Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt III UZP 3/13
POSTANOWIENIE
Dnia 10 stycznia 2014 r.
Sąd Najwyższy w składzie :
SSN Kazimierz Jaśkowski (przewodniczący)
SSN Katarzyna Gonera
SSN Maciej Pacuda (sprawozdawca)
Protokolant Anna Matura
w sprawie z odwołania J. S.
przeciwko Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych Oddziałowi w R.
o wypłatę emerytury,
po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw
Publicznych w dniu 10 stycznia 2014 r.,
zagadnienia prawnego przekazanego postanowieniem Sądu Apelacyjnego
z dnia 23 października 2013 r.,
„czy organ rentowy wypłacając emerytury zgodnie z wyrokiem
Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 listopada 2012 roku sygn. akt K
2/12 (ogłoszonym w dniu 22 listopada 2012 roku w Dzienniku Ustaw
z 2012 roku poz. 1285), których wypłatę wstrzymano od 1
października 2011 roku, obowiązany jest również do wypłaty odsetek
- stosownie do art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 roku
o systemie ubezpieczeń społecznych (tj. Dziennik Ustaw z 2009 roku
nr 205 poz. 1585 ze zm.)”.
odmawia podjęcia uchwały.
2
UZASADNIENIE
Sąd Apelacyjny - Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych postanowieniem z
dnia 23 października 2013 r. przedstawił do rozstrzygnięcia Sądowi Najwyższemu
powstałe przy rozpoznaniu apelacji następujące zagadnienie prawne budzące
poważne wątpliwości: - „czy organ rentowy wypłacając emerytury zgodnie z
wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 listopada 2012 roku, sygn. akt K
2/12 (ogłoszonym w dniu 22 listopada 2012 roku w Dzienniku Ustaw z 2012 roku
poz. 1285), których wypłatę wstrzymano od 1 października 2011 roku, obowiązany
jest również do wypłaty odsetek - stosownie do art. 85 ust 1 ustawy z dnia 13
października 1998 roku o systemie ubezpieczeń społecznych (tj. Dziennik Ustaw z
2009 roku nr 205 poz. 1585 ze zm.)”.
W uzasadnieniu tak sformułowanego zagadnienia Sąd Apelacyjny stwierdził,
że wynika ono z następujących ustaleń faktyczno-prawnych:
Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w R., po rozpatrzeniu wniosku z
dnia 26 listopada 2010 r., decyzją z 16 grudnia 2010 r. przyznał J. S. emeryturę od
dnia 1 listopada 2010 r. oraz podjął wypłatę tego świadczenia. Świadczeniobiorca
nadal pozostawał w zatrudnieniu u dotychczasowego pracodawcy. Następnie,
decyzją z dnia 3 października 2011 r., wydaną z urzędu, Zakład wstrzymał wypłatę
emerytury od dnia 1 października 2011 r. - „zgodnie z art. 28 ustawy o zmianie
ustawy o finansach publicznych ... (Dz. U. Nr 257, poz. 1126)”.
Sąd Apelacyjny przypomniał ponadto, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z
dnia 13 listopada 2011 r. (K 2/2012) - opublikowanym w dniu 22 listopada 2012 r.
(Dz.U z 2012 r., poz. 1285) - orzekł, że art. 28 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o
zmianie ustawy o finansach publicznych oraz niektórych innych ustaw w związku z
art. 103a ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu
Ubezpieczeń Społecznych dodanym przez art. 6 pkt 2 ustawy z 16 grudnia 2010 r.,
w zakresie, w jakim znajduje zastosowanie do osób, które nabyły prawo do
emerytury przed 1 stycznia 2011 r., bez konieczności rozwiązania stosunku pracy,
jest niezgodny z zasadą ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego
przez nie prawa wynikającą z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
3
Powołując się na wymieniony wyrok Trybunału Konstytucyjnego, J. S. w dniu
26 listopada 2012 r. złożył wniosek o wypłatę zawieszonych świadczeń wraz z
ustawowymi odsetkami.
Postanowieniem z dnia 4 grudnia 2012 r. Zakład wznowił postępowanie i
decyzją z dnia 21 grudnia 2012 r., wznowił również wypłatę emerytury od dnia 22
listopada 2012 r. oraz „uchylił decyzję z 3 października 2011 r. - w części, w jakiej
dotyczy zawieszenia wypłaty emerytury od dnia 22 listopada 2012 r. Następnie
decyzją z dnia 19 marca 2013 r. organ rentowy odmówił uchylenia decyzji z dnia 3
października 2011 r. „w części, w jakiej decyzja ta zawiesza, na podstawie art. 28
ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy o finansach publicznych oraz
niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 257, poz. 1726 oraz z 2011 r. Nr 291, poz.
1707) w związku z art. 103a ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i
rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227
ze zm.) prawo do emerytury za okres od dnia 1 października 2011 r. do dnia 21
listopada 2012 r.”, uznając, że „wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13
listopada 2012 r. nie ma zastosowania do przypadających przed dniem 22 listopada
2012 r. okresów zawieszenia emerytury na podstawie przepisu art. 28 ustawy z
dnia 16 grudnia 2010 r.”.
Na skutek odwołania wnioskodawcy od decyzji z dnia 19 marca 2013 r. Sąd
Okręgowy Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w T. wyrokiem z dnia 14 maja
2013 r. zmienił zaskarżoną decyzję w ten sposób, że zobowiązał organ rentowy do
wypłaty zawieszonej emerytury dla wnioskodawcy J. S. za okres od dnia 1
października 2011 r. do dnia 21 listopada 2012 r. wraz z ustawowymi odsetkami
liczonymi od dnia 22 grudnia 2012 r. do dnia zapłaty.
Zdaniem Sądu Okręgowego, wnioskodawca skorzystał z przysługującego
mu prawa do wznowienia postępowania administracyjnego. Z prawem i
zasadnością wznowienia postępowania zgodził się organ rentowy - wznowił
postępowanie na podstawie art. 145 k.p.a. Tym samym, zgodnie z art. 190 ust. 4
Konstytucji RP, doszło do skutecznego wzruszenia decyzji z dnia 3 października
2011 r. Zaś przy ponownym wydawaniu decyzji należało stosować prawo
obowiązujące w dniu wydania nowej decyzji. Sąd Okręgowy dodał także, iż
„Przepis który był podstawą uprzedniej decyzji utracił już moc obowiązującą, tym
4
samym organ rentowy nie mógł go zastosować za okres od 1 października 2011 r.
do dnia 22 listopada 2012 r.". Uznał więc, że stan ten, w świetle art. 85 ustawy
systemowej, rodzi obowiązek wypłaty odsetek z upływem terminu przewidzianego
w art. 118 ust. 1 e. i r.
W apelacji wniesionej od całości powyższego wyroku ZUS Oddział w R.
zarzucił naruszenie art. 190 Konstytucji RP oraz art. 103a ustawy o emeryturach i
rentach z F.U.S., a także art. 316 § 1 k.p.c. Apelacja zasadzała się na twierdzeniu,
że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego nie ma mocy wstecznej od 1
października 2011 r. Tym samym, brak podstaw do wyrównania świadczenia oraz
do obciążania ZUS odsetkami z tytułu opóźnienia w wypłacie emerytury - z braku
odpowiedzialności (art. 85 s.u.s.).
Sąd Apelacyjny, rozpoznając apelację organu rentowego, powziął istotną
wątpliwość prawną, którą sformułował w sentencji swojego postanowienia z dnia 23
października 2013 r.
W ocenie Sądu Apelacyjnego, stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny
niezgodności art. 28 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy o finansach
publicznych oraz niektórych innych ustaw w związku z art. 103a ustawy z dnia 17
grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych
dodanym przez art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r., w zakresie w jakim
znajduje zastosowanie do osób, które nabyły prawo do emerytury przed dniem 1
stycznia 2011 r., bez konieczności rozwiązania stosunku pracy, jest sprzeczny z
wyrażoną w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą zaufania obywatela
do państwa i stanowionego przez nie prawa, spowodowało derogowanie z
porządku prawnego zdyskredytowanych, co do swej konstytucyjności, powołanych
przepisów.
Sąd Apelacyjny stwierdził, że oznacza to, iż z chwilą opublikowania wyroku
Trybunału Konstytucyjnego w Dzienniku Ustaw przepisy te utraciły zdolność do
wymuszania określonego zachowania, zarówno przez ich adresatów, jak również
przez organy stosujące prawo.
Zgodnie z art. 190 ust. 3 Konstytucji RP orzeczenie Trybunału
Konstytucyjnego wchodzi w życie z dniem ogłoszenia, z kolei art. 190 ust. 4
Konstytucji mówi, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z
5
Konstytucją umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego stanowi
podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego
rozstrzygnięcia. Na sprzeczność obu tych przepisów zwrócił uwagę Sąd Najwyższy
w uchwale z dnia 23 czerwca 2005 r. (III CZP 35/05), stwierdzając, że art. 190
ust. 3 może uzasadniać wniosek, iż orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają
skutek na przyszłość (ex nunc), zaś z art. 190 ust. 4 płynie wniosek przeciwny - o
wstecznym działaniu orzeczeń Trybunału (ex tunc).
Sąd Apelacyjny wyraził równocześnie opinię, że obecnie w judykaturze
dominuje jednak pogląd o wstecznych skutkach orzeczeń Trybunału
Konstytucyjnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko takie
wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 lutego 2008 r., II OSK
1745/07, stwierdzając, że przepis uznany przez TK za niekonstytucyjny ma taki
charakter od samego początku, tj. od dnia jego wejścia w życie (NSA odrzuca
stanowisko, że wyrok TK wywołuje skutki jedynie na przyszłość). Ku temu
poglądowi skłania się również Sąd Najwyższy, który m.in. w wyroku z dnia 20 maja
2009 r., I CSK 379/08 podkreśla, że stwierdzona przez TK niezgodność z
Konstytucją nie istnieje wyłącznie w chwili orzekania przez Trybunał, lecz występuje
również wcześniej. Dlatego, zdaniem Sądu Najwyższego, „z dogmatycznego
punktu widzenia” znaczenie ma to, odkąd w systemie prawnym pojawiła się
zakwestionowana przez Trybunał Konstytucyjny norma prawna. Pozwala to przyjąć,
że co do zasady, orzeczenia Trybunału mają moc wsteczną, a przyjęcie
skuteczności ex nunc naruszałoby spójność systemową konstytucji i byłoby trudne
do pogodzenia z art. 77 (prawo do wynagrodzenia szkody, jaka została wyrządzona
przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej) oraz art. 4011
k.p.c.
W dalszym ciągu swojego wywodu Sąd Apelacyjny zauważył, że przyjęcie
poglądu o wstecznym skutku wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia
13 listopada 2012 r., K 2/12, ogłoszonego w Dzienniku Ustaw z dnia 22 listopada
2012 r., stanowiącego o utracie mocy obowiązującej przepisów, na których
bazował, zarówno Zakład Ubezpieczeń Społecznych, jak i sądy ubezpieczeń
społecznych w postępowaniu, dokonując oceny prawnej w tego typu sprawach, w
istocie rzeczy oznacza stwierdzenie sprzeczności tych decyzji i orzeczeń z treścią
Konstytucji w takim rozumieniu, jakie Trybunał Konstytucyjny uznał za właściwe, co
6
też przesądzałoby o obowiązku wypłaty zawieszonych emerytur już od dnia
1 października 2011 r.
Odnosząc się natomiast do kwestii odsetek, Sąd Apelacyjny podkreślił, że
generalny obowiązek wypłaty odsetek od nieterminowego ustalenia prawa lub
spóźnionej jego wypłaty ma oparcie w konstytucyjnej zasadzie równego traktowania
obywateli w państwie prawa (art. 2 i 32 Konstytucji RP), a ponadto wynika z
ustawowej zasady równego traktowania ubezpieczonych (art. 2a i art. 122 ust. 3 pkt
1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych), a także jest pozytywnie
unormowany w art. 14 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych
Wolności i w Artykule 1 Protokołu Pierwszego - dot. prawa do poszanowania
mienia. Sąd Apelacyjny przypomniał również, że odsetki w prawie ubezpieczeń
społecznych (art. 85 ust. 1 s.u.s.) przysługują w wysokości odsetek określonych
przepisami prawa cywilnego, co oznacza tylko tyle, że w przypadkach nieustalenia
prawa lub nieterminowej wypłaty świadczenia z ubezpieczenia społecznego jest
ustawowe ograniczenie do takiego rozmiaru odsetek. Jednakże w tym zakresie
organ rentowy nie odpowiada według zasad prawa cywilnego, ale według reguł
obowiązujących w prawie ubezpieczeń społecznych, w szczególności nie jest
zobowiązany do wypłaty odsetek w przypadkach, gdy opóźnienie w przyznaniu lub
wypłaceniu świadczenia jest następstwem okoliczności, za które nie ponosi
odpowiedzialności.
Sąd Apelacyjny w niniejszym postępowaniu doszedł do wniosku, że przy
rozpoznaniu tej sprawy obowiązany jest rozważyć, czy i według jakich zasad oraz w
jakim zakresie (od jakiej daty) Zakład Ubezpieczeń Społecznych może być
obarczony odpowiedzialnością, tj. obowiązkiem wypłaty ustawowych odsetek
(patrz: § 4 i 2 rozporządzenia MPiPS z dnia 1 lutego 1999 r. w sprawie
szczegółowych zasad wypłacania odsetek za opóźnienie w ustaleniu lub wypłacie
świadczeń z ubezpieczeń społecznych - Dz.U. Nr 12, poz. 104); w związku z
wcześniej wydaną decyzją na podstawie obowiązujących przepisów, które
następnie zostały uznane za sprzeczne z Konstytucją RP wyrokiem Trybunału
Konstytucyjnego.
Dotychczasowa praktyka orzecznicza nie jest tu jednolita. Odnotować należy
np. wyroki Sądu Apelacyjnego w Katowicach z dnia 20 marca 2013 r., III AUa
7
1258/12, wyrok Sądu Apelacyjnego w Lublinie z dnia 14 marca 2013 r., III AUa
1147/12, jak również wyrok Sądu Okręgowego w Przemyślu z dnia 17 czerwca
2013 r., III U 750/13 - odmawiające prawa do odsetek w związku z wypłatą
emerytur za okres od dnia 1 października 2011 r. do dnia 30 listopada 2012 r., ale
także przeciwne wyroki Sądów Okręgowych w: Szczecinie z dnia 3 września
2013 r., VI U 671/13, Rzeszowie z dnia 29 maja 2013 r, IV U 652/13, czy
Tarnobrzegu z dnia 20 czerwca 2013 r., III U 451/13 przyznające zawieszoną
emeryturę od dnia 1 października 2011 r. do dnia 21 listopada 2012 r. „wraz z
ustawowymi odsetkami od daty wymagalności poszczególnych rat”.
Po przeanalizowaniu wskazanych wyroków Sąd Apelacyjny doszedł do
konkluzji, że odmowa przyznania odsetek wywodzona jest z założenia, iż ZUS
wydając decyzję wstrzymującą wypłatę emerytury od dnia 1 października 2011 r.
działał zgodnie z obowiązującym wówczas prawem, które utraciło moc dopiero
z chwilą opublikowania wyroku Trybunału Konstytucyjnego w dniu 22 listopada
2012 r. Zakład nie wydał bezprawnej decyzji o wstrzymaniu ubezpieczonym wypłaty
emerytur i dlatego nie można przyjąć, że ZUS ponosi odpowiedzialność w
rozumieniu art. 85 ust. 1 zd. drugie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych -
za opóźnienie w wypłacie emerytur.
Stanowisko przeciwne zakłada natomiast, że skoro przepis uznany za
sprzeczny z Konstytucją - właśnie ze względu na swoją niekonstytucyjność i to
istniejącą od początku uchwalenia - nie może być w konkretnych sprawach
stosowany, to w konsekwencji koniecznym jest usunięcie skutków
niekonstytucyjnego przepisu. Następstwem uznania przepisu za niekonstytucyjny -
w dacie jego stosowania przez organ rentowy - jest ustalenie, że poddane kontroli
czynności organu rentowego, zostały podjęte z naruszeniem prawa i to naruszenie
należy uznać za błąd organu rentowego, co przesądza o odpowiedzialności
Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (por. również wyrok Sądu Najwyższego z dnia
17 marca 2011 r., I UK 332/10).
Modyfikacją powyższego stanowiska jest pogląd, że dopiero po
opublikowaniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 listopada 2011 r. (w dniu 22
listopada 2012 r.) zaistniała ostatnia okoliczność umożliwiająca organowi
rentowemu wydanie prawidłowej decyzji - w rozumieniu art. 118 ust. 1 ustawy
8
emerytalnej - i od tej daty Zakładowi należy liczyć 30 dni do wydania właściwej
decyzji, po upływie których, czyli od 22 grudnia 2012 r., ZUS ponosi
odpowiedzialność za niewypłacone świadczenia (tak np. wyrok SO w Tarnobrzegu
z 27 czerwca 2013 r., III U 538/13, a także wyrok SO w Szczecinie z 3 września
2013 r., III U 671/13 - zgodnie z art. 85 ust. 1 s.u.s.
Zdaniem Sądu Apelacyjnego, również orzecznictwo Sądu Najwyższego nie
jest jednoznaczne w kwestii wykładni i zastosowania art. 85 ust. 1 s.u.s.
(porównując chociażby poglądy wyrażone w wyrokach i uzasadnieniach: z dnia 25
stycznia 2005 r., I UK 159/04, z dnia 7 kwietnia 2010 r., I UK 345/09 czy z dnia
7 października 2004 r., II UK 485/03, z dnia 17 kwietnia 1996 r., II UR 5/96 i z dnia
20 sierpnia 2003 r., II UK 394/02). Stąd potrzeba jasnej wykładni i ujednoliconego
zastosowania (podejmowana już przez tut. Sąd w analogicznej sprawie sygn. III
AUr 26/96 - sygn. SN: II UR 5/96) art. 85 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń
społecznych.
Sąd Apelacyjny podkreślił, że decyzja o zawieszeniu wypłaty emerytury na
rzecz ubezpieczonego J. S. (z dnia 3 października 2011 r.) od dnia 1 października
2011 r. była zgodna z formalnie obowiązującym wówczas prawem. Natomiast od
dnia 22 listopada 2012 r., tj. od ogłoszenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z
dnia 13 listopada 2012 r. - K 2/12 - odmowa wypłaty emerytury za czas od 1
października 2011 r. była już niezgodna z prawem. Zakładając, że niezgodna z
prawem byłaby również decyzja z dnia 19 marca 2013 r. (która jest przedmiotem
odwołania rozpatrywanego w sprawie), to zasadnym byłby wówczas wniosek, iż
odmowa wypłaty świadczenia po dniu 22 listopada 2012 r. (czyli po publikacji
orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego) była bezprawna, a tym samym wydanie
niezgodnej z prawem decyzji z dnia 19 marca 2013 r. byłoby okolicznością, za
którą, zdaniem Sądu Apelacyjnego w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę,
Zakład Ubezpieczeń Społecznych ponosi odpowiedzialność, albowiem od dnia
ogłoszenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego organ rentowy miał już wszystkie
potrzebne dane pozwalające na wydania decyzji zgodnie z prawem, podczas gdy
po stronie świadczeniobiorcy J. S. nie występował już jakikolwiek obowiązek
wykazywania okoliczności uzasadniających jego wniosek o wypłatę zawieszonego
świadczenia, tzn. obciążających wnioskodawcę (por. uzasadnienie wyroku Sądu
9
Najwyższego z dnia 27 września 2002 r., II UK 214/02 oraz z dnia 22 kwietnia 2004
r., III UA 1/04, a zwłaszcza wyrok z dnia 25 stycznia 2005 r., I UK 159/04).
Powołując się na przytoczone wyżej argumenty, Sąd Apelacyjny dodał
jedynie, że zawarte w art. 85 ust. 1 s.u.s. określenie: „nie ustalił prawa do
świadczenia" oznacza również niewydanie w terminie decyzji o wypłacie
świadczenia (por. odpowiednio: wyrok Sądu Najwyższego z dnia 15 września
2011 r., II UK 52/11). W konkurencji dwóch dóbr; ochrony Funduszu Ubezpieczeń
Społecznych i ochrony ubezpieczonych - pierwszeństwo trzeba przyznać, według
Sądu Apelacyjnego, tym drugim.
Sąd Apelacyjny w sposób zdecydowany wyraził również pogląd, że nie może
być przenoszone indywidualnie na ubezpieczonych ryzyko niekompetentnego
funkcjonowania organów władzy państwowej - tu władzy ustawodawczej. Zakład
Ubezpieczeń Społecznych nie jest wprawdzie organem władzy państwowej, ale jest
państwową jednostką organizacyjną dysponującą Funduszem Ubezpieczeń
Społecznych powołanym do realizacji zadań z zakresu ubezpieczeń społecznych i
nadzorowaną przez ministra ds. zabezpieczenia społecznego (art. 51 s.u.s. i art. 68
ust. 1 p. 1 lit. b w zw. z art. 66 ust. 4 s.u.s.). W imieniu państwa wykonuje on
zadania mające zagwarantować obywatelom prawo do zabezpieczenia
społecznego (art. 67 Konstytucji RP), z czego należy wnosić, że błędy wywołane
wadliwym prawem z zakresu ubezpieczeń społecznych oraz decyzje ostateczne
uznane za bezprawne nie mogą stanowić dla Zakładu Ubezpieczeń Społecznych
ostatecznego usprawiedliwienia dla pozbawienia ubezpieczonych należnych im
świadczeń z ubezpieczenia społecznego.
Dlatego też, zdaniem Sądu Apelacyjnego, zasadne byłoby przyjęcie, że
stanowisko Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest nieprawidłowe, a żądanie
wypłaty wstrzymanych świadczeń wraz z odsetkami od dnia 13 listopada 2012 r.
winno być uwzględnione. Tak też uczyniono po orzeczeniu Trybunału
Konstytucyjnego z dnia 19 października 1993 r., K 14/92, stwierdzającym
niezgodność z Konstytucją art. 7 ustawy z dnia 15 lutego 1992 r. o zmianie
niektórych ustaw dotyczących zatrudnienia oraz zaopatrzenia emerytalnego (Dz.U.
Nr 84, poz. 426) (v. wyjaśnienie wiceprezesa ZUS z dnia 21 marca 1996 r. - znak:
KSE-11-752-3/96 oraz zarządzenie Ministra Finansów z dnia 20 marca 1996 r. w
10
sprawie zaniechania ustalania i poboru dodatku dochodowego od osób fizycznych -
od jednorazowej wypłaty, łączenia z odsetkami, zaległej waloryzacji emerytur i rent
za marzec 1992 r.).
Zaś o wadze postawionego problemu najlepiej świadczy fakt, że dotyczy on
ponad 32 tys. emerytów, a jego wartość szacowana jest na ok. 900.000.000 zł (wg
informacji prasowych).
Sąd Najwyższy zważył, co następuje.
Wstępnie Sąd Najwyższy uznaje za niezbędne przypomnieć, że art. 390 § 1
k.p.c. przyznaje sądowi rozpoznającemu sprawę w drugiej instancji możliwość
przedstawienia tego zagadnienia do rozstrzygnięcia Sądowi Najwyższemu w
wypadku powstania zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości.
Instytucja ta, prowadząca do związania sądów niższej instancji w danej sprawie
poglądem Sądu Najwyższego, zawartym w uchwale, jest wyjątkiem od
konstytucyjnej zasady podległości sędziego tylko Konstytucji i ustawom (art. 178
ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej) i reguły samodzielnego rozstrzygnięcia
sprawy przez sąd właściwy. Ze względu na tę wyjątkowość, przesłanka stosowania
art. 390 § 1 k.p.c. powinna być wykładana ściśle. Zagadnienie prawne, stanowiące
przedmiot pytania sądu drugiej instancji, musi zatem odpowiadać określonym
wymaganiom, a mianowicie: 1. być sformułowane w oparciu o okoliczności
mieszczące się w stanie faktycznym sprawy wynikającym z dokonanych przez sąd
ustaleń (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 17 kwietnia 1996 r., II UR 5/96,
OSNAPiUS 1997 nr 3, poz. 39 i postanowienie z dnia 7 czerwca 2001 r., III CZP
33/01, LEX nr 52571), 2. być przedstawione w sposób ogólny i abstrakcyjny tak, by
umożliwić Sądowi Najwyższemu udzielenie uniwersalnej odpowiedzi, nie
sprowadzającej się do samej subsumcji i rozstrzygnięcia konkretnego sporu (por.
postanowienia Sądu Najwyższego: z dnia 15 października 2002 r., III CZP 66/02,
LEX nr 57240; z dnia 22 października 2002 r., III CZP 64/02, LEX nr 77033 i z dnia
5 grudnia 2008 r., III CZP 119/08, LEX nr 478179), 3. pozostawać w związku z
rozpoznawana sprawą tak, by udzielenie odpowiedzi na postawione pytanie
ułatwiło sądowi odwoławczemu podjęcie decyzji jurysdykcyjnej co do istoty sprawy
11
(por. postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 6 listopada 1998 r., III CZP 35/98,
LEX nr 519292; z dnia 30 maja 2003 r., III CZP 30/03, LEX nr 109444; z dnia 25
czerwca 2008 r., III CZP 49/08, LEX nr 437197; z dnia 17 kwietnia 2009 r., III CZP
10/09, LEX nr 496383; z dnia 9 lipca 2009 r., III CZP 38/09, LEX nr 518116; z dnia
12 sierpnia 2009 r., II PZP 8/09, LEX nr 529760 i z dnia 22 października 2009 r.,
III CZP 75/09, LEX nr 532090) i 4. dotyczyć zagadnienia budzącego rzeczywiście
poważne wątpliwości, gdyż użycie przez ustawodawcę przymiotnika kwalifikującego
oznacza, że w razie powstania wątpliwości pierwszego stopnia, tj. zwykłych, sąd
drugiej instancji obowiązany jest rozwiązać je we własnym zakresie (por.
postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 12 października 2005 r., III CZP 68/05,
LEX nr 175457). Z jednej strony, przedstawione w opisanym trybie zagadnienie
prawne nie może mieć charakteru teoretycznego, oderwanego od okoliczności
rozpoznawanej sprawy tak, by odpowiedź na nie była zbędna dla rozstrzygnięcia
sporu, gdyż rozważanie problemów natury teoretycznej jest domeną nauki prawa
(por. postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 12 czerwca 2008 r., III CZP 42/08,
LEX nr 420375 i z dnia 22 maja 2009 r., III CZP 23/09, LEX nr 508838). Musi zatem
istnieć związek przyczynowy pomiędzy zadanym przez sąd drugiej instancji
pytaniem prawnym a podjęciem decyzji w sprawie, w której powstały poważne
wątpliwości (por. postanowienia Sądu Najwyższego: z dnia 27 sierpnia 1996 r., III
CZP 91/96, OSNC 1997 nr 1, poz. 9; z dnia 13 kwietnia 2000 r., III CZP 39/99, LEX
nr 51656; z dnia 9 czerwca 2005 r., III CZP 31/05, LEX nr 180857 i uchwała z dnia
23 września 2004 r., III CZP 48/04, OSNC 2005 nr 9, poz. 153). Z drugiej jednak
strony, instytucja zagadnień prawnych służy rozstrzyganiu wątpliwości o
charakterze jurydycznym, a nie wspieraniu sądu orzekającego w dokonywaniu
ustaleń. Nie wszystkie też wątpliwości prawne usprawiedliwiają podejmowanie
uchwały na podstawie art. 390 § 1 k.p.c., lecz tylko takie, które kształtują podstawę
prawną rozstrzygnięcia, a zagadnienie prawne przedstawione Sądowi
Najwyższemu nie może sprowadzać się do pytania o sam sposób rozwiązania
konkretnego sporu (por. postanowienia Sądu Najwyższego: z dnia 22 lutego
2007 r., II CZP 163/06, LEX nr 260397; z dnia 10 maja 2007 r., II UZP 1/10, OSNP
2008 nr 3-4, poz. 49; z dnia 9 kwietnia 2008 r., II PZP 5/08, OSNP 2009 nr 15-16,
poz. 203 i z dnia 5 listopada 2009 r., II PZP 11/09, LEX nr 551886).
12
Przedstawione przez Sąd Apelacyjny zagadnienie prawne nie odpowiada
powyższym wymaganiom. Sąd ten nie ma wątpliwości, że w świetle aktualnych
poglądów judykatury skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego orzekającego o
niezgodności z Konstytucja RP przepisu bądź przepisów ustawowych winien
nastąpić ex tunc, co w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy winno
prowadzić do wniosku, że organ rentowy ma obowiązek wypłaty emerytury za cały
okres, w którym wypłata tego świadczenia była wstrzymana (to znaczy za okres od
dnia 1 października 2011 r.). Wątpliwości Sądu drugiej instancji sprowadzają się
zaś wyłącznie do tego, czy owa wypłata powinna obejmować również odsetki
ustalone stosownie do art. 85 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych.
Kategoryczny sposób sformułowania przez Sąd Apelacyjny zagadnienia prawnego
wskazuje przy tym, że z jednej strony zamiarem Sądu pytającego jest nie tyle chęć
otrzymania uniwersalnej odpowiedzi na zawarte w tym zagadnieniu pytanie, co w
istocie uzyskanie rozstrzygnięcia konkretnego sporu zawisłego przed tym Sądem, z
drugiej zaś odpowiedź na to pytanie nie budzi poważnych, a więc kwalifikowanych
wątpliwości, które wymagałyby zaangażowania Sądu Najwyższego, lecz co
najwyżej takie, które Sąd pytający obowiązany jest rozwiązać we własnym
zakresie. Wypada zauważyć, iż Sąd Apelacyjny wprost pyta jedynie o to, czy organ
rentowy „obowiązany jest również do wypłaty odsetek – stosownie do art. 85 ust. 1
ustawy (…) o systemie ubezpieczeń społecznych (…). Wymaga natomiast
podkreślenia, że wymieniony przepis z jednej strony stanowi jedyną w prawie
ubezpieczeń społecznych podstawę prawną żądania przez ubezpieczonych od
organu rentowego odsetek za zwłokę w ustaleniu i wypłacie świadczeń z
ubezpieczeń społecznych, natomiast z drugiej strony (jak każdy inny przepis prawa
materialnego) znajduje zastosowanie w konkretnej sprawie wówczas, gdy ustalone
w niej okoliczności faktyczne pozwalają na dokonanie subsumcji, to jest na
przyporządkowanie tych ustaleń hipotezie rozważanego przepisu. Jeśli zatem owe
ustalenia faktyczne pozwalają na przyjęcie tezy, że organ rentowy – w terminach
przewidzianych w przepisach określających zasady przyznawania i wypłacania
świadczeń pieniężnych z ubezpieczeń społecznych lub świadczeń zleconych do
wypłaty na mocy odrębnych przepisów albo umów międzynarodowych – nie ustalił
prawa do świadczenia lub nie wypłacił tego świadczenia, to niewątpliwie jest
13
zobowiązany do wypłaty odsetek od tego świadczenia w wysokości odsetek
ustawowych przewidzianych przepisami prawa cywilnego. Nie dotyczy to jednak
przypadku, gdy opóźnienie w przyznaniu lub wypłaceniu świadczenia jest
następstwem okoliczności, za które organ rentowy nie ponosi odpowiedzialności.
W przedstawionych okolicznościach Sąd Najwyższy, rozstrzygając
przedstawione mu zagadnienie prawne sformułowane w sposób zaprezentowany
przez Sąd Apelacyjny, mógłby więc co najwyżej udzielić odpowiedzi twierdzącej, z
której wynikałoby jednak tylko tyle, że organ rentowy, również wtedy, gdy wypłaca
emerytury „zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 listopada
2012 r. sygn.. akt K 2/12 ….”, jest obowiązany do wypłaty odsetek – stosownie do
art. 85 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych – jeśli w okolicznościach
faktycznych konkretnej sprawy zostaną spełnione wszystkie przesłanki
uzasadniające zastosowanie tego przepisu.
Niezależnie od powyższych argumentów przeciwko podjęciu przez Sąd
Najwyższy uchwały rozstrzygającej przedstawione mu zagadnienie prawne
przemawia i to, że Sejm RP na posiedzeniu w dniu 13 grudnia 2013 r. uchwalił
ustawę „o ustalaniu i wypłacie emerytur, do których prawo uległo zawieszeniu w
okresie od dnia 1 października 2011 r. do dnia 21 listopada 2012 r.”, która uchwałą
Senatu RP z dnia 10 stycznia 2014 r. (a więc podjętą w dniu rozprawy, na której
miało być rozstrzygnięte rozpatrywane obecnie zagadnienie prawne) przyjął tę
ustawę bez poprawek. Oznacza to, że wymieniona ustawa, po jej podpisaniu przez
Prezydenta RP i po upływie 14 dni od jej ogłoszenia w Dzienniku Ustaw (art. 11
ustawy), ma wejść w życie. Ustawa ta stanowi bez wątpienia reakcję Parlamentu
RP na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 listopada 2012 r., K 2/12 i co
wynika z jej art. 1 jest „klasycznym” przykładem regulacji o charakterze
epizodycznym, określającym zasady ustalenia i wypłaty emerytury, do której prawo
zostało zawieszone na podstawie art. 28 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o
zmianie ustawy o finansach publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr
257, poz. 1726, z 2011 r. Nr 291, poz. 1707 oraz z 2012 r. poz. 1285) w związku z
art. 103a ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu
Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1440, 1717 i 1734), w okresie od
dnia 1 października 2011 r. do dnia 21 listopada 2012 r. Oprócz potwierdzonej już
14
w uzasadnieniu postanowienia Sądu pytającego zasady wypłaty (wyrównania) na
rzecz uprawnionych świadczeniobiorców całej „zwieszonej emerytury” zawiera ona
jednak również szczególne regulacje dotyczące wypłaty odsetek od tego
świadczenia. W art. 4 ust. 2 stanowi bowiem, iż kwota zawieszonej emerytury,
obliczona w sposób określony w ust. 1 (czyli jako suma emerytur w wysokości, w
jakiej przysługiwałaby w okresie, o którym mowa w art. 1, to znaczy w okresie od
dnia 1 października 2011 r. do dnia 21 listopada 2012 r., z uwzględnieniem ich
waloryzacji), przysługuje wraz z odsetkami ustalonymi w wysokości odsetek
ustawowych, określonej przepisami prawa cywilnego, a w ust. 3 tego przepisu, że
odsetki, o których mowa w ust. 2, przysługują do dnia wejścia w życie niniejszej
ustawy. Regulację tę wspiera dodatkowo art. 8 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym
emeryci, w przypadku których wypłata zwieszonej emerytury została ustalona na
podstawie prawomocnego wyroku sądu, w którym sąd nie orzekł o odsetkach albo
roszczenie o odsetki zostało oddalone, mogą złożyć wniosek o wypłatę odsetek od
zasądzonej kwoty: 1) do dnia wypłaty – w przypadku gdy wyplata zawieszonej
emerytury nastąpiła przed dniem wejścia ustawy; 2) do dnia wejścia ustawy w życie
– w przypadku gdy wypłata zawieszonej emerytury nastąpiła po dniu wejścia
ustawy w życie, a także ust. 2, w myśl którego do wniosku, o którym mowa w ust. 1,
stosuje się przepisy art. 7 ust. 3 i 4, co oznacza, że wniosek o odsetki składa się w
organie rentowym, a organ ten wydaje decyzję w terminie 60 dni od dnia
wyjaśnienia ostatniej okoliczności niezbędnej do wydania tej decyzji. Stosownie do
art. 10 pkt 2 ustawy w sprawach nieuregulowanych w niej stosuje się odpowiednio,
między innymi, art. 85 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz
przepisy wydane na podstawie art. 85 ust. 2 tej ustawy.
Choć opisana ustawa w chwili orzekania przez Sąd Najwyższy nie stanowi
jeszcze obowiązującego elementu porządku prawnego, a więc co do zasady nie
powinna mieć wpływu na rozstrzygnięcie przedstawionego Sądowi Najwyższemu
zagadnienia prawnego, które oparto wszak na obowiązujących w chwili jego
formułowania uregulowaniach prawnych, to jednak Sąd Najwyższy jest zdania, że
nie może abstrahować od zawartych w tej ustawie uregulowań, zwłaszcza ze
względu na ich szczególny i odmienny od obowiązujących w obecnym stanie
prawnym, a równocześnie epizodyczny charakter. Co więcej, podjęcie w takiej
15
sytuacji uchwały, mimo iż odnosiłaby się ona do obecnego stanu prawnego i
zawierałaby wykładnię przepisów w tym stanie prawnym obowiązujących, mogłoby
(po wejściu w życie ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r.) wprowadzać w błąd
(oczywiście nie Sąd pytający, ale inne sądy borykające się z podobnymi
problemami), jeśli zważyć, że rozważane w niniejszej sprawie zagadnienie prawne,
analogicznie jak ustawa z dnia 13 grudnia 2013 r., również odnosi się do
konsekwencji prawnych wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 listopada
2012 r., K 2/12 w kwestii stosowania art. 85 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń
społecznych.
Biorąc pod uwagę przedstawioną wyżej argumentację, Sąd Najwyższy
zauważa więc, że de lege lata zastosowanie w sprawie, w której przedmiotem
sporu jest między innymi prawo do odsetek za zwłokę w wypłacie emerytury, do
której prawo zostało zawieszone na podstawie art. 28 ustawy z dnia 16 grudnia
2010 r. o zmianie ustawy o finansach publicznych oraz niektórych innych ustaw w
związku z art. 103a ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z
Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, art. 85 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń
społecznych może rodzić wątpliwości nie tyle co do możliwości stosowania tego
przepisu, gdyż obowiązek jego uwzględnienia w przypadku oceny zasadności
roszczenia o zapłatę odsetek za zwłokę w ustaleniu lub wypłacie świadczenia przez
organ rentowy z przyczyn wcześniej podniesionych jest oczywisty, lecz w zakresie
dotyczącym sposobu określenia daty, od której przewidziane w tym przepisie
odsetki mogą zostać przyznane.
Rozważania w tej kwestii należy rozpocząć od przypomnienia, że wyrok
Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 listopada 2012 r., K 2/12, orzekający, że
art. 28 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy o finansach publicznych
oraz niektórych innych ustaw w związku z art. 103a ustawy z dnia 17 grudnia
1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, dodanym
przez art. 6 pkt 2 ustawy z 16 grudnia 2010 r., w zakresie, w jakim znajduje
zastosowanie do osób, które nabyły prawo do emerytury przed 1 stycznia 2011 r.,
bez konieczności rozwiązania stosunku pracy, jest niezgodny z zasadą ochrony
zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa wynikającą z art. 2
Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, został opublikowany w dniu 22 listopada
16
2012 r. w Dzienniku Ustaw z 2012 r., poz. 1285. Zgodnie z art. 190 ust. 3
Konstytucji RP oznacza to, iż z tym właśnie dniem, skoro Trybunał nie postanowił
inaczej, wymieniony wyrok wszedł w życie, a co za tym idzie wymienione w nim
przepisy utraciły moc obowiązującą w zakresie określonym w tym wyroku. Słuszne
jest zatem stanowisko Sądu pytającego, zgodnie z którym z chwilą opublikowania
wyroku z dnia 13 listopada 2012 r. owe przepisy utraciły zdolność do wymuszania
określonego zachowania, zarówno przez ich adresatów, jak również przez organy
stosujące prawo.
Sąd Najwyższy w obecnym składzie w pełni podziela równocześnie
utrwalony w orzecznictwie pogląd o retroaktywnym skutku orzeczeń Trybunału
Konstytucyjnego derogujących konkretne przepisy jako niezgodne z Konstytucją
RP, który należy rozumieć w ten sposób, że uznany przez Trybunał Konstytucyjny
za niezgodny z Konstytucją przepis prawa nie może być stosowany przez sądy i
inne organy w odniesieniu do stanów faktycznych sprzed ogłoszenia orzeczenia
Trybunału (por. postanowienie z dnia 7 grudnia 2000 r., III ZP 27/00, OSNAPiUS
2001 nr 10, poz. 331 oraz wyroki: z dnia 5 września 2001 r., II UKN 542/00, OSNP
2003 nr 2, poz. 36, z dnia 12 czerwca 2002 r., II UKN 419/01, OSNAPiUS 2002 nr
23, poz. 58, z dnia 27 września 2002 r., II UKN 581/01, OSNP 2003 nr 23, poz.
581, z dnia 18 grudnia 2002 r., I PKN 668/01, OSNP 2004 nr 3, poz. 47, z dnia 24
stycznia 2006 r., I PK 116/05, OSNP 2006 nr 23-24, poz. 353, czy też powołany w
uzasadnieniu postanowienia Sądu Apelacyjnego wyrok z dnia 20 maja 2009 r.,
I CSK 379/08, OSNC 2009 nr 12, poz. 172). Pogląd ten w okolicznościach
faktycznych niniejszej sprawy pozwala zaś uznać za w pełni uprawnione
stanowisko, że w przypadku ponownej oceny uprawnień ubezpieczonego do
emerytury w okresie, w którym uprawnienia te były zawieszone a wypłata
świadczenia wstrzymana, ocena ta powinna być dokonywana w taki sposób, jakby
przepisy powodujące wstrzymanie wypłaty nie obowiązywały.
Nie ulega jednakże wątpliwości, że w wymienionym okresie uprawnienia
ubezpieczonego były ukształtowane prawomocną decyzją z dnia 3 października
2011 r., mocą której zawieszono jego prawo do emerytury oraz wstrzymano
wypłatę tego świadczenia. Wypada też podkreślić, iż mimo wydania przez Trybunał
Konstytucyjny wyroku z dnia 13 listopada 2012 r. decyzja ta nie utraciła mocy
17
obowiązującej. Bez skutecznego jej wzruszenia (uchylenia) wznowienie wypłaty
emerytury przez organ rentowy, nawet w sytuacji utraty mocy obowiązującej
przepisów, na których została ona oparta, nie było więc możliwe.
Naturalną konsekwencją orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego o
niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu
normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie
sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych
sprawach, wynikającą z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, jest to, że owe orzeczenie
stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego
rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla
danego postępowania. Ustawa o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń
Społecznych, na podstawie której została wydana decyzja organu rentowego
zawieszająca prawo ubezpieczonego do emerytury i wstrzymująca wypłatę tego
świadczenia od dnia 1 listopada 2011 r., nie zawiera przy tym odpowiedniej
regulacji określającej wprost zasady i tryb postępowania w omawianym przypadku.
Co prawda, można by rozważać zastosowanie w takiej sytuacji art. 114 ust. 1 tej
ustawy, zgodnie z którym prawo do świadczeń lub ich wysokość ulega ponownemu
ustaleniu na wniosek osoby zainteresowanej lub z urzędu, jeżeli po
uprawomocnieniu się decyzji zostaną przedłożone nowe dowody lub ujawniono
okoliczności istniejące przed wydaniem tej decyzji, które mają wpływ na prawo do
świadczeń lub na ich wysokość, jednakże, w ocenie Sądu Najwyższego w obecnym
składzie, nie jest to uprawnione. Przede wszystkim bowiem art. 190 ust. 4
Konstytucji wyraźnie odsyła w przypadku w nim określonym do przepisów
określających zasady i tryb wznowienia postępowania. Tymczasem instytucja
przewidziana w art. 114 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu
Ubezpieczeń Społecznych nie jest wznowieniem postępowania sensu stricto, lecz
co najwyżej „swoistym wznowieniem postępowania” (por. uchwała składu siedmiu
sędziów Sądu Najwyższego z dnia 5 czerwca 2003 r., III UZP 5/03, OSNP 2003 nr
18, por. 442 i orzecznictwo tam powołane), ma szerszy charakter niż wznowienie
postępowania i nieco odmienne od niego przesłanki. Z istoty swej służy też innym
celom, pozwalając przy wykorzystaniu mniej rygorystycznych podstaw niż
określone w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego podstawy
18
wznowienia takiego postępowania ponownie ustalić prawo do świadczeń
emerytalno-rentowych lub ich wysokość. Nie jest też ograniczona jakimkolwiek
terminem. Co jednak szczególnie istotne, orzeczenie, o którym mowa w art. 190
ust. 4 Konstytucji, stanowi samodzielną i szczególną podstawę wznowienia
postępowania wymienioną expressis verbis w przepisach regulujących
postępowanie zarówno sądowe (art. 4011
k.p.c. i art. 540 § 2 k.p.k.), jak i
administracyjne (art. 145a k.p.a.). Stosownie do art. 124 ustawy o emeryturach i
rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych w postępowaniu w sprawach o
świadczenia określone w niej stosuje się zaś przepisy Kodeksu postępowania
administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Za przepis, na podstawie
którego może dojść do wzruszenia decyzji organu rentowego wydanej w oparciu o
akt normatywny uznany orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego za niezgodny z
Konstytucją, należy zatem uznać art. 145a k.p.a., w myśl którego można żądać
wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł
o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub
ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja (§ 1), a w sytuacji określonej
w § 1 skargę o wznowienie postepowania wnosi się w terminie jednego miesiąca od
dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Po złożeniu takiej
skargi do organu rentowego dochodzi do wznowienia postępowania, uchylenia
decyzji dotkniętej opisaną wadą i zastąpienia jej decyzją uwzględniającą stan
prawny, który pomija derogowaną orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego
regulację. W okolicznościach faktycznych sprawy, w której zostało przedstawione
Sądowi Najwyższemu rozpatrywane zagadnienie prawne, zastosowanie
omawianego art. 145a k.p.a. polega zatem na złożeniu przez ubezpieczonego do
organu rentowego skargi (wniosku) o wznowienie postępowania zakończonego
decyzją z dnia 3 października 2011 r. Po jego rozpoznaniu organ rentowy winien
natomiast wznowić postępowania, uchylić wskazaną decyzję i wydać nową
wznawiającą wypłatę wstrzymanej emerytury z równoczesnym przyznaniem
stosowanego wyrównania za cały okres, w którym wypłata świadczenia była
wstrzymana, jeśli zważyć, że wstrzymanie wypłaty nastąpiło wskutek zastosowania
niekonstytucyjnego przepisu, który był wszak niekonstytucyjny od chwili jego
uchwalenia, a więc także w chwili stosowania przez organ rentowy.
19
Wydanie takiej decyzji determinuje z kolei rozważania dotyczące
ewentualnego obowiązku wypłaty przez organ rentowy odsetek za zwłokę. Co już
wcześniej zostało natomiast podniesione, zgodnie z treścią stanowiącego jedyną w
prawie ubezpieczeń społecznych podstawę prawną żądania przez ubezpieczonych
od organu rentowego odsetek za zwłokę w ustaleniu i wypłacie świadczeń z
ubezpieczeń społecznych art. 85 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń
społecznych, jeżeli organ rentowy – w terminach przewidzianych w przepisach
określających zasady przyznawania i wypłacania świadczeń pieniężnych z
ubezpieczeń społecznych lub świadczeń zleconych do wypłaty na mocy odrębnych
przepisów albo umów międzynarodowych – nie ustalił prawa do świadczenia lub nie
wypłacił tego świadczenia, jest zobowiązany do wypłaty odsetek od tego
świadczenia w wysokości odsetek ustawowych przewidzianych przepisami prawa
cywilnego. Nie dotyczy to jednak przypadku, gdy opóźnienie w przyznaniu lub
wypłaceniu świadczenia jest następstwem okoliczności, za które organ rentowy nie
ponosi odpowiedzialności.
Dodać wypada, że dla oceny ewentualnego przysługiwania odsetek na
podstawie powołanego przepisu konieczne równoczesne zastosowanie dalszych
regulacji prawnych, do których przepisu ten odsyła. W odniesieniu do stanu
faktycznego sprawy, w której zostało przedstawione rozpatrywane zagadnienie
prawne, są to w szczególności art. 118 ust. 1, 2, 4 i 5 ustawy o emeryturach i
rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Przepisy te stanowią, że organ
rentowy wydaje decyzję w sprawie prawa do świadczenia lub ustalenia jego
wysokości po raz pierwszy w ciągu 30 dni od wyjaśnienia ostatniej okoliczności
niezbędnej do wydania tej decyzji (ust. 1), a jeżeli w wyniku decyzji zostało ustalone
prawo do świadczenia oraz jego wysokość, organ rentowy dokonuje wypłaty
świadczenia w terminie określonym w ust. 1 (ust. 2). Przepisy te stosuje się zaś
odpowiednio przy dokonywaniu wypłaty wynikającej z decyzji ponownie ustalającej
prawo do świadczenia lub jego wysokość (ust. 4), przy czym wypłata świadczenia
wynikająca z takiej decyzji następuje w najbliższym terminie płatności świadczenia
albo w następnym terminie płatności, jeżeli okres między datą wyjaśnienia ostatniej
okoliczności niezbędnej do wydania decyzji a najbliższym terminem płatności jest
krótszy niż 30 dni (ust. 5). Nie ulega wątpliwości, że powołane przepisy, jako że
20
regulują one ogólne zasady postępowania, znajdą zastosowanie także w
odniesieniu do decyzji w przedmiocie wznowienia wypłaty świadczenia,
wydawanych na podstawie art. 135 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu
Ubezpieczeń Społecznych. Przy ich uwzględnieniu należy zatem dojść do wniosku,
że o obowiązku wypłaty przez organ rentowy odsetek na podstawie art. 85 ust. 1 o
systemie ubezpieczeń społecznych można mówić tylko wówczas, gdy organ
rentowy nie wyda decyzji i nie wypłaci wstrzymanego świadczenia wraz ze
stosownym wyrównaniem po upływie terminów określonych w tych przepisach
liczonych od złożenia przez ubezpieczonego skargi (wniosku) o wznowienie
postępowania zakończonego decyzją wstrzymującą wypłatę owego świadczenia
opartą na podstawie prawnej uznanej wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego za
niekonstytucyjną. Okoliczność, iż zgodnie z powołanym wyżej art. 145a k.p.a.
wznowienie postępowania następuje wyłącznie na wniosek ubezpieczonego
powoduje zaś, że za nieuprawnione należy uznać stanowisko, zgodnie z którym
termin na podjęcie przez organ rentowy takiej decyzji należałoby liczyć od dnia
ogłoszenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Taki sposób ustalenia terminu byłby
bowiem uzasadniony tylko wówczas, gdyby organ rentowy miał obowiązek wszcząć
postępowanie wznowieniowe z urzędu, a to byłoby możliwe jedynie na podstawie
art. 114 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń
Społecznych. Z przyczyn wcześniej podniesionych Sąd Najwyższy jest jednak
zdania, że właściwą podstawę prawną wznowienia postępowania w przypadku
wydania przez Trybunał Konstytucyjny orzeczenia o niezgodności z Konstytucją,
umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego
zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja
administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi art. 145a k.p.a.
Na koniec, odnosząc się do tej części rozważań Sądu Apelacyjnego, w której
analizuje on możliwość odpowiedzialności Zakładu Ubezpieczeń Społecznych –
również w zakresie odsetek – za cały okres, w którym wypłata świadczenia była
wstrzymana, Sąd Najwyższy zauważa z kolei, iż przyjęcie takiego założenia byłoby
uzasadnione tylko wówczas, gdyby uznać, że decyzja organu rentowego
zawieszająca prawo do emerytury i wstrzymująca wypłatę tego świadczenia
stanowiła następstwo błędu tego organu w rozumieniu art. 133 ust. 1 pkt 2 ustawy o
21
emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, który w judykaturze
jest wprawdzie rozumiany szeroko (por. powołany przez Sąd pytający wyrok Sądu
Najwyższego z dnia 17 marca 2011 r., I UK 332/10, LEX nr 811827 i orzecznictwo
w nim przytoczone), jednakże nie obejmuje sytuacji, w której organ rentowy (w
chwili wydania decyzji) działa na podstawie nie budzących wątpliwości
interpretacyjnych przepisów ustawy, które bez wątpienia korzystają z domniemania
konstytucyjności aż do chwili uznania ich przez Trybunał Konstytucyjny za
niezgodne z Konstytucją. Decyzja wydana w takich warunkach nie może też być
uznana za bezprawną, gdyż podstawa prawna do jej wydania odpadła dopiero po
ogłoszeniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Należy zatem uznać, że decyzja
taka stanowi przypadek, w którym opóźnienie w przyznaniu lub wypłaceniu
świadczenia jest następstwem okoliczności, za które organ rentowy nie ponosi
odpowiedzialności.
W tym zakresie Sąd Najwyższy zastrzega jednak, iż jego pogląd ma
wyłącznie teoretyczny charakter, albowiem kwestia ewentualnej odpowiedzialności
odsetkowej organu rentowego za cały okres, w którym wypłata emerytury była
wstrzymana, ze względu na wynikający z art. 384 k.p.c. zakaz reformationis in
peius, w ogóle nie może być rozważana w okolicznościach faktycznych niniejszej
sprawy.
Kierując się przedstawionymi motywami oraz opierając się na treści art. 390
§ 1 k.p.c., Sąd Najwyższy orzekł jak w sentencji.