Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt III CZP 4/10
POSTANOWIENIE
składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego
Dnia 24 sierpnia 2010 r.
Sąd Najwyższy w składzie :
SSN Henryk Pietrzkowski (przewodniczący)
SSN Stanisław Dąbrowski
SSN Józef Frąckowiak (sprawozdawca)
SSN Jan Górowski
SSN Antoni Górski
SSN Wojciech Katner
SSN Barbara Myszka
na posiedzeniu niejawnym w Izbie Cywilnej
w dniu 24 sierpnia 2010 r.,
przy udziale prokuratora Prokuratury Generalnej Jana Szewczyka,
na skutek zagadnienia prawnego przedstawionego
przez Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego
we wniosku z dnia 8 stycznia 2010 r., BSA I - 4110-5/09:
„1. Czy art. 160 k.p.a. w związku z art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca
2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych
ustaw (Dz.U. Nr 162, poz. 1692) znajduje zastosowanie do roszczeń
o naprawienie szkody wyrządzonej przez wydanie przed dniem
1 września 2004 r. ostatecznych decyzji administracyjnych, których
nieważność bądź wydanie z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. zostały
stwierdzone po tej dacie?
2. W razie udzielenia odpowiedzi pozytywnej na pytanie pierwsze -
czy w stanie rzeczy, o którym mowa w tym pytaniu, przedawnienie
roszczenia o naprawienie szkody jest regulowane przez art. 160 § 6
2
k.p.a., a w szczególności, czy rozpoczyna ono bieg od dnia, w którym
stała się ostateczna decyzja stwierdzająca nieważność decyzji
administracyjnej lub jej wydanie niezgodnie z prawem?
3. Czy w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia
23 września 2003 r., K 20/02 (OTK 2003 nr 7A, poz. 76; sentencja
publ.: Dz.U. z 2003 r. Nr 170, poz. 1660), art. 160 § 1 k.p.a. stosuje się
do korzyści utraconych od dnia wejścia w życie Konstytucji
Rzeczypospolitej Polskiej, to znaczy od dnia 17 października 1997 r.,
na skutek wydania przed tym dniem ostatecznej decyzji
administracyjnej?"
przedstawia zagadnienie prawne pełnemu składowi Izby
Cywilnej.
3
Uzasadnienie
Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego, działając na podstawie art. 60 § 1
ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. o Sądzie Najwyższym (Dz. U. Nr 240, poz. 2052
ze zm.) we wniosku z dnia 8 stycznia 2010 r., wniósł o podjęcie uchwały
w przedmiocie trzech zagadnień prawnych, związanych z wykładnią uchylonego
art. 160 k.p.a. Rozbieżności w orzecznictwie, gdy chodzi o wykładnię art. 160
k.p.a., pojawiły się w związku z art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie
ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692)
oraz wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 września 2003 r., K 20/02
(OTK 2003 nr 7A, poz.76, sentencja publikowana w Dz. U. z 2003 r. Nr 170,
poz. 1660). Znajdują one odzwierciedlenie w rozbieżnej judykaturze Sądu
Najwyższego i wiążą się, zdaniem wnioskodawcy, przede wszystkim z trzema
zagadnieniami, które zostały szczegółowo sformułowane i uzasadnione we
wniosku.
Pierwsze zagadnienie sprowadza się do pytania jakie są skutki uchylenia
z dniem 1 września 2004 r. art. 160 k.p.a. Przepis ten został uchylony powołaną
wyżej ustawą z dnia 17 czerwca 2004 r., której art. 5 stanowi, że do zdarzeń
i stanów prawnych powstałych do dnia 31 sierpnia 2004 r., stosuje się przepisy
dotychczasowe, czyli między innymi uchylony art. 160 k.p.a. Taka redakcja tego
przepisu stała się źródłem rozbieżnej jego wykładni w sytuacji gdy szkoda została
wywołana ostateczną decyzją administracyjną, która zawiera jedno z uchybień
wskazanych w art. 156 k.p.a. Roszczenie o odszkodowanie za tego rodzaju szkody,
zgodnie z art. 160 k.p.a. związane jest z dwoma decyzjami. Po pierwsze z decyzją,
która jest obarczona wadą określoną w art. 156 k.p.a. oraz po drugie z decyzją,
która stwierdza jej nieważność, ewentualnie stwierdza wydanie jej, w nawiązaniu do
art. 158 § 2 k.p.a., z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 k.p.a., czyli niezgodność tej
decyzji z prawem (decyzja nadzorcza). Jeżeli pierwsza z tych decyzji została
wydana przed 1 września 2004 r., a druga po tej dacie możliwe są dwie
interpretacje art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. Przyjmując założenie,
że zdarzeniem prawnym, które jest źródłem szkody i w konsekwencji czynu
niedozwolonego jest tylko pierwsza z tych decyzji, czyli decyzja niezgodna
4
z prawem, musimy dojść do wniosku, że po 31 sierpnia 2004 r. dalej stosujemy
art. 160 k.p.a., bo zdarzenie wywołujące szkodę (decyzja niezgodna z prawem)
miało miejsce przed 31 sierpnia 2004 r. Ustawa nowa, czyli art. 4171
§ 2 k.c.
znajdzie zastosowanie dopiero do szkód wywołanych decyzjami niezgodnymi
z prawem wydanymi po 31 sierpnia 2004 r. Jak wskazuje Pierwszy Prezes Sądu
Najwyższego takie stanowisko znalazło odzwierciedlenie w uchwałach Sądu
Najwyższego: z dnia 16 listopada 2004 r., III CZP 64/04 (OSNC 2005/11, poz.182);
z dnia 7 grudnia 2006 r., III CZP 99/06 (OSNC 2007/6, poz.79); z dnia 26 kwietnia
2006 r., III CZP 125/05 (OSNC 2006, nr 12, poz. 194) oraz w wyroku z dnia
16 kwietnia 2009 r., I CSK 524/08 (OSNC ZD 2009, nr 4, poz.106) i w wyroku
z dnia 15 października 2009 r., I CSK 66/09 (niepubl.).
W uzasadnieniu swego wniosku Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego
wskazał także orzeczenia, w których Sąd Najwyższy inaczej interpretuje art. 5
ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz
niektórych innych ustaw: uchwała z dnia 6 listopada 2008 r., III CZP 101/08 (OSNC
2009/4, poz. 57), uchwała z dnia 5 grudnia 2008 r., III CZP 123/08 (OSNC 2009/11,
poz. 145) oraz postanowienie z dnia 9 lipca 2009 r., III CZP 47/09 niepubl.
W orzeczeniach tych podkreśla się, że przy odpowiedzialności za szkody
wyrządzone wydaniem ostatecznej decyzji należy wyraźnie rozdzielić powstanie
zobowiązania do naprawienia szkody od możliwości dochodzenia przez
poszkodowanego roszczenia o jej naprawienia W takiej sytuacji mamy do czynienia
nie tyle z jednym zdarzeniem, co ze złożonym stanem prawnym lub złożonym
zdarzeniem prawnym. Do takich stanów (względnie zdarzeń) należy zaliczyć
zdarzenia, z którymi wiąże się powstanie odpowiedzialności za szkody wywołane
wydaniem ostatecznej decyzji administracyjnej, uregulowanej w art. 160 k.p.a. oraz
art. 4171
§ 1 k.c. Możliwość dochodzenia odszkodowania nie należy wiązać tylko
z jednym zdarzeniem lecz konieczne jest zaistnienie trzech przesłanek: 1) wydanie
ostatecznej decyzji obarczonej wadą określoną w art. 156 k.p.a., 2) wystąpienie
szkody wywołanej wydaniem takiej decyzji oraz 3) wydanie ostatecznej decyzji
nadzorczej stwierdzającej nieważność lub niezgodność z prawem decyzji
wywołującej szkodę. Decydujące znacznie, zamykające złożony stan prawny,
o którym mowa w art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r., należy przypisać decyzji
5
zamykającej ten złożony stan prawny, czyli decyzji stwierdzającej nieważność,
ewentualnie wydanie z naruszeniem prawa pierwotnej decyzji. Dopiero bowiem
istnienie takiej decyzji otwiera drogę do dochodzenia odpowiedzialności
odszkodowawczej za szkody spowodowane wydaniem pierwszej decyzji
niezgodnej z prawem. Gdy decyzja nadzorcza zostanie wydana po 31 sierpnia
2004 r. odpadnie wobec tego podstawa do dalszego stosowania art. 160 k.p.a.
W konsekwencji dochodzenie roszeń o naprawienie szkody będzie regulowane
przez art. 4171
§ 2 k.c.
Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego dostrzegając wady i zalety obu
propozycji wykładni art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. uznał jednak, że
wyrażony w doktrynie pogląd, iż „odpowiedzialność Skarbu Państwa
(zobowiązanie) powstaje dopiero w momencie, gdy stała się ostateczna decyzja
nadzorcza” przemawia za trafnością propozycji tych orzeczeń, w których Sąd
Najwyższy wiąże tę odpowiedzialność ze złożonym stanem prawnym.
Drugie zagadnienie prawne, które formułuje Pierwszy Prezes Sądu
Najwyższego w swym wniosku dotyczy przedawnienia roszeń o odszkodowanie, do
których stosuje się art. 160 k.p.a. Zdaniem wnioskodawcy możliwe są dwa sposoby
wykładni art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. Pierwszy sprowadza się do
twierdzenia, że przepis ten decyduje o zastosowaniu do oceny odpowiedzialności
Skarbu Państwa całości przepisów regulujących tę odpowiedzialność w danym
czasie. Prowadzi to w konsekwencji do zastosowania całej regulacji zawartej
w art. 160 k.p.a., w tym art. 160 § 6 k.p.a., przez cały czas gdy uznajemy, że
przepis ten pomimo jego uchylenia dalej obowiązuje. Drugi sposób oceny skutków
zastosowania art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. zakłada, że przepisy
intertemporalne można odczytywać inaczej. Powołując się na poglądy wyrażone
w doktrynie, wnioskodawca wskazuje, że bieg przedawnienia określonego
roszczenia należy postrzegać jako odrębne zdarzenie o charakterze ciągłym,
niezależne od zdarzenia, które jest źródłem powstania tego roszczenia. Należy
zatem postrzegać jego bieg jako podzielony na krótsze „odcinki czasu”, których
każdy uważa się za realizację samoistnego stanu faktycznego. Przedawnienie,
które jeszcze się nie zamknęło, podlega w zasadzie ustawie nowej. Gdyby
zaakceptować takie rozumienie skutków upływu biegu przedawnienia to norma
6
intertemporalna zawarta w art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. może prowadzić
do następujących skutków. Przyjmując założenie, że bieg przedawnienia
roszczenia odszkodowawczego do Skarbu Państwa, za szkody spowodowane
decyzją niezgodną z prawem, rozpoczyna się dopiero z chwilą wydania decyzji
nadzorczej, a decyzja taka zostanie wydana po 31 sierpnia 2004 r., przedawnienie
tego roszczenia podlegałoby już ustawie nowej, czyli przepisom 442 k.c.
a następnie, w związku z nowelizacją k.c. dokonaną ustawa z dnia z dnia 16 lutego
2007 r. (Dz. Nr 80, poz. 538), od 10 sierpnia 2007 r., art. 4421
k.c.
Rozważając problem przedawnienia roszczeń do Skarbu Państwa powstały
w związku z wydaniem decyzji administracyjnej dotkniętej wadą, o której mowa
w art. 156 k.p.a., Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego zwraca uwagę na
konieczność uwzględnienia przy dokonywaniu wykładni art. 5 ustawy z dnia
17 czerwca 2004 r., także chronionych Konstytucją takich wartości jak zaufanie
obywateli do instytucji demokratycznego państwa prawa oraz konieczność
uwzględnienia przy wykładni prawa dyrektyw wynikających zwłaszcza z art. 2
w związku z art. 8 Konstytucji.
Trzecie zagadnie prawne przedstawione we wniosku, zdaniem
wnioskodawcy, pośrednio zależy od odpowiedzi udzielonej przez Sąd Najwyższy
na pierwsze z pytań. Dotyczy ono oceny skutków czasowych wyroku Trybunału
Konstytucyjnego z dnia 23 września 2003 r., K 20/02 (OTK 2003 nr 76). Pierwszy
Prezes Sądu Najwyższego zwrócił uwagę, że co do oceny skutków czasowych
powołanego wyroku pojawiły się w orzecznictwie Sądu Najwyższego dwa odmienne
stanowiska. Pierwsze z nich, które znalazło wyraz w uchwale z dnia 5 grudnia
2008 r., III CZP 123/08, OSNC 2009/08 (OSNC 2009/11, poz.145) oraz w wyrokach
z dnia 14 maja 2009 r., I CSK 306/08, niepubl. i I CSK 485/08 niepubl. sprowadza
się do stwierdzenia, że odszkodowanie za szkodę wyrządzoną decyzją wydaną
przed 17 października 1997 r. powinno obejmować również utracone korzyści, choć
wyłącznie za okres od dnia wejścia w życie Konstytucji. Drugi sposób rozumienia
skutków przywołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego ujawniał się w wyrokach
z dnia 9 października 2003 r., I CK 150/02 (OSNC 2004/7-8, poz. 132 oraz
w wyroku z dnia 16 kwietnia 2009 r., I CSK 524/08 (OSNC-ZD 2009/4, poz. 106.
Punktem wyjścia dla tego poglądu jest założenie, że zobowiązanie ex delicto należy
7
oceniać według stanu prawnego miarodajnego dla chwili, gdy zaszło zdarzenie
uzasadniające odpowiedzialność Skarbu Państwa. Skoro zaś Konstytucja nie działa
wstecz to jej przepisy nie mogą uzasadniać przypisania Skarbowi Państwa
odpowiedzialności za szkody, za które nie odpowiada on zgodnie z treścią art. 160
§ 1 k.p.a. obowiązującego w dacie wydania ostatecznych decyzji powodujących
odpowiedzialność odszkodowawczą.
Wnioskodawca podkreśla, że celem sformułowania tego zagadnienia nie jest
poddawanie w wątpliwość kompetencji Trybunału Konstytucyjnego, lecz w chodzi
w nim w istocie o problem rozumienia na gruncie prawa cywilnego tzw. zasady
jedności szkody. Jeżeli przyjąć, że szkoda zawsze jest jedna, choć przejawia się
w różnych postaciach (rzeczywistej starty, utraconych korzyści), to skutki wyroku
Trybunału Konstytucyjnego dotyczące możliwości dochodzenia na podstawie
art. 160 k.p.a. także szkody w postaci lucrum cessans, stają pod znakiem
zapytania. Wnioskodawca, w nawiązaniu do poglądu wyrażonego między innymi
w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 5 grudnia 2008 r., III CZP 123/08, opowiada
się jednak za innym rozumieniem szkody. Ustaleniu przez sąd podlega tylko tzw.
szkoda obrachunkowa, złożona z różnych, choć funkcjonalnie powiązanych ze
sobą jednym faktem sprawczym uszczerbków. Powołany wyrok Trybunału
Konstytucyjnego ograniczałby zatem skutki wcześniejszego funkcjonowania
w obrocie prawnym niekonstytucyjnego przepisu art. 160 § 1 k.p.a., poprzez
odniesienie się w pkt 2 sentencji, do daty granicznej powstania szkód, a nie do
chwili nastąpienia zdarzenia, które jest ich sprawczym źródłem, choć nie daje się
utożsamić z jednym momentem zaistnienia każdego z uszczerbków.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
I. Trafnie Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego zwraca uwagę, że
wykładnia art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r., który jest przepisem
określającym działanie ustawy w czasie, wywołuje w orzecznictwie Sądu
Najwyższego istotna rozbieżność. Przepis ten rozstrzyga miedzy innymi o tym do
kiedy należy stosować art. 160 k.p.a., od kiedy zaś objętą nim problematykę będzie
regulowała ustawa nowa, czyli art. 4171
§ 2 k.c. Przyczyną rozbieżnych interpretacji
jest z jednej strony użycie w art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. określenia
8
„zdarzenia i stany prawne”, które stworzyło podwaliny pod różne interpretacje,
z drugiej strony zaś przyczyną pojawiających się rozbieżności jest specyficzny
charakterze odpowiedzialności za szkody wywołane wydaniem ostatecznej decyzji
administracyjnej.
Przepis art. 160 k.p.a., który do 1 września 2004 r. niewątpliwie stanowił
podstawę tej odpowiedzialności, gdyż dopiero z tym dniem został uchylony,
przewiduje, że poszkodowanemu na skutek wydania decyzji administracyjnej
z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 k.p.a. (dalej zwaną decyzją pierwotną lub
decyzją niezgodną z prawem) przysługuje odszkodowanie. Jednocześnie
z porównania art. 160 § 1 i 160 § 6 k.p.a. wynika, że warunkiem dochodzenia tego
odszkodowania jest uzyskanie decyzji stwierdzającej nieważność decyzji
pierwotnej, albo decyzji, w której organ stwierdził, na podstawie art. 158 § 2 k.p.a.,
że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisu art. 156 § 1
k.p.a.(dalej zwanych decyzją nadzorczą).
Podobnie co do zasady uregulowana jest odpowiedzialność władzy
publicznej za szkody wyrządzone ostateczną decyzją administracyjną w art. 4171
§ 2 k.c. Przesłanką, od której uzależnia się możliwość żądania jej naprawienia jest
stwierdzenie we właściwym postępowaniu niezgodności takiej decyzji z prawem.
Będzie to postępowanie administracyjne regulowane art. 155 -159 k.p.a., czyli ten
sam tryb do którego odsyłał art. 160 k.p.a. Należy jednak od razu podkreślić, że
sytuacja poszkodowanego różni się istotnie w razie dochodzenia odszkodowania
na podstawie art. 160 k.p.a. albo na podstawie art. 4171
§ 2 k.c. Inaczej
uregulowano w tych przepisach tryb dochodzenia roszczenia oraz powstają
wątpliwości co do sposobu liczenia terminu przedawnienia tego roszczenia.
Ustalenie wobec tego, który z tych przepisów będzie właściwy po 1 września
2004 r., czyli inaczej rzecz ujmując, jak rozumieć normę prawa międzyczasowego
zawartą w art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r., ma nie tylko znaczenie
teoretyczne, ale wiążą się z tym doniosłe problemy praktyczne.
Niewątpliwie, szczególnie na tle regulacji odpowiedzialności z szkody
wyrządzone ostateczną decyzją administracyjna zawartej w art. 4171
§ 2 k.c.,
wykładania systemowa wskazuje jednoznacznie, że jest to odpowiedzialność
9
z tytułu czynu niedozwolonego. Za takim jej rozumieniem przemawia również to, że
pomiędzy odpowiedzialnym za tę szkodę a poszkodowanym nie istniał przed
wyrządzeniem szkody żaden stosunek prawny wynikający z umowy, którego
naruszenie mogło by być kwalifikowane jako źródło szkody.
Skoro władza publiczna odpowiada za szkody wyrządzone pierwotną
decyzją to nasuwa się wyraźny wniosek, że zobowiązanie do naprawienia szkody
powstaje już z chwilą wydania decyzji pierwotnej. Zdarzeniem, które powoduje
powstanie zobowiązania władzy publicznej do naprawienia szkody jest wobec tego
ta decyzja. Takie stanowisko zajął Sąd Najwyższy w uchwałach siedmiu sędziów
z dnia 7 grudnia 2006 r., III CZP 99/06 (OSNC 2007/6, poz.79); z dnia 26 kwietnia
2006 r., III CZP 125/05 (OSNC 2006?12, poz. 194) oraz w wyroku z dnia
16 kwietnia 2009 r., I CSK 524/08 (OSNC ZD 2009 nr 4, poz.106 i w wyroku z dnia
15 października 2009 r., I CSK 66/09 (niepubl.).
Podejmując frontalnie, zgodnie z wnioskiem Pierwszego Prezesa Sądu
Najwyższego, zagadnienie wykładni art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r., należy
wobec tego rozważyć jakie argumenty przemawiają za uznaniem, że prawem
właściwym po 1 wrzenia 2004 r. pozostaje dalej art. 160 k.p.a. i że będzie on
właściwy dla odszkodowań za szkody wyrządzone wydaniem decyzji niezgodnych
z prawem, jeżeli decyzja ta została wydana do 1 wrzenia 2004 r. Z drugiej strony
natomiast rozważyć należy, czy możliwa jest taka wykładnia tego przepisu, która
prowadzi do wniosku, że stosowanie art. 160 k.p.a. będzie związane z chwilą
wydania decyzji nadzorczej, czyli będzie on podstawą dla dochodzenia
odszkodowania tylko wtedy gdy decyzja nadzorcza zostanie wydana do 31 sierpnia
2004 r.
Przede wszystkim zauważyć należy, że wykładnia literalna art. 5 ustawy
z dnia 17 czerwca 2004 r. nie przesądza jednoznacznie z jaką decyzją wiązać
obowiązywanie art. 160 k.p.a. Użyte w nim określenie „zdarzenia i stany prawne”
otwiera możliwość bądź potraktowania decyzji pierwotnej niezgodnej z prawem za
„zdarzenie” bądź tez uznanie, że odpowiedzialność za szkody wywołane decyzją
niezgodną z prawem, która nie jest typowym czynem niedozwolonym jest związana
nie tylko z wydaniem decyzji niezgodnej z prawem ale także z decyzją nadzorczą,
10
czyli że jest to właśnie „stan prawny”, o którym mowa w art. 5 ustawy z dnia
17 czerwca 2004 r.
Jeżeli położyć nacisk na to, że zdarzeniem z którym ustawa wiąże powstanie
tego zobowiązania jest wydanie ostatecznej decyzji pierwotnej, czyli decyzji
niezgodnej z prawem, to przepis art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. może być
odczytany jako nakaz stosowania do oceny takich zobowiązań w dalszym ciągu art.
160 k.p.a. Literalna wykładnia tego przepisu wskazuje przecież, że do zdarzeń
prawnych powstałych przed dniem 1 września 2004 r. stosuje się miedzy innymi
art. 160 k.p.a. Skoro zdarzeniem powodującym powstanie zobowiązania władzy
publicznej jest wydanie ostatecznej decyzji niezgodnej z prawem, a decyzja taka
zostanie wydana do 31 sierpnia 2004 r., do oceny zobowiązanie, którego jest ona
źródłem i jego treści należy stosować art. 160 k.p.a.
Za takim rozumieniem art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. przemawiają
także dalsze argumenty. Do podstawowych zasad prawa międzyczasowego należy
zasada ujęta w postaci paremii tempus regit actum, czyli, że do stosunków
prawnych powstałych przed wejściem w życie ustawy nowej stosujemy prawo
dotychczasowe. Gdy chodzi o przepisy kodeksu cywilnego, których obowiązywanie
w związku z ich nowelizacją ustawą z dnia 17 czerwca 2004 r., rozważamy,
wspomniana zasada została wyrażona w art. XXVI ustawy z dnia 23 kwietnia
1964 r. Przepisy wprowadzające Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz.94 ze zm.). Ta
mająca wielowiekową tradycję norma prawa międzyczasowego ma swoje wyraźne
uzasadnienie aksjologiczne. Nie można obciążać zobowiązanego do
odszkodowania tylko z tego powodu, że nowe prawo stawia mu wymagania, do
których nie mógł się stosować w momencie popełniania czynu, gdyż prawo nie
wymagało tego od niego w tym czasie.
Niewątpliwie zaletą takiego rozumienia art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca
2004 r. jest także prima facie lepsze zabezpieczenie interesów poszkodowanego.
Nie musi się on obawiać, że jego roszczenie w związku z art. 442 k.c., a od 2007 r.
4421
k.c., ulegnie przedawnieniu po upływie 10 lat od wydania decyzji niezgodnej
z prawem. Na tle art. 160 § 6 k.p.a., który w dalszym ciągu byłby wtedy stosowany,
nie powstają wątpliwości dotyczące terminu przedawnienia jego roszczeń, gdyż
11
przepis ten wyraźnie wiąże przedawnienie tylko z wydaniem decyzji nadzorczej.
Problem przedawnienia roszczeń poszkodowanych wydaniem decyzji niezgodnych
z prawem ulega więc wyraźnemu przesunięciu w czasie. Pojawi się on dopiero
w stosunku do roszczeń odszkodowawczych za szkody wyrządzone decyzjami
niezgodnymi z prawem wydanymi po 31 sierpnia 2004 r.
Drugi pogląd zakłada, podobnie jak pierwszy, że zobowiązanie władzy
publicznej do naprawienia szkody powstaje z chwilą gdy decyzja pierwotna staje się
ostateczna. Zwolennicy tego poglądu zwracają jednak uwagę na znacznie decyzji
nadzorczej i przyjmują, że skuteczne uprawnienie poszkodowanego do żądania
naprawienia szkody powstaje dopiero gdy wydana zostanie ostateczna decyzja
nadzorcza. Jego roszczenie obejmuje wprawdzie możliwość żądania naprawienia
szkody wyrządzonej decyzją pierwotną, ale skutecznie może on je podnieść gdy
ostateczną staje się decyzja nadzorcza. Takie stanowisko zajął Sąd Najwyższy
w uchwale z dnia 6 listopada 2008 r., III CZP 101/08(OSNC 2009/4, poz.57),
uchwale z dnia 5 grudnia 2008 r., III CZP 123/08 (OSNC 2009/11, poz. 145) oraz
postanowieniu z dnia 9 lipca 2009 r., III CZP 47/09 niepubl.
Przede wszystkim należy wyraźnie podkreślić, że takie stanowisko nie jest
zaprzeczeniem tego, iż zobowiązanie władzy publicznej powstaje z chwilą wydania
decyzji niezgodnej z prawem. Jak już była o tym mowa niewątpliwie ta pierwotna
decyzja musi być postrzegana jako źródło zobowiązania władzy publicznej do
naprawienia szkody. Już od chwili gdy decyzja pierwotna stała się ostateczna
przysługuje bowiem poszkodowanemu roszczenie o naprawienie uszczerbków jakie
w związku w tym poniósł. Natomiast specyfika tego zobowiązania wiąże się
z faktem, że o tym, czy poszkodowany uzyska odszkodowanie decyduje decyzja
nadzorcza. Dopiero z chwilą gdy stanie się ona ostateczna możliwe jest uznanie
decyzji pierwotnej za niezgodną z prawem i traktowanie uszczerbku jaki poniósł
adresat tej decyzji, jako szkody w rozumieniu prawa cywilnego.
Decyzja nadzorcza pełni więc rolę służebną względem decyzji pierwotnej.
Jest ona przecież tylko prejudykatem wymaganym przez prawo dla dochodzenie
odszkodowania. Zasadnicze znaczenia ma to, że decyzja pierwotna jest niezgodna
z prawem i to, że to w związku z jej wydaniem powstała szkoda w majątku jej
12
adresata. Przesłanki powstania zobowiązania, takie jak: szkoda, możliwość uznania
czynu za bezprawny oraz związek przyczynowy należy wobec tego oceniać według
prawa obowiązującego w chwili wydania ostatecznej decyzji niezgodnej z prawem.
Jeżeli jednak spojrzeć się na obie decyzje z punktu widzenia poszkodowanego, to
okazuj się, że decyzja nadzorcza pełni nie tylko rolę pomocniczą. Bez jej uzyskania
poszkodowany nie może żądać naprawienia wyrządzonej mu szkody. Decyzja
nadzorcza jest więc zdarzeniem, które należy postrzegać jako zdarzenie
zachodzące w trakcie istniejącego już, od dnia gdy decyzja niezgodna z prawem
stała się ostateczna, zobowiązania władzy publicznej do naprawienia szkody.
Spostrzeżenie to prowadzi do wniosku, że wydanie ostatecznej decyzji nadzorczej
z jednej strony zamyka złożony stan prawny za jaki uznać należy swoisty czyn
niedozwolony polegający na wyrządzeniu szkody poprzez wydanie decyzji
niezgodnej z prawem, z drugiej zaś, że jest to nowe zdarzenie, które wywiera
istotne skutki w zakresie istniejącego już wcześniej zobowiązania. W konsekwencji
należy uznać, że art. 160 k.p.a. ma zastosowanie tylko do takich sytuacji gdy
zarówno decyzja niezgodna z prawem jak i decyzja nadzorcza stały się ostateczne
przed 1 września 2004 r. Jeżeli zaś decyzja nadzorcza zostaje wydana po
31 sierpnia 2004 r. do oceny stanu prawnego polegającego na wyrządzeniu
szkody decyzją administracyjną niezgodną z prawem, a precyzyjnie rzecz ujmując
do oceny skutków decyzji nadzorczej, nie ma już zastosowania uchylony z tym
dniem art. 160 k.p.a. lecz art. 4171
§ 2 k.c.
Takie rozumienie znaczenia decyzji nadzorczej znajduje także wsparcie
w podstawowej zasadzie prawa międzyczasowego dla zobowiązań, wyrażonej
w art. XLIX przepisów wprowadzających kodeks cywilny. Zgodnie z tym przepisem
do zobowiązań, które powstały przed dniem wejścia w życie kodeksu cywilnego,
stosuje się przepisy tego kodeksu, jeżeli chodzi o skutki prawne zdarzeń, które
nastąpiły po dniu wejścia kodeksu w życie, a które nie są związane z istotą
stosunku prawnego. Przepis ten znajduje także zastosowanie do oceny
obowiązywania w czasie ustawy nowelizującej kodeks cywilny jaką jest ustawa
z dnia 17 czerwca 2004 r. Oceniając interesujący nas problem do kiedy obowiązuje
art. 160 k.p.a., od kiedy zaś art. art. 417 § 2 k.c. – w kontekście art. XLIX przepisów
wprowadzających kodeks cywilny - należy przede wszystkim zauważyć, że
13
zobowiązanie do naprawienia szkody wyrządzonej decyzją niezgodną z prawem
istnieje już w chwili wejścia w życie ustawy nowej (nowelizującej kodeks cywilny).
Decydujące znacznie ma wobec tego ocena skutków prawnych zdarzenia jakim jest
wydanie decyzji nadzorczej. Jak już była o tym mowa wyżej, wydanie decyzji
nadzorczej nie zmienia istoty zobowiązania do naprawienia szkody, a tylko
powoduje, że prawnie możliwe staje się uznanie czynu władzy publicznej za
bezprawny oraz uszczerbku jaki doznaje poszkodowany za szkodę w rozumieniu
prawa cywilnego. Uzasadnione jest więc stwierdzenie, że decyzja ta nie jest
związana z istotą zobowiązania do naprawienia szkody wyrządzonej decyzją
administracyjną niezgodną z prawem. Wobec tego skutki wydania decyzji
nadzorczej należy oceniać już na podstawie ustawy nowej. Te skutki to zaś przede
wszystkim tryb dochodzenia roszczeń oraz powstanie wymagalności roszczenia
o naprawienie szkody, a w konsekwencji termin jego przedawnienia. Jak widać
pogląd, że przy ocenie roszczeń poszkodowanego należy brać pod uwagę nie tylko
pierwotną decyzję niezgodną z prawem, która ma podstawowe znaczenie dla
stwierdzenia czy zobowiązanie władzy publicznej powstało i jaka jest jego treść, ale
także decyzję nadzorczą, czyli że mamy tu do czynienia ze złożoną sytuacją
prawną, wspierają także przepisy prawa międzyczasowego, a w szczególności
art. XLIX przepisów wprowadzających kodeks cywilny.
Taka interpretacja art. 5 ustawy z dnia 17 września 2004 r. pełni również
ważną rolę porządkującą. Po pierwsze, nie prowadzi do konieczności stosowania
przez dalszych kilkanaście lat art. 160 k.p.a., który został wydany przed wejściem
w życie Konstytucji z 1997 r. i który, na co zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny,
jest po części niezgodny z tą Konstytucją. Odpowiada więc ona intencji
ustawodawcy, który wprowadzając nową regulację dostosowaną, jak należy sądzić
lepiej do standardów konstytucyjnych, pozostawił w mocy art. 160 k.p.a. tylko przez
okres niezbędny, z punktu widzenia przyjętych zasad prawa międzyczasowego,
w szczególności zasady lex retro non agit. Po drugie, taka interpretacja stwarza dla
poszkodowanego jednoznaczną sytuację, gdy chodzi o ustalenie trybu naprawienie
szkody. Jeżeli decyzja nadzorcza zostanie wydana po 1 września 2004 r.
poszkodowany nie ma obowiązku występowania o naprawienie szkody najpierw do
organu administracyjnego, lecz jak wynika z art. 4171
§ 2 k.c., może występować
14
bezpośrednio do sądu. Podobne co do rezultatu rozwiązanie zaproponował Sąd
Najwyższy w uzasadnieniu wyroku z dnia 16 kwietnia 2009 r. I CSK 524/08.
Propozycja ta oparta została jednak na założeniu, że art. 160 k.p.a. jest nadal
prawem właściwym, także w sytuacji gdy decyzja nadzorcza zostaje wydana po
31 sierpnia 2004 r. Budzi to uzasadnione wątpliwości, gdyż skutki zdarzenia, które
nastąpiło już po wejściu w życie ustawy nowej, nie związane z istotą zobowiązania,
powstałego pod rządami ustawy starej, oceniamy, wbrew art. art. XLIX przepisów
wprowadzających kodeks cywilny, według ustawy dawnej. Propozycja ta spotkała
się także z krytyka w doktrynie, gdyż prowadzi ona do stosowanie różnych
reżymów prawnych w obrębie jednego przepisu. Z tych względów proponowane
rozumienie art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. zmierzające do całkowitego
wyłączenia możliwości stosowania art. 160 k.p.a., do oceny skutków decyzji
nadzorczych wydanych po 31 sierpnia 2004 r. wydaje się lepsze, gdyż nawiązuje
wyraźnie do przyjętych dla przepisów kodeksu cywilnego regulacji prawa
międzyczasowego i unika zarzutu niejednolitego stosowania prawa w obrębie
jednego przepisu. Po trzecie, jest ono zgodne ze stanowiskiem jakie dominuje
w sądownictwo administracyjne w sprawie trybu właściwego dla dochodzenia
roszczeń przez poszkodowanego. Naczelny Sąd Administracyjny uznał w szeregu
wyrokach, że jeżeli ostateczna decyzja nadzorcza została wydana po dniu
31 sierpnia 2004 r. wówczas art. 160 § 4 k.p.a. nie ma już zastosowania. Takie
stanowisko zostało wyrażone w wyrokach z dnia 4 października 2006 r. I OSK
207/06, z dnia 7 maja 2009 r. I OSK 684/08, z dnia 8 maja 2009 r. I OSK 697/08,
z dnia 17 lipca 2009 r. I OSK 1013/08, z dnia 23 października 2009 r. II OSK
1675/08, z dnia 4 września 2009 r. I OSK 1388/08, z dnia 3 listopada 2009 r. I OSK
106/09 (wyroki publikowane na stronie internetowej „orzeczenia.nsa.gov.pl). Takie
rozumieniem art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. sprzyja więc jednolitości
w pojmowaniu i stosowaniu prawa, co jest wartością samą w sobie. Warto również
zwrócić uwagę, że i nie naraża ono poszkodowanego na niepotrzebne ryzyko
związane z wystąpieniem o naprawienie szkody do niewłaściwego organu. Po
czwarte, wbrew obawom wyrażonym w doktrynie taka interpretacja nie prowadzi też
do radykalnego pogorszenia sytuacji poszkodowanego poprzez zmianę sposobu
liczenia terminu przedawnienia roszczenia jakie przysługuje poszkodowanemu
15
wobec Skarbu Państwa i innych osób prawnych zaliczanych do władzy publicznej
w rozumieniu art. 77 Konstytucji. W związku z tym, że problem ten wiąże się
przede wszystkim z drugim zagadnieniem jakie sformułował Pierwszy Prezes Sądu
Najwyższego zostanie on omówiony w dalszej części uzasadnienia.
II. Sformułowanie przez wnioskodawcę drugiego zagadnienia pozwala,
formalnie rzecz ujmując, odmówić odpowiedzi jeżeli Izba zdecydowałaby, że po
1 września 2004 r. prawem właściwym byłby art. 4172
§ 2 k.c. Wbrew
sformułowaniu tego zagadnienia, w orzeczeniach powołanych przez
wnioskodawcę, tak postawiony problem nie pojawił się dotychczas w orzecznictwie
Sądu Najwyższego. Natomiast, to właśnie w razie uznania, że po 1 września
2004 r., prawem właściwym jest art. 4172
§ 2 k.c., problem przedawnienia
roszczeń odszkodowawczych za szkody wyrządzone ostateczną decyzją rysuje się
z cała wyrazistością. Dlatego konieczne wydaje się zajęcie stanowiska w tej
sprawie przez całą Izbę Cywilną Sądu Najwyższego. Potrzeba taka rysuje się tym
wyraźniej, że w uchwale Izby Cywilnej Sądu Najwyższego z dnia 17 lutego 2006 r.
III CZP 84/05, OSNC 2006/7-8/114, Sąd Najwyższy podkreślił, iż „roszczenie
o naprawienie szkody wyrządzonej czynem niedozwolonym przedawnia się
z upływem lat dziesięciu od dnia, w którym nastąpiło zdarzenie wyrządzające
szkodę (art. 442 § 1 zdanie drugie k.c.), bez względu na to, kiedy szkoda powstała
lub się ujawniła”.
Jeżeli uznać zobowiązanie do naprawienia szkody wyrządzonej ostateczną
decyzją administracyjną niezgodna z prawem za typowe zobowiązanie z czynu
niedozwolonego, to należałoby dojść do wniosku, że na tle art. 4171
§ 2 k.c. oraz
art. 442, a od 2007 r. 4421
k.c., roszczenie uprawnionego do naprawienia
wyrządzonej mu szkody przedawni się jeżeli minie trzy lata od dnia gdy uprawniony
dowiedział się, że decyzja niezgodna z prawem wyrządziła mu szkoda, a zawsze
gdy od dnia, kiedy decyzja ta stała się ostateczna minie dziesięć lat. Trzeba jednak
wyraźnie zaznaczyć, że takie rozumienie powołanych przepisów kodeksu cywilnego
jest odejściem od utrwalonej w polskim prawie zasady, wyrażonej w art. 160 § 6
k.p.a., iż roszczenie o naprawienie szkody wyrządzonej ostateczna decyzją
niezgodną z prawem, przedawnia się w ciągu trzech lat od dnia gdy decyzja
nadzorcza stała się ostateczna. Można założyć, że ustawodawca celowo ograniczył
16
możliwość dochodzenia roszczeń o naprawienie szkody wyrządzonej decyzją
niezgodną z prawem co najwyżej do dziesięciu lat od dnia gdy decyzja taka stała
się ostateczna, aby zapobiec nie znajdującemu wyraźnych podstaw w państwie
prawa stanowi, gdy można dochodzić odszkodowania za szkody wyrządzone przed
więcej niż dziesięć lat temu, a tym samym chciał wyeliminować te przypadki gdy
obecnie Skarb Państwa jest zobowiązany do ponoszenia wobec dalekich
spadkobierców poszkodowanego wielomilionowych odszkodowania, tylko z tego
względu, że decyzja zawierała wadę formalną. Rodzi się także istotne pytanie, czy
w państwie prawa jakim od 1997 r. jest RP, Skarb Państwa lub inne podmioty
ponoszące odpowiedzialność na podstawie art. 4171
§ 2 k.c., powinny odpowiadać
za naprawienie szkody wyrządzonej decyzja niezgodna z prawem przykładowo za
kilkudziesięcioletnią niemożność korzystania z rzeczy, gdy w wyniku bezczynności
poszkodowanego lub organów administracji decyzja nadzorczo została wydana po
piętnastu latach od dnia kiedy decyzja wyrządzająca szkodę stała się ostateczna.
Z drugiej strony należy zwrócić uwagę, że literalna wykładnia art. 4171
§ 2
k.c. prowadzi do wniosku, że zobowiązanie do naprawienia szkody wywołanej
ostateczną decyzją administracyjną nie jest typowym czynem niedozwolonym.
Zgodnie z tym przepisem uprawniony może bowiem dochodzić swojego roszczenia
dopiero po stwierdzeniu w odpowiednim trybie, że decyzja wyrządzająca szkodę
została wydana z naruszeniem prawa. Do czasu gdy decyzja nadzorcza stanie się
ostateczna uprawniony nie może więc dochodzić przysługującego mu roszczenia.
W tej sytuacji uznanie, że jego roszczenie ulegnie przedawnieniu zanim stanie się
wymagalne wyraźnie pozostaje w sprzeczności z celem instytucji przedawnienia.
Przedawnienie jest środkiem, który ma pozbawić możliwości realizacji roszczenia
przez uprawnionego, ze względu na jego bezczynność. Jeżeli zaś uznamy, że
poszkodowany decyzją niezgodna z prawem już w chwili gdy doręczono mu taką
decyzję mógł podjąć kroki zmierzające do uznania jej za niezgodną z prawem, czyli
znał sprawcę i szkodę, to gdy decyzja nadzorcza nie zostanie wydana przed
upływem trzech lat od dnia gdy decyzja pierwotna stała się ostateczna jego
roszczenie ulegnie przedawnieniu. Zawsze zaś musimy uznać, że przedawnienie
roszczenia poszkodowanego nastąpi gdy od dnia gdy decyzja pierwotna stała się
ostateczna minie dziesięć lat. Łatwo zauważyć, że w ten sposób przerzucamy
17
skutki działania organu państwa na uprawnionego. Organ ten bowiem nie tylko,
wbrew zasadzie wyrażonej w art. 7 Konstytucji z 1997 r. działał niezgodnie
z prawem, ale następnie nie usunął tego stanu rzeczy przez znaczący okres
czasu. Uprawniony zaś, który nawet zachowuje się starannie i występuje
niezwłocznie o stwierdzenie niezgodności z prawem decyzji wyrządzającej mu
szkodę i tak może stracić swoje roszczenie na skutek przedawnienia.
Specyfikę zobowiązani do naprawienia szkody wyrządzonej decyzją
niezgodną z prawem dostrzegł ustawodawca w 1980 r. i dlatego w art. 160 k.p.a.
związał wymagalność roszczenia poszkodowanego z dniem gdy decyzja nadzorcza
stała się ostateczna i przewidział trzyletni okres jej przedawnienia. Jego roszczenie
stawało się wymagalne dopiero od dnia, w którym decyzja nadzorcza stała się
ostateczna. Nie znajdowała więc tu zastosowania, znane na tle przepisów
o czynach niedozwolonych, ograniczenie w dochodzeniu naprawienia szkody, gdy
minie co najmniej dziesięć lat od chwili zdarzenia wyrządzającego szkodę, ani
trzyletni termin gdy poszkodowany dowiaduje się o sprawcy i szkodzie. Takie
rozumienie art. 160 § 6 k.p.a. znalazło swoje potwierdzenie w przepisach
przechodnich wprowadzających do polskiego porządku prawnego tę nową,
niewątpliwie korzystną dla poszkodowanych regulację prawną. Przypomnieć
należy, że zgodnie z art. 13 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o Naczelnym
Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy – Kodeks postępowania
administracyjnego (Dz. U. Nr 4, poz. 8) roszczenie o naprawienie szkody
wyrządzonej wydaniem decyzji niezgodnej z prawem, przysługiwało uprawnionemu,
jeżeli decyzja nadzorcza została wydana po wejściu w życie tej ustawy, czyli bez
względu na to kiedy ostateczną stała się decyzja niezgodna z prawem, która
wyrządził mu szkodę. Takie rozumienie art. 160 § 6 k.p.a. zostało, potwierdzone
w orzecznictwie i doktrynie.
Interpretacja art. 4171
§ 2 k.c., która wbrew jego literalnej treści miałby
prowadzić do uznania zobowiązania do naprawienia szkody wyrządzonej
ostateczną decyzją niezgodną z prawem za typowy czym niedozwolony i podawać
przedawnienie roszczeń uprawnionego art. 4421
k.c. narusza chronione konstytucją
prawo do wynagrodzenia szkody wyrządzonej bezprawnym działaniem władzy
publicznej oraz zasadę równości.. Przede wszystkim przy takim rozumieniu
18
wspomnianych przepisów, gwarancja uzyskania odszkodowania za szkody
wyrządzone bezprawnym działaniem władzy publiczne, zawarta w art. 77 ust.1
Konstytucji, doznaje wyraźnych ograniczeń. Uznanie, że roszczenie
poszkodowanego przedawnia się po dziesięciu latach od wydania ostatecznej
decyzji administracyjnej niezgodnej z prawem doprowadza to niemożliwej do
zaakceptowania sytuacji, iż roszczenie poszkodowanego przedawni się zanim
stanie się wymagalne. W istocie gwarancja zawarta w art. 77 ust. 1 Konstytucji
byłaby tylko pozorna i pozbawiona dla poszkodowanych w takiej sytuacji realnej
wartości. Warto dodać, że traciliby oni możliwość żądania naprawienia szkody,
w sytuacji szczególnie nagannej z punktu widzenia zasad jakie mają obowiązywać
w państwie prawa. Szkoda została wyrządzona niezgodnym z prawem działaniem
organu władzy publicznej, który z mocy art. 7 Konstytucji zobowiązany jest do
działania zgodnego z prawem oraz wtedy gdy poszkodowany nie miał żadnych
możliwości aby zapobiec przedawnieniu. Nawet bowiem gdy sam wystąpił
o wydanie decyzji nadzorczej, do czego nie zobowiązuje go żaden przepis, to i tak
ze względu na długotrwały czas trwania postępowania administracyjnego decyzja
nadzorcza może zostać wydana już po upływie trzech lub dziesięciu lat od wydania
pierwotnej, niezgodnej z prawem decyzji wyrządzającej szkodę. Jak pokazują
liczne przykłady pokrzywdzonych decyzjami dotyczącymi realizacji dekretów
o nacjonalizacji i gruntach warszawskich uzyskanie decyzji nadzorczych stawało
się możliwe z reguły po okresie dłuższym niż dziesięć lat od wydania decyzji
wyrządzających szkodę. Warto także zwrócić uwagę na to, że zmiana podejścia do
realizacji roszczeń poszkodowanych wydaniem decyzji niezgodnych z prawem,
wraz z wejściem w życie art. 4171
§ 2 k.c. i założeniu, że do roszczeń nim objętych
stosujemy wprost art. 4421
§ 1 k.c., prowadzić musiałby też do niemożliwych do
akceptacji na gruncie konstytucyjnie gwarantowanej zasady równego traktowania
podmiotów w takich samych sytuacjach. Oznaczałoby to bowiem, że osoby
poszkodowane decyzjami niezgodnymi z prawem, które uzyskały decyzje
nadzorcze do dnia 1 września 2004 r., bez względu na to kiedy decyzja pierwotna
została wydana, mają prawo do odszkodowania, a ci poszkodowani, którzy
uzyskaliby decyzje nadzorcze po 1 września 2004 r., byliby narażeni na oddalenie
swoich roszczeń jako przedawnionych. Zróżnicowanie następowałoby bez
19
odniesienia się do jakichkolwiek kryteriów, które by na to pozwalały i byłoby
związane z przypadkowymi, z punktu widzenia poszkodowanego, zdarzeniami
jakim są data uzyskania decyzji nadzorczej i data wejścia w życie nowelizacji k.c.
Jak widać za proponowanymi dwoma interpretacjami art. 4171
§ 2 k.c.
i art. 4421
k.c. przemawiają ważkie argumenty związane z literalną i celowością
wykładnią tych przepisów. Uznanie, że zobowiązanie do naprawienia szkody
wyrządzonej decyzją niezgodną z prawem nie jest typowym zobowiązaniem
z czynów niedozwolonych, a tym samym nie podlega ogólnej regule przedawnienia
roszczeń z czynów niedozwolonych nie prowadzi do wyraźnej niezgodności tych
przepisów z podstawowymi zasadami porządku prawnego wyrażonymi
w Konstytucji. Warto także zwrócić uwagę, że uregulowane art. 4171
§ 2 k.c.
przypadki wyrządzenia szkody prawomocnym orzeczenie sądowym, nie są objęte
wprost art. art. 4421
k.c. Poszkodowany takim orzeczeniem ma dwa lata na
wystąpienie z wnioskiem o wydanie orzeczenia Sądu Najwyższego, które stwierdzi
niezgodność z prawem orzeczenia wyrządzającego szkodę. Dla zapobieżenia
nadużywaniu prawa do wynagrodzenia szkód wyrządzonych ostateczną decyzją
administracyjną należałoby poszukiwać drogi nie w niezgodnej z gwarantowanymi
Konstytucją wartościami, interpretacji art. 4171
§ 2 k.c. i art. 4421
k.c., lecz
w zmianie przepisów k.p.a. regulujących stwierdzenie niezgodności z prawem
ostatecznej decyzji wyrządzającej szkodę, na wzór przepisów zawartych w k.p.c.
W państwie prawa, gdy obywatele ma gwarantowany dostęp do obsługi prawnej,
która ułatwi mu wystąpienie do właściwego organu o stwierdzenie czy decyzja jest
niezgodna z prawem, jeżeli decyzja taka wyrządził mu szkodę, powinien być
zobowiązany, pod rygorem utraty prawa do odszkodowania do wystąpienia
z wnioskiem o wydanie decyzji nadzorczej w stosunkowo krótkim czasie dwóch lub
trzech lat. Przedawnienie jego roszczenia powinno zaś biec od daty gdy decyzja
nadzorcza stanie się ostateczna.
Mając na uwadze, że za każdą z proponowanych interpretacji art. 4171
§ 2
k.c. i art. 4421
k.c. przemawiają ważne względy natury prawnej, a przyjęcie jednej
z nich wiąże się z istotnymi następstwami dla poszkodowanych i Skarbu Państwa
oraz innych podmiotów ponoszących odpowiedzialność z art. 4171
§ 2 k.c.,
20
uzasadnionym jest zajęcia w tej sprawie stanowiska przez cała Izbę Cywilną Sądu
Najwyższego.
III. Trzecie zagadnienie przedstawione we wniosku Pierwszego Prezesa
Sądu Najwyższego dotyczy, wbrew temu co twierdzi wnioskodawca, przede
wszystkim tego jak rozumieć wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 września
2003 r. K 20/02 (OTK 2003 nr 7A, poz.76). Sentencja tego wyroku, opublikowana
w Dz. U. z 2003 r. Nr 170, poz. 1660, a także jego uzasadnienie nie pozostawiają
wątpliwości co do intencji Trybunału. W punkcie pierwszym sentencji Trybunał
stwierdził, że art. 160 § 1 k.p.a. w części ograniczającej odszkodowanie za
niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej do rzeczywistej szkody,
jest niezgodny z art. 77 ust. 1 Konstytucji RP, zaś w punkcie drugim tej sentencji
wskazał, że punkt pierwszy znajduje zastosowanie do szkód powstałych od dnia
17 października 1997 r., czyli od wejścia w życie Konstytucji RP. Stanowisko
Trybunału rysuje się wyraźnie. Odszkodowanie za szkody, które powstały po
17 października 1997 r., dochodzone na podstawie art. 160 k.p.a., obejmować
powinno nie tylko rzeczywistą szkodę ale także utracone korzyści. W uzasadnieniu
wskazano, że w raz z wejściem w życie art. 77 ust 1 Konstytucji, który przewiduje
zasadę pełnego odszkodowanie za szkody wyrządzone działaniem władzy
publicznej, powstały podstawy do oceny realizacji tej konstytucyjnej zasady na
poziomie ustaw zwykłych. Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że zasada ta
znajduje wyraz w kodeksie cywilnym. Naliczanie odszkodowania z wyłączeniem
lucrum cessans przewidziane w art. 160 k.p.a., poczynając od 17 października
1997 r., pozostawałoby wiec w rażącej sprzeczności z art. 77 ust 1, i stanowiło
niedopuszczalne na poziomie ustawowym zróżnicowanie sytuacji poszkodowanych.
Utrzymanie przewidzianego w tym przepisie ograniczenie odszkodowania,
dotyczyłoby przy tym konstytucyjnie gwarantowanego prawa do odszkodowania za
bezprawne wyrządzenie szkody w wypadkach uznawanych za szczególnie rażące
naruszenia. Przepis art. 160 k.p.a. przewiduje odszkodowanie za decyzje
administracyjne dotknięte wadami, które mają największy ciężar gatunkowy
w gradacji wad aktów i postępowań władzy publicznej. W konkluzji Trybunał
stwierdził, że „Konstytucjonalizacja prawa do reparacji szkód wyrządzonych
bezprawnie przez władzę publiczną nastąpiła z datą wejścia w życie Konstytucji.
21
Dlatego też dotyczyć ona musi tylko szkód powstałych od tej daty. W konsekwencji
za czas od 16 października 1997 r. nie można kwestionować konstytucyjności
ograniczenia odszkodowania w k.p.a. do damnum emergens. Sytuacja zmienia się
od 17 października 1997 r. i od tego momentu brak jest podstaw do naliczania
odszkodowania z wyłączeniem lucrum cesanc dla szkód wyrządzonych
wykonywaniem władzy publicznej, także w postaciach wskazanych w art. 160
k.p.a.”
Na tle tego wydawałoby się niebudzącego wątpliwości stanowiska Trybunału
Konstytucyjnego pojawiła się rozbieżność w orzecznictwie, która skłoniła
Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego do przedstawienia trzeciego zagadnienia
sformułowanego w jego wniosku. W orzecznictwie Sądu Najwyższego
zdecydowanie przeważa stanowisko, które jest zbieżne z sentencją, a zwłaszcza
uzasadnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 września 2003 r.
K 20/02. Zostało ono wyrażone w uchwale z dnia 5 grudnia 2008 r., III CZP 123/08,
OSNC 2009, nr 11, poz. 145 oraz wyrokach z dnia 22 stycznia 2008 r., II CSK
376/07 niepubl., z dnia 8 lutego 2008 r., I CSK 477/07, niepubl., z dnia 12 marca
2008 r., I CSK 435/07, niepubl., z dnia 4 kwietnia 2008 r., I CSK 464/07, niepubl.,
z dnia 18 kwietnia 2008 r., II CSK 639/07, niepubl. z dnia 9 stycznia 2009 r., I CSK
272/08, niepubl, z dnia 14 maja 2009 r., I CSK 306/08 niepubl. W orzeczeniach tych
przeważnie Sąd Najwyższy odwołuje się wprost do wyroku Trybunału
Konstytucyjnego i wskazuje, ze Trybunał za decydującą uznał datę powstawania
szkody w majątku osoby poszkodowanej, i nie wiąże prawa do pełnego
odszkodowania z innym zdarzeniem takim jak wydanie decyzji wadliwej, czy decyzji
nadzorczej. Jednocześnie Sąd Najwyższy zwrócił uwagę, że odmienny pogląd,
wiążący powstanie całej szkody wyłącznie z chwilą wydania wadliwej decyzji
administracyjnej prowadzi do uznania sentencji wyroku Trybunału Konstytucyjnego
za niezrozumiałą i wewnętrznie sprzeczną. W takiej sytuacji pomimo uznania
częściowej niekonstytucyjności art. 160 § 1 k.p.a., w istocie uniemożliwia się
poszkodowanemu uzyskania odszkodowania w zakresie utraconych korzyści
(uchwała z dnia 5 grudnia 2008 r., III CZP 123/08).
W orzecznictwie Sądu Najwyższego pojawił się jednak także odmienny
pogląd. W wyrokach z dnia 5 grudnia 2007 r., I CSK 301/07 niepubl., z dnia
22
16 kwietnia 2009 I CSK 524/08, OSNC-ZD 2009, nr 4, poz. 106, z dnia 18 czerwca
2009 r., II CSK 26/09, niepubl., oraz w wyroku z dnia 15 października 2009 r.,
I CSK 66/09 niepubl. Sąd Najwyższy stwierdził, że art. 160 k.p.a. może być
podstawą żądania odszkodowania za utracone korzyści tylko w przypadku, decyzja
wadliwa została wydana po wejściu w życie Konstytucji. Nawiązując do
podstawowej dla czynów niedozwolonych reguły intertemporalnej, zgodnie z którą
zobowiązanie z czynów niedozwolonych należy oceniać według przepisów
obowiązujących w chwili zdarzenia, z którym ustawa łączy odpowiedzialność
odszkodowawczą, Sąd Najwyższy uznał, że o tym czy ma zastosowanie art. 160
k.p.a. w brzmieniu nadanym mu przez wyrok Trybunału, powinna decydować chwila
wydania decyzji administracyjnej niezgodnej z prawem. W konsekwencji chwila,
w której wynikły w jakiejkolwiek postaci uszczerbki z tej decyzji, powinna być
obojętna dla oceny stosowania art. 160 k.p.a. w brzmieniu nadanym mu wyrokiem
Trybunału. W ocenie Sądu stanowisko takie daje się pogodzić z określeniem
skutków czasowych wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 września 2003 r.,
jeżeli przez szkodę rozumieć samo naruszenie prawnie chronionego dobra, to
powstanie szkody należy identyfikować z wydaniem wadliwej decyzji. (wyrok z dnia
16 kwietnia 2009, I CSK 524/08).
Oceniając oba stanowiska należy przede wszystkim zwrócić uwagę, że
drugie z nich prowadzi w istocie do nadania sentencji wyroku z dnia 23 września
2003 r., innego znaczenia niż, jak wynika z uzasadnienia tego wyroku, przypisywał
jej sam Trybunał. W uzasadnieniu wyraźnie Trybunał wskazuje, że „…określenie
rozmiarów szkody podlegającej naprawieniu” musi podlegać ocenie z punktu
wiedzenia standardów przewidzianych w Konstytucji, dlatego od momentu wejścia
jej w życie brak podstaw do naliczania odszkodowania z wyłączeniem lucrum
cessans. Chodzi więc o inne rozumienie szkody niż to jakie naddaje mu Sąd
Najwyższy w wyrokach, w których przyjęto, że powstanie szkody należy
identyfikować z wydaniem wadliwej decyzji.
Przeciwko takiemu stanowisku przemawiają także dodatkowe argumenty.
Nawet gdyby przyjąć, że mamy do czynienia tylko z jedną szkodą wyrządzoną
czynem niedozwolonym, na co może wskazywać literalna wykładnia przepisów k.c.
o czynach niedozwolonych, to i tak zwolennicy tej koncepcji przyjmują, że rozmiar
23
szkody może zwiększyć się z upływem czasu. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego
należy wobec tego rozumieć w ten sposób, że mowa w nim o tej części szkody
(tych uszczerbkach), o którą zwiększyła się jednolicie pojmowana szkoda.
O wiele poważniejsze wątpliwości wzbudza koncepcja identyfikowania
szkody z wydaniem wadliwej decyzji, jeżeli wziąć pod uwagę, że w istocie w razie
wydania decyzji niezgodnej z prawem, można także wyodrębnić nie tylko czyn
niedozwolony polegający na wyrządzeniu szkody tą decyzją, ale również inne
niezgodne z prawem zachowanie organów władzy publicznej. Organy te są
przecież zobowiązane do zachowania zgodnego z prawem. Łączenie wobec tego
szkody i jej rozmiarów z chwilą wydania decyzji niezgodnej z prawem, w istocie
stwarza dogodną sytuację dla organów władzy publicznej działających niezgodnie
z prawem. Do czasu gdy decyzja pierwotna, niezgodna z prawem, która wyrządził
szkodę nie zostanie usunięta z obrotu, nie muszą się one obawiać konieczności
pełnej rekompensaty wyrządzonych szkód, gdyż nawet pod rządem Konstytucji
z 1997 r., odpowiedzialność taka nie powstanie. Nawet spójne dogmatycznie
koncepcje nie mogą zaś uzasadniać takiej wykładni, która prowadzi do skutków
sprzecznych z wprowadzonymi tą Konstytucją standardami ochrony
poszkodowanych bezprawnymi działaniami władzy publicznej.
IV. Mając na względzie, że każde z trzech zagadnień przedstawionych przez
Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego wymaga zajęcia stanowiska w istotnych
sprawach, w których wypowiadały się już powiększone składy Sądu Najwyższego,
a nawet cała Izba Cywilna, a także znaczenie rozstrzygnięcie tych zagadnień
zarówno z punktu widzenia teoretycznego (pojęcie czynu niedozwolonego,
o którym mowa w art. 4171
§ 2 k.c., pojecie szkody, czy znaczenia decyzji
nadzorczej dla stosowania przepisów nowych lub dawnych), a także mając na
uwadze daleko idące skutki przyjętych rozwiązań dla poszkodowanych decyzjami
niezgodnymi z prawem oraz Skarbu Państwa i innych podmiotów odpowiadających
na podstawie art. 4171
§ 2 k.c. – w pełni uzasadnionym jest przekazanie tych
zagadnień do rozstrzygnięcia całej Izbie Cywilnej Sądu Najwyższego.