Pełny tekst orzeczenia

POSTANOWIENIE

z dnia 28 lipca 2011 r.

Sygn. akt Ts 220/09



Trybunał Konstytucyjny w składzie:



Sławomira Wronkowska-Jaśkiewicz – przewodnicząca

Małgorzata Pyziak-Szafnicka – sprawozdawca

Andrzej Rzepliński,



po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 listopada 2010 r. o odmowie nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej Telekomunikacji Polskiej S.A.,



p o s t a n a w i a:



nie uwzględnić zażalenia.



UZASADNIENIE



W skardze konstytucyjnej złożonej do Trybunału Konstytucyjnego 18 września 2009 r. skarżąca – Telekomunikacja Polska S.A. – zarzuciła niezgodność art. 262 § 1 pkt 2 w związku z art. 155 § 1 oraz art. 155 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 137, poz. 926, ze zm.) z art. 2 w związku z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 w związku z art. 32 ust. 1 w związku z art. 20 oraz art. 22 Konstytucji.

Postanowieniem z 9 listopada 2010 r. Trybunał Konstytucyjny – na podstawie art. 49 w związku z art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) – odmówił nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.

W ocenie Trybunału Konstytucyjnego zarzuty skarżącej były oczywiście bezzasadne, gdyż nie każdy nieprecyzyjny, niejasny lub nielogiczny pod względem językowym przepis (lub grupa przepisów) może być automatycznie uznany za niekonstytucyjny (zob. wyrok TK z 28 października 2009 r., Kp 3/09, OTK ZU nr 9/A/2009, poz. 138).

Odpis powyższego postanowienia został doręczony pełnomocnikowi skarżącej 15 listopada 2010 r. W piśmie z 22 listopada 2010 r., wniesionym do Trybunału Konstytucyjnego tego samego dnia (data nadania), złożono zażalenie na powyższe postanowienie.

Skarżąca ogólnikowo odniosła się do przesłanki odmowy nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej. Określiła jedynie, że nie zgadza się z zarzutem oczywistej bezzasadności oraz stwierdziła, iż „wykluczona jest tu dowolność czy też szeroka wykładnia tego pojęcia. Jeżeli sprawa w jakimkolwiek zakresie nie wydaje się oczywiście bezzasadna, powinna być przekazana do rozpoznania na rozprawie przez odpowiedni skład sędziowski. Inne, bardziej ekstensywne podejście groziłoby arbitralnością w stosowaniu środka ochrony konstytucyjnych praw i wolności, jakim jest skarga konstytucyjna”. W przekonaniu skarżącej sentencję postanowienia o odmowie nadania dalszego biegu cechuje wewnętrzna sprzeczność, nierozstrzygnięcie o wszystkich żądaniach skarżącej oraz pominięcie istotnych okoliczności, czyli brak wszechstronnego wyjaśnienia sprawy. Zdaniem wnoszącej zażalenie odmowa nadania dalszego biegu nie dotyczy całej skargi, a jedynie „jej części odnoszącej się do art. 262 § 1 pkt 2 w związku art. 155 op”.

Trybunał Konstytucyjny postanowieniem z 20 lipca 2011 r. na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy o TK postanowił sprostować w postanowieniu z 9 listopada 2011 r. (sygn. akt Ts 237/10) oczywistą omyłkę pisarską w ten sposób, że w petitum postanowienia zamiast słów „art. 262 § 1 pkt 2 w związku z art. 155 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 13, poz. 926, ze zm.)” winny być słowa „art. 262 § 1 pkt 2 w związku z art. 155 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 137, poz. 926, ze zm.)” oraz w uzasadnieniu postanowienia, zamiast słów „art. 262 § 1 pkt 2 w związku z art. 155 § 1 ordynacji podatkowej” winny być słowa „art. 262 § 1 pkt 2 w związku z art. 155 § 1 ordynacji podatkowej oraz art. 155 § 1 ordynacji podatkowej”.



Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:



Zgodnie z art. 36 ust. 4 w związku z art. 49 ustawy o TK skarżącemu przysługuje prawo wniesienia zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego o odmowie nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej. Trybunał, w składzie trzech sędziów, rozpatruje zażalenie na posiedzeniu niejawnym (art. 25 ust. 3 lit. b in fine w związku z art. 36 ust. 6 i 7 w związku z art. 49 ustawy o TK). Trybunał Konstytucyjny bada w szczególności, czy wydając zaskarżone postanowienie, prawidłowo stwierdził istnienie przesłanek odmowy nadania skardze dalszego biegu. Oznacza to, że na etapie rozpoznania zażalenia Trybunał analizuje przede wszystkim te zarzuty, które mogą podważyć trafność ustaleń przyjętych za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia.

W pierwszej kolejności Trybunał Konstytucyjny odniósł się do argumentacji skarżącej dotyczącej zasadności wydania postanowienia o odmowie nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej. Trybunał w obecnym składzie uznał za konieczne zwrócić uwagę pełnomocnikowi skarżącej, że zaskarżone postanowienie nie jest – jak przyjął pełnomocnik – rozstrzygnięciem arbitralnym. Wprawdzie art. 36 ust. 1 w związku z art. 49 ustawy o TK nakazuje Prezesowi Trybunału skierowanie skargi konstytucyjnej w celu wstępnego rozpoznania do wyznaczonego przez siebie sędziego, jednak podjęte postanowienie jest orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego wydanym w składzie jednoosobowym. Należy bowiem zauważyć, że art. 70 ust. 2 pkt 4 ustawy o TK stanowi, iż Trybunał wydaje postanowienia w sprawach innych, niewymagających wydania wyroku. Pojęcie innych spraw niewymagających wydania wyroku obejmuje formalne rozstrzygnięcia o charakterze procesowym, w tym zaskarżone przez skarżącą postanowienie o odmowie nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej. Powyższe rozróżnienie jest istotne, bowiem Trybunał w tym składzie nie jest – jak przyjął pełnomocnik skarżącej – wyrazicielem poglądów wyłącznie sędziego dokonującego wstępnej kontroli skargi, lecz całego Trybunału Konstytucyjnego. Wyraża zatem jego wolę i poglądy, jak również uwzględnia dotychczasową linię orzeczniczą. Sporządzając zażalenie, pełnomocnik skarżącej powinien koncentrować się na prawidłowym sformułowaniu zarzutów w zakresie uchybień, które zaszły przy wydaniu postanowienia. Trybunał w obecnym składzie uznaje bowiem za niepoprawne sformułowanie w zażaleniu z 22 listopada 2010 r. zarzutów, że „zaskarżone postanowienie sprawia wrażenie, że dokonano »przedsądu«, rozstrzygając arbitralnie – w jednoosobowym składzie – o »zwykłej« bezzasadności skargi konstytucyjnej. Trudno bowiem przyjąć, że w świetle racjonalnych, szczegółowo uzasadnionych oraz pozbawionych wad formalnych zarzutów skargi konstytucyjnej składowi orzekającemu nie nasunęły się jakiekolwiek wątpliwości co do konstytucyjności zaskarżonych regulacji”.

Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę, że w każdej z rozpoznawanych spraw dokonuje oceny celowości prowadzenia postępowania i merytorycznego orzekania. Trybunał w obecnym składzie w pełni podziela zatem pogląd przedstawiony w zaskarżonym postanowieniu, że w sprawie, w związku z którą zainicjowano niniejsze postępowanie, zachodzi negatywna przesłanka procesowa w postaci oczywistej bezzasadności, która uzasadnia odmowę nadania dalszego biegu odnośnie do badania konstytucyjności art. 262 § 1 pkt 2 w związku z art. 155 § 1 oraz art. 155 § 1 ordynacji podatkowej. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą Trybunał Konstytucyjny na każdym etapie postępowania zobligowany jest do kontroli, czy nie zachodzi okoliczność wyłączająca dopuszczalność merytorycznej oceny zgłoszonych zarzutów, skutkująca obligatoryjnym umorzeniem postępowania (por. postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z: 14 grudnia 1999 r., SK 15/99, OTK ZU nr 7/1999, poz. 169; 5 grudnia 2001 r., K 31/00, OTK ZU nr 8/2001, poz. 269; 21 października 2003 r., SK 41/02, OTK ZU nr 8/A/2003, poz. 89; 30 maja 2007 r., SK 67/06, OTK ZU nr 6/A/2007, poz. 64; 20 grudnia 2007 r., SK 67/05, OTK ZU nr 11/A/2007, poz. 168; 8 kwietnia 2008 r., SK 80/06, OTK ZU nr 3/A/2008, poz. 51).

Przechodząc do dalszej części zażalenia, Trybunał Konstytucyjny przypomina, że zwroty (pojęcia) niedookreślone i nieostre istnieją w każdym systemie prawnym. Nie jest bowiem możliwe skonstruowanie przepisów, które wykluczałyby jakikolwiek margines swobody ich odczytania. Jak wskazywał to już Trybunał w postanowieniu z 27 kwietnia 2004 r., P 16/03 (OTK ZU nr 4/A/2004, poz. 36): „każdy akt prawny (czy konkretny przepis prawny) zawiera pojęcia o mniejszym lub większym stopniu niedookreśloności”. Zwroty niedookreślone przesuwają obowiązek konkretyzacji normy na etap stosowania prawa, dając sądom (czy organom administracji – tak w wypadku np. uznania administracyjnego) pewną swobodę decyzyjną, której nie można jednak utożsamiać z dowolnością i wolnością od zewnętrznej kontroli. Tylko kwalifikowana – tj. niedająca się usunąć w drodze uznanych metod wykładni – nieostrość czy niejasność przepisu może stanowić podstawę stwierdzenia jego niekonstytucyjności.

Ponadto, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego w niniejszej sprawie należy wziąć pod uwagę, że wezwanie do przekazania informacji zostało oparte na przepisach art. 155 w związku z art. 122, art. 187 § 1 i art. 189 ordynacji podatkowej. Przepis art. 122 ordynacji podatkowej nakłada na organy podatkowe obowiązek podjęcia wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a art. 187 § 1 stanowi o obowiązku zebrania i w sposób wyczerpujący rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej określoną w art. 122 ordynacji podatkowej, organy podatkowe mają obowiązek podejmowania w toku postępowania wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy w toczącym się postępowaniu. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 lutego 2000 r. (sygn. akt I SA/Wr 2063/98): „Prawidłową decyzję organ podatkowy może podjąć tylko wówczas, gdy rozporządza całokształtem materiału dowodowego pozwalającym na dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego”. Ponadto, z art. 123 § 1 ordynacji podatkowej wynika zasada czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania. Organ prowadzący postępowanie obowiązany jest nie tylko zapewnić stronie czynny udział w każdym jego stadium, ale również umożliwić jej wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Wiąże się to z prawem wskazywania błędów, nieścisłości i niejasności w udostępnionym kontrolowanemu materiale dowodowym oraz prawem zgłaszania wniosków dowodowych, które mogłyby – zdaniem kontrolowanego – wyeliminować wady zebranego materiału. Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z 13 grudnia 2004 r. (sygn. akt III SA/Wa 189/04) stwierdził, że przywołana zasada czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania wywodzi się z reguły stanowiącej, iż postępowanie podatkowe nie jest postępowaniem kontradyktoryjnym, a stosunek podatkowoprawny zachodzący pomiędzy podmiotami nie ma charakteru równorzędnego, tak jak w relacjach cywilnoprawnych. W takim stosunku materialnoprawnym, opartym na władztwie administracyjnym, pozycja podatnika jest z natury tego stosunku słabsza, a jego możliwości ingerowania w tę relację ograniczone. Dlatego też wzmocnienie pozycji strony we wszelkich stosunkach o charakterze administracyjnoprawnym odbywa się przez ustanowienie zasad ogólnych w poszczególnych procedurach, stosowanych w przedmiocie nakładania obowiązków i przyznawania uprawnień publicznoprawnych.

W niniejszej sprawie skarżąca została wezwana do przekazania informacji dotyczących wartości linii kablowych ułożonych w kanalizacji kablowej, wyłączonych z opodatkowania podatkiem od nieruchomości w roku podatkowym 2007 oraz do dostarczenia wykazu środków trwałych znajdujących się na terenie Gminy Miasto Szczecin za 2007 r. Wezwania dokonano zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 159 ordynacji podatkowej. Organ wskazał, jakich informacji oczekuje i dlaczego (pomniejszenie w deklaracji na podatek od nieruchomości za 2007 r. zobowiązania podatkowego w tytule „budowle” o wartość linii kablowych położonych w kanalizacji kablowej). Określenie, w jakiej sprawie, w jakim charakterze i w jakim celu osoba zostaje wezwana, służy temu, aby strona mogła się przygotować do odpowiedzi na ewentualne pytania, a także zebrać dokumenty. Brak dokładnego określenia tych danych to nie tylko brak ochrony prawnej dla strony postępowania podatkowego, lecz także wydłużenie, a w konsekwencji ponoszenie kosztów postępowania przez konieczność powtarzania czynności procesowej (zob. H. Dzwonkowski, [w]: Ordynacja podatkowa, Komentarz pod redakcją H. Dzwonkowskiego, s. 959, Warszawa 2011). Wnosząca skargę konstytucyjną odmówiła wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności ustalenia podstawy opodatkowania, zatem uniemożliwiła organowi podatkowemu przeprowadzenie postępowania.

Biorąc pod uwagę powyższą argumentację, zarzuty skarżącej, „że organ podatkowy może praktycznie wezwać do dokonania jakiejkolwiek czynności i tylko od oceny organu podatkowego zależy, czy zachowanie to ma znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy”, należy uznać za oczywiście bezzasadne.

Trybunał Konstytucyjny zauważa, że w niniejszym postępowaniu, istotą sporu było ustalenie, czy organ podatkowy zasadnie nałożył na stronę postępowania podatkowego karę porządkową za niewykonanie wezwania zawartego w piśmie z 21 września 2007 r., ewentualnie, czy skarżąca mogła „zasadnie” odmówić wykonania wezwania organu podatkowego do przekazania informacji dotyczącej wartości linii kablowych ułożonych w kanalizacji kablowej i dostarczenia wykazu środków trwałych, znajdujących się na terenie Gminy Miasto Szczecin, z uwagi na obowiązek organów podatkowych określony w przepisach art. 122 oraz art. 187 § 1 ordynacji podatkowej. Przedmiotem kontroli są regulacje określające karę pieniężną za niewykonanie ustawowego obowiązku określonego w wyżej wskazanych przepisach ordynacji podatkowej (art. 155 § 1 w związku z art. 262 § 1 ordynacji podatkowej). Kara ta nakładana jest w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego dopuszczalność stosowania administracyjnych kar pieniężnych jako reakcji na naruszenie ustawowych obowiązków nie budzi wątpliwości. Brak stosownej sankcji powoduje bowiem, że przepis staje się martwy, a niespełnianie obowiązku nagminne (zob. wyroki TK z: 18 kwietnia 2000 r., K 23/99, OTK ZU nr 3/2000, poz. 89; 15 stycznia 2007 r., P 19/06, OTK ZU nr 1/A/2007, poz. 2; 31 marca 2008 r., SK 75/06, OTK ZU nr 2/A/2008, poz. 30). Jak stwierdził Trybunał w uzasadnieniu orzeczenia z 1 marca 1994 r. o sygn. U 7/93, administracyjne kary pieniężne są to środki mające na celu mobilizowanie podmiotów do terminowego i prawidłowego wykonywania obowiązków na rzecz państwa (OTK w 1994 r., poz. 5). Kary te – stosowane automatycznie, z mocy ustawy mają bowiem przede wszystkim znaczenie prewencyjne (wyrok TK z 29 kwietnia 1998 r., K 17/97, OTK ZU nr 3/1998, poz. 30). Przez zapowiedź negatywnych konsekwencji, jakie nastąpią w wypadku naruszenia obowiązków określonych w ustawie albo w decyzji administracyjnej, motywują adresatów do wykonywania ustawowych obowiązków (sygn. P 19/06). Podstawą zastosowania tego typu kar jest samo obiektywne naruszenie prawa. Tym samym administracyjna kara pieniężna nie jest wyłącznie represją za naruszenie prawa (zob. wyrok TK z 14 października 2009 r., Kp 4/09, OTK ZU nr 9/A/2009, poz. 134), ale przede wszystkim stanowi środek przymusu, który służyć ma zapewnieniu wykonywania obowiązków wobec państwa. Organ administracyjny musi bowiem posiadać skuteczne środki, które skłonią adresatów norm do oczekiwanego zachowania w sferach uznanych za szczególnie istotne. Administracyjna kara pieniężna stanowi ingerencję w prawa majątkowe jej adresatów. Sankcja ta godzi bowiem w dobro, którym jest majątek podmiotu naruszającego obowiązki administracyjnoprawne. Z drugiej strony art. 83 Konstytucji nakłada na każdego obowiązek przestrzegania prawa Rzeczypospolitej Polskiej. Tym samym ustawodawcy przysługuje swoboda określenia sankcji związanych z niedopełnieniem tego obowiązku.

Ponadto, w ocenie Trybunału Konstytucyjnego zarzuty skarżącej, że art. 155 § 1 ordynacji podatkowej jest sprzeczny z art. 189 § 1 oraz art. 199 ordynacji podatkowej, „a sprzeczność ta nie pozwala na jednoznaczne określenie obowiązków strony w postępowaniu podatkowym”, nie zasługują na uwzględnienie. Trybunał stwierdza, że ustabilizowana już linia orzecznictwa Trybunału ogranicza procedurę kontroli norm prawnych tylko do badania wzajemnych relacji między normami o różnej randze prawnej (kontrola pionowa; zob. orzeczenia z: 12 stycznia 1995 r., K 12/94, OTK w 1995 r., poz. 2; 24 stycznia 1995 r., K 5/94, OTK w 1995 r., poz. 3; 4 października 1995 r., K 8/95, OTK ZU w 1995 r., poz. 28; 23 października 1995 r., K 4/95, OTK ZU w 1995 r., poz. 31). Trybunał Konstytucyjny nie jest natomiast właściwy do badania zgodności między normami prawnymi tej samej rangi (kontrola pozioma), nawet jeżeli jedna z tych norm jest zawarta w tak autorytatywnym akcie prawnym, jakim jest ordynacja podatkowa (por. orzeczenie z 18 października 1994 r., K 2/94, OTK w 1994 r., poz. 36). Z tego powodu Trybunał nie ma podstaw do merytorycznego rozpoznania tej części zarzutów postawionych w skardze.

Na marginesie należy podnieść, że okoliczność, iż przeszkodę tę Trybunał podnosi dopiero w postępowaniu zażaleniowym, nie ma wpływu na szanse skarżącej co do powodzenia dalszego biegu sprawy, oczywiste jest bowiem, że w toku następnie prowadzonego postępowania Trybunał Konstytucyjny byłby zobligowany do umorzenia postępowania z uwagi na niedopuszczalność skargi – na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 in fine ustawy o TK (podobną argumentację Trybunał Konstytucyjny podniósł w postanowieniu z 19 maja 2011 r., Ts 97/09, niepubl.). Ponadto, Trybunał na każdym etapie postępowania bada, czy nie zachodzi któraś z ujemnych przesłanek wydania wyroku, skutkujących obligatoryjnym umorzeniem postępowania (por. postanowienie TK z 21 marca 2006 r., SK 58/06, OTK ZU nr 3/A/2006, poz. 35), a na etapie wstępnej kontroli odmową nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.



Biorąc powyższe okoliczności pod uwagę, Trybunał Konstytucyjny na podstawie art. 36 ust. 1 w związku z art. 49 ustawy o TK postanowił nie uwzględnić zażalenia.