SK 60/13
-
Data orzeczenia:
-
Organ orzekający:
Powołane przepisy:
Dodatkowe informacje:
-
Sprawy przywołane w treści orzeczenia:I CZ 29/08 I PZ 157/02 III CZP 112/03 III CZP 125/07 III CZP 16/09 III CZP 45/03 III RN 96/98 IV CSK 28/06 K 20/02 K 31/01 K 42/01 P 1/05 P 14/06 P 16/08 SK 18/00 SK 26/03 SK 26/09 SK 33/02 SK 33/02 SK 34/07 SK 34/07 SK 37/08 SK 37/08 SK 37/08 SK 37/08 SK 37/08 SK 50/03 SK 51/05 SK 77/06 C 1/2010 C 12/2008 C 2/2007 C 4/2005 C 9/2004 I C 1028/11 I C 947/09 OTK ZU 3/A/2004 XV Ca 1173/10 XV Ca 498/12
Pełny tekst orzeczenia
107/9/A/2014
POSTANOWIENIE
z dnia 15 października 2014 r.
Sygn. akt SK 60/13
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Stanisław Rymar – przewodniczący
Leon Kieres – sprawozdawca
Małgorzata Pyziak-Szafnicka
Andrzej Rzepliński
Sławomira Wronkowska-Jaśkiewicz,
po rozpoznaniu, na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 października 2014 r., skargi konstytucyjnej Spółdzielni Mieszkaniowej w Swarzędzu o zbadanie zgodności:
art. 4171 § 1 w związku z art. 417 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93, ze zm.), rozumiane w ten sposób, że odpowiedzialność Skarbu Państwa przez wydanie aktu normatywnego nie zachodzi w sytuacji, gdy Trybunał Konstytucyjny skorzystał z uprawnienia, o którym mowa w art. 190 ust. 3 Konstytucji, do określenia innego terminu utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego, z art. 2 i art. 77 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,
p o s t a n a w i a:
na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, z 2000 r. Nr 48, poz. 552 i Nr 53, poz. 638, z 2001 r. Nr 98, poz. 1070, z 2005 r. Nr 169, poz. 1417, z 2009 r. Nr 56, poz. 459 i Nr 178, poz. 1375, z 2010 r. Nr 182, poz. 1228 i Nr 197, poz. 1307 oraz z 2011 r. Nr 112, poz. 654) umorzyć postępowanie.
UZASADNIENIE
I
1. W skardze konstytucyjnej z 18 września 2012 r. oraz w piśmie procesowym z 28 stycznia 2013 r., skierowanym w odpowiedzi na zarządzenie sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 15 stycznia 2013 r., Spółdzielnia Mieszkaniowa w Swarzędzu (dalej: skarżąca) wniosła o stwierdzenie, że art. 4171 § 1 i 2 w związku z art. 417 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93, ze zm.; dalej: k.c.), rozumiane w ten sposób, że „odpowiedzialność Skarbu Państwa przez wydanie aktu normatywnego nie zachodzi w sytuacji, gdy Trybunał Konstytucyjny skorzystał z uprawnienia, o którym mowa w art. 190 ust. 3 Konstytucji do określenia innego terminu utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego”, są niezgodne z art. 2 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji.
Skarga konstytucyjna została złożona na tle następującego stanu faktycznego. W wyroku z 17 grudnia 2008 r., sygn. P 16/08, OTK ZU nr 10/A/2008, poz. 181, Trybunał Konstytucyjny orzekł m.in., że:
„1. Art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2003 r. Nr 119, poz. 1116, z 2004 r. Nr 19, poz. 177 i Nr 63, poz. 591, z 2005 r. Nr 72, poz. 643, Nr 122, poz. 1024, Nr 167, poz. 1398 i Nr 260, poz. 2184, z 2006 r. Nr 165, poz. 1180 oraz z 2007 r. Nr 125, poz. 873) w zakresie, w jakim zobowiązuje spółdzielnię do zawarcia umowy przeniesienia własności lokalu po dokonaniu przez członka spółdzielni wyłącznie spłat, o których mowa w pkt 1-3 tego przepisu, jest niezgodny z art. 64 ust. 2 i 3 w związku z art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
2. Art. 1714 ust. 1 ustawy powołanej w punkcie 1 w zakresie, w jakim zobowiązuje spółdzielnię do zawarcia umowy przeniesienia własności lokalu po dokonaniu przez członka spółdzielni lub osobę niebędącą członkiem spółdzielni wyłącznie spłat, o których mowa w pkt 1 i 2 tego przepisu, jest niezgodny z art. 64 ust. 2 i 3 w związku z art. 21 ust. 2 Konstytucji.
3. Art. 12 ust. 11 i art. 1714 ust. 11 ustawy powołanej w punkcie 1 są niezgodne z art. 2 Konstytucji.
4. Art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 125, poz. 873) jest niezgodny z art. 2 Konstytucji (...)”.
Równocześnie Trybunał skorzystał z kompetencji do określenia innego terminu utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnych przepisów niż dzień ogłoszenia wyroku w dzienniku urzędowym (art. 190 ust. 3 Konstytucji). Zdecydował, że: „Przepisy wymienione w części I w punktach 1-4 wyroku tracą moc obowiązującą z upływem 12 (dwunastu) miesięcy od dnia ogłoszenia w Dzienniku Ustaw”.
Przed upływem terminu odroczenia utraty mocy obowiązującej przepisów wskazanych w wyroku TK z 17 grudnia 2008 r., sygn. P 16/08, członkowie Spółdzielni Mieszkaniowej w Swarzędzu, którym przysługiwały spółdzielcze własnościowe prawa do lokali pozostających w jej zarządzie, złożyli wnioski o przeniesienie na nich własności tych lokali. W odpowiedzi skarżąca poinformowała wnioskodawców o konieczności uiszczenia przez nich kosztów nabycia gruntu, na którym był posadowiony budynek mieszkalny, w wysokości odpowiadającej udziałom w nieruchomości wspólnej.
Rozpoznający ten spór Sąd Rejonowy Poznań-Nowe Miasto i Wilda w Poznaniu, w wyroku z 1 lipca 2010 r. (sygn. akt I C 947/09), wydanym na podstawie art. 1714 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2003 r. Nr 119, poz. 1116, ze zm.; dalej: u.s.m.), zobowiązał pozwaną Spółdzielnię Mieszkaniową w Swarzędzu do złożenia oświadczenia woli o ustanowieniu odrębnej własności lokali mieszkalnych na rzecz jej członków z pominięciem spornych kosztów.
W wyroku z 10 grudnia 2010 r. (sygn. akt XV Ca 1173/10) Sąd Okręgowy w Poznaniu oddalił apelację skarżącej od wyroku sądu pierwszej instancji.
Następnie w piśmie z 25 lipca 2010 r. Spółdzielnia Mieszkaniowa w Swarzędzu wezwała reprezentujących Skarb Państwa: Ministra Infrastruktury oraz Ministra Skarbu Państwa do zapłaty, tytułem roszczenia odszkodowawczego wywiedzionego z art. 4171 k.c., kwoty 10 109,43 zł, odpowiadającej pierwszej opłacie rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu w części przypadającej na poszczególne lokale przewłaszczone na rzecz członków spółdzielni będących stronami uprzednio prowadzonego postępowania.
W związku z nieuwzględnieniem żądania i wystąpieniem przez skarżącą na drogę postępowania sądowego, w wyroku z 31 stycznia 2012 r., sygn. akt I C 1028/11, Sąd Rejonowy Poznań-Nowe Miasto i Wilda w Poznaniu, I Wydział Cywilny oddalił powództwo skarżącej, uznając, że obowiązywanie aktu normatywnego w okresie odroczenia nie może pociągać za sobą odpowiedzialności Skarbu Państwa na podstawie art. 4171 k.c. Sąd uznał ponadto, że strona powodowa nie wykazała szkody.
W wyroku z 5 czerwca 2012 r., sygn. akt XV Ca 498/12, Sąd Okręgowy w Poznaniu – Wydział XV Cywilny Odwoławczy oddalił apelację skarżącej. Podzielając stanowisko sądu pierwszej instancji i odwołując się do orzecznictwa Sądu Najwyższego, sąd odwoławczy uznał, że sądy i inne organy władzy publicznej powinny uwzględniać i stosować akt normatywny, o którego niekonstytucyjności rozstrzygnął Trybunał, wyznaczając równocześnie inny termin utraty przezeń mocy obowiązującej, gdyż w przeciwnym wypadku zostałby przekreślony sens instytucji odroczenia.
Wyrok Sądu Okręgowego w Poznaniu, XV Wydział Cywilny Odwoławczy z 5 czerwca 2012 r., sygn. akt XV Ca 498/12, skarżąca wskazała jako ostateczne rozstrzygnięcia o jej wolnościach lub prawach w rozumieniu art. 79 ust. 1 Konstytucji.
W ocenie skarżącej, wyłączenie możliwości dochodzenia odszkodowania za tzw. bezprawie legislacyjne w wypadku odroczenia terminu utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu naruszyło art. 2 oraz art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji. Skarżąca podkreśliła, że mimo orzeczenia o niezgodności z Konstytucją art. 1714 ust. 1 u.s.m., nie mogła uzyskać odszkodowania od Skarbu Państwa – działaniu ustawodawcy nie można było bowiem w takich warunkach przypisać cechy bezprawności. W świetle utrwalonego orzecznictwa sądów powszechnych i Sądu Najwyższego, do przyjęcia odpowiedzialności Skarbu Państwa nie jest wystarczające, aby Trybunał stwierdził niezgodność aktu normatywnego z Konstytucją, lecz dodatkowo akt ten musi zostać usunięty z porządku prawnego z dniem ogłoszenia wyroku Trybunału. Według skarżącej, na gruncie art. 4171 § 1 w związku z art. 417 § 1 k.c. należałoby uznać, że przesłanka bezprawności jest spełniona zawsze, gdy Trybunał potwierdzi niezgodność aktu normatywnego z Konstytucją specjalnym prejudykatem, bez względu na to, czy jego orzeczenie zostało opatrzone klauzulą odraczającą, o której mowa w art. 190 ust. 3 Konstytucji. W wyniku nieprawidłowej interpretacji zaskarżonych przepisów i skutków prawnych klauzuli odraczającej, jak argumentowała skarżąca, doszło do nieodwracalnych przesunięć majątkowych, które wyrządziły jej szkodę.
Zdaniem skarżącej, zaskarżone przepisy pozbawiły ją prawa do odszkodowania za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem działanie organów władzy publicznej (art. 77 ust. 1 Konstytucji), co faktycznie zamknęło jej możliwość dochodzenia odszkodowania (art. 77 ust. 2 Konstytucji). Przepisy te naruszyły ponadto zasadę prawidłowej legislacji, zasadę demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasadę sprawiedliwości społecznej oraz zasadę zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa (art. 2 Konstytucji). Skarżąca wyjaśniła, że w tym drugim wypadku art. 4171 § 1 w związku z art. 417 § 1 k.c. spowodowały utratę przez nią części majątku i nie zapewniły prawa do odpowiedniego ekwiwalentu.
Skarżąca szeroko odniosła się do sposobu rozumienia art. 77 ust. 1 oraz art. 190 ust. 3 Konstytucji, a także art. 4171 § 1 k.c. w orzecznictwie sądów powszechnych, który ukształtował się pod wpływem uchwały Sądu Najwyższego z 7 grudnia 2007 r., sygn. akt III CZP 125/07, OSNC nr 12/2008, poz. 138. Stwierdziła m.in., że sądy odeszły od wykładni językowej tych przepisów, przez co naruszyły normy konstytucyjne gwarantujące odszkodowanie za tzw. bezprawie legislacyjne.
2. Po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej, w postanowieniu z 23 lipca 2013 r. Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania jej dalszego biegu w zakresie badania zgodności art. 4171 § 2 k.c. z art. 2 i art. 77 Konstytucji. Wskazany przepis ustawy nie był podstawą rozstrzygnięcia w sprawie skarżącej.
3. Marszałek Sejmu w piśmie procesowym z 1 sierpnia 2014 r. wniósł o umorzenie postępowania na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.
Na wstępie Marszałek Sejmu odnotował, że – po pierwsze – istota kontroli hierarchicznej spójności prawa zakłada konfrontację treści norm lokujących się na różnych poziomach systemu prawnego. Z punktu widzenia dopuszczalności skargi konstytucyjnej znaczyło to przede wszystkim, że proces kontroli konstytucyjności nie może służyć eliminacji ewentualnych niespójności norm prawnych w układzie horyzontalnym, ani dotyczyć zarzutów odnoszących się do treści norm konstytucyjnych. Po drugie zaś, właściwym przedmiotem kontroli powinien być w tym wypadku art. 4171 § 1 k.c., bez potrzeby przywoływania – także w charakterze przepisu związkowego – art. 417 § 1 k.c., ponieważ tylko ten pierwszy przepis kształtował sytuację prawną inicjatora postępowania i wobec niego zostały skierowane zarzuty skargi konstytucyjnej.
W ocenie Marszałka Sejmu, „[w] analizowanej sprawie występuje rzadko spotykane – nawet na wokandzie Trybunału Konstytucyjnego – spiętrzenie problemów teoretycznych i praktycznych dotyczących dwóch grup zagadnień o proweniencji (...) par excellence konstytucyjnej”. Z jednej strony, skarga konstytucyjna dotyka bezpośrednio sfery odpowiedzialności Skarbu Państwa za tzw. bezprawie normatywne, a więc za akty prawne niezgodne z aktami prawnymi wyższego rzędu; jest to delikt szczególnego rodzaju, co przejawia się we wszystkich elementach konstruujących podstawy (przesłanki) roszczenia odszkodowawczego, począwszy od bezprawności działania, przez szkodę, aż po związek przyczynowy. Z drugiej strony, angażuje ona w sposób konieczny zagadnienia związane ze skutkami wyroków Trybunału stwierdzających niezgodność przepisu z Konstytucją, które zawierają klauzulę odraczającą.
Marszałek Sejmu zastrzegł ponadto, że art. 4171 § 1 k.c. można rozważać tylko w takim aspekcie, w jakim znalazł zastosowanie do skarżącej i bez niedozwolonych uogólnień. Może zatem chodzić o kontrolę tego przepisu w rozumieniu określonym w petitum skargi konstytucyjnej, ale jedynie względem czynności lub innych zdarzeń prawnych, które miały miejsce w okresie odroczenia. W pozostałym zakresie zastosowania art. 4171 § 1 k.c. postępowanie powinno zostać umorzone na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK, ze względu na brak adekwatności w stosunku do sytuacji faktycznej i prawnej skarżącej.
W przeciwieństwie do skarżącej, która koncentruje się na pytaniu, czy art. 4171 § 1 k.c. jest zgodny z konstytucyjnymi gwarancjami prawa do wynagrodzenia szkody, Marszałek Sejmu skupił się przede wszystkim na ustaleniu „rzeczywistego źródła obowiązku dalszego stosowania normy uznanej za niekonstytucyjną przez Trybunał Konstytucyjny oraz swoistej immunizacji władzy publicznej w okresie odroczenia, którym (...) jest bezpośrednio art. 190 ust. 3 Konstytucji”. Zaakcentował przy tym związek, jaki występuje między cywilistycznie rozumianą bezprawnością czynności konwencjonalnej wskazanej jako zdarzenie sprawcze (wydanie aktu normatywnego uznanego następnie za niezgodny z aktem normatywnym wyższego rzędu) oraz skutkami prawnymi orzeczenia prejudycjalnego Trybunału przesądzającego o takiej niezgodności.
Odwołując się do „relatywnie jednolitego” orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego w kwestii skutków wyroków stwierdzających niekonstytucyjność przepisu (normy) z równoczesnym określeniem innego terminu utraty mocy obowiązującej, Marszałek Sejmu stwierdził, że: „[s]zczególna kompetencja przyznana Trybunałowi Konstytucyjnemu przez art. 190 ust. 3 zdanie 1 in fine oraz zdanie 2 Konstytucji upoważnia ten organ do modyfikacji skutków czasowych własnego rozstrzygnięcia o niezgodności kontrolowanego aktu normatywnego (przepisu, normy) z aktem hierarchicznie wyższego rzędu. (...) [M]imo, że orzeczenie Trybunału dyskwalifikujące zaskarżony akt normatywny (przepis, normę) jako niezgodny z określonymi wzorcami kontroli jest ostateczne, akt ten obowiązuje w dalszym ciągu, będąc elementem systemu prawa aż do chwili bezskutecznego upływu terminu odroczenia albo wcześniejszej interwencji ustawodawcy sanującej stan konstytucyjności. (...) Innymi słowy, bezskuteczny upływ terminu odroczenia oznacza, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z klauzulą odraczającą wywołuje zwykłe, typowe skutki – w tym skutek kasatoryjny”.
Zdaniem Marszałka Sejmu, taka perspektywa uzasadnia niedopuszczalność merytorycznego rozpoznania skargi konstytucyjnej i wydania wyroku przez Trybunał Konstytucyjny. Stanowiłoby to bowiem horyzontalną kontrolę przepisów (norm) sytuujących się na tym samym poziomie hierarchicznego systemu prawnego, i to norm o randze konstytucyjnej (tj. art. 77 ust. 1 i art. 190 ust. 3 zdanie pierwsze Konstytucji).
4. Prokurator Generalny w piśmie procesowym z 24 kwietnia 2014 r. wniósł o umorzenie postępowania na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.
Nawiązując do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego oraz Sądu Najwyższego, Prokurator Generalny uznał, że nie do zaakceptowania jest teza zakładająca, iż Trybunał, odraczając na 12 miesięcy utratę mocy obowiązującej art. 1714 ust. 1 u.s.m., nie uwzględnił konsekwencji prawnych odroczenia skutku derogacyjnego w sferze stosunków majątkowych spółdzielni mieszkaniowych, w tym tych o charakterze odszkodowawczym, a co za tym idzie, nie sposób przyjąć, aby organ stosujący w okresie odroczenia prawo z nakazu Trybunału działał na podstawie nielegalnych unormowań.
Według Prokuratora Generalnego, skoro na podstawie wyroku Trybunału przepis ustawy został uznany za niezgodny z Konstytucją, ale po rozpatrzeniu wszelkich materialnych konsekwencji jego niezwłocznej derogacji Trybunał orzekł jednocześnie, że przepis ten powinien funkcjonować w obrocie prawnym do upływu terminu odroczenia utraty jego mocy obowiązującej, to z wyroku Trybunału „nie można wybiórczo wywodzić swojego prawa do odszkodowania, opierając się jedynie na tym jego fragmencie, w którym stwierdzono niekonstytucyjność przepisu, z pominięciem odroczenia skutku derogacyjnego”. Pogląd prezentowany przez skarżącą – jak podkreślił Prokurator Generalny – należy traktować jako zarzut wobec praktyki stosowania normy konstytucyjnej, wyrażonej w art. 190 ust. 3 Konstytucji.
5. W piśmie z 22 listopada 2013 r. Rzecznik Praw Obywatelskich poinformował Trybunał Konstytucyjny, że nie zgłasza udziału w postępowaniu.
II
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
1. Spółdzielnia Mieszkaniowa w Swarzędzu (dalej: skarżąca) wskazała jako przedmiot kontroli art. 4171 § 1 w związku z art. 417 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014 r. poz. 121; dalej: k.c.).
Stosownie do art. 417 § 1 k.c.: „Za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej ponosi odpowiedzialność Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego lub inna osoba prawna wykonująca tę władzę z mocy prawa”. Z kolei według art. 4171 § 1 k.c.: „Jeżeli szkoda została wyrządzona przez wydanie aktu normatywnego, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu niezgodności tego aktu z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą”.
Zaskarżone przepisy zostały ujęte w skardze konstytucyjnej w relacji związkowej, a ich niezgodność ograniczona tylko do pewnego zakresu regulacji. Posługując się tzw. formułą interpretacyjną, skarżąca domagała się bowiem stwierdzenia niekonstytucyjności art. 4171 § 1 w związku z art. 417 § 1 k.c. rozumianych w ten sposób, że Skarb Państwa nie ponosi odpowiedzialności odszkodowawczej za wydanie aktu normatywnego niezgodnego z Konstytucją w sytuacji, gdy Trybunał Konstytucyjny na podstawie art. 190 ust. 3 Konstytucji odroczył utratę mocy obowiązującej przepisu, który uznał za niezgodny z Konstytucją (dosłowna postać zaskarżenia podana w skardze konstytucyjnej brzmiała: „rozumiane w ten sposób, że odpowiedzialność Skarbu Państwa przez wydanie aktu normatywnego, nie zachodzi w sytuacji gdy Trybunał Konstytucyjny skorzystał z uprawnienia, o którym mowa w art. 190 ust. 3 Konstytucji do określenia innego terminu utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego”).
Istotnym elementem uzasadnienia skargi konstytucyjnej, włączonym także do treści jej petitum, był art. 190 ust. 3 Konstytucji, który przewiduje uprawnienie Trybunału Konstytucyjnego do określenia innego (późniejszego niż dzień ogłoszenia wyroku w dzienniku urzędowym) terminu utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu. Zgodnie z jego brzmieniem: „Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wchodzi w życie z dniem ogłoszenia, jednak Trybunał Konstytucyjny może określić inny termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego. Termin ten nie może przekroczyć osiemnastu miesięcy, gdy chodzi o ustawę, a gdy chodzi o inny akt normatywny – dwunastu miesięcy. W przypadku orzeczeń, które wiążą się z nakładami finansowymi nie przewidzianymi w ustawie budżetowej, Trybunał Konstytucyjny określa termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego po zapoznaniu się z opinią Rady Ministrów”.
2. Modyfikacja ogólnych zasad odpowiedzialności odszkodowawczej państwa z tytułu wykonywania władzy publicznej, w szczególności za tzw. bezprawie judykacyjne i prawodawcze (legislacyjne), była związana z wejściem w życie Konstytucji, która w art. 77 ust. 1 skonstytucjonalizowała prawo do wynagrodzenia szkody za niezgodne z prawem wykonywanie władzy publicznej (zob. istotne w tym kontekście wyroki TK z: 4 grudnia 2001 r., sygn. SK 18/00, OTK ZU nr 8/2001, poz. 256; 23 września 2003 r., sygn. K 20/02, OTK ZU nr 7/A/2003, poz. 76; 20 stycznia 2004 r., sygn. SK 26/03, OTKZU nr 1/A/2004, poz. 3; 23 maja 2006 r., sygn. SK 51/05, OTK ZU nr 5/A/2006, poz. 58; 11 września 2006 r., sygn. P 14/06, OTK ZU nr 8/A/2006, poz. 102; 3 marca 2004 r., sygn. , OTK ZU nr 3/A/2004, poz. 17; 1 kwietnia 2008 r., sygn. SK 77/06, OTK ZU nr 3/A/2008, poz. 39; oraz postanowienie z 13 czerwca 2011 r., sygn. SK 26/09, OTK ZU nr 5/A/2011, poz. 46). W celu dostosowania sytemu prawa do standardu konstytucyjnego oraz wskazań wynikających z orzecznictwa Trybunału została przyjęta ustawa z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692), która nadała nowe brzmienie m.in. art. 417 i art. 421 k.c., dodała art. 4171 i art. 4172 k.c. oraz uchyliła art. 419, art. 420, art. 4201 i art. 4202 k.c. Zmiany weszły w życie 1 września 2004 r.
Regulacja dotycząca tzw. deliktów prawodawczych (legislacyjnych), szczególna względem ogólnej formuły deliktu władzy publicznej ujętego w art. 417 k.c., uzależniała możliwość dochodzenia przed sądem powszechnym naprawienia szkody poniesionej przez poszkodowanego od stwierdzenia w innym postępowaniu niezgodności aktu normatywnego, którego wydanie (właściwie: obowiązywanie i stosowanie, zob. np. uchwała Sądu Najwyższego z 7 grudnia 2007 r., sygn. akt III CZP 125/07, OSNC nr 12/2008, poz. 138) wyrządziło tę szkodę. Uzyskanie prejudykatu było zatem formalnym i koniecznym (aczkolwiek niewystarczającym) warunkiem powstania roszczenia odszkodowawczego. Z roszczeniem odszkodowawczym mogły skutecznie wystąpić tylko te podmioty, które należały do kręgu adresatów objętych zastosowaniem danego przepisu (normy); treść rozstrzygnięcia prejudycjalnego pozwalała wówczas przyjąć, że stwierdzenie niezgodności przepisu (normy) z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą nastąpiło z powodu naruszenia interesów właśnie tych podmiotów. Rozstrzygnięcie prejudycjalne wyznaczało ponadto obszar wadliwości działania władzy publicznej, a to w konsekwencji wpływało także na ustalenie związku przyczynowego i zakres szkody.
W orzecznictwie i nauce prawa nie budziło wątpliwości, że stwierdzenie niezgodności aktów normatywnych z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą leży w kompetencji przede wszystkim Trybunału Konstytucyjnego (zob. art. 188 Konstytucji oraz art. 2 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym; Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK; por. też, zamiast wielu, E. Bagińska, Odpowiedzialność odszkodowawcza w administracji, [w:] System prawa administracyjnego, t. 12, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Warszawa 2010, s. 362 i n., oraz J. Parchomiuk, Odpowiedzialność za bezprawie legislacyjne w sytuacji odroczenia utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego (uwagi na marginesie uchwały Sądu Najwyższego z dnia 7 grudnia 2007 r.), „Przegląd Sejmowy” 2009, nr 1, s. 107 i n., oraz cyt. tam piśmiennictwo).
3. Trybunał Konstytucyjny w toku całego postępowania, aż do wydania orzeczenia, jest zobowiązany do badania, czy nie istnieją ujemne przesłanki procesowe nakazujące umorzenie postępowania (zob. np. wyrok TK z 24 lutego 2009 r., sygn. SK 34/07, OTK ZU nr 2/A/2009, poz. 10, oraz cyt. tam orzecznictwo). Jedną z cech procedury skargi konstytucyjnej jest poddanie skargi wstępnej kontroli. Rozpoznanie wstępne ma zapobiegać nadawaniu dalszego biegu skargom, które nie odpowiadają warunkom formalnym lub są oczywiście bezzasadne. Wówczas wszczęcie postępowania jest niedopuszczalne, co znaczy, że jeśli doszłoby do merytorycznego rozpoznania sprawy, niedopuszczalne jest też wydanie wyroku. W sytuacji gdy mimo niedopuszczalności wszczęcia postępowania skardze został nadany dalszy bieg, postępowanie podlega umorzeniu w jego kolejnej fazie. Jak podkreślił Trybunał w postanowieniu z 27 stycznia 2004 r., sygn. SK 50/03, OTK ZU nr 1/A/2004, poz. 6, przepisy nie określają terminu ograniczającego możliwość badania warunków dopuszczalności skargi (podobnie zob. postanowienia TK z: 21 listopada 2001 r., sygn. K 31/01, OTK ZU nr 8/2001, poz. 264; 20 marca 2002 r., sygn. K 42/01, OTK ZU nr 2/A/2002, poz. 21; 28 maja 2003 r., sygn. SK 33/02, OTK ZU nr 5/A/2003, poz. 47). W szczególności nie ma formalnych przeszkód do stwierdzenia niedopuszczalności skargi na etapie rozpoznania merytorycznego.
Dlatego Trybunał Konstytucyjny rozważył, czy nie zaistniały przesłanki umorzenia postępowania, sugerowane również w pismach procesowych Marszałka Sejmu i Prokuratora Generalnego.
4. Przede wszystkim uściślenia wymagał sam problem konstytucyjny przedstawiony przez skarżącą. Z uzasadnienia skargi konstytucyjnej wynikało bowiem, że został przez nią zakwestionowany art. 4171 § 1 w związku z art. 417 § 1 k.c. w określonym rozumieniu, które nawiązywało do utrwalonej praktyki stosowania tych przepisów w orzecznictwie Sądu Najwyższego i sądów powszechnych w specyficznym okresie tzw. odroczenia (zob. art. 190 ust. 3 Konstytucji). Rozumienie to (skarżąca trafnie to odnotowała) było zgodne z utrwalonym stanowiskiem Trybunału na temat skutków prawnych klauzuli odraczającej. Na tym tle skarżąca wywiodła, że roszczenie odszkodowawcze przewidziane w art. 4171 § 1 k.c. jest wyłączone a limine, gdy Trybunał Konstytucyjny przesunął termin utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu. Z perspektywy przesłanek odszkodowawczych określonych w art. 4171 § 1 k.c. znaczyło to z kolei, że orzeczenie Trybunału bez skutku derogacyjnego w momencie jego ogłoszenia w dzienniku urzędowym (będące prejudykatem) wykluczało odpowiedzialność odszkodowawczą, ponieważ nigdy nie dopuszczało do kwalifikowania działania lub zaniechania organu władzy publicznej jako bezprawnego. Dlatego wykładnia art. 4171 § 1 k.c. i art. 190 ust. 3 Konstytucji, czy też mówiąc ściśle: wykładnia art. 4171 § 1 k.c. w warunkach prawnych wynikających z art. 190 ust. 3 Konstytucji, w ocenie skarżącej, prowadziła do naruszenia jej konstytucyjnych wolności i praw (art. 2, art. 77 Konstytucji); zaskarżone przepisy kodeksu cywilnego wywoływały nieprawidłowy efekt, a przesądzał o tym prospektywny charakter skutków wyroku Trybunału z klauzulą odraczającą.
Trybunał Konstytucyjny podzielił także pogląd Marszałka Sejmu, że problem konstytucyjny w tej sprawie nie sprowadzał się do ogólnej oceny skutków odszkodowawczych wydania aktu normatywnego (przepisu, normy prawnej), który następnie został przez Trybunał uznany za niezgodny z aktem wyższego rzędu, z równoczesnym odroczeniem terminu utraty jego mocy obowiązującej, ale – ze względu na wymogi konkretnej kontroli konstytucyjności prawa w trybie skargowym – należało go ograniczyć do czynności prawnych lub innych zdarzeń prawnych, które zaszły w okresie odroczenia.
W dalszej kolejności należało ustalić rzeczywisty przedmiot zarzutów skarżącej, w szczególności zaś rozważyć, czy przedstawione przez nią zagadnienie istotnie dotyczyło treści art. 4171 § 1 k.c., ujawniając kolizję między tym unormowaniem a powołanymi wzorcami kontroli, czy też raczej lokowało się w innej sferze, która w całości była materią konstytucyjną i w konsekwencji wykraczała poza kognicję Trybunału (zob. np. postanowienie TK z 19 czerwca 2012 r., sygn. SK 37/08, OTK ZU nr 6/A/2012, poz. 69).
5. Szczególna kompetencja przyznana Trybunałowi Konstytucyjnemu w art. 190 ust. 3 Konstytucji upoważnia ten organ do niuansowania skutków czasowych własnego rozstrzygnięcia o niezgodności kontrolowanego aktu normatywnego (przepisu, normy) z aktem hierarchicznie wyższego rzędu. Skutki klauzuli określającej inny termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego niż moment publikacji wyroku Trybunału we właściwym organie urzędowym są widoczne zwłaszcza w sferze walidacyjnej – mimo że orzeczenie Trybunału dyskwalifikujące zaskarżony akt normatywny jako niezgodny z określonymi wzorcami kontroli jest ostateczne, akt ten nadal obowiązuje, będąc elementem systemu prawa aż do chwili bezskutecznego upływu terminu odroczenia albo wcześniejszej interwencji ustawodawcy sanującej stan konstytucyjności. Innymi słowy, wyrok Trybunału odraczający termin utraty mocy obowiązującej nie ma charakteru bezpośrednio kasatoryjnego (derogacyjnego), albowiem nie eliminuje z systemu prawa niekonstytucyjnych (nielegalnych) przepisów z dniem swego ogłoszenia (zob., zamiast wielu, wyrok TK z 27 kwietnia 2005 r., sygn. P 1/05, OTK ZU nr 4/A/2005, poz. 42).
Odroczenie przez Trybunał Konstytucyjny terminu utraty mocy obowiązującej przepisu wyraża nakaz, aby przez okres wskazany w wyroku przepis ten (o ile wcześniej nie został uchylony bądź zmieniony przez ustawodawcę) był nadal stosowany przez wszystkich jego adresatów, w tym przez organy wymiaru sprawiedliwości w toku sądowego stosowania prawa. Stanowisko to jest trwałym elementem acquis constitutionnel. Wyjątki od tej reguły były dopuszczane tylko incydentalnie, gdy przemawiały za nimi inne normy konstytucyjne, relewantne w okolicznościach danej sprawy.
Stosując art. 190 ust. 3 Konstytucji, Trybunał musiał ważyć wartości konstytucyjne, których jednocześnie nie można było zrealizować w dostatecznym stopniu. Dlatego za pomocą klauzuli odraczającej in casu starał się zapobiec sytuacji, w której natychmiastowa derogacja przepisu spowodowałoby istotne naruszenie innych norm konstytucyjnych, a w rezultacie dotkliwe społeczne skutki. Był to więc przejaw działania minimalizującego negatywne następstwa natychmiastowej utraty mocy obowiązującej przepisu w wyniku wyroku Trybunału, które miało na celu m.in. zabezpieczenie interesów w toku, ochronę wolności i praw jednostek, jak również zabezpieczenie podstaw instytucjonalnych i finansowych wypełniania zadań publicznych przez państwo (o powodach stosowania art. 190 ust. 3 Konstytucji przez Trybunał zob. szerzej, zamiast wielu, wyrok TK z 17 grudnia 2008 r., sygn. P 16/08, OTK ZU nr 10/A/2008, poz. 181, i cyt. tam orzecznictwo).
Poglądy Trybunału na temat skutków art. 190 ust. 3 Konstytucji zasadniczo są podzielane również przez Sąd Najwyższy, aczkolwiek nie od początku i z pewnymi odmiennościami w ramach poszczególnych izb (zob. np. uchwała SN z 23 stycznia 2004 r., sygn. akt III CZP 112/03, OSNC nr 4/2005, poz. 61; zob. także wskazaną w niej uchwałę SN z 3 lipca 2003 r., sygn. akt III CZP 45/03, OSNC nr 9/2004, poz. 136 oraz wyrok SN z 29 marca 2000 r., sygn. akt III RN 96/98, OSNP nr 13/2000, poz. 500; podobnie: postanowienia SN z 12 marca 2003 r., sygn. I PZ 157/02, OSNP nr 14/2004, poz. 244; 16 kwietnia 2008 r., sygn. akt I CZ 29/08, Lex nr 465888; wyrok SN z 20 kwietnia 2006 r., sygn. akt IV CSK 28/06, OSNC nr 2/2007, poz. 31; uchwały SN z: 7 grudnia 2007 r., sygn. akt III CZP 125/07; 17 października 2009 r., sygn. akt III CZP 16/09, OSNC nr 1/2010, poz. 6). Ze względu na powszechnie obowiązującą moc orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego (art. 190 ust. 1 Konstytucji), Sąd Najwyższy uznawał, że jest związany wyrokiem Trybunału także w zakresie, w jakim przesądza o terminie utraty mocy obowiązującej przez niezgodny z Konstytucją przepis. Akceptował przy tym, że jeśli Trybunał odraczał termin utraty mocy obowiązującej wadliwej normy, to zachowywała ona moc przez okres wskazany w orzeczeniu. To zaś znaczyło, że sądy i inne podmioty powinny stosować tę normę. Jej pominięcie w tym okresie (jakby nie obowiązywała) oznaczałoby przekreślenie sensu odroczenia, a więc i sensu art. 190 ust. 3 Konstytucji. Stanowisko to, jak już wspomniano, jest zbieżne z poglądem Trybunału.
Zatem w orzecznictwie Sądu Najwyższego dominowało przekonanie, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego stwierdzający niekonstytucyjność przepisu z równoczesnym określeniem innego terminu utraty mocy obowiązującej nie mógł stanowić – przynajmniej w odniesieniu do czynności lub innych zdarzeń prawnych, które miały miejsce w okresie odroczenia – podstawy odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa. Mający konstytucyjną legitymację nakaz stosowania niekonstytucyjnego przepisu przez okres odroczenia uniemożliwiał bowiem następującą ex post zmianę kwalifikacji zachowania sprawcy szkody (powstałej w tym okresie) jako bezprawnego (zob. podstawową w tej kwestii uchwałę SN z 7 grudnia 2007 r., sygn. akt III CZP 125/07).
6. Trybunał Konstytucyjny rozważył, czy skarga konstytucyjna odnosiła się do art. 4171 § 1 w związku z art. 417 § 1 k.c., czy została skierowana na praktykę stosowania normy konstytucyjnej przez sądy powszechne, Sąd Najwyższy i przez sam Trybunał. Istota zarzutów przedstawionych przez skarżącą sprowadzała się bowiem do konstatacji, że art. 4171 § 1 k.c. nie pozwalał dochodzić odpowiedzialności odszkodowawczej wówczas, gdy Trybunał stwierdził niezgodność przepisu i zarazem odroczył termin utraty jego mocy obowiązującej. Skarżąca nie kwestionowała przesłanek odpowiedzialności odszkodowawczej, w tym konstrukcji przesłanki bezprawności. Nie podważała cywilistycznego ujęcia tej instytucji prawnej, jej zakresu lub funkcji. W świetle uzasadnienia skargi konstytucyjnej, problematyczny był natomiast sposób działania art. 4171 § 1 k.c. w specyficznych warunkach, jakie istniały czasowo na podstawie art. 190 ust. 3 Konstytucji. Tymczasem okres odroczenia ustanowiony przez Trybunał nie modyfikował konstrukcji normatywnej art. 4171 § 1 k.c. – ta pozostała niezmieniona, ale tworzył nowe okoliczności prawne stosowania tego przepisu. Rzutowały one na możliwość dochodzenia odpowiedzialności odszkodowawczej przez skarżącą, było to jednak bezpośrednim następstwem art. 190 ust. 3 Konstytucji, a nie konsekwencją wadliwej interpretacji art. 4171 § 1 w związku z art. 417 § 1 k.c. przez Sąd Najwyższy i sądy powszechne.
Trybunał Konstytucyjny przypomniał w tym kontekście, że termin utraty mocy obowiązującej przepisów ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2003 r. Nr 119, poz. 1116, ze zm.), które były tłem skargi konstytucyjnej, został przesunięty o 12 miesięcy w wyroku TK o sygn. P 16/08, ponieważ:
a) skutkiem natychmiastowej derogacji byłoby pozbawienie zainteresowanych osób możliwości przekształcania spółdzielczego lokatorskiego prawa do lokalu oraz spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu w prawo własności tego lokalu – byłby to jednak skutek nadmiernie ograniczający prawa i wolności jednostki, wykraczający poza to, co jest niezbędne dla przywrócenia spójności i niesprzeczności systemu prawa;
b) niektóre następstwa działania tych przepisów były nieodwracalne, w szczególności te związane z dokonanymi przekształceniami w zakresie praw podmiotowych;
c) wymagały tego zasada ochrony zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa (art. 2 Konstytucji), zasada ochrony interesów w toku oraz zasada pewności obrotu prawnego – niekonstytucyjne przepisy funkcjonowały w obrocie prawnym 17 miesięcy i w tym czasie były stosowane w sposób powszechny, w kilkuset tysiącach spraw osób, które wystąpiły do spółdzielni z żądaniem zawarcia umowy przeniesienia własności lokalu mieszkalnego; sprawy te wciąż znajdowały się na różnych etapach, tylko część z nich została definitywnie zakończona;
d) przepisy uznane za niekonstytucyjne miały umożliwiać każdemu, komu przysługuje spółdzielcze lokatorskie prawo do lokalu mieszkalnego lub spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu, przekształcenie tego prawa w prawo własności po dokonaniu spłat określonych prawem – natychmiastowa derogacja tych przepisów spowodowałaby, że jednolita grupa adresatów zostałaby rozbita na dwie grupy, z których jedna byłaby wyłączona z zakresu działania tych przepisów.
Trybunał zdecydował więc o dalszym obowiązywaniu i stosowaniu niekonstytucyjnych przepisów w okresie odroczenia (co wyłączyło także roszczenia odszkodowawcze za skutki wywołane przez te przepisy w okresie odroczenia), ponieważ musiał ważyć różne racje i chronić wartości konstytucyjne wykraczające poza wąsko ujęte prawa majątkowe spółdzielni mieszkaniowych. W cytowanym wyroku wyjaśnił wówczas dodatkowo, co nie jest bez znaczenia również w tej sprawie, że: „Odroczenie terminu utraty mocy obowiązującej przepisów uznanych za niekonstytucyjne oznacza, że do momentu wskazanego w sentencji wyroku Trybunału Konstytucyjnego przepisy te obowiązują, o ile wcześniej nie zostaną uchylone przez ustawodawcę. Ich obowiązywanie jest równoznaczne z koniecznością ich przestrzegania i stosowania przez wszystkich ich adresatów. Zgodnie bowiem z art. 190 ust. 1 Konstytucji także to rozstrzygnięcie zamieszczone w tekście orzeczenia Trybunału jest nie tylko ostateczne, ale i ma moc powszechnie obowiązującą. Zakresem tej mocy objęte są również wszystkie sądy, Konstytucja nie przewiduje bowiem żadnego wyjątku w stosunku do zasady wyrażonej w jej art. 190 ust. 1 (...). Należy jednocześnie podkreślić, że w polskim systemie prawnym samo pozbawienie przepisu domniemania konstytucyjności nie jest wystarczającą przesłanką do odmowy jego zastosowania. Dopiero gdy przepis ten zostanie usunięty z systemu prawnego w następstwie wejścia w życie orzeczenia Trybunału o jego niekonstytucyjności lub w następstwie jego uchylenia bądź zmiany przez prawodawcę, organy państwowe, w tym sądy, będą zwolnione z obowiązku jego stosowania. (...)
Odroczenie terminu utraty mocy obowiązującej wadliwego aktu normatywnego oznacza, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego określa w odniesieniu do badanego stanu normatywnego skutki na przyszłość (...). Przesądza to dwie kwestie istotne z punktu widzenia stosowania prawa. Po pierwsze, czynności dokonane na mocy zakwestionowanych przepisów nie mogą być w żaden sposób z tej przyczyny skutecznie wzruszone. Po drugie, dokonanie czynności prawnych na podstawie przepisów uznanych za niekonstytucyjne powoduje konieczność ochrony zaufania tych, którzy tych czynności dokonali. Zasada ta była zawsze honorowana w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i Sądu Najwyższego, a troska o te wartości powinna cechować także ustawodawcę.
Zastosowanie odroczenia w odniesieniu do przepisów wymienionych w części I pkt 1-4 niniejszego wyroku oznacza więc, że umowy przeniesienia własności lokalu zawarte pomiędzy spółdzielnią a osobą, której przysługiwało spółdzielcze lokatorskie prawo do lokalu lub spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu, nie mogą być unieważnione, orzeczenia sądowe zastępujące oświadczenia woli spółdzielni mieszkaniowych (z powodu opieszałości spółdzielni), wydane na podstawie art. 491 u.s.m., nie mogą być wzruszone w trybie art. 190 ust. 4 Konstytucji”.
7. Zważywszy powyższe okoliczności, Trybunał Konstytucyjny umorzył postępowanie na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.
Skarga konstytucyjna zmierzała do oceny zgodności z Konstytucją problematyki, która była materią konstytucyjną. Tak bowiem należało zakwalifikować podstawę, funkcję i skutki prawne ustanowionej w art. 190 ust. 3 Konstytucji kompetencji Trybunału do odraczania terminu utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego aktu normatywnego. Wobec konstytucyjnej genezy nakazu stosowania w okresie odroczenia przepisu zdyskwalifikowanego przez Trybunał, kontrola legalności nakierowana formalnie na art. 4171 § 1 w związku z art. 417 § 1 k.c., ale w istocie podważająca konsekwencje obowiązywania art. 190 ust. 3 Konstytucji, była niedopuszczalna.
Z tych względów Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.
POSTANOWIENIE
z dnia 15 października 2014 r.
Sygn. akt SK 60/13
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Stanisław Rymar – przewodniczący
Leon Kieres – sprawozdawca
Małgorzata Pyziak-Szafnicka
Andrzej Rzepliński
Sławomira Wronkowska-Jaśkiewicz,
po rozpoznaniu, na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 października 2014 r., skargi konstytucyjnej Spółdzielni Mieszkaniowej w Swarzędzu o zbadanie zgodności:
art. 4171 § 1 w związku z art. 417 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93, ze zm.), rozumiane w ten sposób, że odpowiedzialność Skarbu Państwa przez wydanie aktu normatywnego nie zachodzi w sytuacji, gdy Trybunał Konstytucyjny skorzystał z uprawnienia, o którym mowa w art. 190 ust. 3 Konstytucji, do określenia innego terminu utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego, z art. 2 i art. 77 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,
p o s t a n a w i a:
na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, z 2000 r. Nr 48, poz. 552 i Nr 53, poz. 638, z 2001 r. Nr 98, poz. 1070, z 2005 r. Nr 169, poz. 1417, z 2009 r. Nr 56, poz. 459 i Nr 178, poz. 1375, z 2010 r. Nr 182, poz. 1228 i Nr 197, poz. 1307 oraz z 2011 r. Nr 112, poz. 654) umorzyć postępowanie.
UZASADNIENIE
I
1. W skardze konstytucyjnej z 18 września 2012 r. oraz w piśmie procesowym z 28 stycznia 2013 r., skierowanym w odpowiedzi na zarządzenie sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 15 stycznia 2013 r., Spółdzielnia Mieszkaniowa w Swarzędzu (dalej: skarżąca) wniosła o stwierdzenie, że art. 4171 § 1 i 2 w związku z art. 417 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93, ze zm.; dalej: k.c.), rozumiane w ten sposób, że „odpowiedzialność Skarbu Państwa przez wydanie aktu normatywnego nie zachodzi w sytuacji, gdy Trybunał Konstytucyjny skorzystał z uprawnienia, o którym mowa w art. 190 ust. 3 Konstytucji do określenia innego terminu utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego”, są niezgodne z art. 2 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji.
Skarga konstytucyjna została złożona na tle następującego stanu faktycznego. W wyroku z 17 grudnia 2008 r., sygn. P 16/08, OTK ZU nr 10/A/2008, poz. 181, Trybunał Konstytucyjny orzekł m.in., że:
„1. Art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2003 r. Nr 119, poz. 1116, z 2004 r. Nr 19, poz. 177 i Nr 63, poz. 591, z 2005 r. Nr 72, poz. 643, Nr 122, poz. 1024, Nr 167, poz. 1398 i Nr 260, poz. 2184, z 2006 r. Nr 165, poz. 1180 oraz z 2007 r. Nr 125, poz. 873) w zakresie, w jakim zobowiązuje spółdzielnię do zawarcia umowy przeniesienia własności lokalu po dokonaniu przez członka spółdzielni wyłącznie spłat, o których mowa w pkt 1-3 tego przepisu, jest niezgodny z art. 64 ust. 2 i 3 w związku z art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
2. Art. 1714 ust. 1 ustawy powołanej w punkcie 1 w zakresie, w jakim zobowiązuje spółdzielnię do zawarcia umowy przeniesienia własności lokalu po dokonaniu przez członka spółdzielni lub osobę niebędącą członkiem spółdzielni wyłącznie spłat, o których mowa w pkt 1 i 2 tego przepisu, jest niezgodny z art. 64 ust. 2 i 3 w związku z art. 21 ust. 2 Konstytucji.
3. Art. 12 ust. 11 i art. 1714 ust. 11 ustawy powołanej w punkcie 1 są niezgodne z art. 2 Konstytucji.
4. Art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 125, poz. 873) jest niezgodny z art. 2 Konstytucji (...)”.
Równocześnie Trybunał skorzystał z kompetencji do określenia innego terminu utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnych przepisów niż dzień ogłoszenia wyroku w dzienniku urzędowym (art. 190 ust. 3 Konstytucji). Zdecydował, że: „Przepisy wymienione w części I w punktach 1-4 wyroku tracą moc obowiązującą z upływem 12 (dwunastu) miesięcy od dnia ogłoszenia w Dzienniku Ustaw”.
Przed upływem terminu odroczenia utraty mocy obowiązującej przepisów wskazanych w wyroku TK z 17 grudnia 2008 r., sygn. P 16/08, członkowie Spółdzielni Mieszkaniowej w Swarzędzu, którym przysługiwały spółdzielcze własnościowe prawa do lokali pozostających w jej zarządzie, złożyli wnioski o przeniesienie na nich własności tych lokali. W odpowiedzi skarżąca poinformowała wnioskodawców o konieczności uiszczenia przez nich kosztów nabycia gruntu, na którym był posadowiony budynek mieszkalny, w wysokości odpowiadającej udziałom w nieruchomości wspólnej.
Rozpoznający ten spór Sąd Rejonowy Poznań-Nowe Miasto i Wilda w Poznaniu, w wyroku z 1 lipca 2010 r. (sygn. akt I C 947/09), wydanym na podstawie art. 1714 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2003 r. Nr 119, poz. 1116, ze zm.; dalej: u.s.m.), zobowiązał pozwaną Spółdzielnię Mieszkaniową w Swarzędzu do złożenia oświadczenia woli o ustanowieniu odrębnej własności lokali mieszkalnych na rzecz jej członków z pominięciem spornych kosztów.
W wyroku z 10 grudnia 2010 r. (sygn. akt XV Ca 1173/10) Sąd Okręgowy w Poznaniu oddalił apelację skarżącej od wyroku sądu pierwszej instancji.
Następnie w piśmie z 25 lipca 2010 r. Spółdzielnia Mieszkaniowa w Swarzędzu wezwała reprezentujących Skarb Państwa: Ministra Infrastruktury oraz Ministra Skarbu Państwa do zapłaty, tytułem roszczenia odszkodowawczego wywiedzionego z art. 4171 k.c., kwoty 10 109,43 zł, odpowiadającej pierwszej opłacie rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu w części przypadającej na poszczególne lokale przewłaszczone na rzecz członków spółdzielni będących stronami uprzednio prowadzonego postępowania.
W związku z nieuwzględnieniem żądania i wystąpieniem przez skarżącą na drogę postępowania sądowego, w wyroku z 31 stycznia 2012 r., sygn. akt I C 1028/11, Sąd Rejonowy Poznań-Nowe Miasto i Wilda w Poznaniu, I Wydział Cywilny oddalił powództwo skarżącej, uznając, że obowiązywanie aktu normatywnego w okresie odroczenia nie może pociągać za sobą odpowiedzialności Skarbu Państwa na podstawie art. 4171 k.c. Sąd uznał ponadto, że strona powodowa nie wykazała szkody.
W wyroku z 5 czerwca 2012 r., sygn. akt XV Ca 498/12, Sąd Okręgowy w Poznaniu – Wydział XV Cywilny Odwoławczy oddalił apelację skarżącej. Podzielając stanowisko sądu pierwszej instancji i odwołując się do orzecznictwa Sądu Najwyższego, sąd odwoławczy uznał, że sądy i inne organy władzy publicznej powinny uwzględniać i stosować akt normatywny, o którego niekonstytucyjności rozstrzygnął Trybunał, wyznaczając równocześnie inny termin utraty przezeń mocy obowiązującej, gdyż w przeciwnym wypadku zostałby przekreślony sens instytucji odroczenia.
Wyrok Sądu Okręgowego w Poznaniu, XV Wydział Cywilny Odwoławczy z 5 czerwca 2012 r., sygn. akt XV Ca 498/12, skarżąca wskazała jako ostateczne rozstrzygnięcia o jej wolnościach lub prawach w rozumieniu art. 79 ust. 1 Konstytucji.
W ocenie skarżącej, wyłączenie możliwości dochodzenia odszkodowania za tzw. bezprawie legislacyjne w wypadku odroczenia terminu utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu naruszyło art. 2 oraz art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji. Skarżąca podkreśliła, że mimo orzeczenia o niezgodności z Konstytucją art. 1714 ust. 1 u.s.m., nie mogła uzyskać odszkodowania od Skarbu Państwa – działaniu ustawodawcy nie można było bowiem w takich warunkach przypisać cechy bezprawności. W świetle utrwalonego orzecznictwa sądów powszechnych i Sądu Najwyższego, do przyjęcia odpowiedzialności Skarbu Państwa nie jest wystarczające, aby Trybunał stwierdził niezgodność aktu normatywnego z Konstytucją, lecz dodatkowo akt ten musi zostać usunięty z porządku prawnego z dniem ogłoszenia wyroku Trybunału. Według skarżącej, na gruncie art. 4171 § 1 w związku z art. 417 § 1 k.c. należałoby uznać, że przesłanka bezprawności jest spełniona zawsze, gdy Trybunał potwierdzi niezgodność aktu normatywnego z Konstytucją specjalnym prejudykatem, bez względu na to, czy jego orzeczenie zostało opatrzone klauzulą odraczającą, o której mowa w art. 190 ust. 3 Konstytucji. W wyniku nieprawidłowej interpretacji zaskarżonych przepisów i skutków prawnych klauzuli odraczającej, jak argumentowała skarżąca, doszło do nieodwracalnych przesunięć majątkowych, które wyrządziły jej szkodę.
Zdaniem skarżącej, zaskarżone przepisy pozbawiły ją prawa do odszkodowania za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem działanie organów władzy publicznej (art. 77 ust. 1 Konstytucji), co faktycznie zamknęło jej możliwość dochodzenia odszkodowania (art. 77 ust. 2 Konstytucji). Przepisy te naruszyły ponadto zasadę prawidłowej legislacji, zasadę demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasadę sprawiedliwości społecznej oraz zasadę zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa (art. 2 Konstytucji). Skarżąca wyjaśniła, że w tym drugim wypadku art. 4171 § 1 w związku z art. 417 § 1 k.c. spowodowały utratę przez nią części majątku i nie zapewniły prawa do odpowiedniego ekwiwalentu.
Skarżąca szeroko odniosła się do sposobu rozumienia art. 77 ust. 1 oraz art. 190 ust. 3 Konstytucji, a także art. 4171 § 1 k.c. w orzecznictwie sądów powszechnych, który ukształtował się pod wpływem uchwały Sądu Najwyższego z 7 grudnia 2007 r., sygn. akt III CZP 125/07, OSNC nr 12/2008, poz. 138. Stwierdziła m.in., że sądy odeszły od wykładni językowej tych przepisów, przez co naruszyły normy konstytucyjne gwarantujące odszkodowanie za tzw. bezprawie legislacyjne.
2. Po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej, w postanowieniu z 23 lipca 2013 r. Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania jej dalszego biegu w zakresie badania zgodności art. 4171 § 2 k.c. z art. 2 i art. 77 Konstytucji. Wskazany przepis ustawy nie był podstawą rozstrzygnięcia w sprawie skarżącej.
3. Marszałek Sejmu w piśmie procesowym z 1 sierpnia 2014 r. wniósł o umorzenie postępowania na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.
Na wstępie Marszałek Sejmu odnotował, że – po pierwsze – istota kontroli hierarchicznej spójności prawa zakłada konfrontację treści norm lokujących się na różnych poziomach systemu prawnego. Z punktu widzenia dopuszczalności skargi konstytucyjnej znaczyło to przede wszystkim, że proces kontroli konstytucyjności nie może służyć eliminacji ewentualnych niespójności norm prawnych w układzie horyzontalnym, ani dotyczyć zarzutów odnoszących się do treści norm konstytucyjnych. Po drugie zaś, właściwym przedmiotem kontroli powinien być w tym wypadku art. 4171 § 1 k.c., bez potrzeby przywoływania – także w charakterze przepisu związkowego – art. 417 § 1 k.c., ponieważ tylko ten pierwszy przepis kształtował sytuację prawną inicjatora postępowania i wobec niego zostały skierowane zarzuty skargi konstytucyjnej.
W ocenie Marszałka Sejmu, „[w] analizowanej sprawie występuje rzadko spotykane – nawet na wokandzie Trybunału Konstytucyjnego – spiętrzenie problemów teoretycznych i praktycznych dotyczących dwóch grup zagadnień o proweniencji (...) par excellence konstytucyjnej”. Z jednej strony, skarga konstytucyjna dotyka bezpośrednio sfery odpowiedzialności Skarbu Państwa za tzw. bezprawie normatywne, a więc za akty prawne niezgodne z aktami prawnymi wyższego rzędu; jest to delikt szczególnego rodzaju, co przejawia się we wszystkich elementach konstruujących podstawy (przesłanki) roszczenia odszkodowawczego, począwszy od bezprawności działania, przez szkodę, aż po związek przyczynowy. Z drugiej strony, angażuje ona w sposób konieczny zagadnienia związane ze skutkami wyroków Trybunału stwierdzających niezgodność przepisu z Konstytucją, które zawierają klauzulę odraczającą.
Marszałek Sejmu zastrzegł ponadto, że art. 4171 § 1 k.c. można rozważać tylko w takim aspekcie, w jakim znalazł zastosowanie do skarżącej i bez niedozwolonych uogólnień. Może zatem chodzić o kontrolę tego przepisu w rozumieniu określonym w petitum skargi konstytucyjnej, ale jedynie względem czynności lub innych zdarzeń prawnych, które miały miejsce w okresie odroczenia. W pozostałym zakresie zastosowania art. 4171 § 1 k.c. postępowanie powinno zostać umorzone na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK, ze względu na brak adekwatności w stosunku do sytuacji faktycznej i prawnej skarżącej.
W przeciwieństwie do skarżącej, która koncentruje się na pytaniu, czy art. 4171 § 1 k.c. jest zgodny z konstytucyjnymi gwarancjami prawa do wynagrodzenia szkody, Marszałek Sejmu skupił się przede wszystkim na ustaleniu „rzeczywistego źródła obowiązku dalszego stosowania normy uznanej za niekonstytucyjną przez Trybunał Konstytucyjny oraz swoistej immunizacji władzy publicznej w okresie odroczenia, którym (...) jest bezpośrednio art. 190 ust. 3 Konstytucji”. Zaakcentował przy tym związek, jaki występuje między cywilistycznie rozumianą bezprawnością czynności konwencjonalnej wskazanej jako zdarzenie sprawcze (wydanie aktu normatywnego uznanego następnie za niezgodny z aktem normatywnym wyższego rzędu) oraz skutkami prawnymi orzeczenia prejudycjalnego Trybunału przesądzającego o takiej niezgodności.
Odwołując się do „relatywnie jednolitego” orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego w kwestii skutków wyroków stwierdzających niekonstytucyjność przepisu (normy) z równoczesnym określeniem innego terminu utraty mocy obowiązującej, Marszałek Sejmu stwierdził, że: „[s]zczególna kompetencja przyznana Trybunałowi Konstytucyjnemu przez art. 190 ust. 3 zdanie 1 in fine oraz zdanie 2 Konstytucji upoważnia ten organ do modyfikacji skutków czasowych własnego rozstrzygnięcia o niezgodności kontrolowanego aktu normatywnego (przepisu, normy) z aktem hierarchicznie wyższego rzędu. (...) [M]imo, że orzeczenie Trybunału dyskwalifikujące zaskarżony akt normatywny (przepis, normę) jako niezgodny z określonymi wzorcami kontroli jest ostateczne, akt ten obowiązuje w dalszym ciągu, będąc elementem systemu prawa aż do chwili bezskutecznego upływu terminu odroczenia albo wcześniejszej interwencji ustawodawcy sanującej stan konstytucyjności. (...) Innymi słowy, bezskuteczny upływ terminu odroczenia oznacza, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z klauzulą odraczającą wywołuje zwykłe, typowe skutki – w tym skutek kasatoryjny”.
Zdaniem Marszałka Sejmu, taka perspektywa uzasadnia niedopuszczalność merytorycznego rozpoznania skargi konstytucyjnej i wydania wyroku przez Trybunał Konstytucyjny. Stanowiłoby to bowiem horyzontalną kontrolę przepisów (norm) sytuujących się na tym samym poziomie hierarchicznego systemu prawnego, i to norm o randze konstytucyjnej (tj. art. 77 ust. 1 i art. 190 ust. 3 zdanie pierwsze Konstytucji).
4. Prokurator Generalny w piśmie procesowym z 24 kwietnia 2014 r. wniósł o umorzenie postępowania na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.
Nawiązując do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego oraz Sądu Najwyższego, Prokurator Generalny uznał, że nie do zaakceptowania jest teza zakładająca, iż Trybunał, odraczając na 12 miesięcy utratę mocy obowiązującej art. 1714 ust. 1 u.s.m., nie uwzględnił konsekwencji prawnych odroczenia skutku derogacyjnego w sferze stosunków majątkowych spółdzielni mieszkaniowych, w tym tych o charakterze odszkodowawczym, a co za tym idzie, nie sposób przyjąć, aby organ stosujący w okresie odroczenia prawo z nakazu Trybunału działał na podstawie nielegalnych unormowań.
Według Prokuratora Generalnego, skoro na podstawie wyroku Trybunału przepis ustawy został uznany za niezgodny z Konstytucją, ale po rozpatrzeniu wszelkich materialnych konsekwencji jego niezwłocznej derogacji Trybunał orzekł jednocześnie, że przepis ten powinien funkcjonować w obrocie prawnym do upływu terminu odroczenia utraty jego mocy obowiązującej, to z wyroku Trybunału „nie można wybiórczo wywodzić swojego prawa do odszkodowania, opierając się jedynie na tym jego fragmencie, w którym stwierdzono niekonstytucyjność przepisu, z pominięciem odroczenia skutku derogacyjnego”. Pogląd prezentowany przez skarżącą – jak podkreślił Prokurator Generalny – należy traktować jako zarzut wobec praktyki stosowania normy konstytucyjnej, wyrażonej w art. 190 ust. 3 Konstytucji.
5. W piśmie z 22 listopada 2013 r. Rzecznik Praw Obywatelskich poinformował Trybunał Konstytucyjny, że nie zgłasza udziału w postępowaniu.
II
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
1. Spółdzielnia Mieszkaniowa w Swarzędzu (dalej: skarżąca) wskazała jako przedmiot kontroli art. 4171 § 1 w związku z art. 417 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014 r. poz. 121; dalej: k.c.).
Stosownie do art. 417 § 1 k.c.: „Za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej ponosi odpowiedzialność Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego lub inna osoba prawna wykonująca tę władzę z mocy prawa”. Z kolei według art. 4171 § 1 k.c.: „Jeżeli szkoda została wyrządzona przez wydanie aktu normatywnego, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu niezgodności tego aktu z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą”.
Zaskarżone przepisy zostały ujęte w skardze konstytucyjnej w relacji związkowej, a ich niezgodność ograniczona tylko do pewnego zakresu regulacji. Posługując się tzw. formułą interpretacyjną, skarżąca domagała się bowiem stwierdzenia niekonstytucyjności art. 4171 § 1 w związku z art. 417 § 1 k.c. rozumianych w ten sposób, że Skarb Państwa nie ponosi odpowiedzialności odszkodowawczej za wydanie aktu normatywnego niezgodnego z Konstytucją w sytuacji, gdy Trybunał Konstytucyjny na podstawie art. 190 ust. 3 Konstytucji odroczył utratę mocy obowiązującej przepisu, który uznał za niezgodny z Konstytucją (dosłowna postać zaskarżenia podana w skardze konstytucyjnej brzmiała: „rozumiane w ten sposób, że odpowiedzialność Skarbu Państwa przez wydanie aktu normatywnego, nie zachodzi w sytuacji gdy Trybunał Konstytucyjny skorzystał z uprawnienia, o którym mowa w art. 190 ust. 3 Konstytucji do określenia innego terminu utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego”).
Istotnym elementem uzasadnienia skargi konstytucyjnej, włączonym także do treści jej petitum, był art. 190 ust. 3 Konstytucji, który przewiduje uprawnienie Trybunału Konstytucyjnego do określenia innego (późniejszego niż dzień ogłoszenia wyroku w dzienniku urzędowym) terminu utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu. Zgodnie z jego brzmieniem: „Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wchodzi w życie z dniem ogłoszenia, jednak Trybunał Konstytucyjny może określić inny termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego. Termin ten nie może przekroczyć osiemnastu miesięcy, gdy chodzi o ustawę, a gdy chodzi o inny akt normatywny – dwunastu miesięcy. W przypadku orzeczeń, które wiążą się z nakładami finansowymi nie przewidzianymi w ustawie budżetowej, Trybunał Konstytucyjny określa termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego po zapoznaniu się z opinią Rady Ministrów”.
2. Modyfikacja ogólnych zasad odpowiedzialności odszkodowawczej państwa z tytułu wykonywania władzy publicznej, w szczególności za tzw. bezprawie judykacyjne i prawodawcze (legislacyjne), była związana z wejściem w życie Konstytucji, która w art. 77 ust. 1 skonstytucjonalizowała prawo do wynagrodzenia szkody za niezgodne z prawem wykonywanie władzy publicznej (zob. istotne w tym kontekście wyroki TK z: 4 grudnia 2001 r., sygn. SK 18/00, OTK ZU nr 8/2001, poz. 256; 23 września 2003 r., sygn. K 20/02, OTK ZU nr 7/A/2003, poz. 76; 20 stycznia 2004 r., sygn. SK 26/03, OTKZU nr 1/A/2004, poz. 3; 23 maja 2006 r., sygn. SK 51/05, OTK ZU nr 5/A/2006, poz. 58; 11 września 2006 r., sygn. P 14/06, OTK ZU nr 8/A/2006, poz. 102; 3 marca 2004 r., sygn. , OTK ZU nr 3/A/2004, poz. 17; 1 kwietnia 2008 r., sygn. SK 77/06, OTK ZU nr 3/A/2008, poz. 39; oraz postanowienie z 13 czerwca 2011 r., sygn. SK 26/09, OTK ZU nr 5/A/2011, poz. 46). W celu dostosowania sytemu prawa do standardu konstytucyjnego oraz wskazań wynikających z orzecznictwa Trybunału została przyjęta ustawa z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692), która nadała nowe brzmienie m.in. art. 417 i art. 421 k.c., dodała art. 4171 i art. 4172 k.c. oraz uchyliła art. 419, art. 420, art. 4201 i art. 4202 k.c. Zmiany weszły w życie 1 września 2004 r.
Regulacja dotycząca tzw. deliktów prawodawczych (legislacyjnych), szczególna względem ogólnej formuły deliktu władzy publicznej ujętego w art. 417 k.c., uzależniała możliwość dochodzenia przed sądem powszechnym naprawienia szkody poniesionej przez poszkodowanego od stwierdzenia w innym postępowaniu niezgodności aktu normatywnego, którego wydanie (właściwie: obowiązywanie i stosowanie, zob. np. uchwała Sądu Najwyższego z 7 grudnia 2007 r., sygn. akt III CZP 125/07, OSNC nr 12/2008, poz. 138) wyrządziło tę szkodę. Uzyskanie prejudykatu było zatem formalnym i koniecznym (aczkolwiek niewystarczającym) warunkiem powstania roszczenia odszkodowawczego. Z roszczeniem odszkodowawczym mogły skutecznie wystąpić tylko te podmioty, które należały do kręgu adresatów objętych zastosowaniem danego przepisu (normy); treść rozstrzygnięcia prejudycjalnego pozwalała wówczas przyjąć, że stwierdzenie niezgodności przepisu (normy) z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą nastąpiło z powodu naruszenia interesów właśnie tych podmiotów. Rozstrzygnięcie prejudycjalne wyznaczało ponadto obszar wadliwości działania władzy publicznej, a to w konsekwencji wpływało także na ustalenie związku przyczynowego i zakres szkody.
W orzecznictwie i nauce prawa nie budziło wątpliwości, że stwierdzenie niezgodności aktów normatywnych z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą leży w kompetencji przede wszystkim Trybunału Konstytucyjnego (zob. art. 188 Konstytucji oraz art. 2 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym; Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK; por. też, zamiast wielu, E. Bagińska, Odpowiedzialność odszkodowawcza w administracji, [w:] System prawa administracyjnego, t. 12, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Warszawa 2010, s. 362 i n., oraz J. Parchomiuk, Odpowiedzialność za bezprawie legislacyjne w sytuacji odroczenia utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego (uwagi na marginesie uchwały Sądu Najwyższego z dnia 7 grudnia 2007 r.), „Przegląd Sejmowy” 2009, nr 1, s. 107 i n., oraz cyt. tam piśmiennictwo).
3. Trybunał Konstytucyjny w toku całego postępowania, aż do wydania orzeczenia, jest zobowiązany do badania, czy nie istnieją ujemne przesłanki procesowe nakazujące umorzenie postępowania (zob. np. wyrok TK z 24 lutego 2009 r., sygn. SK 34/07, OTK ZU nr 2/A/2009, poz. 10, oraz cyt. tam orzecznictwo). Jedną z cech procedury skargi konstytucyjnej jest poddanie skargi wstępnej kontroli. Rozpoznanie wstępne ma zapobiegać nadawaniu dalszego biegu skargom, które nie odpowiadają warunkom formalnym lub są oczywiście bezzasadne. Wówczas wszczęcie postępowania jest niedopuszczalne, co znaczy, że jeśli doszłoby do merytorycznego rozpoznania sprawy, niedopuszczalne jest też wydanie wyroku. W sytuacji gdy mimo niedopuszczalności wszczęcia postępowania skardze został nadany dalszy bieg, postępowanie podlega umorzeniu w jego kolejnej fazie. Jak podkreślił Trybunał w postanowieniu z 27 stycznia 2004 r., sygn. SK 50/03, OTK ZU nr 1/A/2004, poz. 6, przepisy nie określają terminu ograniczającego możliwość badania warunków dopuszczalności skargi (podobnie zob. postanowienia TK z: 21 listopada 2001 r., sygn. K 31/01, OTK ZU nr 8/2001, poz. 264; 20 marca 2002 r., sygn. K 42/01, OTK ZU nr 2/A/2002, poz. 21; 28 maja 2003 r., sygn. SK 33/02, OTK ZU nr 5/A/2003, poz. 47). W szczególności nie ma formalnych przeszkód do stwierdzenia niedopuszczalności skargi na etapie rozpoznania merytorycznego.
Dlatego Trybunał Konstytucyjny rozważył, czy nie zaistniały przesłanki umorzenia postępowania, sugerowane również w pismach procesowych Marszałka Sejmu i Prokuratora Generalnego.
4. Przede wszystkim uściślenia wymagał sam problem konstytucyjny przedstawiony przez skarżącą. Z uzasadnienia skargi konstytucyjnej wynikało bowiem, że został przez nią zakwestionowany art. 4171 § 1 w związku z art. 417 § 1 k.c. w określonym rozumieniu, które nawiązywało do utrwalonej praktyki stosowania tych przepisów w orzecznictwie Sądu Najwyższego i sądów powszechnych w specyficznym okresie tzw. odroczenia (zob. art. 190 ust. 3 Konstytucji). Rozumienie to (skarżąca trafnie to odnotowała) było zgodne z utrwalonym stanowiskiem Trybunału na temat skutków prawnych klauzuli odraczającej. Na tym tle skarżąca wywiodła, że roszczenie odszkodowawcze przewidziane w art. 4171 § 1 k.c. jest wyłączone a limine, gdy Trybunał Konstytucyjny przesunął termin utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu. Z perspektywy przesłanek odszkodowawczych określonych w art. 4171 § 1 k.c. znaczyło to z kolei, że orzeczenie Trybunału bez skutku derogacyjnego w momencie jego ogłoszenia w dzienniku urzędowym (będące prejudykatem) wykluczało odpowiedzialność odszkodowawczą, ponieważ nigdy nie dopuszczało do kwalifikowania działania lub zaniechania organu władzy publicznej jako bezprawnego. Dlatego wykładnia art. 4171 § 1 k.c. i art. 190 ust. 3 Konstytucji, czy też mówiąc ściśle: wykładnia art. 4171 § 1 k.c. w warunkach prawnych wynikających z art. 190 ust. 3 Konstytucji, w ocenie skarżącej, prowadziła do naruszenia jej konstytucyjnych wolności i praw (art. 2, art. 77 Konstytucji); zaskarżone przepisy kodeksu cywilnego wywoływały nieprawidłowy efekt, a przesądzał o tym prospektywny charakter skutków wyroku Trybunału z klauzulą odraczającą.
Trybunał Konstytucyjny podzielił także pogląd Marszałka Sejmu, że problem konstytucyjny w tej sprawie nie sprowadzał się do ogólnej oceny skutków odszkodowawczych wydania aktu normatywnego (przepisu, normy prawnej), który następnie został przez Trybunał uznany za niezgodny z aktem wyższego rzędu, z równoczesnym odroczeniem terminu utraty jego mocy obowiązującej, ale – ze względu na wymogi konkretnej kontroli konstytucyjności prawa w trybie skargowym – należało go ograniczyć do czynności prawnych lub innych zdarzeń prawnych, które zaszły w okresie odroczenia.
W dalszej kolejności należało ustalić rzeczywisty przedmiot zarzutów skarżącej, w szczególności zaś rozważyć, czy przedstawione przez nią zagadnienie istotnie dotyczyło treści art. 4171 § 1 k.c., ujawniając kolizję między tym unormowaniem a powołanymi wzorcami kontroli, czy też raczej lokowało się w innej sferze, która w całości była materią konstytucyjną i w konsekwencji wykraczała poza kognicję Trybunału (zob. np. postanowienie TK z 19 czerwca 2012 r., sygn. SK 37/08, OTK ZU nr 6/A/2012, poz. 69).
5. Szczególna kompetencja przyznana Trybunałowi Konstytucyjnemu w art. 190 ust. 3 Konstytucji upoważnia ten organ do niuansowania skutków czasowych własnego rozstrzygnięcia o niezgodności kontrolowanego aktu normatywnego (przepisu, normy) z aktem hierarchicznie wyższego rzędu. Skutki klauzuli określającej inny termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego niż moment publikacji wyroku Trybunału we właściwym organie urzędowym są widoczne zwłaszcza w sferze walidacyjnej – mimo że orzeczenie Trybunału dyskwalifikujące zaskarżony akt normatywny jako niezgodny z określonymi wzorcami kontroli jest ostateczne, akt ten nadal obowiązuje, będąc elementem systemu prawa aż do chwili bezskutecznego upływu terminu odroczenia albo wcześniejszej interwencji ustawodawcy sanującej stan konstytucyjności. Innymi słowy, wyrok Trybunału odraczający termin utraty mocy obowiązującej nie ma charakteru bezpośrednio kasatoryjnego (derogacyjnego), albowiem nie eliminuje z systemu prawa niekonstytucyjnych (nielegalnych) przepisów z dniem swego ogłoszenia (zob., zamiast wielu, wyrok TK z 27 kwietnia 2005 r., sygn. P 1/05, OTK ZU nr 4/A/2005, poz. 42).
Odroczenie przez Trybunał Konstytucyjny terminu utraty mocy obowiązującej przepisu wyraża nakaz, aby przez okres wskazany w wyroku przepis ten (o ile wcześniej nie został uchylony bądź zmieniony przez ustawodawcę) był nadal stosowany przez wszystkich jego adresatów, w tym przez organy wymiaru sprawiedliwości w toku sądowego stosowania prawa. Stanowisko to jest trwałym elementem acquis constitutionnel. Wyjątki od tej reguły były dopuszczane tylko incydentalnie, gdy przemawiały za nimi inne normy konstytucyjne, relewantne w okolicznościach danej sprawy.
Stosując art. 190 ust. 3 Konstytucji, Trybunał musiał ważyć wartości konstytucyjne, których jednocześnie nie można było zrealizować w dostatecznym stopniu. Dlatego za pomocą klauzuli odraczającej in casu starał się zapobiec sytuacji, w której natychmiastowa derogacja przepisu spowodowałoby istotne naruszenie innych norm konstytucyjnych, a w rezultacie dotkliwe społeczne skutki. Był to więc przejaw działania minimalizującego negatywne następstwa natychmiastowej utraty mocy obowiązującej przepisu w wyniku wyroku Trybunału, które miało na celu m.in. zabezpieczenie interesów w toku, ochronę wolności i praw jednostek, jak również zabezpieczenie podstaw instytucjonalnych i finansowych wypełniania zadań publicznych przez państwo (o powodach stosowania art. 190 ust. 3 Konstytucji przez Trybunał zob. szerzej, zamiast wielu, wyrok TK z 17 grudnia 2008 r., sygn. P 16/08, OTK ZU nr 10/A/2008, poz. 181, i cyt. tam orzecznictwo).
Poglądy Trybunału na temat skutków art. 190 ust. 3 Konstytucji zasadniczo są podzielane również przez Sąd Najwyższy, aczkolwiek nie od początku i z pewnymi odmiennościami w ramach poszczególnych izb (zob. np. uchwała SN z 23 stycznia 2004 r., sygn. akt III CZP 112/03, OSNC nr 4/2005, poz. 61; zob. także wskazaną w niej uchwałę SN z 3 lipca 2003 r., sygn. akt III CZP 45/03, OSNC nr 9/2004, poz. 136 oraz wyrok SN z 29 marca 2000 r., sygn. akt III RN 96/98, OSNP nr 13/2000, poz. 500; podobnie: postanowienia SN z 12 marca 2003 r., sygn. I PZ 157/02, OSNP nr 14/2004, poz. 244; 16 kwietnia 2008 r., sygn. akt I CZ 29/08, Lex nr 465888; wyrok SN z 20 kwietnia 2006 r., sygn. akt IV CSK 28/06, OSNC nr 2/2007, poz. 31; uchwały SN z: 7 grudnia 2007 r., sygn. akt III CZP 125/07; 17 października 2009 r., sygn. akt III CZP 16/09, OSNC nr 1/2010, poz. 6). Ze względu na powszechnie obowiązującą moc orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego (art. 190 ust. 1 Konstytucji), Sąd Najwyższy uznawał, że jest związany wyrokiem Trybunału także w zakresie, w jakim przesądza o terminie utraty mocy obowiązującej przez niezgodny z Konstytucją przepis. Akceptował przy tym, że jeśli Trybunał odraczał termin utraty mocy obowiązującej wadliwej normy, to zachowywała ona moc przez okres wskazany w orzeczeniu. To zaś znaczyło, że sądy i inne podmioty powinny stosować tę normę. Jej pominięcie w tym okresie (jakby nie obowiązywała) oznaczałoby przekreślenie sensu odroczenia, a więc i sensu art. 190 ust. 3 Konstytucji. Stanowisko to, jak już wspomniano, jest zbieżne z poglądem Trybunału.
Zatem w orzecznictwie Sądu Najwyższego dominowało przekonanie, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego stwierdzający niekonstytucyjność przepisu z równoczesnym określeniem innego terminu utraty mocy obowiązującej nie mógł stanowić – przynajmniej w odniesieniu do czynności lub innych zdarzeń prawnych, które miały miejsce w okresie odroczenia – podstawy odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa. Mający konstytucyjną legitymację nakaz stosowania niekonstytucyjnego przepisu przez okres odroczenia uniemożliwiał bowiem następującą ex post zmianę kwalifikacji zachowania sprawcy szkody (powstałej w tym okresie) jako bezprawnego (zob. podstawową w tej kwestii uchwałę SN z 7 grudnia 2007 r., sygn. akt III CZP 125/07).
6. Trybunał Konstytucyjny rozważył, czy skarga konstytucyjna odnosiła się do art. 4171 § 1 w związku z art. 417 § 1 k.c., czy została skierowana na praktykę stosowania normy konstytucyjnej przez sądy powszechne, Sąd Najwyższy i przez sam Trybunał. Istota zarzutów przedstawionych przez skarżącą sprowadzała się bowiem do konstatacji, że art. 4171 § 1 k.c. nie pozwalał dochodzić odpowiedzialności odszkodowawczej wówczas, gdy Trybunał stwierdził niezgodność przepisu i zarazem odroczył termin utraty jego mocy obowiązującej. Skarżąca nie kwestionowała przesłanek odpowiedzialności odszkodowawczej, w tym konstrukcji przesłanki bezprawności. Nie podważała cywilistycznego ujęcia tej instytucji prawnej, jej zakresu lub funkcji. W świetle uzasadnienia skargi konstytucyjnej, problematyczny był natomiast sposób działania art. 4171 § 1 k.c. w specyficznych warunkach, jakie istniały czasowo na podstawie art. 190 ust. 3 Konstytucji. Tymczasem okres odroczenia ustanowiony przez Trybunał nie modyfikował konstrukcji normatywnej art. 4171 § 1 k.c. – ta pozostała niezmieniona, ale tworzył nowe okoliczności prawne stosowania tego przepisu. Rzutowały one na możliwość dochodzenia odpowiedzialności odszkodowawczej przez skarżącą, było to jednak bezpośrednim następstwem art. 190 ust. 3 Konstytucji, a nie konsekwencją wadliwej interpretacji art. 4171 § 1 w związku z art. 417 § 1 k.c. przez Sąd Najwyższy i sądy powszechne.
Trybunał Konstytucyjny przypomniał w tym kontekście, że termin utraty mocy obowiązującej przepisów ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2003 r. Nr 119, poz. 1116, ze zm.), które były tłem skargi konstytucyjnej, został przesunięty o 12 miesięcy w wyroku TK o sygn. P 16/08, ponieważ:
a) skutkiem natychmiastowej derogacji byłoby pozbawienie zainteresowanych osób możliwości przekształcania spółdzielczego lokatorskiego prawa do lokalu oraz spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu w prawo własności tego lokalu – byłby to jednak skutek nadmiernie ograniczający prawa i wolności jednostki, wykraczający poza to, co jest niezbędne dla przywrócenia spójności i niesprzeczności systemu prawa;
b) niektóre następstwa działania tych przepisów były nieodwracalne, w szczególności te związane z dokonanymi przekształceniami w zakresie praw podmiotowych;
c) wymagały tego zasada ochrony zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa (art. 2 Konstytucji), zasada ochrony interesów w toku oraz zasada pewności obrotu prawnego – niekonstytucyjne przepisy funkcjonowały w obrocie prawnym 17 miesięcy i w tym czasie były stosowane w sposób powszechny, w kilkuset tysiącach spraw osób, które wystąpiły do spółdzielni z żądaniem zawarcia umowy przeniesienia własności lokalu mieszkalnego; sprawy te wciąż znajdowały się na różnych etapach, tylko część z nich została definitywnie zakończona;
d) przepisy uznane za niekonstytucyjne miały umożliwiać każdemu, komu przysługuje spółdzielcze lokatorskie prawo do lokalu mieszkalnego lub spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu, przekształcenie tego prawa w prawo własności po dokonaniu spłat określonych prawem – natychmiastowa derogacja tych przepisów spowodowałaby, że jednolita grupa adresatów zostałaby rozbita na dwie grupy, z których jedna byłaby wyłączona z zakresu działania tych przepisów.
Trybunał zdecydował więc o dalszym obowiązywaniu i stosowaniu niekonstytucyjnych przepisów w okresie odroczenia (co wyłączyło także roszczenia odszkodowawcze za skutki wywołane przez te przepisy w okresie odroczenia), ponieważ musiał ważyć różne racje i chronić wartości konstytucyjne wykraczające poza wąsko ujęte prawa majątkowe spółdzielni mieszkaniowych. W cytowanym wyroku wyjaśnił wówczas dodatkowo, co nie jest bez znaczenia również w tej sprawie, że: „Odroczenie terminu utraty mocy obowiązującej przepisów uznanych za niekonstytucyjne oznacza, że do momentu wskazanego w sentencji wyroku Trybunału Konstytucyjnego przepisy te obowiązują, o ile wcześniej nie zostaną uchylone przez ustawodawcę. Ich obowiązywanie jest równoznaczne z koniecznością ich przestrzegania i stosowania przez wszystkich ich adresatów. Zgodnie bowiem z art. 190 ust. 1 Konstytucji także to rozstrzygnięcie zamieszczone w tekście orzeczenia Trybunału jest nie tylko ostateczne, ale i ma moc powszechnie obowiązującą. Zakresem tej mocy objęte są również wszystkie sądy, Konstytucja nie przewiduje bowiem żadnego wyjątku w stosunku do zasady wyrażonej w jej art. 190 ust. 1 (...). Należy jednocześnie podkreślić, że w polskim systemie prawnym samo pozbawienie przepisu domniemania konstytucyjności nie jest wystarczającą przesłanką do odmowy jego zastosowania. Dopiero gdy przepis ten zostanie usunięty z systemu prawnego w następstwie wejścia w życie orzeczenia Trybunału o jego niekonstytucyjności lub w następstwie jego uchylenia bądź zmiany przez prawodawcę, organy państwowe, w tym sądy, będą zwolnione z obowiązku jego stosowania. (...)
Odroczenie terminu utraty mocy obowiązującej wadliwego aktu normatywnego oznacza, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego określa w odniesieniu do badanego stanu normatywnego skutki na przyszłość (...). Przesądza to dwie kwestie istotne z punktu widzenia stosowania prawa. Po pierwsze, czynności dokonane na mocy zakwestionowanych przepisów nie mogą być w żaden sposób z tej przyczyny skutecznie wzruszone. Po drugie, dokonanie czynności prawnych na podstawie przepisów uznanych za niekonstytucyjne powoduje konieczność ochrony zaufania tych, którzy tych czynności dokonali. Zasada ta była zawsze honorowana w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i Sądu Najwyższego, a troska o te wartości powinna cechować także ustawodawcę.
Zastosowanie odroczenia w odniesieniu do przepisów wymienionych w części I pkt 1-4 niniejszego wyroku oznacza więc, że umowy przeniesienia własności lokalu zawarte pomiędzy spółdzielnią a osobą, której przysługiwało spółdzielcze lokatorskie prawo do lokalu lub spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu, nie mogą być unieważnione, orzeczenia sądowe zastępujące oświadczenia woli spółdzielni mieszkaniowych (z powodu opieszałości spółdzielni), wydane na podstawie art. 491 u.s.m., nie mogą być wzruszone w trybie art. 190 ust. 4 Konstytucji”.
7. Zważywszy powyższe okoliczności, Trybunał Konstytucyjny umorzył postępowanie na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.
Skarga konstytucyjna zmierzała do oceny zgodności z Konstytucją problematyki, która była materią konstytucyjną. Tak bowiem należało zakwalifikować podstawę, funkcję i skutki prawne ustanowionej w art. 190 ust. 3 Konstytucji kompetencji Trybunału do odraczania terminu utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego aktu normatywnego. Wobec konstytucyjnej genezy nakazu stosowania w okresie odroczenia przepisu zdyskwalifikowanego przez Trybunał, kontrola legalności nakierowana formalnie na art. 4171 § 1 w związku z art. 417 § 1 k.c., ale w istocie podważająca konsekwencje obowiązywania art. 190 ust. 3 Konstytucji, była niedopuszczalna.
Z tych względów Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.