Pełny tekst orzeczenia

571/6/B/2013

POSTANOWIENIE

z dnia 12 listopada 2013 r.

Sygn. akt Ts 104/12



Trybunał Konstytucyjny w składzie:



Andrzej Wróbel – przewodniczący

Piotr Tuleja – sprawozdawca

Wojciech Hermeliński,



po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 kwietnia 2013 r. o odmowie nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej G.N.,



p o s t a n a w i a:



nie uwzględnić zażalenia.



UZASADNIENIE



1. W sporządzonej przez adwokata skardze konstytucyjnej G.N. (dalej: skarżąca), wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 24 kwietnia 2012 r. (data nadania), zarzucono niezgodność: (1) art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. Nr 182, poz. 1228, ze zm.; dalej: u.o.i.n.) z art. 2 i art. 51 ust. 4 oraz art. 45 ust. 1 w związku z art. 77 ust. 2 Konstytucji; (2) art. 34 ust. 5 pkt 1 u.o.i.n. z art. 51 ust. 4 Konstytucji.

Zdaniem skarżącej zakwestionowane przepisy naruszają: prawo do żądania sprostowania i usunięcia informacji nieprawdziwych, niepełnych lub zebranych w sposób sprzeczny z ustawą, prawo do sądu oraz zasadę demokratycznego państwa prawnego – przez uniemożliwienie jej wglądu i żądania usunięcia informacji zbieranych przez służby specjalne, a także przez nieustanowienie zasad kontroli sądowej odmowy dostępu do materiałów zgromadzonych przez służby specjalne.



2. Postanowieniem z 9 kwietnia 2013 r. Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.

W uzasadnieniu postanowienia Trybunał stwierdził, że zaskarżone przepisy nie stanowiły podstawy normatywnej postanowień Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 19 września 2011 r. (sygn. akt VII SAB/Wa 209/11) oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 stycznia 2012 r. (sygn. akt I OSK 2375/11), które swoje rozstrzygnięcia oparły na art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.; dalej: p.p.s.a.), uznawszy, że w sprawie nie zachodzi przesłanka, o której mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. Sądy administracyjne obu instancji nie odniosły się natomiast do art. 4 ust. 1 i art. 34 ust. 5 pkt 1 u.o.i.n., które skarżąca uczyniła przedmiotem zaskarżenia. W związku z tym skarga konstytucyjna nie spełniała dyspozycji zawartej w art. 79 ust. 1 Konstytucji oraz art. 47 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK, co skutkowało – na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 in fine oraz art. 36 ust. 3 w związku z art. 49 ustawy o TK ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) – odmową nadania jej dalszego biegu ze względu na niedopuszczalność orzekania.

Ponadto, Trybunał stwierdził, że skarga konstytucyjna nie spełniała przesłanki określonej w art. 79 ust. 1 Konstytucji oraz art. 46 ust. 1 ustawy o TK. Zgodnie bowiem z przywołanymi przepisami skarga przysługuje po wyczerpaniu przewidzianej przez ustawę drogi prawnej. W stanie faktycznym leżącym u podstaw analizowanej skargi konstytucyjnej skarżąca nie zainicjowała – stosownie do art. 18 i art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926, ze zm.; dalej: u.o.d.o.) – postępowania przed Generalnym Inspektorem Ochrony Danych Osobowych (dalej: GIODO), a następnie – w trybie art. 21 ust. 2 u.o.d.o. – postępowania przed sądami administracyjnymi. Niewyczerpanie zatem przez skarżącą przepisanej drogi prawnej skutkowało również odmową nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 in fine oraz art. 36 ust. 3 w związku z art. 49 ustawy o TK.

Niezależnie od wyżej wskazanych samoistnych podstaw odmowy nadania dalszego biegu, analizowana skarga konstytucyjna nie spełniała także wymogu, o którym mowa w art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK, tj. nie zawierała argumentacji uzasadniającej postawione w jej petitum zarzuty niekonstytucyjności kwestionowanych przepisów.

Odpis postanowienia Trybunału został doręczony pełnomocnikowi skarżącego 16 kwietnia 2013 r.



3. Pismem procesowym, sporządzonym przez adwokata i wniesionym do Trybunału Konstytucyjnego 23 kwietnia 2013 r. (data nadania), skarżąca złożyła zażalenie na postanowienie Trybunału z 9 kwietnia 2013 r., wnosząc o jego uchylenie.

W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że „[u] podstaw złożenia skargi konstytucyjnej legły takie okoliczności faktyczne jak ustalenie przez skarżącą – byłą funkcjonariusz służby specjalnej – że funkcjonariusz jednej ze służb specjalnych zbiera o skarżącej informacje na użytek prywatny – z wykorzystaniem służbowych środków m.in. techniki operacyjnej”. Jak następnie podkreśliła, „rozstrzygnięcie zawarte w orzeczeniach sądów administracyjnych zostało oparte o normy prawne wywiedzione z przepisów stanowiących przedmiot kontroli wskazany w skardze konstytucyjnej”. Skarżąca stwierdziła ponadto, że w jej sprawie nie ma zastosowania art. 18 u.o.d.o., gdyż nie wie ona, czy doszło do naruszenia przepisów o ochronie danych osobowych, a „uboczny zarzut niespełnienia wymogu z art. 47 ust. 1 [pkt] 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym nie może wobec treści art. 36 ust. 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym być podstawą do automatycznego zastosowania art. 36 ust. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym z pominięciem art. 36 ust. 2”.



Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:



1. Zgodnie z art. 36 ust. 4 w związku z art. 49 ustawy o TK skarżącemu przysługuje prawo wniesienia zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego o odmowie nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu. Trybunał, w składzie trzech sędziów, rozpatruje zażalenie na posiedzeniu niejawnym (art. 25 ust. 1 pkt 3 lit. b in fine w związku z art. 36 ust. 6 i 7 w związku z art. 49 ustawy o TK). Na etapie rozpatrzenia zażalenia Trybunał Konstytucyjny bada przede wszystkim, czy w zaskarżonym postanowieniu, prawidłowo stwierdził istnienie przesłanek odmowy nadania skardze dalszego biegu.



2. Trybunał Konstytucyjny w obecnym składzie uznaje, że zaskarżone postanowienie jest prawidłowe, a argumenty podniesione w zażaleniu nie podważyły ustaleń przedstawionych w tym orzeczeniu i dlatego nie zasługują na uwzględnienie.



3. W pierwszej kolejności Trybunał odniósł się do zarzutu błędnego – zdaniem skarżącej – uznania w postanowieniu z 9 kwietnia 2013 r., że art. 4 ust. 1 i art. 34 ust. 5 pkt 1 u.o.i.n. nie stanowiły podstawy wydanych w sprawie skarżącej rozstrzygnięć.



3.1. Skarżąca uczyniła przedmiotem kontroli regulacje dotyczące zasad udostępniania informacji niejawnych, które stanowią odpowiednio: „Informacje niejawne mogą być udostępnione wyłącznie osobie dającej rękojmię zachowania tajemnicy i tylko w zakresie niezbędnym do wykonywania przez nią pracy lub pełnienia służby na zajmowanym stanowisku albo wykonywania czynności zleconych” (art. 4 ust. 1 u.o.i.n.); „Szefowie Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, Kancelarii Sejmu, Kancelarii Senatu lub Kancelarii Prezesa Rady Ministrów albo minister właściwy dla określonego działu administracji rządowej, Prezes Narodowego Banku Polskiego, Prezes Najwyższej Izby Kontroli lub kierownik urzędu centralnego, a w przypadku ich braku ABW albo SKW, mogą: 1) w szczególnie uzasadnionych przypadkach, z zastrzeżeniem art. 4 ust. 2, wyrazić pisemną zgodę na jednorazowe udostępnienie określonych informacji niejawnych osobie nieposiadającej odpowiedniego poświadczenia bezpieczeństwa (…)” (art. 34 ust. 5 pkt 1 u.o.i.n.).



3.2. Rozpoznawana skarga konstytucyjna została tymczasem wniesiona w związku z postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 19 września 2011 r. o odrzuceniu skargi na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie udostępnienia dokumentów oraz podtrzymującym go postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 stycznia 2012 r., czyli orzeczeniami o charakterze formalnym. Co wymaga szczególnego podkreślenia, w obu rozstrzygana była wyłącznie kwestia dopuszczalności – na gruncie art. 3 § 2 p.p.s.a. – rozpoznania merytorycznego skargi na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie udostępnienia dokumentów.

Analiza obu judykatów bezsprzecznie dowodzi, że sądy administracyjne pierwszej i drugiej instancji ani wprost, ani pośrednio nie odwoływały się do treści zaskarżonych przepisów; nie rozstrzygały też kwestii dostępu do informacji niejawnych na gruncie u.o.i.n. Kwestionowane art. 4 ust. 1 i art. 34 ust. 5 pkt 1 u.o.i.n. nie determinowały też w żaden sposób rozstrzygnięć sądów administracyjnych, czyli nie miały związku z przedmiotem (treścią) tych orzeczeń.



3.3. Powyższe uzasadniało odmowę nadania dalszego biegu skardze ze względu na niedopuszczalność orzekania, w związku z czym zarzut skarżącej nie może zostać uwzględniony.



4. Następnie Trybunał odniósł się do zarzutu błędnego – zdaniem skarżącej – przyjęcia w zaskarżonym postanowieniu, że nie wyczerpała ona przewidzianej przez ustawę drogi prawnej.



4.1. Skarżąca wiązała uprawnienie do wystąpienia ze skargą konstytucyjną z postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 stycznia 2012 r., oddalającym skargę kasacyjną od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 19 września 2011 r. Oba orzeczenia zostały wydane w związku ze skargą na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji i dotyczyły braku właściwości sądowoadministracyjnej w sprawie skarżącej. Tymczasem przedmiotem skargi konstytucyjnej skarżąca uczyniła przepisy dotyczące udostępniania informacji niejawnych. Nie zachodził zatem związek pomiędzy wydanymi wobec skarżącej rozstrzygnięciami a kwestionowanymi przepisami.



4.2. Zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji, prawo złożenia skargi konstytucyjnej przysługuje każdemu, czyje konstytucyjne prawa lub wolności zostały naruszone w wyniku wydania w jego sprawie ostatecznego rozstrzygnięcia, opartego na niezgodnym z Konstytucją przepisie ustawy lub innego aktu normatywnego. Przesłanki dopuszczalności rozpoznania zarzutów przedstawionych w skardze konstytucyjnej zostały doprecyzowane w art. 46-48 ustawy o TK. W myśl art. 46 ust. 1 tejże ustawy, skarga konstytucyjna może być wniesiona po wyczerpaniu drogi prawnej, o ile droga ta jest przewidziana, w ciągu trzech miesięcy od doręczenia skarżącemu prawomocnego wyroku, ostatecznej decyzji lub innego ostatecznego rozstrzygnięcia. Skarżący, wyczerpawszy uprzednio – przewidzianą przez odpowiednie przepisy proceduralne – drogę prawną, powinien wskazać prawomocne rozstrzygnięcie, które zostało wydane na podstawie zaskarżonego aktu normatywnego. Tylko bowiem regulacja prawna, która była podstawą ostatecznego orzeczenia odnoszącego się do praw lub wolności skarżącego może być przedmiotem skargi, która – w przeciwnym wypadku – nabrałaby charakteru actio popularis (por. postanowienia TK z: 10 marca 2010 r., Ts 221/08, OTK ZU nr 3/B/2010, poz. 171; 14 czerwca 2010 r., Ts 123/09, OTK ZU nr 6/B/2010, poz. 442 oraz 27 lipca 2010 r., Ts 115/09, OTK ZU nr 1/B/2011, poz. 39).

Owo wskazanie nie jest czysto techniczną czynnością. Jak zauważył Trybunał w postanowieniu z 14 maja 2003 r. o sygn. Ts 56/02 (OTK ZU nr 2/B/2003, poz. 91): „nie chodzi (…) o wskazanie jakiegokolwiek – podjętego w toku postępowania – orzeczenia sądu, ale takiego, które nadać mogło ostateczny charakter merytorycznemu rozstrzygnięciu o konstytucyjnych prawach lub wolnościach skarżącego, wydanemu na podstawie zakwestionowanych w skardze przepisów”. Innymi słowy: chodzi o władcze rozstrzygnięcie, które ostatecznie określa sytuację prawną skarżącego i ma znaczenie dla realizacji jego uprawnień.



4.3. Z analizy stanu faktycznego poprzedzającego wniesienie analizowanej skargi konstytucyjnej wynika, że skarżąca nie uzyskała ostatecznego orzeczenia wydanego na podstawie kwestionowanych przepisów u.o.i.n. Miały na to wpływ charakter i treść postanowień sądów administracyjnych obu instancji (orzeczenia formalne, stwierdzające – na podstawie art. 3 § 2 p.p.s.a. – brak kognicji sądowoadministracyjnej w sprawie) oraz – prawidłowo stwierdzone przez Trybunał w zaskarżonym postanowieniu – niewyczerpanie (a ściślej: nieskorzystanie) przez skarżącą przewidzianej przez ustawę drogi prawnej.

Zgodnie bowiem z art. 18 u.o.d.o. skarżąca – w razie ustalenia, że jej dane osobowe zostały pozyskane lub są przetwarzane niezgodnie z prawem – ma prawo wystąpić do GIODO z wnioskiem o przywrócenie stanu zgodnego z prawem; jeżeli zatem skarżąca uważa, że organ administracyjny, gromadzący – w jej przekonaniu – jej dane osobowe, dopuszcza się naruszenia zasad dotyczących ich udostępniania czy gromadzenia, wówczas może wystąpić do GIODO o zbadanie, czy nie doszło do naruszenia przepisów o ochronie danych osobowych. W razie wydania negatywnej dla wnioskodawcy decyzji, ma on prawo zwrócenia się do GIODO o ponowne rozpoznanie sprawy (art. 21 ust 1 u.o.d.o.); od tej decyzji dopiero przysługuje skarga do sądu administracyjnego (art. 21 ust. 2 u.o.d.o.).

Zaniechanie skarżącej skorzystania z przepisanej drogi prawnej wykluczało możliwość merytorycznego rozpoznania jej skargi konstytucyjnej. Niezrozumiałe jest przy tym twierdzenie skarżącej o niemożności zastosowania art. 18 u.o.d.o. w jej sprawie. Jeżeli bowiem – jak twierdzi skarżąca – funkcjonariusz jednej ze służb specjalnych zbierał o niej „informacje na użytek prywatny – z wykorzystaniem służbowych środków m.in. techniki operacyjnej”, a „zachodziło prawdopodobieństwo, że materiały zebrane w sposób operacyjny ale do celów niemieszczących się w granicach działania służb specjalnych mogą (…) być wprowadzone do jednej z baz danych służby specjalnej”, to istniała podstawa do wystąpienia przez skarżącą z odpowiednim wnioskiem do GIODO na podstawie art. 18 ust. 1 u.o.d.o. w związku z art. 5 lit. a-c Konwencji nr 108 Rady Europy o ochronie osób w związku z automatycznym przetwarzaniem danych osobowych, sporządzonej w Strasburgu dnia 28 stycznia 1981 r. (Dz. U. z 2003 r Nr 3, poz. 25) oraz w związku z art. 49 ust. 1 u.o.d.o. W razie zaś nie podzielenia przez GIODO lub sądy administracyjne obu instancji zarzutów skarżącej albo uznaniu przez nie, że w sprawie – ze względu na postanowienia u.o.i.n. – nie przysługuje skarżącej ochrona przewidziana przez u.o.d.o., skarżąca mogłaby wnieść stosowną skargę konstytucyjną. Skarga ta spełniałaby wówczas przesłanki, o których mowa w art. 79 ust. 1 Konstytucji oraz art. 46 ust. 1 w związku z art. 47 ust. 2 ustawy o TK.



4.4. Powyższe uzasadniało odmowę nadania dalszego biegu skardze ze względu na niedopuszczalność orzekania, w związku z czym zarzut skarżącej nie może zostać uwzględniony.



5. Odnosząc się do ostatniego zarzutu sformułowanego w zażaleniu, mówiącego że „uboczny zarzut niespełnienia wymogu z art. 47 ust. 1 [pkt] 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym nie może wobec treści art. 36 ust. 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym być podstawą do automatycznego zastosowania ar. 36 ust. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym z pominięciem art. 36 ust. 2”, Trybunał stwierdza, iż opiera się on na nieporozumieniu. Należy w związku z tym podkreślić, że nie w każdej sprawie występuje możliwość (konieczność) wezwania do uzupełnienia braków formalnych wniesionej skargi konstytucyjnej (zob. postanowienia TK z: 19 października 2010 r., Ts 257/08, OTK ZU nr 5/B/2010, poz. 336; 21 marca 2013 r., Ts 45/11, niepubl. oraz 27 marca 2013 r., Ts 268/11, niepubl.). W sprawie skarżącej za odmową nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej przemawiały przede wszystkim nieusuwalne wady skargi, które uniemożliwiały merytoryczne rozpoznanie tego środka prawnego, tj. brak związku pomiędzy kwestionowanymi przepisami a orzeczeniami sądów administracyjnych obu instancji, w związku z którymi skarżąca wystąpiła ze skargą, oraz nieskorzystanie z przewidzianej przez prawo drogi prawnej w stanie faktycznym poprzedzającym wniesienie skargi konstytucyjnej. Tym samym wezwanie skarżącej – w trybie art. 36 ust. 2 w związku z art. 49 ustawy o TK – do usunięcia braku formalnego skargi przez uzupełnienie jej uzasadnienia byłoby w niniejszej sprawie bezcelowe.



Z wyżej przedstawionych powodów – na podstawie art. 36 ust. 7 w związku z art. 49 ustawy o TK – Trybunał Konstytucyjny postanowił nie uwzględnić zażalenia.