Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt III KRS 3/15
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 26 lutego 2015 r.
Sąd Najwyższy w składzie:
SSN Małgorzata Wrębiakowska-Marzec (przewodniczący)
SSN Zbigniew Hajn
SSN Dawid Miąsik (sprawozdawca)
w sprawie z odwołania J. A.
od uchwały Krajowej Rady Sądownictwa z dnia 16 października 2014 r. w
przedmiocie przedstawienia wniosków o powołanie do pełnienia urzędu na dwa
stanowiska sędziego Sądu Rejonowego, ogłoszone w Monitorze Polskim […]
z udziałem P. G.
po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Pracy, Ubezpieczeń
Społecznych i Spraw Publicznych w dniu 26 lutego 2015 r.,
uchyla zaskarżoną uchwałę w części odnoszącej się do P. G.
oraz J. A. i w tym zakresie sprawę przekazuje Krajowej Radzie
Sądownictwa do ponownego rozpoznania.
UZASADNIENIE
Krajowa Rada Sądownictwa uchwałą z dnia 16 października 2014 r. w
przedmiocie przedstawienia wniosków o powołanie do pełnienia urzędu na dwa
stanowiska sędziego Sądu Rejonowego w […] ogłoszone w Monitorze Polskim
2
[…] postanowiła przedstawić Prezydentowi RP z wnioskiem o powołanie do
pełnienia urzędu na stanowisku sędziego Sądu Rejonowego w […] kandydatury: P.
G. oraz J. K.
Na posiedzeniu w dniu 13 października 2014 r. Zespół oceniający Krajowej
Rady Sądownictwa (KRS lub Rada), po przeprowadzeniu narady i przy
uwzględnieniu ustawowych kryteriów, jednogłośnie przyjął stanowisko w
przedmiocie rekomendacji kandydatur P. G. oraz J. K. W odniesieniu do P. G.
Zespół oceniający KRS wziął pod uwagę: 1) ocenę na dyplomie ukończenia
wyższych studiów prawniczych; 2) ocenę z egzaminu sędziowskiego, 3) pozytywną
ocenę kwalifikacji; 4) doświadczenie zawodowe uzyskane dzięki pracy na
stanowisku asystenta sędziego w Sądzie Okręgowym […] z przydziałem
służbowym do Sądu Rejonowego […] (od grudnia 2010 r. do października 2012 r.),
na stanowisku referendarza sądowego w Wydziale Cywilnym i Wydziale
Rodzinnym i Nieletnich Sądu Rejonowego w […] (od listopada 2012 r. do marca
2014 r.) oraz na stanowisku referendarza sądowego w Wydziale Cywilnym tego
Sądu (od marca 2014 r.); 5) poparcie uzyskane w głosowaniu na Kolegium Sądu
Okręgowego w […] (7 głosów „za”, 29 pkt mocy poparcia) oraz na Zgromadzeniu
Przedstawicieli Sędziów okręgu Sądu Okręgowego w […] (35 głosów „za”, 8
„przeciw” i 20 „wstrzymujących się”).
Rada na posiedzeniu w dniu 16 października 2014 r., po rozważaniu
całokształtu okoliczności, podzieliła stanowisko Zespołu oceniającego i uznała, że
najlepszymi kandydatami są P. G. oraz J. K. W uzasadnieniu uchwały KRS
wskazała na następujące kryteria wyboru: 1) wynik ukończenia studiów, 2) wynik
uzyskany na egzaminie sędziowskim, 3) doświadczenie zawodowe kandydata, 4)
ocenę kwalifikacyjną w zakresie pionu karnego oraz uzupełniającą ocenę
kwalifikacyjną dotyczącą pracy na stanowisku referendarza, a także 5) wyniki
głosowań na Kolegium Sądu Okręgowego w […] oraz Zgromadzeniu Ogólnym
przedstawicieli Sędziów okręgu Sądu Okręgowego w […].
J. A. (odwołująca się) zaskarżyła uchwałę Rady w punkcie I podpunkt 1 w
części dotyczącej P. G. (zainteresowany).
Zaskarżonej uchwale zarzuciła naruszenie art. 33 ust. 1 w związku z art. 35
ust. 2 ustawy z dnia 12 maja 2011 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa (Dz.U. Nr
3
126, poz. 714 ze zm., ustawa o KRS) przez: 1) sprzeczną z prawem, dowolną oraz
sprzeczną ze zgromadzonym materiałem dowodowym ocenę kandydatury
odwołującej się na stanowisko sędziowskie; 2) dokonanie oceny bez dochowania
obowiązku wszechstronnego rozważania wszystkich okoliczności sprawy na
podstawie udostępnionej dokumentacji; 3) dokonanie oceny z pominięciem dwóch
korzystnych merytorycznych opinii zawartych w analizach sporządzonych przez
Sędziego Sądu Okręgowego w […] Z. K., Sędziego Sądu Rejonowego w […] A. S.,
bez podania uzasadnienia i wyjaśnienia motywów takiej decyzji; 4) pominięcie
dwóch (pozytywnej i wyróżniającej) „ocen kwalifikacji kandydata ubiegającego się
stanowisko sędziego sądu rejonowego” sporządzonych przez sędziego wizytatora
ds. cywilnych wieczystoksięgowych SSO M. K., bez podania uzasadnienia i
wyjaśnienia motywów takiej decyzji; 5) pominięcie korzystnej opinii kolegium
właściwego sądu oraz oceny właściwego zgromadzenia ogólnego; 6) dokonanie
oceny w oparciu o kryteria niejednakowe dla wszystkich osób uczestniczących w
konkursie na wolne stanowisko sędziowskie; 7) podjęcie uchwały w oparciu o
pozaustawowe kryterium doboru kandydatów oraz w oparciu o sporządzoną na
potrzeby postępowania ocenę kwalifikacji zainteresowanego dokonaną przez KRS,
a przez to naruszenie art. 60 i art. 32 Konstytucji RP.
Odwołująca się wniosła o uchylenia uchwały w zaskarżonej części i
przekazanie sprawy Radzie do ponownego rozpoznania.
Zdaniem odwołującej się sposób przedstawienia kandydatury P. G. nie
pozwala na ustalenie, jakimi kryteriami kierowała się KRS wybierając kandydata
młodszego, ze zdecydowanie krótszym stażem oraz doświadczeniem zawodowym i
życiowym, a ponadto z mniejszym poparciem organów samorządu sędziowskiego
w porównaniu z odwołującą. Odwołująca się przedstawiła zestawienie przesłanek
ustawowych wskazanych w art. 35 ust. 2 ustawy o KRS, z którego wynika, że:
1) odwołująca się otrzymała ocenę wyróżniającą kwalifikacji, podczas gdy
kandydat wybrany przez Radę ocenę pozytywną; 2) odwołująca się legitymuje się
14-letnim doświadczeniem zawodowym, w tym 10-letnim doświadczeniem na
stanowisku referendarza sądowego, zaś kandydat ma prawie 4-letnie
doświadczenie zawodowe, w tym zaledwie 2 lata pracy na stanowisku referendarza
sądowego; 3) obie kandydatury otrzymały takie samo poparcie na głosowaniu
4
Kolegium SO, przy czym odwołująca się otrzymała wyższą moc poparcia; 4)
odwołująca się otrzymała wyższe poparcie na Zgromadzeniu Ogólnym Sędziów
okręgu Sądu Okręgowego (41 głosów „za” do 35 głosów „za”). Jedynie ocena
odwołującej się z egzaminu sędziowskiego, zdanego w 2002 r., była niższa od
oceny uzyskanej przez kandydata wybranego przez Radę, który zdał ten egzamin
w 2011 r. Odwołująca wskazała także, że jej doświadczenie zawodowe obejmuje
udzielanie porad prawnych z zakresu prawa rodzinnego oraz prowadzenie
dochodzeń i śledztw z kodeksu karnego skarbowego. Odwołująca angażuje się
także we współpracę międzynarodową w ramach Europejskiego Stowarzyszenia
Rejestrów Ksiąg Wieczystych.
Rada wniosła o oddalenie odwołania uznając, że w postępowaniu
dochowano wszystkich wymogów proceduralnych. Rada dostrzegła kwalifikacje
zawodowe odwołującej się, ale uznała, że nie są tak wyróżniające, jak kwalifikacje
wytypowanego kontrkandydata. W ocenie KRS zarzut naruszenia art. 32 oraz
art. 60 Konstytucji RP nie jest zasadny, ponieważ Rada zastosowała ściśle i
jednolicie wobec wszystkich kandydatów te same kryteria ustawowe, czemu dała
wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. W ocenie Rady zarzut naruszenia
art. 33 ust. 1 ustawy o KRS jest bezpodstawny, ponieważ zaskarżona uchwała
zawiera wyczerpujące uzasadnienie. Odwołując się do wyroku Sądu Najwyższego
z 13 lipca 2012 r., III KRS 17/12 Rada podniosła, że ocena przydatności kandydata
należy do Rady, a jeżeli ocena ta została dokonana przy pomocy właściwych
kryteriów i nie doszło do naruszenia przepisów postępowania mogących mieć
wpływ na jego wynik, Sąd Najwyższy jedynie sprawdza, czy przy użyciu kryteriów
Rada nie przekroczyła granic swobodnego uznania. Kontrola sprawowana przez
Sąd Najwyższy ograniczona jest do stosowania przez Radę przepisów
postępowania i nie stwarza podstaw do wkraczania w zakres kompetencji Rady w
kwestii oceny kwalifikacji, czy wiarygodności danego kandydata z punktu widzenia
kryteriów stosowanych w ramach postępowania konkursowego. W gestii Rady
pozostają ustalenia faktyczne, ocena dowodów, ocena doboru kryteriów, jak
również znaczenie przywiązywane do poszczególnych kryteriów przy ocenie
poszczególnych kandydatów.
5
Sąd Najwyższy zważył co następuje:
Odwołanie okazało się zasadne.
Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą Sądu Najwyższego jego kognicja do
oceny uchwał Krajowej Rady Sądownictwa obejmuje wyłącznie badanie, czy
uchwała nie pozostaje w sprzeczności z prawem. Sąd Najwyższy nie ma
kompetencji do merytorycznego rozpatrywania kandydata na sędziego lub jego
kontrkandydatów (wyroki Sądu Najwyższego z 5 sierpnia 2011 r., III KRS 9/11; z 12
czerwca 2013 r., III KRS 200/13; z 12 lutego 2014 r., III KRS 1/14). Domeną Rady
jest także wybór kryteriów oceny oraz przypisanie poszczególnych kryteriom
określonej wagi przy ocenie kandydatów w danym postępowaniu konkursowym
(wyrok Sądu Najwyższego z 15 maja 2013 r., III KRS 197/13).
Kontrola Sądu Najwyższego nad postępowaniem dotyczącym
przedstawienia Prezydentowi RP wniosku o powołanie sędziego obejmuje
natomiast ocenę, czy Rada zastosowała kryteria wyboru zgodne z prawem oraz czy
przestrzegała w danym postępowaniu jednolitych kryteriów oceny kandydata i
procedur postępowania, związanych z oceną kandydatury i przedstawieniem
wniosku Prezydentowi (wyroki Sądu Najwyższego z 20 października 2009 r.,
III KRS 3/09; z 5 sierpnia 2011 r., III KRS 10/11; z 5 sierpnia 2011 r., III KRS 10/12;
z 12 lutego 2014 r., III KRS 1/14; z 4 kwietnia 2013 r., III KRS 173/13; z 4 kwietnia
2013 r., III KRS 172/13). Jest to konsekwencją weryfikowania w ramach kontroli
sądowej przestrzegania praw obywateli wynikających z art. 32 ust. 1 oraz art. 60
Konstytucji (wyrok Sądu Najwyższego z 5 sierpnia 2011 r., III KRS 9/11). Sąd
Najwyższy może także oceniać sposób zastosowania wybranych przez Radę
kryteriów z punktu widzenia respektowania zasady równego traktowania oraz
zasady niedyskryminacji przy dostępie do służby publicznej, zaś obowiązkiem Rady
jest wskazanie w uzasadnieniu uchwały kryteriów, jakimi kierowała się w
postępowaniu konkursowym przy wyborze najlepszych jej zdaniem kandydatów.
Żadne z kryteriów przyjętych przez Radę przy ocenie kandydatów do
pełnienia urzędu sędziego nie ma charakteru decydującego, ani też nie jest
koniecznie wymagane uszeregowanie kandydatów w oparciu o każde z nich.
Decyduje ocena całościowa wynikająca z łącznego zastosowania tych kryteriów
6
(wyroki Sądu Najwyższego z 17 sierpnia 2010 r., III KRS 10/10; z 27 sierpnia
2014 r., III KRS 36/14). Jeżeli, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, na
stanowisko sędziowskie zgłosił się więcej niż jeden kandydat, Rada rozpatruje i
ocenia wszystkie zgłoszone kandydatury łącznie. Taki sposób procedowania
powoduje, że wyłonienie kandydata, który ma zostać przedstawiony do nominacji
sędziowskiej nie ma cech bezpośredniej rywalizacji poszczególnych kandydatów
między sobą. Stanowisko Rady odzwierciedla sumę wielu cech każdego z
kandydatów dającą obraz jednego (albo kilku w przypadku obsady więcej niż
jednego stanowiska sędziowskiego w tym samym postępowaniu konkursowym),
jako „najlepszego” ze wszystkich. Wybór kandydata przedstawianego Prezydentowi
RP z wnioskiem o powołanie na stanowisko sędziowskie nie może być redukowany
do wyników algorytmu matematycznego (wyroki Sądu Najwyższego z 5 września
2013 r., III KRS 212/13; z 24 września 2014 r., III KRS 43/14).
Rada nie ma obowiązku szczegółowego opisywania każdego z kandydatów,
którzy nie zostali przez nią wybrani (wyrok Sądu Najwyższego z 12 czerwca
2012 r., III KRS 15/12). Niezaprezentowanie w uzasadnieniu uchwały szczegółowej
charakterystyki kandydatów, których Rada postanowiła nie przedstawić
Prezydentowi RP z wnioskiem o powołanie na stanowisko sędziego nie powoduje,
że uchwała jest sprzeczna z prawem (wyroki Sądu Najwyższego z 12 czerwca
2013 r., III KRS 201/13; z 27 sierpnia 2014 r., III KRS 38/14). Jednakże takie
założenie nie musi się sprawdzać, gdy uzasadnienie uchwały pomija kandydatów,
których kwalifikacje były bliskie albo nawet lepsze od kwalifikacji kandydatów
przedstawionych z wnioskiem o powołanie. Wówczas uchwała jest z reguły
kontestowana przez osoby nieprzedstawione z wnioskiem o powołanie. Sąd
Najwyższy podkreśla jednak, że to Rada ma konstytucyjne prawo wyboru
kandydatów, których przedstawia Prezydentowi RP, przy czym niejednokrotnie
wyboru tego dokonuje spośród wielu kandydatów ocenianych równie wysoko. Sąd
Najwyższy nie jest uprawniony do zastępowania Rady w tym wyborze, choć - jak
wynika to z przywołanego powyżej orzecznictwa - w postępowaniu odwoławczym
może badać przekroczenie uznania i przestrzeganie procedury w aspekcie
równego traktowania w dostępie do służby publicznej.
7
Z dotychczasowej praktyki Sądu Najwyższego w tym zakresie wynika, że w
ramach dokonywania weryfikacji zgodności z prawem uchwały Rady we
wskazanym powyżej zakresie, przy rozpatrywaniu zarzutu naruszenia art. 33 ust. 1
ustawy o KRS pod kątem dochowania przez Radę przy całościowej ocenie
kandydatów wymogu zastosowania jednolitych kryteriów oceny z poszanowaniem
zasady równości, dopuszczalne jest porównywanie poszczególnych,
zastosowanych przez Radę kryteriów w odniesieniu do konkretnych kandydatów
(wyrok SN z 11 kwietnia 2012 r., III KRS 6/12), w szczególności zaś do kandydata
wybranego przez Radę oraz uczestnika postępowania konkursowego skarżącego
uchwałę. Do takiego porównania odwołano się w wyroku Sądu Najwyższego z 12
czerwca 2013 r., III KRS 200/13. Na podstawie takiego porównania uwzględniono
zarzut naruszenia art. 33 ust. 1 ustawy o KRS, gdyż „nie można uznać, że sprawa
została rozważona wszechstronnie, jeżeli z uzasadnienia uchwały nie wynika
jednoznacznie dlaczego dokonano wyboru kandydata, który nie legitymuje się
wymiernymi – lepszymi kwalifikacjami, czy poparciem kolegium i zgromadzenia
danego sądu”. Podobnie w sprawie III KRS 9/11 wskazano, że „sposób
zaprezentowania obydwu kandydatur nie pozwala na ustalenie, jakimi kryteriami
kierowała się Rada wybierając spośród tychże osób, posiadających bardzo dobre
opinie wystawione przez sędziów oceniających ich dotychczasową pracę,
kandydata młodszego, ze zdecydowaniem krótszym stażem oraz doświadczeniem
zawodowym i życiowym, a nadto z mniejszym poparciem organów samorządu
sędziowskiego”. Z kolei w wyrokach Sądu Najwyższego z 27 sierpnia 2014 r.,
III KRS 39/14 jak i z 24 września 2014 r., III KRS 40/14 przyjęto, że skarżący nie
wykazał, by kryteria uwzględnione przez Radę przy wyborze kandydatów spełnił w
większym stopniu niż osoby wskazane przez Radę.
Kierując się przedstawionymi powyżej zasadami należy ocenić sposób
zastosowania w niniejszej sprawie przez Radę kryteriów oceny kandydatów. Z
uzasadnienia skarżonej uchwały wynika, że przy wyborze P.G. Rada kierowała się
następującymi kryteriami wyboru: 1) wynik ukończenia studiów, 2) wynik egzaminu
sędziowskiego, 3) doświadczenie zawodowe kandydata, 4) ocena kwalifikacyjna; 5)
poparcie organów samorządu sędziowskiego.
8
Odwołująca się legitymuje się wieloletnim doświadczeniem zawodowym w
pracy na stanowisku referendarza. Okres aktywności zawodowej odwołującej się
jest przy tym 3,5 krotnie dłuższy od okresu pracy kandydata wybranego przez
Radę, zaś na stanowisku referendarza staż ten 5-krotnie przewyższa staż
zainteresowanego. Pozostałe doświadczenie zawodowe odwołującej, uzyskane w
okresie 4 lat poprzedzających powołanie na stanowisko referendarza, niewątpliwie
obejmuje wykonywanie czynności przydatnych przy pełnieniu urzędu sędziego.
Odpowiednikiem umiejętności uzyskanych przez odwołującą się przy wykonywaniu
tych zadań jest, w przypadku zainteresowanego, praca na stanowisku asystenta
sędziego. W trakcie swojej pracy zawodowej odwołująca się podlegała ocenie
ubiegając się nieskutecznie o nominację sędziowską. Pierwsza ocena kwalifikacji
była pozytywna, a zatem na takim samym poziomie, jak w przypadku P. G.
Jednakże ocena sporządzona na użytek tego postępowania konkursowego była już
wyróżniająca i przewyższała ocenę kwalifikacji uczestnika postępowania.
Odwołująca się ukończyła także studia prawnicze z lepszym wynikiem, niż
uczestnik postępowania.
Z orzecznictwa Sądu Najwyższego wynika, że wprawdzie wyniki głosowania
przed organami samorządu sędziowskiego nie wiążą Rady w ocenie kandydata na
wolne stanowisko sędziowskie, jednakże Rada powinna uzasadniać wybór osoby,
która uzyskała mniejsze poparcie środowiska zawodowego (wyrok Sądu
Najwyższego z 14 stycznia 2010 r., III KRS 24/09). W niniejszej sprawie Rada
wybrała kandydata, który uzyskał nieznacznie mniejsze poparcie środowiska
sędziowskiego. Gdyby kandydatura odwołującej się uzyskała większe poparcie
środowiska sędziowskiego w porównaniu do kandydata wybranego przez Radę, a
jednocześnie kandydat ten przeważałby odwołującą się w zakresie
pozostałych wziętych pod uwagę kryteriów oceny, wówczas – mając na względzie
całościową ocenę kandydatów – zarzut naruszenia art. 33 ust. 1 ustawy o KRS
przez nieuwzględnienie poparcia udzielonego kandydatom należałoby uznać za
bezpodstawny. Jednakże w sytuacji, w której także w zakresie kryterium
dotyczącego poparcia środowiska sędziowskiego odwołująca się uzyskała wynik
lepszy od uzyskanego przez kandydata wybranego przez Radę, brak wyjaśnienia
powodu, dla którego wybrano kandydata o mniejszym, choćby nawet nieznacznie,
9
poparciu środowiska sędziowskiego, uzasadnia uwzględnienie zarzutu naruszenia
art. 33 ust. 1 ustawy o KRS.
Pominięcie w uzasadnieniu uchwały indywidualnego omówienia i rozważenia
kandydatów nieprzedstawionych z wnioskiem o powołanie może być dopuszczalne
przy wielości kandydatów, gdy ich nieprzedstawienie nie budzi wątpliwości (wyrok
Sądu Najwyższego z 27 sierpnia 2014 r., III KRS 35/14). Zdaniem Sądu
Najwyższego w sytuacji, gdy w postępowaniu konkursowym udział bierze 119
kandydatów, szczegółowe odniesienie się do wszystkich osób, które nie zostały
przez Radę przedstawione Prezydentowi RP z wnioskiem o powołanie do pełnienia
urzędu na stanowisku sędziego nie jest konieczne. Nie może także prowadzić do
uwzględnienia odwołania, gdy z zestawienia uzasadnienia uchwały z dokumentacją
postępowania będzie wynikało, że odwołujący się kandydat spełniał kryteria
zastosowane przez KRS w mniejszym, czy nawet porównywalnym, stopniu w
porównaniu do kandydatów wybranych przez Radę. Taka sytuacja nie zachodzi w
przypadku odwołującej się, która – z wyjątkiem oceny z egzaminu sędziowskiego,
zdanego przeszło 12 lat wcześniej - wszystkie kryteria zastosowane w zaskarżonej
w niniejszej sprawie uchwale Rady spełnia w stopniu większym (a w przypadku
doświadczenia zawodowego wyraźnie większym), niż p. P. G.
Mając powyższe na względzie, Sąd Najwyższy uznał za zasadne uchylenie
uchwały w części opisanej w sentencji. Na obecnym etapie nie można stwierdzić, iż
nie jest zasadny zarzut naruszenia zasady równego traktowania i równego dostępu
do służby publicznej. Uzasadnienie zaskarżonej uchwały nie pozwala także na
kontrolę postępowania Krajowej Rady Sądownictwa pod kątem dochowania przez
nią wymagania wszechstronnego rozważenia wszystkich okoliczności istotnych dla
rozstrzygnięcia sprawy.