Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt V CSK 295/14
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 20 lutego 2015 r.
Sąd Najwyższy w składzie:
SSN Krzysztof Strzelczyk (przewodniczący)
SSN Mirosław Bączyk
SSN Maria Szulc (sprawozdawca)
Protokolant Piotr Malczewski
w sprawie z powództwa Miasta K.
przeciwko Skarbowi Państwa - Wojewodzie […]
o zapłatę,
po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Cywilnej w dniu 20 lutego 2015 r.,
skarg kasacyjnych obu stron od wyroku Sądu Apelacyjnego w […]
z dnia 20 grudnia 2013 r.,
1) uchyla zaskarżony wyrok w punktach I, III i IV (pierwszym,
trzecim i czwartym) i zmienia go w ten sposób, że oddala
apelację pozwanego co do kwoty 2.008.400, 70 (dwa miliony
osiem tysięcy czterysta 70/100) złotych;
2) oddala skargę kasacyjną pozwanego;
3) orzeka, że koszty procesu w postępowaniu apelacyjnym
i kasacyjnym ponosi pozwany i ich szczegółowe wyliczenie
pozostawia referendarzowi sądowemu w sądzie pierwszej
instancji.
2
UZASADNIENIE
Zaskarżonym wyrokiem Sąd Apelacyjny zmienił wyrok Sądu Okręgowego w
ten sposób, że zasądzoną - z tytułu poniesionych przez Miasto K. kosztów
utrzymania zabudowanych nieruchomości stanowiących własność Skarbu
Państwa - kwotę 5.129.213,57 zł obniżył do kwoty 3.120.812,81 zł i w pozostałym
zakresie powództwo oddalił. Sąd drugiej instancji ustalił, że Prezydent miasta K.
jako starosta w ramach zadań zleconych z zakresu administracji rządowej
gospodarował w latach 2003 - 2007 nieruchomościami stanowiącymi własność
Skarbu Państwa. Przyznana dotacja celowa w części dotyczącej gospodarki
gruntami i nieruchomościami w latach 2003 - 2007 nie pokrywała wykazanych
kosztów utrzymania pięciu nieruchomości, w tym kwoty 5.129.213,57 zł
dochodzonej pozwem, mimo zaliczenia na nie wpływów z nieruchomości. Ustalił
nadto, że starosta informował pozwanego, iż wysokość dotacji celowych nie jest
wystarczająca, zaś pozwany informował starostę o braku możliwości
sfinansowania zgłaszanych potrzeb wobec obowiązujących zasad ustalania dotacji
i przyznanych jej wysokości dla miasta K.
Sąd Apelacyjny powołując treść art. 8 ust. 1 i 3 oraz art. 49 ust. 4,5 i 6
ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu
terytorialnego (j.t. Dz. U. z 2010 r., Nr 80, poz. 526 ze zm.; dalej u.d.j.s.t.) oraz
pogląd wyrażony w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 10 lutego 2012 r. II CSK
195/11 (nie publ.) stwierdził, że art. 49 ust. 6 tej ustawy stanowi samodzielną
podstawę do wystąpienia z pozwem na rzecz jednostki, której zlecono wykonanie
zadań z zakresu administracji rządowej, gdy przekazana dotacja celowa nie
zapewnia pełnego i terminowego wykonania zleconych zadań. Za zbędne uznał
w związku z tym odniesienie się do zarzutu naruszenia art. 417 § 1 i art. 361 § 2
k.c. Nie podzielił także zarzutu naruszenia art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia
1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651;
dalej u.g.n.) uzasadnionego twierdzeniem, że dochód osiągnięty przez starostę
z wpływów z nieruchomości szczegółowo określonych w tym przepisie powinien
być przeznaczony - łącznie z dotacją - na pokrycie kosztów utrzymania
nieruchomości. Ustawodawca umożliwił bowiem powiatowi uzyskanie dochodów
we wskazanej w tym przepisie wysokości, stanowiących ryczałtowe
3
wynagrodzenie za podejmowanie czynności polegających na zarządzaniu
nieruchomościami Skarbu Państwa, a nie ryczałtowe pokrycie kosztów związanych
z zarządzaniem nieruchomościami. Jest to swoista rekompensata dla powiatu
i szczególne źródło zasilające jego budżet. Za taką wykładnią przemawia literalna
wykładnia przepisu, zaś przytoczone przez pozwanego uzasadnienie projektu
zmiany ustawy o gospodarce nieruchomościami z 2003 r. nie zmienia treści normy
i nie wynika z niego inna intencja ustawodawcy niż potrzeba zmian modelu
systemowych rozwiązań polegających na zwiększeniu udziału dochodów własnych
samorządu i zmniejszeniu udziału dotacji i subwencji. Nie było więc podstaw do
zaliczenia przez starostę tych wpływów na koszty zarządzania, natomiast wpływy
z nieruchomości w pozostałej części były przeznaczone na koszty utrzymania
nieruchomości, co zostało uwzględnione w niekwestionowanych przez pozwanego
wyliczeniach.
W ocenie Sądu drugiej instancji roszczenie powódki należy zakwalifikować
jako związane z prowadzeniem działalności gospodarczej, bo zróżnicowanie
terminów w art. 118 k.c. nie zależy od charakteru podmiotów, którym roszczenie
przysługuje a wyłącznie od rodzaju roszczenia kwalifikowanego z punktu widzenia
jego związku z określonym rodzajem działalności. Odnosząc się do zarzutu
przedawnienia części roszczenia uznał, że brak podstaw do zastosowania art. 5
k.c., obie strony posiadają bowiem profesjonalną obsługę prawną, zgłaszają
zbliżone żądania, nie sposób dopatrzeć się nielojalności gospodarczej pozwanego
wobec partnera i bezwzględności w realizacji uprawnień, jak również nie występuje
nierówność podmiotów. W rezultacie przyjął, że przedawnieniu uległy roszczenia
od roku 2004 wstecz, jako że ich wymagalność, zważywszy na przepisy ustawy
o finansach publicznych, powinna być ustalona na koniec każdego roku
kalendarzowego, zaś konsekwencją tego stanowiska była zmiana wyroku Sądu
Okręgowego. Powyższy wyrok zaskarżyły obie strony.
Pozwany Skarb Państwa zaskarżając wyrok w części obejmującej punkt I 1
w zakresie zasądzającym kwotę 3.210.812,81 zł, w punkcie I 2 i w punkcie III
wniósł o jego uchylenie w zaskarżonej części i przekazanie sprawy Sądowi drugiej
instancji do ponownego rozpoznania. W ramach pierwszej podstawy kasacyjnej
4
zarzucił naruszenie przez błędną wykładnię art. 417 § 1 k.c., art. 49 ust. 1 u.d.j.t.,
art. 361 § 2 k.c. oraz art. 5 k.c.
Powód zaskarżył wyrok Sądu Apelacyjnego w części, w której Sąd ten
zmienił w punkcie I wyrok Sądu Okręgowego obniżając zasądzoną kwotę
5.129.213,57 zł do kwoty 3.120.812,81 zł, oddalając powództwo w pozostałym
zakresie oraz obniżył zasądzone koszty procesu i nakazał pobrać od powoda
nieuiszczone wydatki sądowe (pkt 1,3 i 4 wyroku Sądu Okręgowego) oraz
w punktach III i IV orzekających o kosztach procesu. Wniósł o uchylenie
zaskarżonego wyroku i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez zmianę punktu II
i oddalenie apelacji w całości oraz w punkcie III i IV przez zasądzenie kosztów
postępowania apelacyjnego, ewentualnie o jego uchylenie w zaskarżonej części
i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi Apelacyjnemu.
W ramach pierwszej podstawy kasacyjnej skarżący wywiódł naruszenie prawa
materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 118 k.c.
Sąd Najwyższy zważył:
Zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej pozwanego zmierzają do
zakwestionowania stanowiska Sądu drugiej instancji zarówno w zakresie przyjęcia
jako wyłącznej podstawy prawnej roszczenia art. 46 ust. 6 u.d.j.s.t., jak i wykładni
art. 23 ust. 3 u.g.n. odnośnie do przeznaczenia środków uzyskanych na podstawie
tego przepisu przez starostę.
Zagadnienie podstawy prawnej roszczenia jednostki samorządu
terytorialnego o świadczenie z tytułu poniesionych przez tę jednostkę kosztów
wykonania zadania zleconego z zakresu administracji rządowej nie pokrytych
przez dotację celową było przedmiotem rozważań Sądu Najwyższego w wyroku
z dnia 10 lutego 2012 r., II CSK 195/11 (nie publ.), który wyraził pogląd, że art. 49
ust. 6 u.d.j.s.t. stanowi samodzielną podstawę tego roszczenia, jeżeli przekazana
dotacja celowa nie zapewnia pełnego i terminowego wykonania zleconych zadań,
bez potrzeby odwołania się do art. 417 k.c.
Sąd Najwyższy w składzie orzekającym w niniejszej sprawie pogląd ten
podziela. Aprobowany jest on również przez część przedstawicieli doktryny,
chociaż odnotowania wymaga, że niektórzy z nich wskazują, iż art. 49 ust. 6
u.d.j.s.t. ma zastosowanie tylko w wypadkach przekazania przyznanej dotacji
5
w niepełnej wysokości lub z uchybieniem terminu ustawowego, natomiast nie jest
objęte jego hipotezą przekazanie ustalonych w budżecie dotacji w wysokości nie
zapewniającej właściwej realizacji zadań. Stanowisko to jednak nie znajduje
oparcia w treści omawianego przepisu. Przyznaje on jednostkom samorządu
terytorialnego prawo dochodzenia w postępowaniu sądowym należnego
świadczenia wraz z odsetkami w wysokości ustalonej tak, jak dla zaległości
podatkowych, w przypadku niedotrzymania warunku określonego w ustępie piątym,
a więc nie przekazania dotacji celowych, o których mowa w ustępie pierwszym,
w sposób umożliwiający pełne i terminowe wykonanie zleconych zadań.
W ustępie pierwszym ustawodawca postanowił, że jednostka samorządu
terytorialnego wykonująca zadania zlecone ustawami otrzymuje z budżetu
państwa dotacje celowe w wysokości zapewniającej realizację tych zadań.
Podwójne odesłanie ustępie szóstym - do ustępu piątego i poprzez jego treść do
ustępu pierwszego - nie jest przypadkowe. Dotacja celowa, o której mowa w art.
49 ust. 1, jest dotacją o charakterze obligatoryjnym i jedną z niewielu, w stosunku
do której ustawodawca wprost sformułował zasadę adekwatności. Oznacza to, że
wysokość dotacji powinna być tak wyliczona według zasad określonych
w przepisach ustawy o finansach publicznych obowiązujących w dacie jej
przyznania, by przekazane środki zapewniały pełne i terminowe finansowanie
wykonania zadań zleconych. Unormowanie to ma swe źródło w art. 167 ust. 1
i 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który wprowadzając konstytucyjną
zasadę podziału dochodów publicznych pomiędzy administrację publiczną
i samorząd terytorialny, przyznaje jednostkom samorządowym prawo do udziału
w tych dochodach odpowiednio do przypadających im zadań i prawo do zmian w
ich podziale w wypadku zmian w zakresie zadań i kompetencji. Skoro
ustawodawca odstąpił od zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 167
Konstytucji i wprowadził w art. 49 ust. 1 u.d.j.s.t. regułę adekwatności, to
uprawniony jest wniosek, że w tym zakresie przyjął pełną odpowiedzialność
administracji rządowej za finansowanie zadań publicznych należących do jej
kompetencji lecz zleconych lub zleconych ustawami do wykonywania samorządowi.
Żaden przepis rangi ustawowej nie nakłada na jednostki samorządowe obowiązku
finansowania zadań zleconych z zakresu administracji rządowej z dochodów
6
własnych, jeżeli poziom środków przekazanych w formie dotacji nie jest
wystarczający. Skoro zatem ustęp 6 art. 49 u.d.j.s.t. przyznaje jednostce
samorządu terytorialnego prawo do wystąpienia o należne świadczenie w wypadku
niedotrzymania warunku określonego w ustępie 5, a ten nakłada na administrację
rządową obowiązek przekazania dotacji celowej w wysokości zapewniającej
realizację zadań zleconych (ust. 1) w sposób pełny i terminowy, to prawidłowa
wykładnia prowadzi do wniosku, że stanowi on podstawę roszczenia o zapłatę
różnicy pomiędzy kwotą rzeczywiście potrzebną do pełnego wykonania zadań
zleconych a wysokością przekazanej dotacji. Stanowisko to wspiera treść ustępu 5,
który nie stanowi, że dotacja, o której mowa w ust. 1 ma być przekazana w pełni i
w terminie, lecz stanowi, że ma być przekazana w taki sposób, by umożliwić pełne
i terminowe wykonanie zadań. Roszczenie przyznane jednostce samorządowej nie
ma charakteru odszkodowawczego, a więc nie jest konieczne wykazanie
bezprawności działania dysponenta dotacji lub powstania szkody po stronie
jednostki samorządu terytorialnego. W wypadku wykonywania jako zadania
zleconego zarządu nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa,
jednostka samorządu terytorialnego ma obowiązek, zgodnie z art. 6 k.c.,
wykazania wysokości faktycznie poniesionych, uzasadnionych kosztów
zarządzania nieruchomością oraz wysokości przyznanej dotacji. Nie jest zatem
zasadny zarzut naruszenia art. 417 § 1 k.c. uzasadniony przyjęciem bezprawności
działania pozwanego, zwłaszcza przez błędną wykładnię - Sąd Apelacyjny w ogóle
tego przepisu nie stosował i jego wykładni nie dokonywał w aspekcie przesłanek
odpowiedzialności odszkodowawczej pozwanego.
Zarzuty naruszenia art. 23 ust. 3 u.g.n., art. 49 ust. 1 u.d.j.s.t. oraz art. 361 §
2 k.c. związane są z zagadnieniem charakteru prawnego i przeznaczenia środków
przekazywanych powiatowi w wysokości 25 % z wpływów osiąganych ze
sprzedaży, opłat z tytułu trwałego zarządu, użytkowania, czynszu dzierżawnego i
najmu nieruchomości wchodzących do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa
oraz od wpływów osiąganych z opłat z tytułu wieczystego użytkowania
wieczystego oraz od odsetek za nieterminowe wnoszenie tych należności (art. 23
ust. 3 u.g.n.). W sprawie było bezsporne, że potrącone 25 % wpływów z
nieruchomości zarządzanych przez powoda należy do kategorii wpływów, o
7
których mowa w art. 23 ust. 3 u.g.n., natomiast zdaniem pozwanego powinny być
one przeznaczone na pokrycie kosztów zarządzania tymi nieruchomościami,
stanowią bowiem ryczałtowe pokrycie tych kosztów.
Przyznać należy rację skarżącemu, że przysporzenie majątkowe, które
uzyskuje jednostka samorządu terytorialnego w wyniku realizacji normy
omawianego przepisu, wiąże się nierozerwalnie z faktem sprawowania zarządu
nad nieruchomościami Skarbu Państwa przynoszącymi dochody, ale nie można
podzielić poglądu, że intencją ustawodawcy było nałożenie na nią obowiązku
przeznaczenia uzyskanego przysporzenia na pokrycie kosztów utrzymania
i zarządzania nieruchomościami.
W świetle jasnego i precyzyjnego brzmienia przepisu art. 23 ust. 3 u.g.n.
stanowiącego, że 25 % wymienionych w nim wpływów z nieruchomości Skarbu
Państwa ulega potrąceniu i stanowią one dochód powiatu, nie budzi wątpliwości,
że uzyskane środki stanowią dochód własny powiatu w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt
1-3 i art. 5 ust. 1 pkt 6 u.d.j.s.t. Dochodami jednostek samorządu terytorialnego są
bowiem dochody własne, subwencja ogólna i dotacje celowe z budżetu państwa,
zaś źródłem dochodów własnych powiatu jest m.in. 5% dochodów uzyskiwanych
na rzecz budżetu państwa w związku z realizacją zadań z zakresu administracji
rządowej oraz innych zadań zleconych ustawami, o ile odrębne przepisy nie
stanowią inaczej. Przepis odrębny, którym jest art. 23 ust. 3 u.g.n. zwiększa jedynie
procentowy udział powiatu w tych dochodach. Dochody własne są to więc
wszystkie inne dochody jednostki inne, niż subwencje i dotacje. Jak wskazuje
doktryna, są one szczególną kategorią dochodów, stanowią bowiem podstawę
wyposażenia finansowego jednostek samorządu terytorialnego i służą
finansowaniu tych zadań samorządu, które są kwalifikowane jako zadania własne.
Katalog zadań własnych powiatu zawiera art. 4 ust. 1 ustawy o samorządzie
powiatowym, natomiast wykonywanie zadań zleconych zarówno na podstawie
ustawy jak i umowy pozostaje poza tym zakresem (art. 4 ust. 4 i art. 5 ust. 1 tej
ustawy). Prawidłowe jest stanowisko Sądu drugiej instancji, że pobieranie przez
powiat 25 % od wpływów, bez względu na dochodowość nieruchomości również
przemawia za przyjęciem, że jest to ryczałtowe wynagrodzenie za podejmowane
czynności zarządzania nieruchomościami Skarbu Państwa. Taki też pogląd jest
8
wyrażany w doktrynie, natomiast skarżący przytaczając fragmenty wypowiedzi jej
przedstawicieli, błędnie je interpretuje. Stanowisko to wspiera także art. 49 ust. 1
u.d.j.s.t., którego norma w sposób stanowczy określa źródło finansowania zadań
zleconych z zakresu administracji rządowej jako dotację celową w wysokości
zapewniającej realizację tych zadań. Poglądu przeciwnego nie może skutecznie
uzasadnić odwołanie się przez skarżącego do statusu własnościowego
nieruchomości. Aczkolwiek istotnie Skarb Państwa nie traci własności swych
nieruchomości w sytuacji, gdy przepisy powierzają zarządzanie innym podmiotom
i ma prawo do pobierania pożytków, to prawo to realizuje się w takiej części,
w jakiej wpływy z nieruchomości nie zostały wykorzystane na pokrycie wydatków,
natomiast niewątpliwie na właścicielu ciąży także obowiązek utrzymania
nieruchomości. Wykładni prezentowanej przez skarżącego nie potwierdza
zwłaszcza powołane przez niego uzasadnienie projektu do ustawy o dochodach
jednostek samorządu terytorialnego zawarte w druku sejmowym nr 1732 z dnia
3 czerwca 2003 r., a w szczególności jego niewielkie i wyrwane z kontekstu
fragmenty przytoczone w uzasadnieniu zarzutów. Niewątpliwie celem ustawodawcy
była zmiana modelu finansowania jednostek samorządu terytorialnego przez
zwiększenie udziału dochodów własnych i zmniejszenie udziału dotacji i subwencji.
Skarżący pomija jednak, że kategoria dotacji celowych otrzymywanych przez
jednostkę samorządu terytorialnego obejmuje dużą i niejednorodną grupę środków
finansowych, zróżnicowanych pod względem prawnym. Są to dotacje celowe na
zadania własne tych jednostek, zadania zlecone i zadania powierzone oraz inne
szczegółowo wymienione w ustawie. Zadania zlecone z zakresu administracji
rządowej są objęte dotacjami obligatoryjnymi gwarantowanymi możliwością
dochodzenia na drodze sądowej a ich wysokość gwarantowana jest zasadą
adekwatności. Wspomniany projekt wskazywał na rozwiązania systemowe
w dwóch etapach, przy czym w etapie drugim zasadniczym sposobem
finansowania miały być dochody własne jednostki samorządu terytorialnego
a subwencje i dotacje miały spełniać funkcje uzupełniające. Cel ten miał być
osiągnięty przez przekazanie części zadań administracji rządowej jednostkom
samorządu terytorialnego jako zadania własne przy wyrównaniu ewentualnych
różnic w dochodach. Wbrew wywodom skarżącego zwiększenie udziału
9
w dochodzie wskazanym w art. 23 ust. 3 u.g.n. do 25 % nie zostało wskazane jako
przykład zastąpienia dotacji na wykonanie zadań zleconych dochodem jednostki,
a jako przykład zmian w grupie dochodów własnych. W punkcie ósmym wprost
wskazano, że likwidacji ulegną dotacje na zadania własne, a jednostki samorządu
terytorialnego będą otrzymywać dotacje na zadania zlecone z zakresu administracji
rządowej. Wykaz dotacji na zadania z zakresu administracji rządowej i zadania
własne, które zostaną zastąpione dochodami własnymi tych jednostek został
zamieszczony w załączniku do uzasadnienia i dotacja, o której mowa w art. 49 ust.
1 u.d.j.s.t. nie została w nim wymieniona. Brak również wskazania, że część tej
dotacji ma być zastąpiona tymi dochodami własnymi jednostki samorządu
terytorialnego, których źródło stanowi art. 23 ust. 3 u.g.n. Uzasadnienie
omawianego projektu może mieć jedynie pomocnicze znaczenie przy wykładni
tego przepisu, którego nie budząca wątpliwości treść uzasadnia zastosowanie
wykładni gramatycznej. W rezultacie należało więc uznać, że środki uzyskane na
podstawie art. 23 ust. 3 u.g.n., stanowiące dochód własny powiatu i służące
finansowaniu zadań własnych nie są przeznaczone na realizację zadań zleconych
z zakresu administracji rządowej - jednostka samorządu terytorialnego nie ma
ustawowego obowiązku pokrycia z dochodów własnych kosztów zarządzania
nieruchomościami Skarbu Państwa.
Skarga kasacyjna powoda zmierza do zakwestionowania stanowiska Sądu
drugiej instancji w zakresie wykładni art. 118 k.c. i przyjęcia, że roszczenie, o
którym mowa w art. 49 ust. 1 u.d.j.s.t., jest roszczeniem związanym z
prowadzeniem działalności gospodarczej.
Kwalifikacja roszczeń jako związanych z prowadzeniem działalności
gospodarczej wymaga przede wszystkim związku z działalnością gospodarczą
a więc z aktywną działalnością zorganizowaną w rozumieniu art. 2 ustawy z dnia
2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz.
672) o charakterze ciągłym. Przesądzający jest jej profesjonalny charakter
i działanie na własny rachunek oraz zamierzony charakter wykonywanej
działalności, jej rozmiar, sposób i stopień przygotowania przedmiotów i środków
prowadzenia, podporządkowanie zasadzie racjonalnego działania oraz
uczestnictwo w obrocie gospodarczym. W aspekcie zarobkowego charakteru
10
działalności element zysku nie stanowi zasadniczego wyróżnika dla określenia
rodzaju działalności i istotne znaczenie należy przypisać zamiarowi prowadzącego
działalność a nie faktyczne osiągnięcie zysku. Decydujące więc znaczenie trzeba
przypisać normalnemu, funkcjonalnemu związkowi podejmowanych przez podmiot
gospodarczy czynności z realizacją zadań stanowiących przedmiot jego
działalności. Dla oceny roszczenia nie ma znaczenia charakter prawny leżącego
u jego podstaw zdarzenia (czynność prawna, czyn niedozwolony, ustawa), jak
również charakter prawny powoda lub charakter sprawy (uchwała siedmiu sędziów
Sądu Najwyższego z dnia 6 grudnia 1991 r., III CZP 117/91 OSNCP 1992, nr 5,
poz. 65, oraz uchwały z dnia 11 czerwca 1992 r., III CZP 64/92, OSNCP z 1992 r.,
z 12, poz. 225, z dnia 22 września 1995, III CZP 115/95, OSNC z 1996 r., nr 1,
poz. 6, z dnia 14 maja 1998 r., III CZP 12/98, OSNC 1998 r., nr 10, poz. 151,
z dnia 26 kwietnia 2002 r., III CZP 21/02, OSNC z 2002, nr 12, poz. 149, z dnia
11 maja 2005 r., III CZP 11/05, OSNIC z 2006 r., nr 3, poz. 48, z dnia 16 września
2010 r., III CZP 44/10, OSNC - ZD z 2011 r./A/19, z dnia 11 lipca 2014 r., III CZP
33/14, Biul. SN z 2014 r., nr 9, str. 4, wyroki z dnia 24 kwietnia 2003 r., I CKN
316/01, OSNC z 2004 r., nr 7 -8, poz. 117, z dnia 16 lipca 2003 r., V CK 24/02,
OSNC z 2004 r., nr 10, poz. 157, z dnia 15 stycznia 2010 r., I CSK 225/09, z dnia
24 maja 2012 r., II CSK 544/11 - nie publ., z dnia 14 listopada 2013 r., II CSK
104/13, OSNC z 2014 r., nr 7 - 8, poz. 82).
W orzecznictwie dominuje pogląd, zgodnie z którym gmina, realizując
zadania własne wymienione w art. 7 u.s.g. poprzez zawieranie umów mających
charakter czynności z zakresu obrotu gospodarczego jest przedsiębiorcą (wyrok
z dnia 10 maja 2013 r., I CSK 522/12 i orzeczenia w nim powołane). Ten pogląd
można odnieść również do powiatu wykonującego zadania na podstawie art. 4 ust.
1 u.s.p. Decydujące jednak znaczenie ma charakter dochodzonego roszczenia
kwalifikowanego z punktu widzenia jego związku z określonym rodzajem
działalności. Roszczenie powoda mające podstawę w art. 49 ust. 1 u.d.j.s.t. nie
jest związane z wykonywaniem zadań własnych ale z wykonywaniem zadań
zleconych z zakresu administracji rządowej i skierowane nie przeciwko osobom
trzecim, z którymi jako zarządca nieruchomości może wchodzić w stosunki
obligacyjne, a przeciwko Skarbowi Państwa - Wojewodzie jako podmiotowi
11
finansującemu wykonanie zadań zleconych. Powiat wykonując zadanie zlecone
ustawą w postaci zarządu nieruchomościami Skarbu Państwa nie działa jako
przedsiębiorca a realizuje zadania wynikające z polityki państwa - słusznie
wskazuje skarżący, że wykonywanie innych zadań publicznych, niż zaspokajanie
potrzeb wspólnoty samorządowej, ma za zadanie zaspokajanie potrzeb państwa.
W istocie roszczenie dotyczy rozliczenia za wydatkowane kwoty w toku
wykonywania zadania zleconego ustawą pomiędzy dwoma podmiotami
publicznymi. Roszczenie o świadczenie jest uregulowane przez przepisy prawa
publicznego i wkomponowane w system finansowania jednostek samorządu
terytorialnego. Jego podstawą nie jest system prawa cywilnego, lecz odrębny
przepis prawa i aczkolwiek roszczenie ma charakter cywilnoprawny, to jego źródło
leży w unormowaniach dotyczących kompetencji Skarbu Państwa i jednostek
samorządu terytorialnego oraz w unormowaniach dotyczących zasad finansowania
tych jednostek. Jego źródłem nie jest więc działalność gospodarcza, a wskazane
akty prawa publicznego nakładające określone obowiązki finansowe w zakresie
pokrywania kosztów utrzymania nieruchomości na Skarb Państwa. Nie można
uznać, by stosunki pomiędzy Skarbem Państwa i powiatem miały w tym zakresie
charakter partnerstwa w obrocie gospodarczym, wymagającego ze względu na
profesjonalny charakter wierzyciela i potrzeby obrotu gospodarczego krótkiego,
trzyletniego terminu przedawnienia. Roszczenie, którego podstawę stanowi art. 49
ust. 3 u.d.j.s.t., nie jest roszczeniem związanym z prowadzeniem działalności
gospodarczej i ulega przedawnieniu w terminie dziesięcioletnim (art. 118 k.c.).
Powołanie się przez pozwanego w odpowiedzi na skargę kasacyjną na treść art.
751 pkt 1 k.c. dotyczącego przedawnienia określonych roszczeń z umowy zlecenia,
nie może być skuteczne skoro wobec powstania wskutek zlecenia zadań z zakresu
administracji rządowej powstaje stosunek jedynie o treści odpowiadającej lub
zbliżonej umowie zlecenia a przepisy dotyczące tej umowy stosowane mogą być
tylko odpowiednio. Zważywszy na wskazany wyżej charakter roszczenia związany
z systemem finansowania podmiotów publicznych oraz fakt, że skrócony do dwóch
lat termin przedawnienia określony w art. 751 pkt 1 k.c. jest związany
z wykonywaniem czynności przez profesjonalistów uczestniczących w obrocie
12
gospodarczym, nie sposób przyjąć, że ma on zastosowanie do roszczenia
unormowanego w art. 49 ust. 6 u.d.j.s.t.
Z tych względów orzeczono jak w pkt 1 sentencji na podstawie art. 39816
k.p.c. uznając podstawę naruszenia prawa materialnego wskazaną w skardze
kasacyjnej powoda za uzasadnioną, oraz jak w pkt 2 na podstawie art. 398 14
k.p.c.
co do skargi pozwanego. Podstawę rozstrzygnięcia o kosztach procesu w instancji
apelacyjnej i w postępowaniu kasacyjnym stanowi art. 98 § 1 k.p.c. i 108 § 1 k.p.c.