyjną
przyjętą w uzasadnieniu wyroku Trybunału „w kierunku, którego celem będzie zasto-
sowanie powyższego przepisu w zgodzie z art. 32 i 33 Konstytucji RP”. Ponadto
skarżący zarzucił, że Sąd, mimo stosownego wniosku ubezpieczonego, nie wystąpił
z pytaniem prawnym do Sądu Najwyższego, w sytuacji, w której zapadło już kilkaset
wyroków korzystnych dla osób, które są w takiej sytuacji jak ubezpieczony.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. W pierwszej kolejności
nie jest uzasadniony zarzut naruszenia prawa procesowego - art. 390 § 1 k.p.c.
Zgodnie z tym przepisem, jeżeli przy rozpoznawaniu apelacji powstanie zagadnienie
prawne budzące poważne wątpliwości, sąd może przedstawić to zagadnienie do roz-
strzygnięcia Sądowi Najwyższemu, odraczając rozpoznanie sprawy. Przepis ten nie
zobowiązuje zatem sądu do wystąpienia z pytaniem prawnym do Sądu Najwyższego,
4
a jedynie wyposaża go w takie uprawnienie. Nie narusza więc tego przepisu sąd dru-
giej instancji, który nie korzysta z wynikającego z niego uprawnienia, nawet wtedy,
kiedy z wnioskiem o przedstawienie Sądowi Najwyższemu zagadnienia prawnego
występuje strona.
Sąd Najwyższy nie podziela także zarzutów zawartych w pierwszej podstawie
kasacyjnej. Zagadnienie mocy wstecznej orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego
stwierdzających niezgodność aktu normatywnego lub jego części z aktem wyższego
rzędu było wielokrotnie przedmiotem wypowiedzi Izby Pracy Ubezpieczeń Społecz-
nych i Spraw Publicznych Sądu Najwyższego, które zdecydowanie opowiadały się za
przyznaniem skutków sięgających w przeszłość (ex tunc), między innymi w uchwale
z dnia 23 stycznia 2001 r., III ZP 30/00, (OSNAPiUS 2001 nr 23, poz.685), w wyroku
z dnia 10 listopada 1999 r., w postanowieniu z dnia 7 grudnia 2000 r., III ZP 27/00
(OSNAPiUS 2001, nr 10, poz. 331). Sąd Najwyższy potwierdzał to stanowisko w
uzasadnieniach późniejszych orzeczeń, np., z dnia 7 sierpnia 2001 r., I PKN 730/00,
(OSNAPiUS 2002 nr 6, poz.141), z dnia 18 kwietnia 2002 r., III RN 4/01 (OSNP 2003
nr 2, poz. 25) z dnia 12 czerwca 2002 r., II UKN 419/01 (OSNAPiUS 2001 nr 23, poz.
580), z dnia 27 września 2002 r., II UKN 581/01 (OSNAPUS 2002, nr 23, poz. 581)
oraz z dnia 24 stycznia 2006 r., I PK 116/05 (OSNP 2006 nr 3-24, poz. 353). Przyj-
mowano więc, że akt normatywny uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgod-
ny z Konstytucją nie powinien być stosowany przez sąd w odniesieniu do stanów
faktycznych sprzed ogłoszenia orzeczenia Trybunału. Poglądy zbieżne z powyższymi
wypowiadała również Izba Cywilna Sądu Najwyższego (por. uzasadnienie uchwały z
dnia 3 lipca 2003 r., III CZP 45/03, OSNC 2004, z. 9, poz. 136, wyrok z dnia 10 listo-
pada 1999 r., I CKN 204/98, OSNC 2000, nr 5, poz. 94, oraz z dnia 15 stycznia 2003
r., IV CKN 1639/00, niepublikowany).
Natomiast w orzecznictwie Sądu Najwyższego prezentowane były odmienne
poglądy co do skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego, w którym odroczono - na
mocy art. 190 ust. 3 Konstytucji RP - termin utraty mocy obowiązującej aktu norma-
tywnego. W wyroku z dnia 27 stycznia 2007 r., III PK 96/06, (OSNP 2008 nr 5-6. poz.
61), przyjęto, że odroczenie wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego
stwierdzającego sprzeczność przepisu ustawy z Konstytucją nie stanowi przeszkody
do uznania przez sąd, że przepis ten był sprzeczny z Konstytucją od jego uchwale-
nia. W innym wyroku, z dnia 20 kwietnia 2006 r., IV CSK 38/06 (LEX nr 398455), Sąd
Najwyższy stwierdził, że odroczenie utraty mocy obowiązującej przepisu przez Try-
5
bunał Konstytucyjny wyraża jednocześnie jego stanowisko o prospektywnym działa-
niu takiego orzeczenia. Przeciwny pogląd podważa sens odroczenia. Oznacza to, że
do czasu upływu okresu utraty mocy obowiązującej przepisu, sądy i inne organy
państwowe winny stosować ten przepis. W konsekwencji wyeliminowana jest także
możliwość wznowienia postępowania w takich przypadkach. Oznacza to także, że w
toku postępowania sądy winny uwzględniać wadliwe normy prawne do oceny zda-
rzeń, które wystąpiły przed utratą przez tę normę mocy obowiązującej. Stanowisko to
potwierdzone zostało w wyroku z dnia 20 kwietnia 2006 r., IV CSK 28/06 (OSNC
2007 nr 2 poz. 31).
Wszystkie omówione wyżej poglądy nie dotyczyły wyroków Trybunału Kon-
stytucyjnego, w których określono skutki czasowe ich działania. W judykaturze i w
doktrynie jest prezentowane stanowisko, że Konstytucja przyznaje Trybunałowi Kon-
stytucyjnemu uprawnienie do określania skutków czasowych orzeczeń. Skoro bo-
wiem według jej art. 190 ust. 3 może on określić inny termin utraty mocy obowiązują-
cej aktu normatywnego - nieprzekraczający 18 miesięcy w przypadku ustawy, a gdy
chodzi o inny akt normatywny 12 miesięcy - to należy uznać jego kompetencję do
określenia wstecznych skutków orzeczenia (tak też Sąd Najwyższy w uchwale z dnia
3 lipca 2003 r., III CZP 45/03, OSNC 2004 nr 9, poz.136, w wyroku z dnia 10 paź-
dziernika 2003 r., II CK 36/02, LEX nr 151600 oraz w wyroku z dnia 10 października
2003 r., II CSK 36/02, LEX nr 151600, a także Naczelny Sąd Administracyjny w wy-
roku z dnia 10 października 2007 r., II GSK 154/07, LEX nr 371730). Trybunał Kon-
stytucyjny korzysta w praktyce z tego uprawnienia, czego przykładem są wyroki: z
dnia 31 stycznia 2001 r. w sprawie P 4/99 (OTK 2001, Nr 1, poz. 5), dotyczący dzie-
dziczenia gospodarstw rolnych i z dnia 10 grudnia 2002 r. w sprawie P 6/02 (OTK
2002 r., nr 7, poz. 91) o niekonstytucyjności przepisów normujących zasady wprowa-
dzania opłat za parkowanie pojazdów. Trybunał Konstytucyjny przyjął, że oba wy-
mienione orzeczenia działają tylko na przyszłość i wyłączył w ten sposób możliwość
wznowienia postępowania. Określenie skutków czasowych działania wyroku nastą-
piło także w wyrokach Trybunału Konstytucyjnego: z dnia 18 maja 2004 r., SK 38/03,
(OTK-A 200 nr 5, poz. 45), dotyczącym art. 101 § 2 Kodeksu postępowania w spra-
wach o wykroczenia, z dnia 27 października 2004 r., SK 1/04, (OTK-A 2004 nr 9,
poz. 96) dotyczącym przepisu art. 4011
k.p.c., z dnia 21 lutego 2006 r., K 1/05, (OTK-
A 2006 nr 2, poz.18), dotyczącym dodatkowego wynagrodzenia rocznego dla pra-
6
cowników jednostek sfery budżetowej, z dnia 24 października 2007 r., SK 7/06,
(OTK-A 2007 nr 9, poz. 108), dotyczącym czynności asesorów sądowych.
Taką też konstrukcję przyjęto w odnoszącym się do niniejszej sprawy wyroku
z dnia 23 października 2007 r., P 10/07, co podkreśliły Sądy obu instancji. Mianowi-
cie stwierdzono w nim, że niniejszy wyrok ma charakter zakresowy. Oznacza to, że
Trybunał nie orzekł o niekonstytucyjności tego, co w art. 29 ust. 1 ustawy o emerytu-
rach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych zostało przez ustawodawcę
uregulowane. Stwierdził niezgodność z Konstytucją treści normatywnej, której w
przepisie brakuje. „Zwyczajnym” skutkiem stwierdzenia przez Trybunału Konstytucyj-
nego niekonstytucyjności jest utrata mocy obowiązującej zakwestionowanej regulacji.
W niniejszej sprawie treść, która została w przepisie pominięta, nie może utracić
mocy obowiązującej, bo w ogóle nie posiada ona takiej mocy, skoro ustawodawca
wyłączył ją z przepisu. Orzeczeniu stwierdzającemu niekonstytucyjność przepisu w
zakresie, w jakim pomija on określoną treść normatywną, można przypisać tylko i
wyłącznie skutek ustalający niekonstytucyjność pominięcia i zobowiązujący prawo-
dawcę do stosownej zmiany tego przepisu, niezbędnej dla realizacji norm konstytu-
cyjnych. Przyjęcie poglądu, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego wywołuje skutek
„rozporządzający” (uzupełnia przepis o elementy brakujące), wyraźnie wykracza
poza konstytucyjne kompetencje Trybunału Konstytucyjnego (por. także wyrok Try-
bunału Konstytucyjnego z 25 czerwca 2002 r., K 45/01, OTK ZU nr 4/A/2002, poz.
46). Dlatego też skutkiem stwierdzenia niekonstytucyjności art. 29 ust. 1 ustawy o
emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych w zakresie, w jakim nie
przyznaje on prawa do nabycia emerytury w obniżonym wieku emerytalnym przez
mężczyznę, który osiągnął wiek 60 lat i - jak kobieta, która osiągnęła wiek 55 lat - ma
długoletni staż ubezpieczeniowy jest zobowiązanie ustawodawcy do dokonania sto-
sownej zmiany w tym przepisie, tej ustawy Odroczenie terminu utraty mocy obowią-
zującej przepisu oznacza także, że do tego momentu stan prawny nie ulega zmianie,
a więc zachowuje swoją moc obowiązującą dotychczasowa regulacja z art. 29 ust. 1
ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Wyrok okre-
śla więc w odniesieniu do stanu normatywnego skutki na przyszłość i nie może być
podstawą do kwestionowania wcześniej zapadłych rozstrzygnięć.
W wyroku SK 7/06 Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił przyczynę, dla której sto-
sowana jest konstrukcja wyroku zakresowego lub odroczenia terminu utraty mocy
obowiązującej normy prawnej. Stwierdził mianowicie, że nie zawsze jest możliwa
7
eliminacja skutków niekonstytucyjnych norm prawnych. Niektóre zaszłości są nieod-
wracalne. Czasem stwierdzenie niekonstytucyjności prowadzi (prowadziłoby) do
wtórnej niekonstytucyjności o dotkliwych społecznych skutkach. W takich sytuacjach
Trybunał, orzekając niekonstytucyjność, stara się minimalizować skutki własnych
rozstrzygnięć. Czyni tak, posługując się konstrukcją odpowiednio ujętego wyroku za-
kresowego lub przez odroczenie momentu derogacji (wypadnięcia z systemu praw-
nego) niekonstytucyjnego aktu, aby dać czas ustawodawcy na dokonanie zmiany w
drodze legislacyjnej. Właśnie te względy - zobowiązujący charakter orzeczenia, waga
społeczna zakwestionowanej regulacji, jak i potencjalne skutki orzeczenia dla bu-
dżetu państwa - doprowadziły do odroczenia utraty mocy obowiązującej zakwestio-
nowanego przepisu w wyroku P 10/07.
Przyjmując zatem za wiążące wynikające z powyższego wyroku skutki czaso-
we jego działania, brak podstaw, aby przyznać skarżącemu prawo do wcześniejszej
emerytury, gdyż w dacie wyrokowania Sądu drugiej instancji (28 kwietnia 2008 r.)
obowiązywał nadal przepis art. 29 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu
Ubezpieczeń Społecznych, według którego nie spełniał on przesłanek do tego prawa.
Zmiana tego przepisu w kierunku wskazywanym przez Trybunał Konstytucyjny na-
stąpiła od 1 października 2008 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 28 marca
2008 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecz-
nych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 67, poz. 411).
Mając na uwadze powyższe Sąd Najwyższy na mocy art. 39814
k.p.c. orzekł
jak w sentencji.
========================================