Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt I PK 52/14
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 28 października 2014 r.
Sąd Najwyższy w składzie:
SSN Bogusław Cudowski (przewodniczący)
SSN Romualda Spyt (sprawozdawca)
SSA Piotr Prusinowski
w sprawie z powództwa I. S.
przeciwko Urzędowi Miasta C.
o odszkodowanie,
po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Pracy, Ubezpieczeń
Społecznych i Spraw Publicznych w dniu 28 października 2014 r.,
skargi kasacyjnej strony pozwanej od wyroku Sądu Okręgowego - Sądu Pracy i
Ubezpieczeń Społecznych w K.
z dnia 17 września 2013 r.,
uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje Sądowi
Okręgowemu w K. do ponownego rozpoznania i orzeczenia o
kosztach postępowania kasacyjnego.
UZASADNIENIE
Powódka I. S. domagała się od pozwanego Urzędu Miasta w C.
odszkodowania z tytułu naruszającego prawo wypowiedzenia warunków pracy oraz
2
zasądzenia na jej rzecz kosztów zastępstwa procesowego według obowiązujących
stawek.
Pozwany w odpowiedzi na pozew wniósł o oddalenie powództwa i
zasądzenie na jego rzecz kosztów zastępstwa procesowego.
Sąd Rejonowy w B. po rozpoznaniu sprawy wyrokiem z 22 marca 2013 r.
zasądził od pozwanego na rzecz powódki kwotę 12.726 zł.
Sąd Rejonowy ustalił, że powódka I. S. jest zatrudniona w Urzędzie Miasta
C. na stanowisku zastępcy kierownika. Powódka jest pracownikiem samorządowym
w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach
samorządowych (Dz.U. Nr 223, poz. 1458 ze zm.).
W dniu 31 stycznia 2013 r. pozwany wręczył powódce pismo zatytułowane:
„Informacja o przeniesieniu pracownika samorządowego na podstawie art. 23
ustawy o pracownikach samorządowych”. Przeniesienie uzasadniono zmianami
organizacyjnymi w Urzędzie. Jako podstawę prawną pozwany podał przepis art. 23
ustawy o pracownikach samorządowych.
Powódka jest członkiem związku zawodowego OPZZ Konfederacja Pracy,
mimo to zmiana warunków pracy nie została poprzedzona konsultacją z tą
organizacją związkową. Powódka pełni też funkcję oddziałowego społecznego
inspektora pracy.
W ocenie Sądu pierwszej instancji, art. 23 ustawy o pracownikach
samorządowych stanowi powielenie przepisu art. 10 ust. 1a ustawy z dnia 16
września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych (jednolity tekst: Dz.U. z
2013 r., poz. 269), który przewidywał, że w razie reorganizacji urzędu urzędnika
państwowego mianowanego można przenieść na inne stanowisko służbowe,
odpowiadające kwalifikacjom pracownika, jeżeli ze względu na likwidację
stanowiska zajmowanego przez urzędnika nie jest możliwe jego dalsze
zatrudnienie na tym stanowisku. Wskazał, że Sąd Najwyższy odniósł się do relacji
tego przepisu do wypowiedzenia zmieniającego uregulowanego w art. 42 k.p. w
wyroku z dnia 19 kwietnia 2010 r., II PK 310/09, w którym wyraził pogląd, że
przeniesienie pracownika na inne stanowisko służbowe, o którym stanowi art. 10
ust. 1a ustawy o pracownikach urzędów państwowych jest samodzielną konstrukcją
3
prawną uregulowana w tym przepisie, odmienną od unormowanego w kodeksie
pracy wypowiedzenia warunków pracy lub płacy.
Zdaniem Sądu Rejonowego, zarówno na gruncie ustawy o pracownikach
urzędów państwowych, jak i ustawy o pracownikach samorządowych pogląd ten
odnosił się wyłącznie do pracowników mianowanych. Z dniem 1 stycznia 2012 r.
doszło jednak do przekształcenia podstawy zatrudnienia pracowników
samorządowych zatrudnionych na podstawie mianowania w umowne stosunki
pracy. Od tego momentu w stosunku do pracowników umownych przepis art. 23
ustawy o pracownikach samorządowych nie ustanawia odmiennego trybu zmiany
treści stosunku pracy, lecz jego uzasadnienie. Jednostronna zmiana treści
stosunku pracy mogła zatem nastąpić przy zastosowaniu art. 42 § 1 k.p., co z kolei
wymagało przeprowadzenia przez pracodawcę konsultacji ze związkami
zawodowymi.
Niezależnie od tego Sąd Rejonowy uznał, że doszło do naruszenia art. 13
ust. 3 ustawy z dnia 23 czerwca 1983 r. o społecznej inspekcji pracy (Dz.U. Nr 35,
poz. 163 ze zm.), który zakazuje dokonywania zmian stosunku pracy na niekorzyść
pracownika zajmującego funkcję społecznego inspektora pracy.
Sąd Okręgowy w K. wyrokiem z dnia 17 września 2013 r. oddalił apelację
pozwanego od powyższego wyroku.
W uzasadnieniu podniósł, że skarżący słusznie zarzuca, że przeniesienie
powoda w trybie art. 23 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych na inne
stanowisko służbowe nie wymagało wypowiedzenia dotychczasowych warunków
pracy i płacy w rozumieniu art. 42 § 1 k.p. Przepis art. 23 ust. 1 omawianej ustawy
stanowił samodzielną podstawę zmiany treści stosunku pracy pracownika
samorządowego. Wskazał przy tym, że za taką interpretacją tego przepisu
przemawia rodowód tego przepisu wywodzący się z przepisów ustawy o
pracownikach urzędów państwowych. Podkreślono, że zarówno na gruncie ustawy
o pracownikach urzędów państwowych, jak i ustawy o pracownikach
samorządowych obowiązuje z jednej strony zasada większej ochrony pracownika
przed definitywnym rozwiązaniem umowy, z drugiej zaś strony - zasada większej
dyspozycyjności pracownika. Przejawem tej drugiej zasady jest obowiązek
4
pracownika podporządkowania się jednostronnej decyzji pracodawcy odnoszącej
się do istotnych elementów treści stosunku pracy.
Sąd drugiej instancji przyjął dalej, że chociaż art. 23 ust. 1 ustawy o
pracownikach samorządowych stanowi samodzielną i natychmiastową podstawę
zmiany treści stosunku pracy bez potrzeby sięgania do konstrukcji wypowiedzenia
zmieniającego z art. 42 § 1 k.p., to nie wyklucza to odpowiedniego zastosowania
przepisów Kodeksu pracy zarówno w zakresie dochodzenia roszczeń przed sądem
pracy, jak i ochrony stosunku pracy. W rozpoznawanej sprawie pozwany
pracodawca, przenosząc powódkę na inne stanowisko służbowe, nie konsultował
zmiany treści stosunku pracy z reprezentującą ją organizacją związkową, czym
naruszył art. 38 k.p. Dodatkowo, nie respektował też wzmożonej ochrony stosunku
pracy powódki wynikającej z pełnienia przez nią funkcji społecznego inspektora
pracy (art. 13 ust. 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1983 r. o społecznej inspekcji pracy).
Pozwany zaskarżył ten wyrok skargą kasacyjną w całości, zarzucając mu
naruszenie prawa materialnego, tj. art. 23 ust. 1 i 2 ustawy o pracownikach
samorządowych w związku z art. 38 k.p. oraz art. 13 ust. 3 ustawy o społecznej
inspekcji pracy, przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tych przepisów
polegające na przyjęciu, że procedura przewidziana w art. 23 ustawy o
pracownikach samorządowych, mimo iż stanowi samodzielną i natychmiastową
podstawę zmiany treści stosunku pracy bez konieczności sięgania do konstrukcji
wypowiedzenia zmieniającego z art. 42 k.p., nie wyklucza odpowiedniego
stosowania przepisów Kodeksu pracy w zakresie ochrony stosunku pracy.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 23 ustawy o pracownikach samorządowych, w przypadku
reorganizacji jednostki pracownika samorządowego zatrudnionego na stanowisku
urzędniczym, w tym kierowniczym stanowisku urzędniczym, można przenieść na
inne stanowisko odpowiadające jego kwalifikacjom, jeżeli ze względu na likwidację
zajmowanego przez niego stanowiska nie jest możliwe dalsze jego zatrudnienie na
tym stanowisku (ust. 1). Pracownik, o którym mowa w ust. 1, zachowuje prawo do
dotychczasowego wynagrodzenia, jeżeli jest ono wyższe od wynagrodzenia
5
przysługującego na nowym stanowisku przez okres 6 miesięcy następujących po
miesiącu, w którym pracownik został przeniesiony na nowe stanowisko (ust. 2). Z
kolei art. 43 ust. 1 tej ustawy stanowi, że w sprawach nieuregulowanych w ustawie
stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu pracy, co oznacza, że przesłanką
stosowania przepisów Kodeksu pracy do stosunków pracy pracowników
samorządowych jest brak uregulowania danej kwestii w pragmatyce służbowej.
Przepis art. 23 ustawy o pracownikach samorządowych, obejmujący
pracowników samorządowych zatrudnionych na podstawie umowy o pracę
(tzw. pozostałych pracowników samorządowych – art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy
pracownikach samorządowych), do umownego stosunku pracy wprowadza
regulację stosowaną powszechnie w pragmatykach służbowych w odniesieniu do
stosunków pracy na podstawie mianowania. Brak wypowiedzenia zmieniającego w
większości pragmatyk urzędniczych rekompensują przepisy traktujące o
„przeniesieniu”, „delegowaniu” czy „skierowaniu” mianowanego pracownika do
wykonywania pracy na innym stanowisku w tej samej lub innej jednostce
organizacyjnej (por. A. Dubowik: glosa do wyroku Sądu Najwyższego z dnia 19
stycznia 1998 r., I PKN 480/97, OSP z 1999 r. nr 12, poz. 209). Przepisy takie,
zamieszczone w np. odpowiednich rozdziałach ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r.
Karta Nauczyciela (jednolity tekst: Dz.U. z 2014 r., poz. 191.), ustawy z dnia 16
września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych, ustawy z dnia 18 grudnia
1998 r. o służbie cywilnej (Dz.U. z 1999 r. Nr 49, poz. 483 ze zm.), czy ustawy z
dnia 24 sierpnia 2006 r. o służbie cywilnej (Dz.U. Nr 170, poz. 1218 ze zm.),
zatytułowanych na ogół „nawiązanie, zmiana i rozwiązanie stosunku pracy”,
stanowią kompleksowe unormowanie poruszanych w nich zagadnień, w tym kwestii
modyfikacji treści stosunków pracy pracowników mianowanych, bez potrzeby
odwoływania się w tej materii do kodeksowej instytucji wypowiedzenia warunków
pracy i płacy – wskazanej w art. 42 k.p. (por. uzasadnienie wyroku Sądu
Najwyższego z 24 maja 2007 r., II PK 306/06, OSNP 2008 nr 13 - 14, poz. 191).
Takie „przeniesienie”, „delegowanie” czy „skierowanie” stanowi samodzielną
konstrukcją prawną uregulowaną w danym przepisie, odmienną od unormowanego
w Kodeksie pracy wypowiedzenia warunków pracy lub płacy (zob. np. wyroki Sądu
Najwyższego: z dnia 7 stycznia 2007 r., II PK 163/09, LEX nr 570331; z dnia 12
6
marca 2010 r., II PK 276/09, LEX nr 602246; z dnia 4 listopada 2008 r., II PK 81/08,
OSNP 2010 nr 7-8, poz. 92; z dnia 6 września 2005 r., I PK 52/05, OSNP 2006 nr
13-14, poz. 204)).
Trafnie zauważył Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 7 października 2014 r.,
I PK 36/14 (niepublikowanym), że art. 23 ust. 1 ustawy o pracownikach
samorządowych stanowi powielenie treści art. 10 ust. 1a ustawy z dnia 16 września
1982 r. o pracownikach urzędów państwowych. Dotyczy on wprawdzie
państwowych urzędników mianowanych, jednak możliwe jest odniesienie dorobku
orzecznictwa do umownych urzędników samorządowych. Możliwość ta wynika
przede wszystkim z tego, że art. 23 ustawy może odnosić się wyłącznie do
pracowników umownych, gdyż z dniem 1 stycznia 2012 r. mianowanie nie
występuje już w ustawie o pracownikach samorządowych. W konsekwencji
przeniesienie to należy również kwalifikować jako specyficzną instytucję prawa
urzędniczego, które zawiera odmienne od kodeksowych regulacje zwiększające
dyspozycyjność szczególnej kategorii pracowników. Możliwość jednostronnej
zmiany istotnych elementów treści stosunku pracy jest z pewnością jedną z
ważniejszych cech prawa urzędniczego. Jak widać w omawianym przypadku,
większa dyspozycyjność urzędnika nie musi być uzależniona od zatrudnienia na
podstawie mianowania. Tak więc uzasadnione jest analogiczne stosowanie
dorobku orzecznictwa i doktryny prawa pracy z zakresu prawa urzędniczego, choć
regulacje mogą być zawarte w różnych aktach prawnych i odnosić się do różnych
kategorii urzędników.
W ocenie Sądu Najwyższego, uprawniony jest zatem wniosek, że także w
umownym stosunku pracy pracownika samorządowego zatrudnionego na
stanowisku urzędniczym wyłączona została możliwość jego modyfikacji w drodze
wypowiedzenia zmieniającego. Ma to swoje uzasadnienie w ustanowionej
procedurze naboru na wolne stanowiska urzędnicze (art. 11 - 15 ustawy o
pracownikach samorządowych), na podstawie otwartego konkursu. Każde więc
stanowisko urzędnicze musi być obsadzone w drodze konkursu, wyjątkiem zaś jest
objęcie takiego stanowiska przez przeniesionego urzędnika państwowego (zob. art.
12 ustawy o pracownikach samorządowych). W konsekwencji, zmiana warunków
pracy i płacy (w obrębie stanowisk urzędniczych) może nastąpić wyłącznie z
7
przyczyn określonych w art. 23 ustawy o pracownikach samorządowych i w trybie w
nim wskazanym. Oznacza to, że zmiana warunków pracy i płacy pracownika
samorządowego uregulowana została w sposób kompleksowy w ustawie o
pracownikach samorządowych i nie ma podstawy do uzupełniającego,
odpowiedniego stosowania w tym zakresie przepisów Kodeksu pracy, w tym jego
art. 38. Za takim stanowiskiem przemawia także orzecznictwo Sądu Najwyższego,
w którym przyjmuje się, że konsultacja związkowa zamiaru rozwiązania umowy o
pracę przez pracodawcę nie ma charakteru powszechnego i obowiązek jej
przeprowadzenia musi wynikać z konkretnego przepisu dotyczącego danego trybu
rozwiązania umowy o pracę (por. uchwały Sądu Najwyższego z dnia 25 czerwca
1993 r., I PZP 24/93, PiZS 1993 nr 12, s. 81 i z dnia 25 października 1995 r., I PZP
30/95, OSNAPiUS 1996 nr 10, poz. 139 oraz wyroki z dnia 4 kwietnia 1995 r., I
PRN 7/95, OSNAPiUS 1995 nr 18, poz. 230, z dnia 21 października 2003 r., I PK
519/02, OSNP 2004 nr 19, poz. 337, z dnia 5 lutego 1998 r., I PKN 495/97,
OSNAPiUS 1999 nr 1, poz. 16, z dnia 12 stycznia 1998 r., I PKN 467/97,
OSNAPiUS 1998 nr 23, poz. 678 i z dnia 4 grudnia 2003 r., I PK 114/03, OSNP
2004 nr 21, poz. 369).
Zgodnie z art. 13 ust. 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1983 r. o społecznej
inspekcji pracy, zakład pracy nie może wypowiedzieć pracownikowi pełniącemu
funkcję społecznego inspektora pracy warunków pracy i płacy na jego niekorzyść w
czasie trwania mandatu oraz w okresie roku po jego wygaśnięciu, chyba że
wypowiedzenie stało się konieczne z przyczyn, o których mowa w art. 43 k.p.
Wynika z tego przepisu ogólny zakaz (z wyraźnym z zastrzeżeniem wyjątku)
zmiany na niekorzyść warunków pracy i płacy pracownika pełniącego funkcję
społecznego inspektora pracy także w innym trybie niż wypowiedzenie zmieniające,
skoro ma on także odpowiednie zastosowanie do pracowników mianowanych, w
których instytucja wypowiedzenia zmieniającego została wyłączona (ust. 4). Odnosi
się on zatem nie tylko do wypowiedzenia zmieniającego, lecz także do wszystkich
wynikających z prawa urzędniczego trwałych modyfikacji stosunku pracy na mocy
jednostronnej decyzji pracodawcy, a zatem również do przeniesienia pracownika na
inne stanowisko urzędnicze.
8
Trzeba jednak zwrócić uwagę, że wynikająca z tego przepisu szczególna
ochrona trwałości stosunku pracy społecznego inspektora pracy nie ma jednak
charakteru absolutnego, bowiem uchyla ją art. 5 ust. 5 pkt 5 ustawy z dnia 13
marca 2003 r. o szczególnych zasadach rozwiązywania z pracownikami stosunków
pracy z przyczyn niedotyczących pracowników (Dz.U. Nr 90, poz. 844 ze zm. - dalej
jako ustawa o zwolnieniach grupowych), zgodnie z którym w okresie objęcia
szczególną ochroną przed wypowiedzeniem lub rozwiązaniem stosunku pracy
pracodawca może jedynie wypowiedzieć dotychczasowe warunki pracy i płacy
pracownikowi będącemu społecznym inspektorem pracy. Przepis ten stosuje się
także odpowiednio do tzw. zwolnień indywidualnych na podstawie art. 10 ust. 1 tej
ustawy. Z przepisów tych wynika, ogólnie rzecz ujmując, zniesienie zakazu zmiany
warunków pracy i płacy na niekorzyść pracownikowi pełniącemu funkcję
społecznego inspektora pracy, jeśli z przyczyn niedotyczących pracownika nie jest
możliwe dalsze jego zatrudnianie na dotychczasowym stanowisku pracy.
Powyższe regulacje stanowią wskazówkę interpretacyjną określającą zakres
ochrony z art. 13 ust. 3 ustawy o społecznej inspekcji pracy w sytuacji, gdy na
skutek reorganizacji struktury organizacyjnej pracodawcy zniesione zostaje
stanowisko zajmowane przez pracownika pełniącego funkcję społecznego
inspektora pracy. Jeśli więc przeniesienie pracownika pełniącego funkcję
społecznego inspektora pracy następuje na podstawie art. 23 ustawy o
pracownikach samorządowych, a więc na skutek reorganizacji pracodawcy
samorządowego prowadzącej do likwidacji zajmowanego przez niego stanowiska,
to analogicznie do przytoczonych wyżej unormowań ustawy o zwolnieniach
grupowych przyjąć należy, że w takiej sytuacji nie obowiązuje zakaz z art. 13 ust. 3
ustawy o społecznej inspekcji pracy.
Przedstawione stanowisko ma też oparcie w wykładni celowościowej. Należy
mieć na uwadze, że ochrona pracownika pełniącego funkcję społecznego
inspektora pracy przed niekorzystną dla niego modyfikacją stosunku pracy
przeważałaby nad koniecznością zapewnienia właściwego wykonywania zadań
samorządowych nałożonych na pracodawcę. Pracodawca byłby zmuszony do
utrzymywania nieadekwatnej do potrzeb struktury organizacyjnej albo do jedynie
formalnego zatrudniania pracownika – bez możliwości faktycznego wykonywania
9
przez niego obowiązków pracowniczych (przeniesionych do innego ogniwa
struktury organizacyjnej).
W rezultacie uzasadnione okazały się obie podstawy kasacyjne.
Mając na uwadze powyższe Sąd Najwyższy na podstawie art. 39815
§ 1
k.p.c. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto
po myśli art. 108 § 2 k.p.c. w związku z art. 39821
k.p.c.