Pełny tekst orzeczenia

POSTANOWIENIE
z dnia 4 stycznia 2011 r.
Sygn. akt Tw 34/10

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Mirosław Granat,

po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym wniosku Związku Producentów Cukru w Polsce o zbadanie zgodności:
1) art. 31b ust. 7 i 8 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o Agencji Rynku Rolnego i organizacji niektórych rynków rolnych (Dz. U. z 2007 r. Nr 231, poz. 1702, ze zm.) z art. 2, art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej;
2) art. 33 ust. 1 pkt 1 lit. e ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o Agencji Rynku Rolnego i organizacji niektórych rynków rolnych (Dz. U. z 2007 r. Nr 231, poz. 1702, ze zm.) z art. 2, art. 20, art. 22 i art. 31 ust. 3 Konstytucji;
3) art. 1 pkt 13 lit. c oraz art. 1 pkt 14 ustawy z dnia 22 maja 2009 r. o zmianie ustawy o Agencji Rynku Rolnego i organizacji niektórych rynków rolnych (Dz. U. Nr 95, poz. 792) z art. 2 Konstytucji;
4) art. 9 ustawy z dnia 22 maja 2009 r. o zmianie ustawy o Agencji Rynku Rolnego i organizacji niektórych rynków rolnych (Dz. U. Nr 95, poz. 792) z art. 2 Konstytucji,

p o s t a n a w i a:

odmówić nadania dalszego biegu wnioskowi.

UZASADNIENIE

W dniu 21 września 2010 r. wpłynął do Trybunału Konstytucyjnego wniosek Związku Producentów Cukru w Polsce (dalej: Związek) o zbadanie zgodności: po pierwsze, art. 31b ust. 7 i 8 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o Agencji Rynku Rolnego i organizacji niektórych rynków rolnych (Dz. U. z 2007 r. Nr 231, poz. 1702, ze zm.; dalej: ustawa o Agencji) z art. 2, art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3 i art. 32 Konstytucji; po drugie, art. 33 ust. 1 pkt 1 lit. e ustawy o Agencji z art. 2, art. 20, art. 22 i art. 31 ust. 3 Konstytucji; po trzecie, art. 1 pkt 13 lit. c ustawy z dnia 22 maja 2009 r. o zmianie ustawy o Agencji Rynku Rolnego i organizacji niektórych rynków rolnych (Dz. U. Nr 95, poz. 792; dalej: ustawa zmieniająca), dodającego ust. 7 i 8 w art. 31b ustawy o Agencji, oraz art. 1 pkt 14 ustawy zmieniającej, dodającego lit. e w art. 33 w ust. 1 w pkt 1 ustawy o Agencji, z art. 2 Konstytucji „w zakresie zgodności z zasadami prawidłowej procedury legislacyjnej”; po czwarte, art. 9 ustawy zmieniającej z art. 2 Konstytucji „w zakresie zgodności z zasadą odpowiedniej vacatio legis”.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. W myśl art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK), skuteczne wszczęcie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym na podstawie wniosku możliwe jest jedynie wówczas, gdy złożony wniosek pochodzi od uprawnionego podmiotu. Stwierdzenie w rozpatrywanej sprawie, że wnioskodawca ma legitymację do inicjowania abstrakcyjnej kontroli norm uzależnione jest od spełnienia przesłanki podmiotowej – wniosek pochodzi od podmiotu wskazanego w art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji oraz przedmiotowej – kwestionowany przez wnioskodawcę akt normatywny dotyczy spraw objętych jego zakresem działania (wynikająca z art. 191 ust. 2 Konstytucji tzw. ograniczona rzeczowo zdolność wnioskowa).
Zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, pojęcie „spraw objętych zakresem działania” użyte w art. 191 ust. 2 Konstytucji powinno być wykładane w sposób ścisły, a interpretacja rozszerzająca jest niedopuszczalna. Dlatego wnioskodawca jest zobowiązany wykazać, że zaskarżony przepis dotyczy bezpośrednio realizacji zadań wynikających z norm o charakterze konstytucyjnym, ustawowym, jak również statutowym w przypadku podmiotów prywatnych (por. postanowienie TK z 10 października 2003 r., Tw 11/03, OTK ZU nr 4/B/2003, poz. 203 i powołane tam orzeczenia).
Trybunał Konstytucyjny w przywołanym wyżej orzeczeniu stwierdził, na podstawie art. 5 w zw. z art. 1 oraz art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o organizacjach pracodawców (Dz. U. Nr 55, poz. 235, ze zm.; dalej: ustawa o organizacjach pracodawców), że podstawowym zadaniem organizacji pracodawców jest „reprezentowanie ich członków w perspektywie obowiązków i uprawnień pracodawcy”. W konsekwencji, prawo składania wniosków do Trybunału Konstytucyjnego dotyczy wyłącznie spraw odnoszących się do relacji pracodawca – pracownik. Uprawnienie to stanowi niejako odbicie uprawnień związków zawodowych, a wspólne wymienienie związków zawodowych i organizacji pracodawców w art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji potwierdza jednoznacznie, że wolą ustrojodawcy było ograniczenie zdolności wnioskowej tych podmiotów do spraw z zakresu stosunku pracy.
Wystąpienie z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego nie stanowi szczególnego środka ochrony interesów gospodarczych organizacji pracodawców, choć interesy te są w naturalny sposób związane z funkcjonowaniem przedsiębiorców zrzeszonych w takiej organizacji (por. postanowienia TK z: 25 lutego 2003 r., Tw 77/02, OTK ZU nr 3/B/2003, poz. 163; 17 marca 2003 r., Tw 63/02, OTK ZU nr 1/B/2003, poz. 11; 19 marca 2003 r., Tw 73/02, OTK ZU nr 2/B/2003, poz. 80; 21 maja 2003 r., Tw 6/03, OTK ZU nr 2/B/2003, poz. 85; 28 stycznia 2004 r., Tw 74/02, OTK ZU nr 1/B/2004, poz. 2; 30 marca 2004 r., Tw 10/03, OTK ZU nr 1/B/2004, poz. 6; 14 kwietnia 2004 r., Tw 22/03, OTK ZU nr 2/B/2004, poz. 105; 20 czerwca 2005 r., Tw 16/05, OTK ZU nr 6/B/2005, poz. 212; 7 września 2005 r., Tw 28/05, OTK ZU nr 5/B/2006, poz. 183; 16 marca 2006 r., Tw 58/05, OTK ZU nr 5/B/2006, poz. 163; 10 września 2007 r., Tw 27/07, OTK ZU nr 5/B/2007, poz. 196).

2. W świetle powyższych wyjaśnień, należy zatem zbadać, czy Związek, kwestionując zgodność zaskarżonych przepisów, spełnia kryterium wyznaczone przez art. 191 ust. 2 Konstytucji, tzn. występuje o kontrolę aktów normatywnych, które dotyczą spraw objętych jego zakresem działania.

2.1. Zaskarżony art. 33 ust. 1 pkt 1 lit. e ustawy o Agencji, zgodnie z którym Agencja Rynku Rolnego wykonuje zadania związane z „wyrażeniem zgody na zawarcie umowy pomiędzy producentami cukru, dotyczącej wyprodukowania cukru przez jednego z tych producentów w ramach kwoty produkcyjnej producenta zlecającego produkcję”, jest – w ocenie wnioskodawcy – niezgodny z art. 2, art. 20, art. 22 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji.
2.1.1. Analiza strony podmiotowej i przedmiotowej art. 33 ust. 1 pkt 1 lit. e ustawy o Agencji, pozwala stwierdzić jednoznacznie, że jego adresatem jest Agencja Rynku Rolnego, którą ustawodawca zobowiązał do podjęcia działania określonego w tym przepisie.
Skoro art. 33 ust. 1 pkt 1 lit. e ustawy o Agencji – co do zasady – nie dotyczy Związku, w szczególności zaś nie wyznacza zadań, których realizacja mieściłaby się w zakresie działania tej organizacji pracodawców, to oczywiste jest, że wnioskowanie o zbadanie zgodności tego przepisu z art. 2, art. 20, art. 22 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji wykracza poza granice legitymacji określonej w art. 191 ust. 2 Konstytucji.
2.1.2. W tym stanie rzeczy Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że odmowę nadania wnioskowi dalszego biegu w odniesieniu do badania zgodności art. 33 ust. 1 pkt 1 lit. e ustawy o Agencji ze wskazanymi wyżej wzorcami kontroli uzasadnia przesłanka niedopuszczalności wydania orzeczenia (art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK).

2.2. Związek domaga się zbadania zgodności art. 31b ust. 7 ustawy o Agencji w brzmieniu: „producent cukru ma obowiązek zawrzeć z plantatorem, któremu przysługuje prawo do uprawy i dostawy, umowę kontraktacji, w ramach której jest obowiązany odebrać określoną przysługującym plantatorowi prawem do uprawy i dostawy ilość buraków cukrowych” oraz art. 31b ust. 8 tej ustawy w brzmieniu: „producent cukru (…) przed zawarciem z plantatorem umowy kontraktacji, o której mowa w ust. 7, jest zobowiązany do zasięgnięcia opinii ogólnokrajowej społeczno-zawodowej organizacji rolników reprezentującej interesy plantatorów buraków cukrowych” z art. 2, art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3 i art. 32 Konstytucji.
Wnioskodawca dowodzi, że przedmiot zaskarżenia „odnosi się bezpośrednio do pozycji producenta cukru jako pracodawcy. Ingeruje bowiem w umowne stosunki prawne wobec podmiotów, których relacje są zbliżone do stosunku pracodawca-pracownik”, tym samym – w ocenie Związku – „przedmiot wniosku dotyczy zagadnień związanych z zakresem działania wnioskodawcy oraz szeroko rozumianego stosunku »pracodawca-pracownik«, a także – w szczególności – pozycji »pracodawcy« wobec »pracownika«”.
2.2.1. Oceniając wniosek w aspekcie przepisów poddanych kontroli, Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że są one immanentnie związane z prowadzeniem działalności gospodarczej przez członków Związku.
Jak podkreśla sam wnioskodawca, „analiza kwestionowanych przepisów wskazuje jednoznacznie, że ustawodawca doprowadził do znacznego ograniczenia swobody działalności gospodarczej producentów cukru. W istocie nowelizacja ta podważa fundamenty gospodarki rynkowej wprowadzając elementy gospodarki planowej w tym sektorze gospodarki. Nakłada się bowiem na producentów cukru obowiązek zawarcia umowy cywilnoprawnej, na treść której w istocie nie mają wpływu. Umowa ta dotyczy kwestii o fundamentalnym znaczeniu dla funkcjonowania tych przedsiębiorców”. Związek przyznaje tym samym, że w niniejszej sprawie chodzi o „ograniczenie swobody kontraktowej producentów cukru i podporządkowanie rynku plantatorom”. Twierdzi, że „obowiązywanie kwestionowanej regulacji w obecnym kształcie nadmiernie ingeruje w wolną grę rynkową i doprowadzi do zachwiania konkurencyjności pomiędzy producentami cukru”. Wnioskodawca dodaje ponadto, że „regulacja ta pociąga za sobą znaczne oraz negatywne konsekwencje gospodarcze dla producentów cukru (…), jest dla tych producentów dyskryminująca”.
2.2.2. Związek występuje zatem w obronie praw przedsiębiorców, tzn. przeciwko „nieuzasadnionej dyskryminacji producentów cukru w ich dotychczasowych relacjach kontraktowych z plantatorami”, nie zaś praw pracodawców. Nie ulega bowiem wątpliwości, że członkowie Związku korzystają ze swobody działalności gospodarczej dlatego, że są przedsiębiorcami, nie zaś z uwagi na przysługujący im status pracodawcy.
W kontekście przyznanej ogólnokrajowym władzom organizacji pracodawców zdolności inicjowania postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (art. 191 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 191 ust. 2 Konstytucji), wyznaczony we wniosku zakres zaskarżenia wykracza poza granice ograniczonej rzeczowo legitymacji procesowej, „konsumując” cechy wniosku, który mogą złożyć jedynie podmioty legitymowane generalnie, wymienione w art. 191 ust. 1 pkt 1 Konstytucji. Stanowisko powyższe uzasadnia nie tylko charakter prawny przepisów poddanych kontroli, ale również powołane konstytucyjne wzorce kontroli, tzn. art. 2 (zasada przyzwoitej legislacji, zasada odpowiedniej vacatio legis), art. 20 (zasada społecznej gospodarki rynkowej) i art. 22 (zasada swobody działalności gospodarczej), art. 31 ust. 3 (zasada proporcjonalności) oraz art. 32 (zasada równości).
2.2.3. W tym stanie rzeczy Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że zakres zaskarżenia wyznaczony we wniosku wskazuje na generalny charakter legitymacji (art. 191 ust. 1 pkt 1 Konstytucji), która – co oczywiste – nie przysługuje wnioskodawcy w niniejszej sprawie (art. 191 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 191 ust. 2 Konstytucji). Okoliczność powyższa stanowi, zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK, przesłankę odmowy nadania rozpatrywanemu wnioskowi dalszego biegu w zakresie zbadania zgodności art. 31b ust. 7 i 8 ustawy o Agencji z art. 2, art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3 i art. 32 Konstytucji.

2.3. Trybunał Konstytucyjny odniósł się także do argumentacji uzasadniającej naruszenie art. 2 Konstytucji przez art. 1 pkt 13 lit. c oraz art. 1 pkt 14 ustawy zmieniającej „w zakresie zgodności z zasadami prawidłowej procedury legislacyjnej”.
2.3.1. Wnioskodawca twierdzi, że „kwestionowane przepisy (…) wprowadzają istotne zmiany w zasadach funkcjonowania rynku cukru i jako takie powinny ewentualnie stać się przedmiotem odrębnej inicjatywy ustawodawczej, a ich przyjęcie w zaistniały sposób prowadzi do naruszenia zasady trzech czytań i powoduje obejście wymogów inicjatywy ustawodawczej” oraz że przepisy te „wprowadzają znaczne konsekwencje finansowe, tak dla producentów cukru, jak i plantatorów buraków cukrowych, które nie były przedmiotem analizy i nie zostały choćby w zarysie oszacowane”.
2.3.2. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, przywołane stanowisko wskazuje, że wnioskodawca domaga się stwierdzenia niezgodności kwestionowanych przepisów z „art. 2 w związku z art. 119 Konstytucji” oraz art. 118 Konstytucji. Dwa ostatnie przepisy nie mieszczą się jednak w granicach zaskarżenia wyznaczonych w uchwale nr 17/2010 Zgromadzenia Ogólnego Związku z 7 lipca 2010 r. „w sprawie wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem konstytucyjnym”. Dlatego w wyżej wyznaczonym zakresie „wniosek” pochodzi od podmiotu nieuprawnionego (art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji).
2.3.3. W tym stanie rzeczy Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że odmowę nadania wnioskowi dalszego biegu w odniesieniu do badania zgodności art. 1 pkt 13 lit. c oraz art. 1 pkt 14 ustawy zmieniającej ze wskazanymi wyżej wzorcami kontroli uzasadnia przesłanka niedopuszczalności wydania orzeczenia (art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK).

2.4. Zdaniem wnioskodawcy, „ustawa nowelizująca w art. 9 przewidziała standardowy 14-dniowy okres vacatio legis. Treść tej ustawy, a w szczególności stopień ingerencji w prawa i wolności konstytucyjne producentów cukru, uzasadnia (…) konieczność odpowiedniego wydłużenia tego okresu. Ustawodawca nie dostrzegł jednak takiej potrzeby, czym – w ocenie wnioskodawcy – naruszył art. 2 Konstytucji RP i wynikającą z niego zasadę odpowiedniej vacatio legis”.
2.4.1. Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę, że zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 17, poz. 95) „akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy”. Zaskarżonej ustawie, która wyznaczyła standardową 14-dniową vacatio legis, trudno zatem zarzucić naruszenie art. 2 Konstytucji. Podważając konstytucyjność art. 9 ustawy zmieniającej, wnioskodawca pomija okoliczność, że wejście w życie tego aktu normatywnego rozstrzygnęło także o nowych prawach i obowiązkach (statusie) innych adresatów znowelizowanej ustawy. Z tego względu zarzut niezgodności art. 9 ustawy zmieniającej z art. 2 Konstytucji wykracza poza ograniczoną rzeczowo zdolność wnioskową, o której mowa w art. 191 ust. 2 Konstytucji.
2.4.2. W tym stanie rzeczy Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że zakres zaskarżenia wyznaczony we wniosku wskazuje na generalny charakter legitymacji (art. 191 ust. 1 pkt 1 Konstytucji), która – co oczywiste – nie przysługuje wnioskodawcy w niniejszej sprawie (art. 191 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 191 ust. 2 Konstytucji). Okoliczność powyższa stanowi, zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK, przesłankę odmowy nadania rozpatrywanemu wnioskowi dalszego biegu w zakresie zbadania zgodności art. 9 ustawy zmieniającej z art. 2 Konstytucji.

3. Na marginesie Trybunał Konstytucyjny przypomina, że uchwała w sprawie wystąpienia z wnioskiem może zawierać dodatkowe postanowienia dotyczące sposobu jej wykonania, w szczególności wskazywać inny podmiot (np. pełnomocnika), zobligowany przez ogólnokrajowe władze organizacji pracodawców do sporządzenia, podpisania wniosku, złożenia go w Trybunale oraz reprezentowania wnioskodawcy w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym. Nie ulega przy tym wątpliwości, że powierzenie wykonania takiej uchwały konkretnie określonemu podmiotowi, nie wpływa na ocenę legitymacji procesowej wnioskodawcy, o którym mowa w art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji, gdyż w dalszym ciągu tylko ogólnokrajowe władze organizacji pracodawców są uprawnione do zainicjowania hierarchicznej kontroli zgodności norm. Tym samym wniosek do Trybunału Konstytucyjnego, który nie stanowi ścisłej realizacji uchwały podjętej uprzednio przez ogólnokrajowe władze organizacji pracodawców, nie może być uznany, na podstawie art. 31 ust. 1 ustawy o TK, za pismo procesowe skutecznie wszczynające postępowanie przed Trybunałem.
Trybunał Konstytucyjny ustalił, że w uchwale nr 17/2010 Zgromadzenia Ogólnego Związku z 7 lipca 2010 r. nie wskazano podmiotu uprawnionego do sporządzenia i podpisania wniosku oraz złożenia go w Trybunale. Bowiem, jak wynika z § 3 tejże uchwały, „Zgromadzenie Ogólne Związku Producentów Cukru w Polsce upoważnia Zarząd Związku do wyboru Kancelarii prawniczej reprezentującej Związek w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym”.
W rozpatrywanej sprawie Zarząd Związku był zatem uprawniony wyłącznie do udzielenia pełnomocnictwa do reprezentowania wnioskodawcy w postępowaniu przed Trybunałem. Uchwała nie upoważniła natomiast żadnego podmiotu do czynności poprzedzających wszczęcie tego postępowania (art. 31 ust. 1 ustawy o TK), tzn. sporządzenia i podpisania wniosku oraz złożenia go w Trybunale. Natomiast Prezes Zarządu i Wiceprezes Zarządu udzielili w dniu 7 lipca 2010 r. pełnomocnictwa radcy prawnemu „do reprezentowania Związku w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym w sprawie złożenia wniosku o kontrolę konstytucyjności” wskazanych w uchwale przepisów z wymienionymi w niej wzorcami kontroli. Należy przy tym zasygnalizować, że pod pełnomocnictwem z 7 lipca 2010 r. znajduje się podpis Wiceprezesa Zarządu, którego nazwisko – jako piastuna tej funkcji – zostało ujawnione w Krajowym Rejestrze Sądowym dopiero wpisem z 13 lipca 2010 r., co wynika z odpisu pełnego z Rejestru stowarzyszeń, innych organizacji społecznych i zawodowych, fundacji i publicznych zakładów opieki zdrowotnej załączonego do wniosku.

Mając powyższe na względzie, Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.